UPRS Sklep II U 287/2024-18

I. Predlogu za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območne enote Maribor, št. 06122-1509/2017-57 z 21. 12. 2023 odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Izpodbijani akt

1Tožeča stranka s tožbo v upravnem sporu izpodbija odločbo, s katero ji je Inšpektorat Republike Slovenije za naravne vire in prostor, Območne enote Maribor (v nadaljevanju: Inšpektorat) naložil, da mora takoj po vročitvi te odločbe ustaviti vsa dela, ki jih izvaja v zvezi s prizidavo garaže k obstoječemu objektu tlorisne velikosti 7,36 m x 4,10 m in višine 3,75 m na zemljišču v katastrski občini ... parcela št. 623/4 (ID ...) (točka 1. izreka) in odločil, da mora inšpekcijski zavezanec (tožnik) na svoje stroške v roku 100 (sto) dni po vročitvi te odločbe prizidavo garaže k obstoječemu objektu tlorisne velikosti 7,36 m x 4,10 m in višine 3,75 m s prve točke tega izreka odstraniti in vzpostaviti zemljišče v katastrski občini ..., parcela št. 623/4 (ID ...), v prejšnje stanje (točka 2. izreka). V primeru neizpolnitve odrejene obveznosti določene v 2. točki izreka te odločbe, bo sprožen postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravila po drugih osebah ali s prisilitvijo (točka 3. izreka). Za prizidavo garaže k obstoječemu objektu iz 2. točke izreka te odločbe je organ prepovedal: izvedbo komunalnih priključkov na objekte javne infrastrukture, njegovo uporabo ali opravljanje gospodarskih dejavnosti v njem, promet z njimi ter sklepanje drugih pravnih poslov, kot sklenitev kreditnih, zavarovalnih, najemnih, zakupnih, delovršnih in drugih pravnih poslov med živimi (točka 4. izreka) ter odločil, da v tem postopku stroški niso nastali (točka 5. izreka), in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve odrejenega ukrepa (točka 6. izreka).

2Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je bilo v ugotovitvenem postopku do izdaje inšpekcijske odločbe ugotovljeno, da gre za novo konstrukcijsko in funkcionalno enovito zgrajeno prizidavo garaže k obstoječemu objektu tlorisne površine 7,36 m x 4,10 m višine 3,75 m (zazidana površina 30,18 m2), da pred gradnjo predmetne garaže ni bila pridobljena nobena upravna dokumentacija, oziroma soglasja. Glede na dejstvo, da je garaža zgrajena na območju, ki je s posebnimi predpisi opredeljeno kot varovano vodovarstveno območje, bi moral investitor, po prepričanju organa, pred začetkom gradnje pridobiti pisno soglasje pristojnega organa oziroma službe na varovanem območju. Nadalje organ ugotavlja, da predmetne garaže ni moč šteti kot enostavni objekt, za katerega pred gradnjo ni potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, saj nima pridobljenih potrebnih soglasij pristojnega organa oziroma službe (garaža se nahaja v varovanem območju) in pred izvedbo del ni bila pridobljena odločba o priglasitvi del, prav tako je presežena dovoljena površina predmetne garaže - prizidave, da bi se uvrščala med enostavne objekte za katere ni potrebno gradbeno dovoljenje. Po določbi prvega odstavka 3. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta, nadomestna gradnja ali odstranitev objekta, začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Organ poudarja, da je s pričetkom gradnje garaže - prizidave tlorisne velikosti 7,36 m x 4,10 m in višine 3,75 m (tlorisne površine 30,18 m2) na zemljišču k. o. ... parc. št. 623/4 (ID ...), brez gradbenega dovoljenja, bila kršena določba prvega odstavka odstavka 3. člena ZGO-1. Na osnovi navedenih dejstev je organ zaključil, da mora inšpekcijski zavezanec prizidavo garaže k obstoječemu objektu v roku, ki je določen v izreku odločbe odstraniti in zemljišče v katastrski občini ... parcela št. 623/4 (ID ...), vzpostaviti v prejšnje stanje, kar pomeni, da bo prejšnje stanje vzpostavljeno, ko bo odstranjena prizidava garaže (tlorisne velikosti 7,36 m x 4,10 m in višine 3,75 m) k obstoječemu objektu.

3Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je Ministrstva za naravne vire in prostor z odločbo št. 0612-122/2018-2550-19 z dne 21. 8. 2024, zavrnilo.

Navedbe tožeče stranke

4Tožeča stranka skupaj s tožbo sodišču predlaga tudi izdajo začasne odredbe, s katero zahteva, da sodišče odloži izvršitev izpodbijane odločbe do izdaje pravnomočne odločbe v upravnem sporu. V obrazložitvi predloga za izdajo začasne odredbe zatrjuje, da ne bi nastala le težko popravljiva škoda (porušenje objekta) tožniku kot dejanskemu lastniku in posestniku, ki objekt uporablja za shranjevanje raznovrstnih stvari, temveč tudi zemljiškoknjižnim lastnikom objekta oz. zemljišča na katerem objekt stoji. Izpostavlja, da objekt ni samostoječ, temveč se "drži" drugih objektov (garaž, shramb morebiti celo konstrukcijsko), ki bi se pri rušenju lahko poškodovali ali celo porušili. Škoda bi nastala z izgubo same vrednosti objekta, ter tudi s stroški rušenja objekta, ki ne bi bili zanemarljivi. Tožnik jih ocenjuje vsaj na 3.000,00 EUR, vrednost objekta pa na 15.000,00 EUR. Morebitno škodo na ostalih objektih težko oceni, a bi po laični oceni znašala vsaj še 15.000,00 EUR. Nadalje izpostavlja, da javna korist z odložitvijo izvršitve do pravnomočne odločitve ne bi bila prizadeta. Pri tem pojasni, da objekt stoji že več desetletij in v ničemer ne posega v interes ali sfero države ali občine, ne omejuje ali ne omogoča nobene javne funkcije ali uporabe objektov ali infrastrukture v lasti države ali občine.

Navedbe tožene stranke

5Tožena stranka odgovora na začasno odredbo ni podala.

Navedbe stranke z interesom

6Sodišče je na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in prvega odstavka 19. člena ZUS-1 A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. in H. H. kot strankam z interesom, poslalo kopijo tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe zaradi morebitnega odgovora.

7Stranki z interesom A. A. in E. E. sta na predlog za izdajo začasne odredbe odgovorili identično, in sicer se s predlogom tožnika za odložitev izvršitve inšpekcijske odločbe strinjata, mu ne ugovarjata, ter predlagata, da mu sodišče ugodi. Pri tem izpostavita, da bi z izvršitvijo inšpekcijske odločbe nastala nepopravljiva ali vsaj težko nadomestljiva škoda s porušenjem obravnavanega objekta - garaže, katerega lastnici sta skupaj z ostalimi prizadetimi osebami (solastniki skupnega zemljišča). Enaka škoda bo nastala tudi na ostalih objektih, ki se garaže držijo tako, da si z njo delijo skupne stene. Objekta po izpodbijani odločbi, po njunem prepričanju, niti ni mogoče porušiti in odločbe izvršiti, brez posega v ostale objekte (in s tem v lastninsko pravico ostalih solastnikov skupnega zemljišča - prizadetih oseb), saj v kolikor bi bilo potrebno objekt porušiti, bi bilo potrebno porušiti (vsaj delno) tudi ostale objekte ob garaži oz. objekte, ki imajo z garažo skupno steno. To so vsaj trije objekti, in sicer objekta levo in desno ob garaži in objekt (oz. objekta) za garažo. Poudarjata, da je organ z izpodbijano odločbo posegel v njuno lastnino, brez da bi imeli možnost sodelovanja v postopku. Strinjata se tudi z tožnikovo oceno višine grozeče škode (vrednost objekta - garaže 15.000,00 EUR in vrednost oz. škoda pri poškodovanju ostalih objektov vsaj 3.000,00 EUR).

Sodna presoja

K točki I izreka:

8Predlog za izdajo začasne odredbe je utemeljen.

9Po prvem odstavku 32. člena ZUS-1 tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Pogoje za t.i. odložitveno začasno odredbo, izdajo katere tožeča stranka predlaga tudi v tem upravnem sporu, določa ZUS-1 v drugem odstavku 32. člena, po katerem sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadejala težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče, v skladu z načelom sorazmernosti, upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

10V obravnavanem primeru tožba, vložena zoper izpodbijano odločitev, po zakonu ne zadrži njene izvršitve. Zadržanje učinkov izpodbijane odločbe je tako mogoče doseči le na podlagi vloženega predloga za izdajo začasne odredbe, če tožeča stranka izkaže izpolnjevanje pogojev za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

11Skladno z zakonom je temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe težko popravljiva škoda, ki bi tožniku lahko nastala z izvršitvijo izpodbijane odločbe. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Po ustaljeni sodni praksi gre za takšno škodo, če je škoda resna in tožniku neposredno grozi, odvrniti pa jo je mogoče le z izdajo začasne odredbe, to je z zadržanjem izvršitve akta ali z začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje.¹ Okoliščine in dejstva v zvezi z nastankom, obliko in obsegom škode, ki bi utegnile nastati z izvršitvijo izpodbijane odločbe, mora stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, konkretno zatrjevati in dokazovati v vsakem primeru posebej, praviloma že v sami zahtevi, pojasniti pa mora tudi, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva. Za vse navedeno mora stranka tudi predložiti dokaze. Trditveno in dokazno breme glede dokazovanja nastanka težko popravljive škode je namreč na tožeči stranki.²

12Glede na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za težko popravljivo škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Obstajati mora neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti. Po starejši sodni praksi je veljalo, da je v primeru inšpekcijskih ukrepov pogoj za izdajo začasne odredbe (tudi) ta, da bi nastala škoda, ki presega to, kar po naravi stvari spremlja izvršitev določenega ukrepa. Na podlagi razvoja spoznanj pravne teorije in prakse, pa Vrhovno sodišče pojem težko popravljive škode v novejši praksi razlaga tako, da od stranke ni mogoče terjati, da poleg škode, ki neposredno izvira iz izpodbijanega upravnega akta, utemeljuje obstoj nadaljnje (težko popravljive) škode, ki je ZUS-1 ne predvideva kot pogoja za izdajo začasne odredbe. Tožnik lahko torej upravičeno predlaga, da se nastanek take škode prepreči z izdajo začasne odredbe, če so za to izpolnjeni drugi zakonski pogoji. ³

13Po presoji sodišča je tožnik obstoj škode in njeno težko popravljivost v primeru izvršitve izpodbijane odločbe izkazal s stopnjo verjetnosti. V zahtevi za izdajo začasno odredbe je namreč obstoj težko popravljive škode utemeljeval z dejstvom, da bi mu nastala škoda z izgubo same vrednosti objekta, ter tudi s stroški rušenja objekta. Tožnik jih ocenjuje vsaj na 3.000,00 EUR, vrednost objekta pa na 15.000,00 EUR. Izpostavil pa je še, da s tem ne bo nastala le materialna škoda tožniku, ampak tudi škoda zemljiškoknjižnim lastnikom objekta oz. zemljišča na katerem objekt stoji. Kar sta v odgovoru na začasno odredbo potrdili tudi stranki z interesom E. E. in A. A. Tožnik je poudaril, da objekt ni samostoječ, temveč se "drži" drugih objektov (garaž, shramb morebiti celo konstrukcijsko), ki bi se pri rušenju lahko poškodovali ali celo porušili.

14Iz prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je tudi odločanje o izdaji začasne odredbe po svoji vsebini odločanje o sporu med tožečo in toženo stranko. Sodišče glede ugotavljanja dejanskega stanja, ki utemeljuje izdajo začasne odredbe, predlagatelju ne sme nalagati večjega procesnega bremena kot toženi stranki, saj za to ni zakonske podlage niti v ZPP niti v ZUS-1. Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze, njihov obstoj oziroma resničnost pa se presojata oziroma ugotavljata po splošnih pravilih pravdnega postopka, saj glede navedenega ZUS-1 ne določa nič drugače. Tako je tudi v teh primerih treba šteti neprerekana dejstva za dokazana (214. člen in naslednji ZPP).⁴

15Obstoj oziroma resničnost podanih navedb obeh strank se torej presojata oziroma ugotavljata po splošnih pravilih pravdnega postopka. Stranka mora tako s konkretnimi navedbami odgovoriti na konkretne navedbe nasprotne stranke. Navedeno v konkretnem primeru ni podano, saj toženka na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila. Posledično se zatrjevana dejstva štejejo za neprerekana in dokazana, zato je ob sprejemanju navedenih dejstev kot resničnih po presoji sodišča izkazan obstoj težko popravljive škode ob izvršitvi inšpekcijske odločbe, kot temeljni pogoj za izdajo začasne odredbe.⁵

16Pri izdaji začasne odredbe pa je po navedeni zakonski podlagi treba vzeti v ozir tudi prizadetost javne koristi ter koristi strank z nasprotnim interesom. Te koristi zaradi zadržanja učinkov izpodbijane odločbe ne smejo biti prizadete nesorazmerno. Odložitev izvršitve izpodbijane odločbe v obravnavani zadevi po presoji sodišča ne nasprotuje javni koristi. Dokazno breme v tem oziru je bilo namreč na toženki, ki, kot že obrazloženo, na predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

17Ker v postopku upravnega spora tudi ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegla, sodišče ugotavlja, da so v obravnavani zadevi podani pogoji za izdajo zahtevane začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1.

18Zahtevi tožeče stranke za izdajo začasne odredbe je zato sodišče glede na zgoraj navedeno ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je izvršitev izpodbijane odločbe odložilo do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

K točki II izreka:

19Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je sodišče odločilo kot izhaja iz izreka tega sklepa.

¹ Glej na primer sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 22/2020 z dne 4. 3. 2020, 8. točka obrazložitve, in I Up 96/2022 z dne 8. 6. 2022, 14. točka obrazložitve.
² Tako na primer sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 38/2023 z dne 1. 3. 2023, 7. točka obrazložitve.
³ UPRS sklep I U 338/2023 z dne 15. 5. 2023.
⁴ VSRS sklep I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022.
⁵ Tako tudi VSRS sklep opr. št. I Up 271/2023 z dne 30. 11. 2023 in UPRS sodba opr. št. I U 1849/2023-5 z dne 9. 1. 2024, UPRS sodba opr. št. I U 715/2024 z dne 17. 4. 2024.