UPRS Sodba IV U 21/2022-14

I. Tožbi se ugodi in se odločba Mestne občine Ljubljana, Mestne uprave, Oddelka za ravnanje z nepremičninami št. 3541-444/2019-12 z dne 13. 1. 2022 odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Toženka je zavrgla vlogo tožnice zaradi vračila plačanega komunalnega prispevka za legalizacijo enostanovanjske hiše (1110-enostanovanjske stavbe) na naslovu ... - objekt daljšega obstoja, na zemljišču parc. št. 2238/6 k. o. ..., po odločbi št. 3541-444/2019-04 z dne 9. 9. 2019 (1. točka izreka). Odločila je še, da posebni stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2V obrazložitvi ugotavlja, da je tožnica vložila zahtevo za legalizacijo enostanovanjske hiše in da ji je toženka z odločbo z dne 9. 9. 2019 odmerila komunalni prispevek. Ker pa vloga tožnice za vračilo že plačanega komunalnega prispevka ne izpolnjuje pogojev iz prvega odstavka 225. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), se vloga za vračilo plačila zavrne.

3Pritožba tožnice je bila zavrnjena iz razlogov, ker je bilo ugotovljeno, da organ prve stopnje ni zagrešil bistvenih kršitev določb postopka in je pravilno uporabil materialno pravo. V obrazložitvi navaja, da je tožnica plačala odmerjeni komunalni prispevek in sedaj zahteva njegovo vračilo. Povzema določbo prvega odstavka 225. člena ZUreP-2. V nadaljevanju pojasnjuje, da če gre za obstoječo komunalno opremo, ima investitor pravico do vrnitve komunalnega prispevka pod pogojem, da mu je prenehalo veljati gradbeno dovoljenje in da dejansko ni začel graditi. V nadaljevanju se sklicuje na članek A. A. ter med drugim pojasni, da je razveljavitev gradbenega dovoljenja na zahtevo investitorja njegova nova, dodatna pravica. Gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ) tako investitorju priznava več pravic kot prej veljavni Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Pristojna upravna enota bi morala zato pri odločanju o razveljavitvi veljavnega gradbenega dovoljenja, izdanega po pravilih ZGO-1, uporabiti zakon, ki velja v času odločanja o pravici do razveljavitve, in investitorju pravico do razveljavitve priznati, kot predvideva GZ. Zato ima investitor tudi pravico do vrnitve komunalnega prispevka, če gre za obstoječo komunalno opremo in je gradbeno dovoljenje prenehalo zaradi razveljavitve. Dodaja še, da je rok za uveljavljanje vrnitve komunalnega prispevka pet let po prenehanju veljavnosti (razveljavitvi) gradbenega dovoljenja. Nato pa zaključi, da je na podlagi preizkusa pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe ter v mejah pritožbenih navedb pritožbeni organ ugotovil, da je bil postopek pred odločbo organa prve stopnje pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena in jo je zavrnil.

4Tožnik v tožbi izpostavlja, da prvostopenjska in drugostopenjska odločba nista zakoniti in ju izpodbija zaradi napačne uporabe materialnega predpisa, nepopolnega oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve pravil postopka. V konkretnem primeru bi moral prvostopenjski organ uporabiti zakonske določbe, ki urejajo vračilo komunalnega prispevka v primeru, da investitor vloži vlogo za legalizacijo objekta, odločba o legalizaciji pa nato ni bila izdana. Vendar ZUreP-2 take situacije ne ureja. Odsotnost ureditve opisane situacije predstavlja (neustavno) pravno praznino, ki bi jo moral organ zapolniti. S tem, ko je bil postopek o legalizaciji objekta ustavljen in odločba o legalizaciji ni bila izdana, je pravna podlaga za plačilo komunalnega prispevka odpadla. Prvi odstavek 190. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) določa, da kdor je bil brez pravnega temelja obogaten na škodo drugega, je prejeto dolžan vrniti. Obveznost vrnitve oziroma nadomestitve vrednosti nastane tudi, če kdo nekaj prejme glede na podlago, ki se ni uresničila ali je pozneje odpadla (tretji odstavek 190. člena). Glede na navedeno bi morala toženka vrniti komunalni prispevek že na podlagi določb OZ.

5Opozarja, da prvostopenjski organ za zavržbo ne navaja kakršnekoli procesne pomanjkljivosti, zato ni jasno, zakaj je toženka vlogo zavrgla. V konkretnem primeru za zavrženje vloge ni pravne podlage. Toženka je torej popolnoma arbitrarno (brez obrazložitve in brez navedbe pravne podlage) odločila, da se vloga tožnice zavrže. S tem je zagrešila bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)). Toženka pa se v drugostopenjski odločbi ni opredelila do uveljavljanih procesnih kršitev ter navedb tožnice. Toženka ne v obrazložitvi prvostopenjske odločbe (niti v drugostopenjski odločbi) ne obrazloži, kateri pogoji naj ne bi bili izpolnjeni. Obrazložitev je tudi v tem delu pomanjkljiva do te mere, da prvostopenjske odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. Glede na vse navedeno predlaga plačilo 6.934,69 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, podredno pa odpravo odločbe ter priglaša stroške.

6Toženka je v odgovoru na tožbo poudarila, da se z izpodbijanim upravnim aktom dejansko ne strinja zgolj zato, ker meni, da bi morala toženka prevzeti vlogo pozitivnega zakonodajalca in odločati tako, kot bi po mnenju tožnice moral določati ZUreP-2, a nesporno ne določa. Toženka je bila dolžna odločati po zakonu - ZUreP-2, ki pa tožnici na podlagi dejanskega stanja, kot ga zatrjuje in ni sporno, preprosto ne daje pravice zahtevati vračilo plačanega komunalnega prispevka. Toženki ni preostalo nič drugega, kot da njeno vlogo zavrže, saj v predpisih (ZUreP-2) ni imela podlage za odločanje o njej. Opozarja, da je sklicevanje na OZ o neupravičeni obogatitvi neustrezno, saj gre v konkretnem primeru za upravno zadevo in ne za zasebnopravno, kjer je podana pristojnost sodišč splošne pristojnosti. Toženka kot upravni organ pa nima niti pristojnosti, da bi spregledala protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise, temveč jih je dolžna pri odločanju upoštevati; toliko bolj to velja za zakone. To ji izrecno nalaga načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. Toženka pri izdaji izpodbijanega upravnega akta tudi ni storila nobene kršitve pravil upravnega postopka. Toženka je vlogo tožnice utemeljeno zavrgla, saj je tožnica vložila zahtevo, za odločanje o kateri v upravnem postopku ni podlage.

K I. točki izreka

7Tožba je utemeljena.

8V konkretni zadevi je sporno, ali je pravilna in zakonita odločitev, s katero je bila zahteva za vračilo komunalnega prispevka tožnice zavržena.

9Ugotoviti je, da je odločba organa prve stopnje v zadevi procesne narave, saj je zahtevo za vračilo plačanega komunalnega prispevka za legalizacijo enostanovanjske hiše (1110-enostanovanjske stavbe) na naslovu ... - objekt daljšega obstoja, na zemljišču parc. št. 2238/6 k. o. ..., po odločbi št. 3541-444/2019-04 z dne 9. 9. 2019, zavrgel. Iz obrazložitve pa v bistvenem izhaja, da vloga tožnice ne izpolnjuje pogojev iz prvega odstavka 225. člena ZUreP-2, zato se zavrne. Tožnica glede tega upravičeno opozarja, da iz prvostopenjske odločbe ne izhajajo kakršnekoli procesne pomanjkljivosti, ki bi zahtevale takšno odločitev. Sodišče se glede na tožbene navedbe strinja s tožnico, ko ta opozarja, da je toženka s tem zagrešila bistveno kršitev pravil upravnega postopka, saj sploh ni obrazložila razloga za zavrženje vloge. Glede na navedeno se prvostopenjske odločbe ne da preizkusiti, s čimer je organ bistveno kršil pravila splošnega upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Prav tako tožnica upravičeno opozarja, da se toženka v drugostopenjski odločbi sploh ni opredelila do navedb tožnice. Prav tako toženka ni izkoristila možnosti, ki ji jih daje 250. člen ZUP.¹

10Prvostopenjska odločba se ne da preskusiti tudi iz drugih razlogov. Toženka je pri utemeljevanju domnevnega neizpolnjevanja pogojev za vračilo komunalnega prispevka v obrazložitvi prvostopenjske odločbe navedla zgolj to, da "vloga vlagatelja za vračilo že plačanega komunalnega prispevka za legalizacijo objekta ne izpolnjuje navedenih pogojev iz prvega odstavka 225. člena ZUreP-2". Toženka v obrazložitvi prvostopenjske odločbe (niti v drugostopenjski odločbi) ne obrazloži, kateri pogoji naj ne bi bili izpolnjeni, zato se odločbe ne da preiskusiti.

11Pri tem sodišče še poudarja, da odgovor na tožbo ne more nadomestiti pomanjkljivosti obrazložitve posamičnega upravnega akta, saj morajo razlogi za odločitev biti navedeni v obrazložitvi upravne odločbe (214. člen ZUP). Odgovor na tožbo je namenjen zgolj izjasnitvi toženke o tožbenih navedbah oziroma podrobnejšemu pojasnjevanju stališč, ki jih je že zavzela in obrazložila v izpodbijani odločbi, ne pa saniranju pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti odločbe. Poleg tega bi bila z dopolnjevanjem razlogov, ki bi jih moral vsebovati že izpodbijani akt, tožnici tudi odvzeta možnost do učinkovitega pravnega sredstva.

12Poudariti velja, da morajo iz obrazložitve upravnega akta izhajati konkretizirane okoliščine in podlaga za odločitev v takšni meri, da jih nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do njih opredeli na način, da jo lahko sodišče preizkusi ob morebitno vloženi tožbi. Razlogi za odločitev morajo biti jasni, tako da je stranki jasno, kaj so bili preudarki, ki so organ, ki je v zadevi tudi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zadeva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.² Odločba mora biti obrazložena zaradi zaščite enakega varstva in pravic, ki je tudi na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic - EKČP).³ Vodenje poštenega postopka s strani organa v upravnem postopku pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov. Ob vsem navedenem je tako ugotoviti, da je razumen očitek neobrazloženosti izpodbijanega akta, pomanjkljiva obrazložitev zaradi katere odločitev ni mogoče preizkusiti, pa pomeni bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), zato je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Ker je treba izpodbijano odločbo odpraviti že iz navedenih razlogov, se sodišče posebej ni ukvarjalo z drugimi tožbenimi razlogi.

13Zaradi navedenih bistvenih kršitev pravil postopka, ki jih mora odpraviti organ, odločanje o vsebini upravnega akta ni bilo mogoče, zato sodišče samo ni moglo odločiti o stvari (analogna uporaba prvega odstavka 65. člena ZUS-1).

14Tožnici, ki je postavila tudi zahtevek za vračilo komunalnega prispevka na način, da je zahtevala plačilo zneska 6.934,69 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od dne 3. 2. 2021 dalje do plačila na podlagi določb prvega odstavka 190. člena OZ, pa je pojasniti, da gre pri odločanju o pravici do vračila komunalnega prispevka za upravno zadevo, o kateri je bilo odločeno z izpodbijano odločbo. Res se tožnica napačno sklicuje na neupravičeno obogatitev kot institut civilnega prava in v tej smeri oblikuje tudi zahtevek, vendar ga je sodišče v okviru institutov upravnega prava štelo za zahtevek v skladu s 7. členom ZUS-1,⁴ ki pa je bil sicer nepopoln, vendar ga sodišče zaradi podanih razlogov bistvene kršitve določb postopka ni posredovalo tožnici v dopolnitev. Prvi odstavek 7. člena ZUS-1 je splošna določba, ki določa dve pomembni omejitvi za odločanje o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, torej za odločanje v sporu polne jurisdikcije. Prva omejitev se nanaša na vezanost sodišča na meje tožbenega zahtevka iz drugega odstavka 30. člena ZUS-1. Druga omejitev pa se nanaša na samo dopustnost odločanja sodišč o tožnikovi pravici, obveznosti in pravni koristi. Upravni spor je namreč primarno spor o zakonitosti upravnega akta, ki je predmet upravnega spora. Iz pravice do sodnega varstva sicer izhaja zahteva po sodni kontroli upravnih odločb v polnem obsegu, vendar to ne pomeni, da iz tega ustavnopocesnega jamstva izhaja zahteva, da sodišče tudi samo odloči o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki je predmet izpodbijane upravne odločbe. Treba je namreč upoštevati načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave RS, ki terja omejitev posegov sodne veje oblasti v odločanje izvršilne veje oblasti.⁵

15Glede na vse navedeno je sodišče v obravnavani zadevi odločilo o zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov, o zahtevku tožnice na vračilo komunalnega prispevka pa ni odločilo, saj je odpravilo odločbo, s katero je bila njena zahteva za vrnitev zavržena. O vračilu komunalnega prispevka bo namreč v ponovnem postopku odločal organ.

16Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja prvega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

17Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožnici glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena brez naroka, tožnica pa je v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena v zvezi s 378. členom Obligacijskega zakonika).

¹ 250. člen ZUP v prvem odstavku določa, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu.
² Tako sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.
³ Tako sodna praksa Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, tč. 8 obrazložitve.
⁴ V upravnem sporu sodišče v mejah tožbenega zahtevka odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, če zakon tako določa ali če je zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice to potrebno (prvi odstavek 7. člena ZUS-1). V upravnem sporu sme tožnik zahtevati, da se mu vrnejo vzete stvari ali da se mu povrne škoda, ki mu je nastala z izvršitvijo izpodbijanega upravnega akta (drugi odstavek 7. člena ZUS-1).
⁵ Tako T. Steinman v Zakon o upravnem sporu: (ZUS-1): s komentarjem, Lexpera in GV Založba, Ljubljana 2019, str. 61 in 62.