UPRS Sodba in sklep III U 224/2024-16

I. Tožbi se delno ugodi tako, da se Ugotovitve o konkretnem primeru Komisije za preprečevanje korupcije, št. 06216-3/2021/54 z dne 13. 9. 2024, odpravijo v delu, ki se nanaša na tožečo stranko, in se zadeva v tem obsegu vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. V preostalem delu se tožba zavrže.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe in sklepa, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Izpodbijani akt

1Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: KPK ali toženka) je z izpodbijanim aktom - ugotovitvah o konkretnem primeru, št. 06216-3/2021/54 z dne 13. 9. 2024, ugotovila, da ravnanja tožnika A. A., tedanjega predsednika uprave Slovenskega državnega holdinga, d.d. (v nadaljevanju: SDH), ter B. B., tedanjega člana uprave SDH, in C. C., tedanjega člana uprave SDH, ko so 29. 5. 2020 kadrovski komisiji SDH (v nadaljevanju tudi: kadrovska komisija) podali naročilo postopka (v nadaljevanju: naročilo postopka 2) za presojo kandidata D. D. za člana nadzornega sveta (v nadaljevanju: NS) družbe A., d.d. (v nadaljevanju: A., d.d.) ter nato dne 4. 6. 2020 skupščini družbe A., d.d. v dokumentu "NASPROTNI IN NASPROTNI VOLILNI PREDLOG", št. 2002-1049, za člana NS te družbe predlagali D. D., ki ni izpolnjeval pogoja iz tretje alineje tretjega odstavka 21. člena Zakona o Slovenskem državnem holdingu (v nadaljevanju: ZSDH-1) in ne bi smel biti predlagan za kandidata za člana NS, saj od njegovega prenehanja funkcije ministra (ta funkcija mu je prenehala 27. 1. 2020 z odstopom vlade) še ni preteklo šest mesecev, niso bila v skladu s pričakovanjem in odgovornostjo, ki se od njih pričakuje po splošnih pravilih skrbnosti članov uprav, še posebej v skladu s skrbnostjo, navedeno v šestem odstavku 21. člena ZSDH-1, in tako predstavljajo kršitev integritete, kot jo opredeljuje 3. točka 4. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju: ZIntPK).

2V obrazložitvi izpodbijanega akta je toženka povzela potek postopka in se opredelila do odgovorov, ki so jih podali tožnik ter C. C. in B. B. (slednja v nadaljevanju tudi: obravnavani osebi). Kot izhaja iz obrazložitve toženke, je bilo v postopku ugotovljeno, da je uprava SDH dne 29. 5. 2020 predlagala kadrovski komisiji SDH v nominacijski postopek za člana NS družbe A., d.d., nato pa ga je, po prejemu nominacijskega poročila kadrovske komisije z dne 1. 6. 2020 (v nadaljevanju: nominacijsko poročilo), dne 4. 6. 2020 skupščini družbe A., d.d. predlagala v imenovanje za člana NS te družbe. D. D. v času, ko ga je uprava SDH predlagala kadrovski komisiji v nominacijski postopek, ni izpolnjeval pogojev iz tretje alineje tretjega odstavka 21. člena ZSDH-1, saj od njegovega prenehanja opravljanja funkcije ministra ... (ta funkcija mu je prenehala z odstopom vlade ..., pri čemer je vlada do ... še opravljala tekoče posle) še ni minilo šest mesecev. Minister je po 6. točki 4. člena ZIntPK funkcionar, ki v skladu s prvim odstavkom 27. člena ZIntPK ne more biti član organa nadzora (NS) v gospodarski družbi. Skladno z določilom tretje alineje tretjega odstavka 21. člena ZSDH-1 D. D. še pol leta po prenehanju funkcije ministra, tj. do 13. 9. 2021, kot v obrazložitvi izpodbijanega akta navede toženka, ne bi smel biti član organa nadzora v gospodarski družbi. Predlagani kandidat za člana NS družbe A., d.d. je v šestih mesecih pred imenovanjem na to mesto opravljal funkcijo ministra ..., ki je po ZIntPK nezdružljiva s članstvom v nadzornem organu gospodarske družbe, zato takšnega kandidata uprava SDH ne bi smela predlagati kadrovski komisiji SDH v nominacijski postopek. Kljub pozitivnemu mnenju kadrovske komisije, uprava SDH ne bi smela predlagati skupščini družbe A., d.d. navedenega kandidata za imenovanje za člana NS te družbe. Od uprave SDH se namreč pričakuje, da pred posredovanjem predloga kandidata kadrovski komisiji sama preveri, ali kandidat izpolnjuje vse pogoje po 21. členu ZSDH-1, zlasti tiste, ki so povezani s splošno znanimi ter medijsko izpostavljenimi dejstvi in okoliščinami glede izpolnjevanja pogojev kandidata za člana NS. Uprava družbe SDH, ki je navedenega kandidata predlagala kadrovski komisiji, ni preverila, ali pri kandidatu obstojijo kakšni zadržki za imenovanje za člana NS.

3V postopku je družba SDH v dopisu z dne 22. 4. 2022 pojasnila, da standardni obrazec iz druge alineje 18. člena Politike upravljanja SDH predstavlja "Naročilo postopka št. 2", vendar iz konkretnega naročila ne izhaja, da bi uprava SDH preverila izpolnjevanje zakonskih pogojev predlaganega kandidata. Kadrovska komisija SDH je kandidata D. D. ocenila v nominacijskem poročilu z dne 1. 6. 2020, vendar iz slednjega ne izhaja, da bi posebej preverjala izpolnjevanje pogoja po tretji alineji tretjega odstavka 21. člena ZSDH-1. Kadrovska komisija SDH je posvetovalno telo (drugi odstavek 48. člena ZSDH-1), kar pomeni, da uprava SDH ne more zgolj potrditi predloga kadrovske komisije, temveč se od nje pričakuje, da preveri, ali je kadrovska komisija preverila, ali kandidat izpolnjuje vse zakonske pogoje. V primeru suma, da ti niso bili v celoti preverjeni, mora nominacijsko poročilo vrniti v dopolnitev. Če pri kandidatu obstoji splošno znan zadržek, da ne izpolnjuje zakonskih pogojev, takšnega kandidata kljub pozitivnemu mnenju kadrovske komisije ne sme predlagati skupščini v imenovanje. Kadrovska komisija SDH izpolnjevanja pogojev ne more vezati na podpisane izjave kandidatov o izpolnjevanju pogojev, temveč mora sama preveriti, ali kandidati zakonske pogoje tudi dejansko izpolnjujejo. V konkretnem primeru je bilo ugotovljeno, da uprava SDH ni s pričakovano skrbnostjo preverila, ali predlagani kandidat izpolnjuje zakonske pogoje. Tudi po prejemu poročila kadrovske komisije člani uprave SDH niso preverili, ali je kadrovska komisija preverila, ali kandidat izpolnjuje zakonske pogoje ter ali pri njem obstojijo kakšni zadržki, ki vzbujajo dvom glede izpolnjevanja zakonskih pogojev, saj je že iz nominacijskega poročila izhajalo, da kadrovska komisija SDH v njem ni navedla izpolnjevanja vseh pogojev. Tožnik in obravnavani osebi so v razgovoru s toženko navedli, da jim je poznano dejstvo, da je bil D. D. nekdanji minister ..., zato se od njih pričakuje, da bi preverili, kdaj je D. D. prenehala funkcija ministra. Člani kadrovske komisije SDH so na razgovorih v postopku potrdili, da izpolnjevanja pogojev navedenega kandidata za člana NS družbe A., d.d. niso posebej preverili, saj so verjeli, da je njegova dana izjava o izpolnjevanju pogojev resnična.

4Po mnenju toženke tožnik in obravnavani osebi niso ravnali v skladu s pričakovanim delovanjem in odgovornostjo. Posledično je bila kot kandidat za člana NS družbe A., d.d. predlagana oseba, ki ni izpolnjevala zakonskih pogojev za zasedbo tega mesta. Pri kandidatu so bili podani zadržki, ki so bili splošno znani in medijsko izpostavljeni. Teh okoliščin bi se tožnik in obravnavani osebi morali zavedati. Od poslovodnih oseb subjekta javnega sektorja, ki je upravljavec ostalih kapitalskih naložb države, se pričakuje, da so zgled drugim upravam družb, ki so v upravljanju SDH. Člani uprave SDH bi se na podlagi poslovnih znanj in prakse vodenja, ki izhajajo iz njihovih delovnih izkušenj na vodstvenih položajih, lahko zavedali in bi se tudi morali zavedati potrebne skrbnosti pri ravnanju v tovrstnih primerih. Morali bi poznati vsebino 21. člena ZSDH-1 in bi morali že v fazi predlaganja kandidata kadrovski komisiji SDH preveriti, ali pri kandidatu obstoji kakšna splošno znana okoliščina, zaradi katere ne izpolnjuje zakonskih pogojev za kandidiranje. Po prejemu nominacijskega poročila kadrovske komisije bi tudi morali preveriti, ali je kadrovska komisija pri kandidatu preverila izpolnjevanje vseh zakonskih pogojev. Če bi ugotovili, da jih kadrovska komisija SDH ni preverila, ali če bi ugotovili, da obstoji kakšna okoliščina, ki vzbuja dvom o tem, da kandidat izpolnjuje vse zakonske pogoje, kandidata ne bi smeli predlagati skupščini gospodarske družbe A., d.d. v imenovanje za člana NS te družbe.

Tožbene navedbe

5Tožnik je zoper izpodbijani akt vložil tožbo iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Uvodoma povzema potek postopka, ugotovitve toženke o konkretnem primeru ter očitane kršitve dolžnega ravnanja. Ugovarja kršitev načela kontradiktornosti postopka. Meni namreč, da morajo biti temeljna procesna jamstva v enaki meri, kot v vseh upravnih postopkih, zagotovljena tudi v obravnavanem postopku, ne glede na specialno ureditev postopka. KPK odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo (tretji odstavek 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju: ZUP). Načelo kontradiktornosti mora biti v celoti spoštovano tudi v dokaznem oziroma ugotovitvenem postopku. Stranka se ima pravico udeleževati ugotovitvenega postopka in za dosego namena, ki ga ima ta postopek, dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in z zakonom zavarovane koristi (146. člen ZUP). KPK do izdaje prvotnega osnutka ugotovitev o konkretnem primeru (z dne 3. 3. 2022 - opomba sodišča) strankam ni dala možnosti, da bi v postopku sodelovale in se izrekle, ter jih o postopku ni obvestila. Stranke so svoje navedbe lahko podale šele v odgovoru, kar je v nasprotju z 2. in 22. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava). Tožnik se je torej lahko vključil v predmetni postopek šele s prejemom prvotnega osnutka ugotovitev, kar predstavlja neučinkovito sredstvo za izvajanje njegovih ustavno zagotovljenih pravic, glede na dejstvo, da je KPK prvotni osnutek ugotovitev pripravila po tem, ko je ugotovitveni postopek dejansko že zaključila brez zaslišanja tožnika in ostalih udeležencev. Tožniku v nasprotju z določbami 145. in 146. člena ZUP ni bila dana možnost sodelovanja v ugotovitvenem postopku, kar predstavlja kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. V konkretnem primeru tudi niso bili izpolnjeni pogoji za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka po 144. členu ZUP.

6Tožnik opozarja na kršitev načela zaslišanja stranke ter graja opustitev izvedbe ustne obravnave. Bistvo načela zaslišanja stranke je, da se lahko stranka vnaprej (tudi ustno) skozi celoten postopek izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so podlaga za odločitev organa, ter da lahko, preko sodelovanja v ugotovitvenem postopku z navedbo dejstev in dokazov, vpliva na rezultat postopka. Izvedbe seje KPK, na katero je bil tožnik vabljen 28. 11. 2023, ni mogoče opredeliti kot izvajanja posebnega ugotovitvenega postopka oziroma izvedbe ustne obravnave v skladu s členi 154 do 163 ZUP. Kot je tožnik opozoril KPK že v svoji izjasnitvi z dne 19. 6. 2023, bi ta morala opraviti ustno obravnavo skladno z določbami ZUP. KPK je tožnika in obravnavani osebi na sejo vabila v skladu z določbo 15.a člena ZIntPK in postopka ni vodila skladno z določbami ZUP, ki predpisujejo izvedbo ustne obravnave, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Glede na naravo postopka pred KPK in kljub dejstvu, da ZIntPK v delu vsebuje domnevno specialne določbe v primerjavi z ZUP, ni utemeljenih razlogov, da KPK ne bi izvedla ustne obravnave skladno z ZUP. Določbe tega zakona o ustni obravnavi, za razliko od 15.a in 15.b člena ZIntPK, zagotavljajo višjo raven kontradiktornosti postopka in pripomorejo k uresničitvi načela materialne resnice. Tožnik vztraja, da bi morala KPK opraviti ustno obravnavo v skladu s členi 154 do 163 ZUP in ne razgovora po 15.a členu ZIntPK. Ker tega ni storila, je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. Pri tem se sklicuje na sodbo in sklep Upravnega sodišča I U 1634/2021 z dne 17. 5. 2022.

7Kot dalje ugovarja tožnik, je bilo kršeno načelo materialne resnice, ker toženka ni izvedla vseh predlaganih dokazov in jih je zavrnila z vnaprejšnjo dokazno oceno, ki ni dovoljena. Skladno z 8. členom ZUP mora organ ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. KPK ni izvedla vseh predlaganih dokazov in ni zaslišala vseh predlaganih prič, in sicer E. E. in F. F., ampak je ta dokazni predlog pavšalno zavrnila z navedbo, da naj ne bi doprinesel k razjasnitvi zadeve. Ob tem je še navedla, da gre pri teh predlaganih pričah zgolj za "podporno" osebje kadrovske komisije SDH in da nista bili prisotni na glasovanju. Zaslišanje vseh predlaganih prič naj zato ne bi bilo potrebno, saj po stališču toženke predlagani priči nista imeli vloge v zadevi (četudi tega dejstva KPK v postopku sploh ni neodvisno preverjala). Tožnik opozarja, da gre za nedopustno vnaprejšnjo dokazno oceno, saj KPK z zavrnitvijo dokaznih predlogov že vnaprej trdi, kakšna naj bi bila vsebina izpovedi predlaganih prič, ne da bi priči imeli možnost kar koli izpovedati o svojem strokovnem postopanju in pripravi vsebine ter svetovanju pri izboru kandidata D. D. V izpodbijanem aktu je KPK navedla zgolj, da kar bi povedali omenjeni osebi, ne bi spremenilo njenih ugotovitev, kar kaže na prejudiciranje njene odločitve. Takšno postopanje toženke krši temeljno načelo poštenega postopka (2. in 22. člen Ustave). V skladu z ZUP mora KPK upoštevati in presoditi vse odločilne navedbe strank in se opredeliti do dokazov, ki jih je v postopku predlagal tožnik. Pri opredelitvi, kdo je lahko priča, pa nobena kategorija oseb ni že vnaprej izključena, zato bi morali biti zaslišani tudi priči E. E. in F. F. Toženka prav tako ni izvedla zaslišanja D. D. Kot so pred KPK pojasnili obravnavani osebi in priče (npr. G. G.), se je kadrovska komisija pri vseh postopkih (do tega primera) zanašala na podpisane izjave kandidatov. Šele po obravnavanem primeru so bila pravila spremenjena. Toženka v obrazložitvi izpodbijanega akta ni pojasnila, kako je upoštevala predlagane dokaze, in ni opravila dokazne presoje. Pri vročanju vabil na sejo je KPK kršila 88. člen ZUP, po katerem se v primeru, ko ima stranka zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, vroča njemu. S tem je vplivala na pripravo obrambe, saj se je tožnikov pooblaščenec z vabilom seznanil zgolj nekaj dni pred sejo KPK. V nadaljevanju tožnik izpostavlja neprimeren način izvajanja razgovora na seji KPK, ki da je razviden tudi iz zvočnega posnetka seje. Ugovarja, da je obrazložitev izpodbijanega akta pomanjkljiva, kontradiktorna in neutemeljena do take mere, da ne omogoča preizkusa. Na to je tožnik toženko opozoril že v izjasnitvi z dne 19. 6. 2023. KPK se do vseh navedb tožnika, podanih v postopku in na seji KPK, ni opredelila. Vsebino razgovorov s tožnikom in obravnavanima osebama je zgolj splošno povzela.

8Tožnik navaja, da mu KPK neutemeljeno in brez podlage očita kršitev dolžnega ravnanja v zvezi z naročilom kadrovski komisiji, in sicer kršitev po splošnih pravilih skrbnosti članov uprav in še posebej kršitev skrbnosti, določene v šestem odstavku 21. člena ZSDH-1. Toženka ekstenzivno razlaga pristojnosti in naloge uprave gospodarske družbe ter pričakovana ravnanja. Po njenem mnenju so bili tožnik in obravnavani osebi (tj. uprava SDH) dolžni predhodno sami preveriti, ali kandidat izpolnjuje zakonske pogoje za člana NS, pri tem pa toženka spregleda, da je za to pristojna posebna kadrovska komisija SDH. Od članov uprave SDH ni mogoče zahtevati opravljanja nalog, ki jim z ZSDH-1 in Zakonom o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) niso izrecno naložene. Vlogo kadrovske komisije SDH želi toženka zrelativizirati z navedbo, da naj bi bila zgolj "posvetovalno telo", kar ne drži, saj ima kadrovska komisija znotraj organizacije družbe SDH točno določeno vlogo, ki ji je zakonsko podeljena. Toženka v obrazložitvi izpodbijanega akta glede obveznosti preverjanja pogojev kandidata navaja tudi pravno podlago iz Politike upravljanja SDH iz septembra 2021, ki v času ravnanja tožnika in obravnavanih oseb še ni obstajala. Napačno je razlogovanje toženke, ko navaja, da četudi ZSDH-1 ne bi vseboval šestega odstavka 21. člena, mora uprava že na podlagi splošnih pravil ZGD-1 skrbno ravnati tudi v postopkih predlaganja kandidatov, kot nato tudi po prejemu poročila kadrovske komisije SDH. S takšnim naziranjem širi izrecno določene zakonske pristojnosti uprave SDH. Navedb v 38. točki obrazložitve izpodbijanega akta, da je kadrovska komisija zgolj posvetovalno telo, kar naj bi pomenilo, da je skrbnost in zakonitost izbire ter predloga kandidata na strani uprave SDH, ni mogoče sprejeti. Ne glede na dejstvo, da gre za subjekt v lasti države, je to gospodarska družba, ki mora delovati skladno s pravili korporacijskega upravljanja po principu delitve nalog v skladu z ZGD-1. Napačno je tudi stališče toženke, da bi morali tožnik in obravnavani osebi okoliščino odstopa ministra D. D. (27. 1. 2020) poznati skoraj pet mesecev kasneje, ker naj bi predstavljala "splošno znano in medijsko izpostavljeno dejstvo". Ne drži, da gre za splošno znano dejstvo. Iz izpodbijanega akta ne izhaja, na katerih dejstvih KPK utemeljuje svoj sklep glede vedenja o odstopu ministra D. D. iz medijev. Domnevno medijsko odmevno dogajanje ne more upravičevati širitve odgovornosti članov uprave in njihovega vedenja o vseh zahtevanih pogojih za zasedbo določene funkcije. Toženka bi morala izkazati, da je odstop ministra D. D. splošno znano dejstvo. Pričakovano ravnanje tožnika in obravnavanih oseb, ki ga od njih pričakuje KPK, ni ustrezno obrazloženo, saj je brez jasne zakonske podlage. Tožnik predlaga svoje zaslišanje ter zaslišanje obravnavanih oseb in prič G. G., H. H., I. I., E. E., F. F. in D. D. Vztraja, da je pri obravnavanih ravnanjih v celoti ravnal z zahtevano skrbnostjo in odgovornostjo ter da ni kršil integritete. Sodišču primarno predlaga, naj opravi glavno obravnavo in v sporu polne jurisdikcije razsodi tako, da tožbi ugodi, izpodbijani akt v celoti odpravi in predmetni postopek ustavi, podredno pa, da tožbi ugodi, izpodbijani akt v celoti odpravi in zadevo vrne toženki v ponoven postopek. V vsakem primeru naj toženki tudi naloži, da mora tožniku povrniti vse stroške tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Odgovor na tožbo

9Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in predlaga zavrnitev tožbe. Meni, da je postopek vodila, kot je predpisano, in da ni zagrešila očitanih procesnih kršitev, da je pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje in upoštevala vsa relevantna dejstva ter da je pravilno uporabila materialno pravo. Sklicuje se na 15. člen ZIntPK ter sodbe Upravnega sodišča II U 17/2021 z dne 21. 5. 2021, I U 958/2021 z dne 30. 9. 2021 in III U 84/2021 z dne 11. 10. 2021. Zavrača tožnikov ugovor, da ga o postopku ni obvestila, saj je 26. 3. 2021 skladno z 39. členom Poslovnika Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Poslovnik) tožniku poslala obvestilo o uvedbi postopka preiskave, ki mu je bilo vročeno 13. 4. 2021. Neutemeljena je njegova navedba, da je bil s postopkom seznanjen šele z vročitvijo prvotnega osnutka ugotovitev. Neutemeljen je tudi ugovor, da tožniku ni bila dana možnost sodelovanja v ugotovitvenem postopku. V obvestilu o uvedbi postopka preiskave z dne 26. 3. 2021 je tožnika poučila o vseh procesnih pravicah, ki jih navaja. Tožniku je v izjasnitev posredovala prvotni in drugi osnutek ugotovitev o konkretnem primeru, do katerih se je tožnik tudi opredelil. S tem je bila v skladu z ZIntPK zagotovljena kontradiktornost postopka in pravica do izjave. V razgovoru na seji senata KPK je bila tožniku dana možnost, da se izjavi o očitkih v konkretnem primeru in da predlaga dodatne dokaze. Toženka se sklicuje na četrti odstavek 13. člena ZIntPK in dodaja, da je smiselno upoštevala 9. člen ZUP. Pošiljanje osnutka akta obravnavani osebi (stranki) pred izdajo končnega akta (kar določa ZIntPK kot specialni predpis) z vidika kontradiktornosti postopka in pravic stranke predstavlja višji standard glede na splošno ureditev po ZUP, saj obravnavana oseba ni obveščena zgolj o dokaznem gradivu (v katerega lahko vpogleda do izdaje ugotovitev), temveč se seznani tudi z izrekom, obrazložitvijo in argumentacijo KPK ter njeno opredelitvijo do dokazov. V konkretnem postopku je tožniku pred izdajo izpodbijanega akta dala možnost, da se ustno (na razgovoru na seji senata KPK) in pisno izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah. Toženka meni, da je tožniku zagotovila vse procesne pravice, vključno s pravico do izjave. Zavrača tudi očitke kršitve načela materialne resnice. Da ni izvedla vseh tožnikovih dokaznih predlogov, ne pomeni kršitve tega načela. V zvezi z vabljenjem tožnika na sejo senata KPK pojasnjuje, da so bile obravnavane osebe vabljene na posredovani naslov za vabljenje.

10Kot neutemeljene toženka zavrača tožnikove očitke glede načina izvajanja razgovora na seji senata KPK. Dejstvo, da je bil D. D. minister, je bilo tožniku in obravnavanima osebama poznano, kar so potrdili na razgovoru. Zato je pričakovati, da bi preverili, kdaj je D. D. prenehala funkcija ministra. Ne glede na šesti odstavek 21. člena ZSDH-1 mora uprava SDH pri opravljanju svojih nalog že po splošnih pravilih ZGD-1 ravnati v dobro družbe s skrbnostjo vestnega in poštenega gospodarstvenika (prvi odstavek 263. člena ZGD-1), kar pomeni, da mora ob predlaganju kandidatov kadrovski komisiji SDH sama preveriti, ali morebiti niso izpolnjeni pogoji za kandidata za člana NS, in tudi ne more kar sprejeti vsakega predloga, ki ji ga poda kadrovska komisija, ampak mora tudi sama preveriti, ali je kadrovska komisija preverila izpolnjevanje vseh pogojev ter ali obstoji kakšen drug dvom o tem, da kandidat ne izpolnjuje vseh pogojev. Če uprava SDH ugotovi karkoli od prej naštetega, kandidata ne sme predlagati skupščini gospodarske družbe v potrditev. Kadrovska komisija SDH je ustanovljena zgolj kot posvetovalno telo, v smislu strokovne podpore pri oblikovanju predloga kandidata za člana NS, odgovornost za končni predlog pa je na strani uprave SDH. Kadar uprava SDH sama predlaga kandidate za člane NS družb v upravljanju SDH, se od nje pričakuje vsaj, da pred posredovanjem predloga kandidata kadrovski komisiji sama preveri, ali kandidat izpolnjuje pogoje po 21. členu ZSDH-1. Toženka zavrača tožnikove navedbe o ekstenzivni razlagi zakona oziroma pristojnosti uprave. V zvezi z navajanjem Politike upravljanja SDH iz leta 2021 je zgolj želela poudariti, da je bil ravno obravnavani primer povod za dopolnitev Politike upravljanja SDH iz leta 2018. V opisu ravnanj, ki so določena v Politiki upravljanja SDH iz leta 2021, so sedaj konkretno navedena ravnanja oziroma opis pričakovanega ravnanja uprave SDH v primeru, ko člani uprave SDH sami predlagajo kandidata za člana NS. Navedeno kaže na to, da se je že v času veljavnosti prejšnje Politike upravljanja SDH od uprave SDH pričakovalo, da ravna na tak način. V konkretnem primeru je šlo za okoliščino na strani kandidata, ki je bila splošno znana povprečni osebi, česar se je zavedal tudi tožnik. Toženka meni, da v tožbi predlaganih prič ni potrebno zaslišati, saj so bile vse priče zaslišane že v postopku. Prav tako ni potrebno zaslišanje D. D., saj vsebina podpisane izjave med strankama ni sporna. Tožniku se z izpodbijanimi ugotovitvami očita kršitev integritete uradne osebe v skladu s 3. točko 4. člena ZIntPK. V zvezi s pojmom "integritete" in razlago pojma "kršitve integritete" se je že oblikovala sodna praksa Upravnega sodišča, pri čemer se sklicuje na sodbi I U 289/2018 z dne 21. 5. 2019 in II U 17/2021 z dne 21. 5. 2021.

Nadaljnji potek upravnega spora

11Tožnik je v vlogi z dne 4. 12. 2024 navedel, da smiselna uporaba določb ZUP ne more pomeniti izključitve uporabe določb, ki zagotavljajo spoštovanje temeljnih načel ter ustavnih pravic in svoboščin, in sicer zgolj zato, da bi toženka učinkoviteje vodila postopke. Drugačna razlaga postopkovnih določb ZIntPK bi pomenila, da je zakon neustaven. V zvezi s trditvami toženke o zagotovljeni kontradiktornosti postopka izpostavlja, da ni prejel USB ključa, ki ga je toženka sodišču očitno predložila le v enem izvodu. Zato ni jasno, na katere dokumente se sklicuje v odgovoru na tožbo. Tožnik opozarja, da iz obvestila z dne 2. 6. 2021 ne izhajajo konkretni očitki, glede katerih je toženka vodila postopek, zato svojih navedb pred podajo osnutka ugotovitev ni mogel učinkovito podati. Tožnikovo sodelovanje na seji KPK ter podana izjasnitev na osnutka ugotovitev predstavljata popolnoma neučinkoviti sredstvi za izvrševanje njegovih pravic med postopkom. Že pred zagotovitvijo navedenih pravic je toženka ugotovitveni postopek dejansko zaključila, kar izhaja iz primerjav obeh osnutkov ugotovitev. Tožnik vztraja, da bi bilo za popolno razjasnitev zadeve nujno, da KPK razpiše ustno obravnavo v skladu s procesnimi jamstvi in načeli iz 154. do 163. člena ZUP, ki zagotavljajo višjo raven kontradiktornosti postopka, javnost ter transparentnost obravnave. Navaja, da je toženka zavrnitev njegovih dokaznih predlogov le pavšalno utemeljila glede "vseh okoliščin konkretnega primera". Pri tem gre po mnenju tožnika za nedopustno dokazno oceno. Ponavlja, da priči E. E. in F. F. nista imeli možnosti česarkoli povedati o svojem strokovnem postopanju, pripravi vsebine ter svetovanju v procesu izbire kandidata. Navedba v izpodbijanem aktu, da to, kar bi priči povedali, ne bi spremenila ugotovitev KPK, kaže na prejudiciranje odločitve, kar krši temeljno načelo poštenega postopka iz 2. in 22. člena Ustave. Sklicujoč se na sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017 tožnik predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani akt in toženki naloži dopolnitev postopka. Toženka je kršila tako načelo materialne resnice kot načelo kontradiktornosti postopka. Četudi je v odgovoru na tožbo navedla, da naj bi vsebina podpisane izjave D. D. ne bila sporna, v izpodbijanem aktu pa je navedla, da je D. D. priredil resnico in namerno zavedel kadrovsko komisijo SDH, tej bistveni okoliščini ni posvetila nobene pozornosti. Ker se je tožnik v postopku pred KPK znašel predvsem zaradi ravnanja D. D., bi slednjega toženka morala zaslišati. Tožnik ponavlja še nekatere že podane ugovore, zlasti v zvezi s pristojnostmi in nalogami uprave gospodarske družbe ter njenimi pričakovanimi ravnanji. Četudi je bilo dejstvo, da je bil D. D. minister, tožniku in ostalima članoma uprave poznano, se od njih ne more in ne sme pričakovati, da bi preverili pogoj, kdaj je D. D. prenehala funkcija ministra, saj je to v pristojnosti kadrovske komisije SDH. Trenutek odstopa D. D. z mesta ministra pa ni bil splošno znano dejstvo in toženka ni navedla ne izkazala tehtnih razlogov za nasproten zaključek. Tožnik predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi odloči, kot je predlagano v tožbi.

12Sodišče je s pozivom z dne 17. 12. 2024 toženki naložilo, da v postavljenem roku v fizični, to je natisnjeni obliki predloži vse upravne spise, ki se nanašajo na zadevo in ki sodišču še niso bili predloženi v tej obliki, tako da se lahko tožniku omogoči vpogled v upravne spise zadeve.

13Toženka je to storila ter podala vlogo z dne 9. 1. 2025, v kateri ponovno poudarja, da se določbe ZUP v obravnavni zadevi uporabljajo le smiselno, smiselna uporaba pa se nanaša na njihovo prilagojeno uporabo glede na okoliščine konkretnega primera, naravo, namen ter posebnosti posameznega instituta in področja, na katerem se uporablja. Meni, da je tožniku zagotovila vse procesne pravice, ter na podlagi ustaljene sodne prakse ugotavlja, da so njegove navedbe v smeri kršitve temeljnih načel ter ustavnih pravic in svoboščin neutemeljene. Prereka trditve tožnika, da naj bi že pred izvedbo razgovora na seji senata KPK in podano izjasnitvijo zaključila ugotovitveni postopek. Po prejeti izjasnitvi je opravila dodatne dokazne aktivnosti. Toženka ponovno prilaga obvestilo o uvedbi postopka z dne 26. 3. 2021, s katerim dokazuje že podane navedbe. Pojasnjuje, da predloženi USB ključek predstavlja njen spis, obsežno dokumentacijo je skladno s pozivom natisnila in posredovala sodišču v enem izvodu. S to dokumentacijo je bil tožnik med postopkom izdaje izpodbijanega akta seznanjen. Čeprav bi po sodni praksi za zagotovitev kontradiktornosti postopka zadostovalo že posredovanje osnutka ugotovitev o konkretnem primeru v izjasnitev tožniku, je na njegov predlog storila še več: dala mu je možnost, da vsa dejstva in okoliščine predstavi na razgovoru na seji senata KPK. ZIntPK izvedbe razgovorov na seji senata ne predpisuje kot obvezne faze. Prav tako ni predpisana javnost teh razgovorov. Razgovore je opravila s pričami, za katere je ocenila, da bi njihova izpovedba lahko vplivala na pravilno in popolno ugotovitev dejanskega stanja. Izvedla je vse dokaze, za katere je ocenila, da so pravno relevantni za odločitev. Izvedba razgovora na seji senata po njenem mnenju predstavlja ekvivalent zaslišanju na obravnavi in ne more pomeniti, da se tožnik ni mogel neposredno izreči o očitkih. V zadevi iz sodbe I U 1634/2021 z dne 17. 5. 2022 je šlo za drugačno dejansko stanje. Ker v obravnavani zadevi vsebina podpisane izjave D. D. ni sporna, njegovo zaslišanje ni bilo potrebno. Toženka se ne strinja z navedbami tožnika, da postopek po ZIntPK ne nudi zadostnega procesnega varstva. Prereka tudi navedbe o kršitvi načela materialne resnice in da je zgolj pavšalno utemeljila zavrnitev tožnikovih dokaznih predlogov. V izpodbijanem aktu je pojasnila, da priči E. E. in F. F. nista sodelovali pri glasovanju in da dokazni predlog za njuno zaslišanje ni bil substanciran. Tak zavrnitveni razlog ne predstavlja vnaprejšnje dokazne ocene. Opredeljuje se še do navedb tožnika v zvezi s širjenjem pristojnosti in nalog uprave gospodarske družbe ter vztraja, da je bilo dejstvo, da je D. D. opravljal funkcijo ministra ..., splošno znano in medijsko izpostavljeno. Posledično bi se od tožnika in ostalih obravnavanih oseb pričakovalo, da preverijo najmanj to, kdaj je D. D. prenehala funkcija ministra.

14Tožnik je podal še vlogo z dne 27. 1. 2025, v kateri sodišče seznanja z odločitvijo in pravnim naziranjem Upravnega sodišča v sodbi in sklepu I U 1848/2024 z dne 20. 1. 2025, ki se nanaša na tožbo ene od ostalih obravnavanih oseb in na tudi v tem upravnem sporu izpodbijani akt. V vlogi povzema ključne poudarke iz obrazložitve omenjene sodne odločbe ter vztraja, da bi morala toženka opraviti ustno obravnavo v skladu z določbami ZUP in da pred izdajo izpodbijanega akta neutemeljeno in neobrazloženo ni izvedla predlaganih dokazov.

Presoja sodišča

K I. točki izreka:

15Tožba je delno utemeljena.

16V obravnavani zadevi je med strankama sporno, ali je toženka v izpodbijanem aktu pravilno in zakonito ugotovila, da so tožnik in obravnavani osebi z očitanim ravnanjem kršili integriteto, kot jo opredeljuje 3. točka 4. člena ZIntPK. Tožnik ugovarja, da so bile v postopku izdaje izpodbijanega akta storjene absolutne bistvene kršitve pravil postopka, da je bilo napačno uporabljeno materialno pravo ter da je bilo zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.

17Vrhovno sodišče je v zadevah I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016 in I Up 73/2016 z dne 14. 9. 2016 že zavzelo stališče, da gre v primeru, ko KPK v ugotovitvah ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja v posamičnem primeru, za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Temu je sledila tudi sodna praksa Upravnega sodišča. Med strankama ni sporno, da je izpodbijani akt po vsebini (ugotovitveni) upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj toženka z njim ugotavlja dolžno ravnanje oziroma kršitve dolžnega ravnanja tožnika in obravnavanih oseb (članov uprave SDH) na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja in materialnopravnih norm, ki veljajo za take primere. Zato je izpodbijani akt lahko predmet presoje v upravnem sporu.

18Na podlagi 3. točke 4. člena ZIntPK je integriteta pričakovano delovanje in odgovornost posameznikov in organizacij pri preprečevanju in odpravljanju tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi.

19Po prvem odstavku 27. člena ZIntPK poklicni funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v gospodarskih družbah, gospodarskih interesnih združenjih, zadrugah, javnih zavodih, javnih skladih, javnih agencijah in drugih osebah javnega ali zasebnega prava, razen v društvih, ustanovah in političnih strankah. Kot določa tretji odstavek 21. člena ZSDH-1, morajo kandidati za člana NS v družbi s kapitalsko naložbo države izpolnjevati pogoje, določene z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, in tem zakonom. Poleg tega SDH ne sme glasovati za kandidate za člane organov nadzora, ki so: - fizične osebe, ki so neposredno v kakršnem koli poslovnem razmerju z družbo, za nadzorni svet katere kandidirajo, ali njenimi odvisnimi družbami, razen če gre za odjem običajnih produktov in storitev po splošnih pogojih, ki veljajo za vse subjekte na trgu; - fizične osebe, ki so člani organov nadzora ali vodenja in zaposlene za nedoločen ali določen čas v pravnih osebah, ki so v kakršnem koli poslovnem razmerju z družbo, za nadzorni svet katere kandidirajo, ali njenimi odvisnimi družbami, razen če gre za odjem običajnih produktov in storitev po splošnih pogojih, ki veljajo za vse subjekte na trgu; - fizične osebe s funkcijo, ki je po zakonu, ki ureja integriteto in preprečevanje korupcije, po tem ali drugem zakonu nezdružljiva s članstvom v nadzornem organu ali organu upravljanja gospodarske družbe in ki take funkcije niso opravljali v preteklih šestih mesecih; - že člani organa vodenja v družbi, v kateri ima SDH večinski delež ali prevladujoč vpliv; - fizične osebe, ki imajo ali so v zadnjih šestih mesecih imele funkcijo v politični stranki, na katero so bile voljene ali imenovane. Kot izhaja iz petega odstavka 21. člena ZSDH-1, se skladnost kandidatov z merili, navedenimi v drugem, tretjem in četrtem odstavku tega člena, zagotavlja s postopkom, ki ga sestavljata akreditacija in nominacija. Na podlagi 48. člena ZSDH-1 je za akreditacijo in nominacijo pristojna kadrovska komisija SDH, ki jo imenuje uprava. Po drugem odstavku 48. člena ZSDH-1 je kadrovska komisija posvetovalno telo uprave SDH, ki na podlagi tega zakona in politike upravljanja opravi izvedbene postopke pridobivanja kandidatov za člane NS družb s kapitalsko naložbo države, postopke vrednotenja teh kandidatov in postopke njihove akreditacije.

20KPK lahko postopek prične na lastno pobudo ali na podlagi prijave pravne ali fizične osebe (prvi odstavek 13. člena ZIntPK). V primeru suma kršitve integritete KPK izda ugotovitve o konkretnem primeru, ki vsebujejo opis dejanskega stanja, oceno kršitve uradne osebe z vidika krepitve integritete in v primeru ugotovljenih nepravilnosti pojasnilo, kakšno bi bilo pričakovano ravnanje. Osnutek ugotovitev o konkretnem primeru KPK pošlje obravnavani uradni osebi, ki se lahko v roku, ki ga KPK določi glede na okoliščine obravnavane kršitve, vendar ne krajšem od treh dni, izjasni o navedbah glede dejanskega stanja. Ob pošiljanju osnutka obravnavani osebi se jo obvesti, da bo njen odgovor objavljen skupaj z ugotovitvami o konkretnem primeru (četrti odstavek 13. člena ZIntPK).

21Za obravnavanje tožnikovih ugovorov je pravno relevanten tudi 15. člen ZintPK, ki opredeljuje vrste in pravila postopka. V prvem odstavku tega člena ZIntPK razlikuje med upravnimi postopki, hitrimi prekrškovnimi postopki in drugimi javnopravnimi postopki po določbah tega zakona, ki jih vodi KPK. Za primer, kot je obravnavani, velja četrti odstavek navedenega člena, po katerem so drugi javnopravni postopki tisti postopki, ki se vodijo za izvajanje pristojnosti po prvem odstavku 13. člena tega zakona. Za druge javnopravne postopke se za vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni postopek. Iz navedene določbe izhaja smiselna uporaba ZUP v konkretnem primeru.

22Sodišče se po navedenem opredeljuje do zatrjevanih absolutnih bistvenih kršitev pravil postopka.

23Tožnik ugovarja, da je bilo kršeno načelo kontradiktornosti in njegova pravica do izjave s tem, ko mu toženka v postopku do izdaje prvotnega osnutka ugotovitev o konkretnem primeru št. 06216-3/2021/13 32001, sprejetega na 10. seji KPK dne 3. 3. 2022 (v nadaljevanju: prvotni osnutek ugotovitev o konkretnem primeru), ni dala možnosti, da bi v postopku sodeloval in se izrekel o dejstvih in okoliščinah ter dejanskih zaključkih in pravnih naziranjih toženke. Navaja, da je možnost podati navedbe oziroma pravico do izjave imel šele s podajo odgovora na prvotni osnutek ugotovitev, kar je po mnenju tožnika v nasprotju s pravno varnostjo kot elementom načela pravne države (2. člen Ustave) in načelom enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Po presoji sodišča navedena kršitev ni podana. Toženka je ravnala v skladu s četrtim odstavkom 13. člena ZIntPK, ko je tožniku in obravnavanima osebama poslala v izjasnitev najprej prvotni osnutek ugotovitev o konkretnem primeru, o katerih so se tožnik in obravnavani osebi izjavili v skupnem odgovoru z dne 28. 3. 2022. Toženka je v izjasnitev tožniku in obravnavanima osebama poslala tudi osnutek ugotovitev o konkretnem primeru, št. 06216-3/2021/26 32001, sprejet na 15. seji dne 21. 4. 2023 (v nadaljevanju: drugi osnutek ugotovitev o konkretnem primeru), o katerem so se tožnik in obravnavani osebi skupaj izjavili v izjasnitvi z dne 19. 6. 2023. Sodišče sodi, da predložitev prvotnega in nato drugega osnutka ugotovitev o konkretnem primeru tožniku in obravnavanima osebama pomeni ustrezno informiranje tožnika in obravnavanih oseb o tem, v zvezi s katerim ravnanjem se je pojavil sum korupcije oziroma kakšno je ugotovljeno dejansko stanje, ter tudi seznanitev s pravnimi naziranji toženke in njenimi stališči o tem, kako bi sicer morali ravnati.¹ Toženka je po mnenju sodišča s tem, ko je tožniku in obravnavanima osebama posredovala prvotni in drugi osnutek ugotovitev o konkretnem primeru ter šele nato izpodbijani akt, tožniku in obravnavanima osebama ustrezno omogočila, da se v postopki izjavijo.² Glede na takšen ugotovitveni postopek sodišče zavrača tožnikove ugovore, da je toženka kršila načelo kontradiktornosti in da je bila njegova pravica do kontradiktornega postopka izvotljena, ker je svoje navedbe lahko podal šele v izjasnitvi oziroma odgovoru po prejemu prvotnega osnutka ugotovitev o konkretnem primeru. Tudi Vrhovno sodišče je že pojasnilo, da za sodelovanje oseb, na katere se ugotovljena dejstva in dokazi nanašajo, v fazi zbiranja procesnega gradiva (za kar gre pred pripravo osnutka ugotovitev - op. sodišča) ni pravne podlage niti v ZIntPK niti v ZUP. Obveznost vključitve teh oseb v postopek nastane po izrecni določbi (v času izdaje sodne odločbe I Up 476/2013 z dne 5. 2. 2015 veljavnega) sedmega odstavka 13. člena ZIntPK s sprejetjem osnutka ugotovitev na seji KPK, in sicer s tem, da se mu osnutek ugotovitev, ki ga je KPK sprejela, pošlje v izjasnitev. Prav tako ni mogoče slediti tožnikovemu stališču, da je toženka izvedla skrajšani ugotovitveni postopek (144. člen ZUP), saj ta omogoča upravnemu organu odločitev brez pridobivanja izjave strank v smislu 9. člena ZUP pred sprejetjem odločbe, za kar, glede na povedano, v obravnavanem primeru ni šlo.

24Po presoji sodišča pa je utemeljen tožnikov ugovor, da bi toženka morala opraviti ustno obravnavo. Res so izpodbijane ugotovitve o konkretnem primeru po svoji naravi ugotovitveni upravni akt. Vendar je že Vrhovno sodišče v sodbi in sklepu I Up 254/2015 z dne 12. 7. 2016 navedlo, da čeprav tak akt sicer ostaja na ugotovitveni ravni, ugotavlja kršitev dolžnega ravnanja, torej kršitev zakonskih obveznosti, s tem pa posega v pravni položaj tožnika. Kot je zaključno poudarilo Vrhovno sodišče, to pomeni, da ima oseba, na katero se tak akt nanaša, pravico, da se taka kršitev njenega dolžnega ravnanja po ZIntPK lahko ugotovi samo na podlagi pravilno ugotovljenih dejstev, v zakonitem postopku in ob pravilni uporabi materialnega prava. Zato je potrebno obravnavani osebi zagotoviti učinkovito pravno varstvo.

25Toženka ugovor, da bi morala opraviti ustno obravnavo, zavrača ter pojasnjuje, da je namen določb 15.a in 15.b člena ZIntPK omogočiti stranki učinkovito izvedbo razgovora in ugotavljanja dejanskega stanja ter zbiranje informacij oziroma oprava razgovorov z vabljenimi osebami za uresničevanje nalog toženke v zvezi s kršitvami iz njene pristojnosti. ZIntPK-C (Uradni list RS, št. 158/2020 z dne 2. 11. 2020) je določbe v zvezi z opravo razgovora na seji senata KPK uredil tudi zaradi kakovostnejše možnosti uresničevanja pravic vabljenih oseb. Namen vabljenja oseb in njihovega podajanja odgovorov ter pojasnil pred senatom KPK je ugotavljanje dejanskega stanja, zato je predvidena tudi možnost soočenja vabljenih oseb. Ureditev razgovora na seji senata in potek razgovora sta bila v ZIntPK vnesena z namenom zagotoviti učinkovitejše izvajanje nalog toženke. Ugovori, da bi morala opraviti ustno obravnavo v skladu s členi 154 do 163 ZUP, so po njenem mnenju neutemeljeni, saj se predmetni postopek vodi po specialnih postopkovnih določbah ZIntPK. Drugi javnopravni postopki so namreč postopki, ki so začeti in vodeni na podlagi ZIntPK, ki zanje določa posebna postopkovna pravila kot specialne določbe v razmerju do ZUP. Za vprašanja, ki v zvezi z drugimi javnopravnimi postopki niso urejena v ZIntPK, pa se v skladu s četrtim odstavkom 15. člena ZIntPK smiselno uporabljajo določbe ZUP. Toženka glede na navedeno vztraja, da ni bila dolžna izvesti ustne obravnave in da je tožniku zagotovila vse procesne pravice.

26Stališče toženke, da ji ustne obravnave ni treba opraviti zaradi posebnosti postopka, v katerem ugotavlja kršitev integritete, še posebej po sprejemu novele ZIntPK-C, je po presoji sodišča napačno. V tej zvezi je treba povedati, da sodišče v zadevi II U 17/2021 v zvezi z ureditvijo postopka po omenjeni noveli ZIntPK ni zavzelo stališča o tem, katere določbe se smiselno uporabljajo (in na kakšen način), ampak je ugotovilo, da nova ureditev sledi sodni praksi, sprejeti do 16. 11. 2020, ki je za zagotovitev pravice do izjave v drugih neupravnih postopkih, kot je tudi obravnavani postopek zaradi kršitve integritete in prepovedi sprejemanja daril, zagotovila pravico do izjave na način, da je bilo mogoče zoper osnutek ugotovitev toženke ugovarjati v izjavi. Če je po tem toženka še pridobivala kakršnekoli dokaze, pa je po sodni praksi morala izdelati nov osnutek, ki je vseboval opredelitev do novih dokazov. Pojasnilo je tudi, da je zaradi tako sprejete sodne prakse 17. 11. 2020 pričela veljati novela ZIntPK-C, ki je spremenila 13. člen in 15. člen ZIntPK tako, da je podrobneje določila postopke, ki jih je ne povsem enako, vendar na podoben način določal Poslovnik v 34. členu. V nadaljevanju so bili pojasnjeni še razlogi za predlog te zakonske novele, v zvezi z naravo t.i. neupravnih postopkov (med katere sodi obravnavani), kjer pa je navedeno, da ti sicer nimajo neposrednih pravnih posledic, so pa po mnenju zakonodajalca pomembni za osvetlitev določenih dejstev, ki lahko v nadaljevanju, če je narava ugotovitev take kvalitete, sprožijo druge postopke (npr. kazenske, prekrškovne, disciplinske, itd), v katerih imajo udeleženci prav vse procesne pravice, ki jim gredo glede na naravo postopka. To po stališču zakonodajalca pomeni, da se od 17. 11. 2020 ZUP ne uporablja več subsidiarno, ampak smiselno, kar KPK olajša izvajanje določenih pristojnosti, za katere subsidiarna uporaba ZUP otežuje učinkovitost (drugi odstavek 15. člena ZIntPK). Tako se pri odločanju v takih primerih uporabi manj formaliziran postopek, ki ohranja le jedro procesnih kršitev ter hkrati omogoča več možnosti prilagajanja posebnostim narave postopkom pred komisijo... Takšna ureditev, da v določenih neupravnih postopkih ni treba zagotavljati prav vseh procesnih garancij, izhaja tudi iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Fayed v. United Kingdom z dne 21. 9. 1990. Smiselna uporaba ZUP (ki jo določa četrti odstavek 15. člena ZIntPK) pa po presoji sodišča ne more pomeniti, da se določbe, ki zagotavljajo spoštovanje temeljnih načel upravnega postopka (8. in 9. člen ZUP) ter uresničevanje ustavnih pravic in svoboščin (prim. 2. in predvsem 22. ter posledično 23. člen Ustave), ne uporabljajo zgolj zato, da bi lahko toženka učinkoviteje vodila postopke. Nenazadnje tudi zakonodajalec v predlogu novele navaja, da morajo imeti udeleženci teh posebnih javnopravnih postopkov vse procesne pravice, ki jim gredo glede na naravo postopka. Ob upoštevanju povedanega in dejstvu, da gre za upravni akt, pa ni nobenih smiselnih razlogov za to, da prej omenjene določbe ne bi bile uporabljene. Drugačna razlaga postopkovnih določb ZIntPK, po kateri bi bila ta temeljna načela in pravila, ki jih zagotavljajo, izključena, bi po presoji sodišča pomenila, da je zakon neustaven.³

27Prvi odstavek 154. člena ZUP določa, da lahko uradna oseba, ki vodi postopek, po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. Sodišče pritrjuje toženki, da o tem, ali je treba kakšno dejstvo dokazovati ali ne, odloča uradna oseba, ki vodi postopek, glede na to, ali utegne to dejstvo vplivati na odločitev o zadevi, pri čemer se dokazi izvedejo praviloma potem, ko se ugotovi, kaj je v dejanskem pogledu sporno ali kaj je treba dokazati (prvi odstavek 165. člena ZUP). Kot dokaz se lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, zlasti pa listine, priče, izjave strank, postavitev izvedenca in ogled (drugi odstavek 164. člena ZUP). Dokazovanje je proces, ki naj preko izvedbe dokazov in njihove presoje privede do pravilne in celovite ugotovitve dejanskega stanja, torej vseh za odločitev relevantnih dejstev. Formalna dokazna pravila, torej zakonska pravila, ki določajo, da se sme neko dejstvo dokazovati le z določenimi dokazi, pomenijo poseg v pravico do enakega varstva pravic. Pravilo, da se kot dokaz lahko uporabi vse, kar je primerno za ugotovitev dejanskega stanja, pomeni, da so praviloma vsi dokazi dovoljeni.⁴ Povedano drugače: če stranka ugotovitve izpodbija z drugimi dokazi oziroma le-te predlaga (npr. zaslišanje prič ali svoje zaslišanje), mora organ oceniti dokazno vrednost predlaganih dokazov, ki jih mora zato tudi izvesti. Ker je v obravnavanem primeru tožnik ugotovljenim dejstvom ugovarjal in v ta namen predlagal izvedbo drugih dokazov, in sicer svoje zaslišanje, zaslišanje obravnavanih oseb in zaslišanje predlaganih prič, bi morala po presoji sodišča toženka opraviti ustno obravnavo.

28V konkretnem primeru je sporno, ali so bili člani uprave SDH, še preden so v nominacijski postopek za člana NS družbe A., d.d. predlagali kandidata D. D. in ko so po prejemu nominacijskega poročila kadrovske komisije SDH predlagali njegovo imenovanje za člana NS na skupščini družbe A., d.d. dolžni tudi sami preveriti, ali predlagani kandidat izpolnjuje vse zakonske pogoje, ali pa je to pristojnost kadrovske komisije SDH. Tožnik je v postopku predlagal, da naj ga toženka zasliši, da naj zasliši obravnavani osebi in vse člane kadrovske komisije SDH, ki so ocenjevali izpolnjevanje zakonskih pogojev kandidata D. D., o tem, na kakšen način je potekalo preverjanje izpolnjevanje zakonskih pogojev kandidata ter ali je bilo res splošno znano dejstvo, da še ni minilo šest mesecev od prenehanja ministrske funkcije D. D., oziroma na kakšni podlagi so se člani kadrovske komisije SDH seznanili o tem, da D. D. izpolnjuje vse zakonske pogoje, in na kakšen način so s tem obvestili upravo SDH. Tožnik je predlagal zaslišanje tudi drugih navedenih oseb, ki so imele vpliv pri končni odločitvi. Po presoji sodišča je tožnik v postopku podal navedeni dokazni predlog pravočasno, substancirano in s tem v konkretnem primeru skušal dokazati drugačna dejstva, ki niso očitno nerelevantna, kot jih je ugotavljala toženka. Toženka ustne obravnave ni izvedla. V 11. točki obrazložitve izpodbijanega akta je navedla, da je 28. 11. 2023 opravila razgovor s tožnikom in drugima dvema obravnavanima osebama ter pričami, člani kadrovske komisije SDH, G. G., H. H. in I. I. Ni pa opravila razgovora z E. E. in F. F., ker to za razjasnitev dejanskega stanja po njenem mnenju ni bilo potrebno. V tej zvezi je treba povedati, da se mora upravni organ do dokaznih predlogov strank v postopku opredeliti in jih dokazno presoditi, če so podani pravočasno, substancirano in se z njimi dokazuje relevantna dejstva, pri čemer imajo vsa dokazna sredstva v izhodišču enako dokazno moč. Ko stranka v postopku predlaga izvedbo dokazov in utemelji obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje, je upravni organ dolžan predlagani dokaz izvesti in ne sme že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Upravnemu organu ni potrebno izvajati dokazov, ki so: a) nepotrebni, ker je dejstvo že dokazano; b) nerelevantni, ker dejstvo, ki naj bi ga dokazovali, za odločitev ni pravno pomembno ali c) popolnoma neprimerni za ugotovitev določenega dejstva.⁵ Tožnik s predlaganimi dokazi ni dokazoval dejstev, ki bi bila že dokazana, temveč nasprotna dejstva. Dokazni predlog je bil podan pravočasno, substancirano, za dokazovanje dejstev, ki so lahko pomembna. Toženka ga je neutemeljeno v 11. točki obrazložitve izpodbijanega akta zavrnila kot nekonkretiziranega. Po presoji sodišča bi morala opraviti ustno obravnavo in na njej izvesti zaslišanje tožnika in predlaganih prič ter tožniku omogočiti, da se o izvedenih dokazih oziroma izpovedbah prič izjasni, po potrebi pa tudi izvesti soočenje.

29Toženka ni sledila tožnikovemu dokaznemu predlogu, da kot priči zasliši E. E. in F. F. z obrazložitvijo, da za namen razjasnitve dejanskega stanja to ni potrebno. Navedla je, da je kadrovska komisija SDH na 35. redni seji 1. 6. 2020 sprejela sklep 3/35, da se kandidat D. D. oceni kot primeren za člana NS družbe A., d.d., zato je odgovornost in pristojnost nominacijskega postopka na članih kadrovske komisije SDH in ne na podpornem osebju. Ker E. E. in F. F. nista sodelovali pri omenjenem glasovanju, po mnenju toženke razgovor z njima ne bi doprinesel k razjasnitvi zadeve, dokazni predlog pa tudi sicer ni konkretiziran. Po presoji sodišča toženka s tem dokaznega predloga za zaslišanje navedenih prič ni zavrnila iz zakonsko dopustnih razlogov. Toženka ni ustrezno utemeljila, na kateri podlagi zaključuje, da razgovor z njima ne bi doprinesel k razjasnitvi zadeve. Iz dejstva, da E. E. in F. F. nista sodelovali pri glasovanju na seji kadrovske komisije SDH, ne izhaja, da v postopku nominacije pri presoji izpolnjevanja zakonskih pogojev kandidata D. D. nista sodelovali. Načeloma tudi za upravni postopek velja, da je mogoče obstoj dejstev presoditi šele potem, ko je bil dokazni postopek izveden in so (lahko) dokazi vsebinsko presojeni, ne pa obratno, da bi se vpliv predlaganih dokazov na dejansko stanje lahko presojal, še preden so bili dokazi izvedeni.⁶ Toženka pa se je v obravnavani zadevi vnaprej opredelila o dokazni vrednosti in potencialnem vplivu predlaganega zaslišanja prič E. E. in F. F. na končno dokazno oceno, za kar nima zakonske podlage. Zavrnitev dokaznih predlogov strank se ne sme pretvoriti v vnaprejšnjo dokazno oceno, kot je storila toženka v obravnavanem primeru in kot utemeljeno ugovarja tožnik v tožbi.

30Sodišče sodi, da je toženka s tem, ko tožniku ni omogočila dokazovanja njegovih nasprotnih trditev na ustni obravnavi z zaslišanjem predlaganih prič in tožnika, zagrešila bistveno kršitev pravil postopka (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1), kar je vplivalo ali moglo vplivati na pravilnost in zakonitost izpodbijanih ugotovitev o konkretnem primeru. Ker so bila na opisani način bistveno kršena pravila postopka, posledično ni mogoče zaključiti, da je bilo pravilno in popolnoma ugotovljeno dejansko stanje ter pravilno uporabljeno materialno pravo.

31Po povedanem je sodišče tožnikovi tožbi zoper izpodbijani akt v delu, ki se nanaša na tožnika, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in v tem delu izpodbijani akt odpravilo ter zadevo v navedenem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku naj toženka sledi stališčem iz te sodbe, ki se tičejo postopka, opravi ustno obravnavo in tako tožniku omogoči dokazovanje njegovih trditev, po potrebi izvede še druge dokaze in sledeč rezultatu ugotovitvenega postopka o zadevi ponovno odloči.

32Sodišče se do drugih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo, ker so bile že ugotovljene bistvene kršitve pravil postopka zadosten razlog za odpravo izpodbijanega akta v delu, ki se nanaša na tožnika (sicer bi tudi lahko prejudiciralo v ponovnem postopku sprejeto odločitev), se bo pa morala do njih opredeliti toženka.

33Tožnik je predlagal tudi, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, za kar pa v obravnavanem primeru niso podani zakonski pogoji. Upravni spor je primarno spor o zakonitosti upravnega akta, pri čemer je treba upoštevati tudi načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, ki narekuje omejitve posegov sodne veje oblasti v odločanje drugih vej oblasti.⁷ Sodišče o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi v upravnem sporu odloča le, kadar tako določa zakon ali če je to zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice potrebno (glej 7. in 65. člen ZUS-1). V obravnavanem primeru zakon ne zapoveduje odločanja v sporu polne jurisdikcije. Če zakon tega ne zapoveduje, mora sodišče v smislu 65. člena ZUS-1 presoditi potrebnost takšnega odločanja z vidika varstva uveljavljane pravice oziroma pravnega položaja strank.⁸ Po presoji sodišča v konkretni zadevi uveljavljena pravica oziroma pravna korist takega odločanja ne narekuje, pri čemer tožnik tega, zakaj bi njegov položaj terjal tovrstno odločanje, tudi ne obrazloži.⁹

34Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov zadeve očitno, da je treba tožbi delno ugoditi in izpodbijani akt v delu, ki se nanaša na tožnika, odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v tem upravnem sporu odločilo brez izvedbe glavne obravnave.

35Sodišče ni sledilo predlogu toženke za združitev tega upravnega spora v skupno obravnavo in odločanje z upravnima sporoma, vodenima pod št. I U 1848/2024 in I U 1849/2024 na sedežu Upravnega sodišča v Ljubljani. Sodišče glede na 42. člen ZUS-1 na takšen postopkovni predlog ni vezano. Tudi sicer je bilo o tožbah v navedenih zadevah že odločeno (s sodnima odločbama z dne 20. 1. 2025), zato sodišče zgolj pripominja, da je v tej sodni odločbi sledilo odločitvi in stališčem, ki so bila sprejeta v navedenih zadevah.

K II. točki izreka:

Tožnikova tožba zoper izpodbijani akt v delu, ki se ne nanaša na tožnika, ni dopustna iz naslednjih razlogov:

36ZUS-1 v 36. členu določa procesne predpostavke, torej okoliščine, ki pogojujejo (pozitivne procesne predpostavke) oziroma preprečujejo (negativne procesne predpostavke) vsebinsko odločanje sodišča v upravnem sporu. Na te razloge mora paziti sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti (drugi odstavek istega člena ZUS-1). V 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je tako določeno, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist.

37Sodišče mora torej preveriti, ali se in v katerem delu se izpodbijana odločitev sploh nanaša na tožnikovo pravico ali pravno korist. Toženka je v izreku izpodbijanega akta navedla predmet postopka (ugotovljene kršitve dolžnega ravnanja) in kršitev, ki so jo storili poimensko navedeni člani uprave SDH: A. A., B. B. in C. C. Tožnik s predmetno tožbo izpodbija akt toženke v celoti, torej tudi v delu, ki se ne nanaša nanj, pač pa na drugi dve obravnavani osebi. V tem delu po presoji sodišča s tožbo očitno ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi. Tožnik si svoj pravni položaj lahko izboljša le s tožbo zoper izpodbijani akt v delu, v katerem se ta akt nanaša nanj. V preostalem delu izpodbijanega akta po mnenju sodišča tožnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev tožbe. Sodišče je zato glede na določbo 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožnikovo tožbo zoper izpodbijani akt v delu, ki se ne nanaša na tožnika, zavrglo.

K III. točki izreka:

38Izrek o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je tožnik s tožbo v poglavitnem delu uspel, zadeva pa je bila rešena brez glavne obravnave in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik oziroma odvetniška družba, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika in ustaljeno upravnosodno prakso priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Navedeni v pavšalu določeni znesek, ki zajema vse stroške postopka v upravnem sporu na prvi stopnji, razen sodnih taks, mora tožniku plačati toženka v roku 15 dni (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), po poteku tega roka od navedenega zneska tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ). Za tožbo plačano sodno takso pa bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen ter opomba 6.1.c taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ Glej sodbo Upravnega sodišča II U 17/2021 z dne 21. 5. 2021.
² Glej sodbe Upravnega sodišča I U 1629/2021 z dne 17. 5. 2022, I U 1630/2021 z dne 14. 6. 2022, I U 1632/2021 z dne 12. 5. 2022, I U 1633/2021 z dne 12. 5. 2022 in I U 1634/2021 z dne 17. 5. 2022.
³ Glej sodbe Upravnega sodišča I U 1629/2021 z dne 17. 5. 2022, I U 1630/2021 z dne 14. 6. 2022, I U 1632/2021 z dne 12. 5. 2022, I U 1633/2021 z dne 12. 5. 2022 in I U 1634/2021 z dne 17. 5. 2022.
⁴ R. Pirnat v: Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ur. P. Kovač in E. Kerševan, Uradni list RS in PF Univerze v Ljubljani, 2. knjiga, Ljubljana, 2020, str. 207 - 210.
⁵ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 233/2014 z dne 3. 3. 2016.
⁶ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017.
⁷ Glej Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2018, stran 527-531, ter Mira Dobravec Jalen in ostali: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 61.
⁸ Mira Dobravec Jalen in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 371.
⁹ Glej sodbe Upravnega sodišča RS I U 1629/2021 z dne 17. 5. 2022, I U 1630/2021 z dne 14. 6. 2022, I U 1632/2021 z dne 12. 5. 2022, I U 1633/2021 z dne 12. 5. 2022 in I U 1634/2021 z dne 17. 5. 2022.