UPRS Sodba I U 649/2023-11

I. Tožbi se ugodi in se odločba Centra za socialno delo Osrednja Slovenija - Vzhod, št. 1410-26/2022-31860/4 z dne 30. 8. 2022, odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 285,00 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne od poteka paricijskega roka za izpolnitev obveznosti dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Center za socialno delo Osrednja Slovenija - Vzhod (v nadaljevanju: CSD) je z odločbo št. 1410-26/2022-31860/4 z dne 30. 8. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) odločil, da tožnik nima pravice do osebne asistence (1. točka izreka) in da v postopku stroški niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik pri CSD vložil vlogo za priznanje pravice do osebne asistence. CSD je pridobil in v celoti sledil izvedenskemu mnenju komisije, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za pridobitev osebne asistence. Iz mnenja komisije o obsegu ur in vsebini storitev osebne asistence namreč izhaja, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz pete alineje drugega odstavka 6. člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju: ZOA), tj. potrebe po pomoči v obsegu najmanj 30 ur tedensko.

2Zoper izpodbijano odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki ji Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju: organ druge stopnje) ni ugodilo (1. točka izreka), temveč je potrdilo izpodbijano odločbo (2. točka izreka). Organ druge stopnje v obrazložitvi pojasnjuje, da iz novega izvedenskega mnenja, ki ga je pridobil, izhaja, da tožnik potrebuje delno pomoč pri gibanju v bivalnem prostoru, umivanju in negi obraza, tuširanju, kopanju, umivanju las, oblačenju, slačenju in pri prehranjevanju. Pomoč potrebuje pri obiskih zdravstvenih ustanov vsaj enkrat mesečno, v primeru močnih strahov, doživljanju panike in anksioznosti pa najmanj trikrat na teden. Delno pomoč potrebuje tudi pri pripravi hrane in pijače, pri pospravljanju in čiščenju, odhodu iz stanovanja in gibanju zunaj stanovanja, pri hoji po stopnicah in premagovanju arhitekturnih ovir. Komisija na podlagi dejanskega stanja oziroma položaja tožnika in ob uporabi standardiziranega ocenjevalnega orodja za oceno potreb po storitvah osebne asistence, ni ugotovila potrebe po osebni asistenci v smislu pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA v obsegu najmanj 30 ur tedensko, zato je organ druge stopnje v celoti sledil mnenju komisije in tožnikovi pritožbi ni ugodil.

Navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnik vlaga tožbo, ker meni, da odločitev upravnih organov ni zakonita. Obe izdani odločbi temeljita izključno na mnenju Inštituta RS za socialno varstvo, ki je v različni sestavi članov podal mnenje na prvi in drugi stopnji, kar je v nasprotju z ustavo in zakonom. Prvostopenjsko mnenje je bilo nepopolno in delno napačno, na kar je tožnik lahko opozoril šele v pritožbi, ker je mnenje dobil šele z izpodbijano odločbo CSD. Zaradi takšne kršitve sta obe odločbi nezakoniti. Poleg tega meni, da bi bilo za popolno ugotovitev dejanskega stanja treba pogledati v njegov zdravstveni karton in pridobiti mnenje izvedenca medicinske stroke. Zdravstvenega stanja in njegovih posledic ni mogoče ugotoviti le z "vizualnim testom", temveč le ob strokovni pomoči izvedenca medicinske stroke. Tožnik je k pritožbi priložil mnenje nevrologa prof. dr. C. C., glede katerega se organ druge stopnje ni opredelil. Prav tako se ni opredelil do njegovih navedb glede težav v vsakodnevnem življenju pri gibanju, osebni higieni, prehrani, niti do dejstva, da je tožniku sedaj pomagala mati, ki je stara 73 let in ima tudi sama zdravstvene težave, zato je njena pomoč zelo omejena. Tožnik je njeno zaslišanje predlagal že v upravnem postopku, vendar tožena stranka temu predlogu ni sledila. Tožnik meni, da bi morala tožena stranka postopek dopolniti z zaslišanjem priče (mame) in postavitvijo izvedenca medicinske stroke. Pri tem opozarja, da mora upravni organ v postopku izvesti vse potrebne dokaze za popolno ugotovitev dejanskega stanja. Upravna organa pa sta pri odločanju zgolj sledila mnenju komisije, ne da bi obrazložila razloge za svojo odločitev. Komisija ni organ, ki odloča o vprašanju odobritve osebne asistence, pač pa je le strokovni pomočnik upravnega organa, ki se mora nato odločiti avtonomno na podlagi popolnoma ugotovljenega dejanskega stanja, za kar je potrebno izvesti vse relevantne dokaze. Zato bi bilo potrebno slediti tudi dokaznim predlogom tožnika oziroma obrazložiti zakaj, njegovi predlogi niso bili upoštevani ali zakaj izvedba določenih dokazov ni bila potrebna. Obe odločbi sta izdani brez zahtevane konkretizirane obrazložitve, citirana so le zakonska besedila in ugotovitve komisije. Odločitev nima niti razlogov o odločilnih dejstvih, ki so vodila organ k njegovi odločitvi. Glede na navedeno tožnik predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi in izvedbi dokazov ugotovi, da sta obe izpodbijani odločbi nezakoniti in ju odpravi. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo citira določbo drugega odstavka 21. člena ZOA in četrtega odstavka 5. člena Pravilnika o osebni asistenci ter poudarja, da ZOA ne zahteva, da mora biti eden od članov posamezne komisije strokovnjak s področja zdravstva, zato komisija ni bila napačno sestavljena. Pri podaji mnenja komisija izhaja iz predpostavke, kakšna je oviranost in potrebe posameznika, ne kakšno je njegovo zdravstveno stanje. Različni posamezniki s podobno diagnozo (zdravstvenim stanjem) imajo namreč različne potrebe, zato potrebujejo različen obseg ur storitev osebne asistence oziroma osebne asistence ne potrebujejo v takšni meri, da bi dosegli zakonsko predpisan prag 30 ur osebne asistence tedensko. Iz s strani tožnika predloženega mnenja dr. C. C. izhaja, da ima tožnik hude nevrološke okvare in je slaboviden, kar pa ni povezano z njegovo hudo okvaro in občasno nezmožnostjo hoje. V pritožbenem postopku je tožena stranka ponovno pridobila mnenje strokovne komisije. Iz obeh mnenj strokovne komisije izhaja, da tožnik ne potrebuje storitev osebne asistence v obsegu vsaj 30 ur tedensko, zato je tožena stranka pri odločanju v celoti sledila mnenju strokovne komisije. Meni, da je izpodbijana odločba pravilna, zato sodišču predlaga, da jo potrdi in tožbo zavrne kot neutemeljeno ter tožniku naloži plačilo vseh stroškov postopka.

Procesne okoliščine zadeve

5Naslovno sodišče je sklenilo, da bo predmetno zadevo obravnavalo prednostno na podlagi drugega odstavka 13.a člena Zakona o sodiščih (ZS). Ta določa, da sodnik pri določitvi vrstnega reda obravnavanja drugih zadev¹ lahko upošteva, poleg časa pripada zadeve na sodišče, tudi vrsto, naravo in pomen zadeve. V tej zadevi gre za spor o pravici do osebne asistence (1. člen ZOA), katere namen je omogočiti posamezniku oz. posameznici z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovala v družbi na vseh področjih življenja enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS-MP, št. 10/08). Navedeno je sodišče vodilo k odločitvi, da zadevo, kot že rečeno, v skladu z drugim odstavkom 13.a člena ZS obravnava prednostno.

6Sodišče je na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v tej zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter spisa, ki ga je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 predložila tožena stranka, ugotovilo, da je očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom).

K I. točki izreka:

7Tožba je utemeljena.

8Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločba CSD, izdana na podlagi vloge tožnika za priznanje pravice do osebne asistence. V postopku odločanja sta tako CSD kot organ druge stopnje svojo odločitev sprejela na podlagi mnenja strokovne komisije, da tožnik ne potrebuje pomoči v obsegu najmanj 30 ur tedensko, kar je eden izmed pogojev za dodelitev pravice do osebne asistence iz pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA.

9Tožnik v tožbi med drugim uveljavlja, da je bila v postopku kršena njegova pravica do izjave in da organa nista pravilno ugotovila dejanskega stanja, njuna obrazložitev pa ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih. Poleg tega očita organu druge stopnje, da v svoji odločbi ni odgovoril na pritožbene ugovore.

10Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence je urejen v VI. poglavju ZOA (20.-22.a člen ZOA). Vloga za pridobitev pravice do osebne asistence se vloži na krajevno pristojnem centru za socialno delo (prvi odstavek 20. člena ZOA). Odločba o pravici do osebne asistence se izda na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije Inštituta RS za socialno varstvo², ki izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence (četrti in peti odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZOA). Pri tem je komisija izvedenski organ, ki deluje v okviru inštituta (drugi odstavek 21. člena ZOA), mnenje pa izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na standardiziranem ocenjevalnem obrazcu o aktivnostih, za katere uporabnik potrebuje pomoč in jih sam ne more opravljati, predpisanem s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA). O pritožbi zoper odločbo o pravici do osebne asistence odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo mnenje komisije (deveti odstavek 20. člena ZOA). V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA).

11Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v prvem odstavku 9. člena določa, da mora organ preden izda odločbo dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (načelo zaslišanja stranke). To načelo zakon dodatno konkretizira. Tako organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek 9. člena ZUP). Poleg tega pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo odločbe (četrti odstavek 146. člena ZUP). V konkretnem primeru takšna možnost izjave tožniku po presoji sodišča ni bila zagotovljena, saj je slednji mnenje komisije, ki ga je pridobil CSD, prejel šele skupaj z izdano izpodbijano odločbo CSD. Tako se je o tem mnenju tožnik lahko izjavil šele v pritožbi. S tem je bila kršena njegova pravica do izjave v postopku. Seznanitev z mnenjem komisije šele z dnem prejema izpodbijane odločbe in ne pred njeno izdajo, pa je tudi v nasprotju z načelom poštenega vodenja postopka. Za pošten postopek je namreč bistveno, da ima stranka postopka ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedene nepravilnosti ni saniral niti organ druge stopnje, saj na relevantne pritožbene ugovore v svoji odločbi ni odgovoril.

12Sodišče ob presoji izpodbijane odločbe dodatno ugotavlja, da se je CSD v obrazložitvi zgolj skliceval na izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožnika, iz katerega po ugotovitvi CSD izhaja, da tožnik ne izpolnjuje pogoje iz pete alineje drugega odstavka 6. člena ZOA glede potrebe po pomoči v obsegu najmanj 30 ur tedensko. Iz obrazložitve pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so CSD vodili k takšnemu zaključku in odločitvi. Iz odločbe namreč ni razvidno, zakaj je CSD štel, da tožnik ne izpolnjuje navedenega pogoja, niti ni razvidno, kako je CSD v postopku upošteval dokaze, ki jih je tožnik priložil k vlogi in s katerimi je dokazoval svojo upravičenost do osebne asistence. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, pri katerih aktivnostih tožnik potrebuje pomoč in v kakšnem obsegu jih potrebuje, ter na podlagi česa organ zaključuje, da obseg potrebnih ur osebne asistence ni takšen, da bi dosegel zakonsko določeno potrebo po osebni asistenci v obsegu vsaj 30 ur tedensko. Po presoji sodišča bi moral CSD, glede na namen osebne asistence, kot je opredeljen v 1. členu ZOA³, jasno obrazložiti, zakaj konkretno tožniku ne pripada pravica do osebne asistence niti v obsegu 30 ur na teden, saj je v nasprotnem primeru obrazložitev odločbe pomanjkljiva in je zato ni mogoče preizkusiti.

13Odločba organa druge stopnje je zgoraj navedene pomanjkljivosti izpodbijane odločbe delno odpravila, ko se je sklicevala na novo mnenje strokovne komisije in povzela, pri katerih dejavnostih tožnik potrebuje pomoč ali delno potrebuje pomoč. Kljub temu tudi iz te odločbe ni razvidno, na podlagi česa je organ druge stopnje ugotovil, zakaj potrebe tožnika niso takšne, da bi dosegale potrebo po osebni asistenci v obsegu vsaj 30 ur tedensko, zato se tudi te odločbe ne da preizkusiti. Poleg tega iz odločbe organa druge stopnje ni razvidno, kako je na njeno odločitev vplivalo mnenje nevrologa prof. dr. C. C., ki ga je tožnik priložil pritožbi. V svoji odločbi organ druge stopnje namreč ni odgovoril na noben pritožbeni ugovor, niti se ni nikakor opredelil do dokaznih predlogov, ki jih je tožnik po prejemu izpodbijane odločbe CSD in mnenja strokovne komisije podal v pritožbi.

14Po mnenju sodišča gre tako v predmetni zadevi pri odločbah organa prve in druge stopnje za neustrezno in pomanjkljivo obrazložitev, ki ne ustreza standardu zahtevane obrazložitve iz prvega odstavka 214. člena ZUP, saj ne iz odločbe organa prve stopnje ne iz odločbe organa druge stopnje, ni razvidno ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le-to oprto (2. točka), razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov (3. točka) in razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka), kar sodišču onemogoča presojo zakonitosti. S tem je podana bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

15Poleg tega sodišče opozarja, da o zahtevku tožnika odloča tožena stranka in ne strokovna komisija. Odloča namreč vedno pristojni organ z ustrezno odločbo, ki mora biti obrazložena skladno s prvim odstavkom 214. člena ZUP. Tudi prvi in tretji odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence. Na podlagi mnenja komisije pristojni CSD izda odločbo o pravici do osebne asistence, v kateri določi obseg in vrsto storitev osebne asistence (peti odstavek 20. člena ZOA). Da pa je odločba lahko ustrezno obrazložena, je pred njeno izdajo treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP).

16Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da so bile v postopku storjene bistvene kršitve določb upravnega postopka iz 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je skladno s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi zoper izpodbijano odločbo ugodilo in jo odpravilo. V skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ prve stopnje odpraviti navedene kršitve upravnega postopka in svojo odločitev ustrezno obrazložiti v skladu z 214. členom ZUP ter se opredeliti do vseh njegovih dokaznih predlogov. Predvsem pa bo moral organ prve stopnje pred izdajo odločbe v zvezi z mnenjem strokovne komisije tožniku zagotoviti pravico do izjave v smislu določb 9. in tretjega odstavka 146. člena ZUP.

17Tožnik je s tožbo sodišču izrecno predlagal, da ugotovi tudi nezakonitost in odpravi odločbo organa druge stopnje, tj. odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-213/2022/7 z dne 21. 3. 2023.

18V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt opredeljuje drugi odstavek 2. člena ZUS-1 kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

19V upravnem sporu se torej lahko izpodbijajo le tisti dokončni upravni akti, ki posegajo v pravni položaj stranke, torej vsebujejo vsebinsko odločitev o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Tožba v upravnem sporu se zato praviloma vloži zoper prvostopenjski akt, s katerim je odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Upravni spor zoper drugostopenjski upravni akt je namreč dopusten samo v primeru, ko je pritožbeni organ v pritožbenem postopku vsebinsko spremenil odločitev prvostopenjskega organa in sam odločil o strankini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Odločba drugostopenjskega organa, s katero zavrne pritožbo in vsebinsko ne poseže v odločitev prvostopenjskega organa, namreč ni odločitev o materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, ampak odločitev o neutemeljenosti pravnega sredstva. Zato takšna odločba ni predmet izpodbijanja v upravnem sporu. Z odpravo izpodbijane odločbe organa prve stopnje je zato odločba organa druge stopnje de iure prenehala učinkovati, zaradi česar je sodišče ni posebej odpravilo.

K II. točki izreka:

20Tožnik je zahteval povrnitev stroškov tega postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Po drugem odstavku 3. člena Pravilnika se tožniku, če je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Tožena stranka je dolžna tožniku stroške povrniti v 15 dneh od vročitve sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika ), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (Opomba 6.1: c) Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ To je zadev, ki niso prednostne po zakonu (prim. prvi odstavek 13.a člena ZS).
² https://irssv.si/zgodovina-instituta/
³ S tem zakonom se ureja pravica do osebne asistence in način njenega uveljavljanja, z namenom omogočiti posamezniku oziroma posameznici z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovala v družbi (v nadaljnjem besedilu: uporabnik) na vseh področjih življenja enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS-MP, št. 10/08).