UPRS Sodba I U 1409/2016-11

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije za javni nadzor nad revidiranjem št. 10.00-13/2016-2 z dne 25. 8. 2016 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Agencija za javni nadzor nad revidiranjem (v nadaljevanju Agencija) je s prvo izpodbijano odločbo začela zoper tožnico postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje nalog pooblaščenega ocenjevalca vrednosti nepremičnin ter z drugo izpodbijano odločbo tožnici dovoljenje št. DON-1/00-02, izdano 3. 3. 2001, zadnjič podaljšano z odločbo DON-P-1/15-237, veljavno do 3. 3. 2017, odvzela in ji naložila v plačilo stroške postopka v višini 2 250,00 EUR.

2Medtem ko iz izreka izpodbijane odločbe o začetku postopka sledi utemeljen sum, da je tožnica kot pooblaščena ocenjevalka vrednosti kršila 88. člen Zakona o reviziji (v nadaljevanju ZRev-2) in da so izpolnjeni pogoji za odvzem dovoljenja, pa iz izpodbijane končne odločbe sledi, da je tožnica v postopkih ocenjevanja vrednosti pri izdelavi mnenj o pošteni vrednosti nepremičninskih pravic lastniških nepremičnin (z analizami) za dve družbi, to je za družbo A. d.d. na dan 31. 12. 2013 in za družbo B. d.d. na dan 31. 12. 2012 in na dan 31. 12. 2013, dejansko kršila 88. člen ZRev-2, s tem ko je kršila pravila ocenjevanja vrednosti, in sicer: 2. odstavek Mednarodnih standardov ocenjevanja vrednosti (v nadaljevanju MSOV) 101 v povezavi z 2., 3. in 4. odstavkom MSOV 300 (Ocenjevanje vrednosti za računovodsko poročanje) in 2. odstavek SPS 2 (ocenjevanje vrednosti pravic na nepremičninah); 3. odstavek MSOV 102 (Izvajanje) v povezavi z 2. odstavkom (j) MSOV 101 in 2. odstavek (točke k - t) SPS 2; 5. odstavek (a) MSOV 103 (Poročanje) v povezavi z 10. odstavkom MSOV 300 in 2. odstavek (točke u - w) ter 5. odstavek SPS 2; ter 1. odstavek 4. točke (Nepremišljena mnenja in preliminarno poročilo) Priloge 1 Kodeksa etičnih načel za ocenjevalce vrednosti. Nadalje se v izreku odločb ugotavlja, da so zaradi navedenih kršitev vsa tri obravnavana mnenja (za A. d.d. in B. d.d.) o ocenjeni vrednosti zavajajoča, obenem pa so obrazložitve mnenj napačne in zavajajoče ter da se zato tožnici skladno s 1. alineo drugega odstavka 99. člena ZRev-2 izreče odvzem dovoljenja ter naložijo v plačilo stroški postopka.

3V obrazložitvi se navajajo listinski dokazi, ki so podlaga za odločitev ter podajajo povzetki v izreku navedenih pravil ocenjevanja vrednosti, ki niso bila upoštevana v konkretnem primeru. Na tej podlagi Agencija ugotavlja, da iz uvodnih navedb v predloženih mnenjih, ki jih je tožnica izdelala za oba naročnika (A. d.d. in B. d.d.), izhaja, da so bile poštene vrednosti zemljišč oziroma nepremičninskih pravic pregledane za namen računovodskega poročanja skladno z MSOV 2011 in MSOV 300 ter da je ocenjevanje vrednosti temeljilo na Hierarhiji standardov ocenjevanja vrednosti in na ostalih strokovnih podlagah. Vendar pa hkrati po skrbni presoji vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter po kritični oceni izjave tožnice, ki jo je dala v postopku, ugotavlja, da obravnavana mnenja niso izdelana v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti in da so dokazane kršitve 88. člena ZRev-2, ki se navajajo v izreku,

4V zvezi z navedbami in ugovori, ki jih vsebuje izjava tožnice o razlogih za začetek postopka, se v odločbi o odvzemu dovoljenja navaja, da je bil tožnici določen najdaljši predvideni rok za izjavo, da je imela dovolj časa, da izjavo pripravi in da ni res, da bi tožnica na prošnjo za podaljšanje roka ne prejela odgovora s strani Agencije. Nadalje se ugotavlja, da je obravnavana mnenja šteti za ocenjevanje vrednosti, da je bila zato tožnica dolžna v celoti upoštevati določbe 88. člena ZRev-2 oziroma MSOV, ter da je, z ozirom na to, da se je ocenjevanje nepremičnin izvajalo pri subjektih, zavezanih reviziji, Agencija v skladu s 33. členom ZRev-2 pristojna za nadzor nad opravljenim delom. Nadalje se ugotavlja, da se je tožnica v mnenjih sklicevala na MSOV, ki pa jih, kot sama priznava, pri izdelavi mnenj ni upoštevala niti jih ni uporabila pravilno in je zato dokazana kršitev 88. člena ZRev-2, kot je opisana v izreku. Na podlagi navedenega Agencija zaključuje, da gre za tako pomembno opustitev spoštovanja pravil ocenjevanja vrednosti, da so mnenja tožnice o oceni vrednosti zavajajoča, saj iz njih izhaja, da so bili pri pripravi upoštevani MSOV, ki dejansko niso bili upoštevani, obenem pa je napačna tudi obrazložitev mnenj, saj ne vsebuje zahtevanih sestavin in je zavajajoča, saj iz njih izhaja, da naj bi bili pri pripravi upoštevani MSOV, ki dejansko niso bili upoštevani. Da so bile vse zahteve iz MSOV izpolnjene, tudi ne dokazujejo listine, ki jih je tožnica predložila v izjavi. Cenitveni poročili iz leta 2011 in pogodbi iz leta 2011 niso predmet nadzora. Predmet nadzora so mnenja, navedena v izreku odločbe ter ocena vrednosti na dan izdelave mnenja. Pri ocenjevanju pa je ocenjevalec dolžan upoštevati 88. člen ZRev-2 in izdelati mnenje skladno z navedeno določbo. Že izdelani poročili se nanašata na povsem drug datum ocenjevanja in nista zadostna podlaga za izdelavo mnenj. Prav tako zahtevam MSOV 102 ne zadostijo predložene analize, saj ni bila ustrezno izvedena raziskava in s tem zagotovljena ustrezna podpora za ocenjevanje vrednosti. Tožnica torej ni zbrala zadostnih dokazov, da je zagotovljena ustrezna podpora za ocenjevanje vrednosti niti ni v obsegu zapisala omejitve svojih raziskav, kar je kršitev določb MSOV, obenem pa ni dokazala, da bi pri izdelavi mnenj upoštevala Kodeks etičnih načel za ocenjevanje vrednosti, temveč je priznala, da je izdelala zgolj mnenje, brez upoštevanja določb MSOV in s tem kršila določbe navedenega kodeksa.

5Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja. Tožbo vlaga iz vseh tožbenih razlogov po Zakonu o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ter predlaga njeno odpravo in povrnitev stroškov postopka. Toži zaradi kršitve materialnega prava, kršitve določb postopka ter nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Sklicuje se na izjavo, ki jo je dala v postopku in predlaga, da se opravi javni narok ter da se jo v postopku zasliši.

6V tožbi navaja, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker ji ni bila dana možnost, da se izjavi o razlogih za začetek postopka. Izjava glede uvedbe postopka za odvzem dovoljenja je nujna in obvezna faza postopka po določbah ZRev-2, pri čemer je rok za izjavo procesni in ne materialni in bi ga zato Agencija brez dvoma lahko podaljšala. V prošnji z dne 13. 6. 2016, ki jo je dala pred potekom roka, je tožnica prosila za podaljšanje roka za izjavo iz utemeljenih (zdravstvenih) razlogov ter predložila dokazila, pa ji tožena stranka ni ugodila. S tem je bila tožnici v celoti onemogočena pravica do izjave in do sodelovanja v postopku, kar pomeni bistveno kršitev določb postopka in obenem načela materialne resnice, saj ni bilo v celoti ugotovljeno dejansko stanje. Kršila pa je Agencija tudi načelo pomoči prava neuki stranki, s tem ko jo je zavedla glede njenih pravic o podaljšanju roka skladno z 99. členom ZUP in zaradi česar je bila tožnica, ki jo pestijo hude zdravstvene težave, prisiljena podati izjavo sama, čeprav je prava neuka, kar vse je v njeno škodo.

7Nadalje je po navedbah v tožbi Agencija kršila materialno pravo, in sicer 33. člen ZRev-2. Kot je navedla že v izjavi, tožnica meni, da Agencija ne more biti pristojna za javni nadzor nad mnenji, ki so predmet izpodbijanih odločb in za odločanje o odvzemu dovoljenja. Mnenja namreč niso bila izdelana v okviru obveznega prevrednotenja in zato ne gre za poročila v smislu Slovenskih računovodskih standardov (v nadaljevanju SRS), ki so podvržena revidiranju. V vseh treh primerih gre za mnenje, ki je namenjeno za poslovno odločitev naročnika, zato tožnica navedenih izdelkov tudi ni naslovila kot poročilo, temveč kot mnenje, saj je naročnik želel samo to. V zvezi s tem tožnica opozarja na prispevek v reviji SIR IUS, kjer je na 6. strani jasno navedeno, da lahko poslovodstvo pri pripravi ocene poštene vrednosti pripravi lastno oceno ali najame veščaka. Kar pomeni, da bi naročnik lahko sam sprejel takšno mnenje, Agencija pa takšnega mnenja ne bi mogla presojati. Nadalje tožeča stranka prilaga in se sklicuje na Pravilnik o računovodstvu družbe B. d.d., po katerem se prevrednotenje opravlja vsakih pet let ter na poročila o pošteni vrednosti, ki so bila izdelana v letu 2011, in pripominja, da je družba šele v letu 2016 izdelala poročila, kot se zahteva po Pravilniku in SRS. Zato ni bilo nobene potrebe, da se opravi prevrednotenje v letu 2013, ko je tožnica za naročnika A. d.d. in B. d.d. izdelala mnenja. Obe družbi sta želeli zgolj mnenje ustreznega strokovnjaka, ali so računovodske vrednosti še realne. Šele če bi bila ugotovljena odstopanja, bi družbi naročili, da se izdelajo poročila pri tožnici ali kakšnem drugem pooblaščenem ocenjevalcu. Tako pa je Agencija zavzela stališče, da gospodarske družbe ne smejo naročiti zgolj izdelave mnenja in da takšnih mnenj ne morejo izdelovati pooblaščeni ocenjevalci nepremičnin, s čimer je tožnica postavljena v slabši položaj od npr. nepremičninskega posrednika, ki bi izdelal takšno mnenje, pa tudi z ostalimi udeleženci na trgu, ki ocenjujejo nepremičnine, kar pomeni kršitev ustavne pravice do enakosti. Obenem je takšno postopanje Agencije arbitrarno, z njim pa se pretirano posega tudi v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude.

8Tožnica opozarja, da Agencija nima ustrezno izobraženih zaposlenih, ki bi lahko presojali ustreznost poročil ali mnenj v smislu javnega nadzora. Zato vedno pooblašča druge ocenjevalce, ki so konkurenca tožnici in ki se prav tako trudijo za svoj posel in so zato pridobljena mnenja najmanj sporna. Nasprotno lahko tožnica pridobi sto mnenj kolegov, da je njeno ravnanje skladno s standardi in da izdelava takšnega mnenja ne krši 88. člen ZRev-2. Izdelave mnenj ne prepovedujejo ne ZRev-2 ne Mednarodni standardi ocenjevanja vrednosti (v nadaljevanju MSOV) in je torej dovoljeno, da jih tožnica izdela. Sama je že več kot 30 let pooblaščena ocenjevalka in torej dobro ve, kaj je poročilo in kaj je mnenje. Opozarja še na splošno načelo MSOV 101, po katerem je pomembno, da naročnik razume, kaj mu mora ocenjevalec predati. To je bilo obema gospodarskima družbama jasno - da gre torej za mnenje o tem, ali vrednosti iz poročil še vedno ustrezajo. Tožena stranka pa ne pojasni, zakaj bi morala tožnica izdelati celotno poročilo v skladu z MSOV in iz katerega pravila to izhaja, kar pomeni, da je Agencija s tem kršila tudi materialno pravo.

9Tožnica mnenj ni izdelala lahkomiselno in hitro, saj je ob tem izdelala tudi vse potrebne analize, da je lahko ocenila prave vrednosti. Poleg tega je imela v zvezi s temi nepremičninami že izdelana poročila v letu 2011, ki so bila seveda osnova za izdelavo mnenj v letu 2013 in je bila torej s stanjem nepremičnin v celoti seznanjena.

10Iz izpodbijanih odločb ne izhaja, da je tožnica karkoli narobe ocenila, kar bi kazalo na to, da so njena mnenja zavajajoča in napačna. Vsebinskih razlogov v tej smeri odločbi ne vsebujeta, zgolj to pa bi lahko botrovalo najstrožjemu ukrepu. Izdelana mnenja so namreč pravilna in skladna s stroko, kljub temu pa je tožena stranka tožnici odvzela dovoljenje za opravljanje posla, ki ga opravlja že 30 let. Ukrep je torej brez dvoma pretiran. Tožnici ni bil izrečen ne opomin ne začasni odvzem dovoljenja. Takoj je dobila najstrožjo kazen, ki ima zanjo zelo hud učinek, saj ne more več opravljati svojega dela. Pri tem pa Agencija ne navede, kaj je tako hudo narobe zagrešila. Tožnica trdi, da je uporabila z ozirom na datum, ko je bila opravljena cenitev, prave MSOV. Tudi ni res, da naj bi tožnica v izjavi priznala, da pri izdelavi mnenj ni upoštevala MSOV, oziroma da jih ni uporabila pravilno. Tožnica je obrazložila, da je mnenja izdelala po teh standardih, ker pa ni šlo za poročila, je ocenila, da v mnenju ni potrebno zapisati vseh sestavin poročila, saj naročnik tega ni želel. Med izjavo in med obrazložitvijo je torej bistveno nasprotje, s tem pa so kršena pravila ZUP, ki se nanašajo na obrazložitev odločbe.

11Iz izjave tožnice tudi jasno izhaja, da mnenja niso bila izdelana za vključitev v računovodski izkaz, temveč za poslovno odločanje naročnika. Tožnica je jasno obrazložila, da je vse te standarde uporabila, ni jih pa določno zapisala v mnenju. Še manj držijo očitki, da je kršila 2. odstavek MSOV (101), saj je izpolnila oziroma navedla vse, kar se po teh določbah zahteva, ter 3. odstavek MSOV (102), saj iz mnenj jasno izhaja, da so podprta z analizami, tako da je bilo naročniku popolnoma jasno, na kateri podlagi je tožnica podala svoje mnenje. Zakaj takšna poročila iz leta 2011 ne zadostujejo, Agencija ne navede in se zato njene odločitve sploh ne da preizkusiti, kar je absolutna bistvena kršitev določb postopka. Poleg tega pa je dejansko stanje napačno in nepolno ugotovljeno ter kršen materialni zakon, saj iz obrazložitve ne izhaja, zakaj je nekaj napačno, temveč samo, da je napačno. Agencija namreč ni preverila, ali so mnenja napačna in torej, ali ugotovljene vrednosti ne ustrezajo. Očitki so posplošeni, brez konkretnih navedb, zato se tožnica do njih ne more opredeliti. Lahko le zatrdi, da je mnenje izdelala skrbno in vestno ter pri tem upoštevala vsa načela in standarde, samo zapisala tega v mnenju ni, saj naročnika to ni zanimalo. Poleg tega se Agencija ni izjavila glede vseh navedb tožnice v pisni izjavi, kar še dodatno pomeni kršitev načela sodelovanja ter pravice do izjave v postopku.

12Ker Agencija ni vsebinsko presojala mnenj in ker nima ustreznega strokovnega kadra, tožnica sodišču predlaga, da postavi izvedenca revizorja, ki naj ugotovi, ali bi tožnica lahko izvedla in izdelala mnenja, ali bi s tem kršila 88. člen ZRev-2 ter ali je Agencija sploh pristojna za nadzor nad mnenji in ali so mnenja res izdelana hitro in nepremišljeno in so tako napačna ter ne odražajo pravih vrednosti.

13Agencija v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe.

14V zvezi s tožbenimi ugovori navaja, da ne drži navedba tožnice, da ni bila seznanjena z gradivom, zbranim pri nadzoru, saj so ji bili vročeni vsi dokumenti Slovenskega inštituta za revizijo, vsi dokumenti, ki jih je predala tožnica, pa so navedeni v zapisniku Inštituta.

15Nadalje Agencija prereka tožbene navedbe, po katerih nastopa Agencija kot prekrškovni organ. Pri tem izpostavlja odločbo Ustavnega sodišča U-I-220/03-2 z dne 13. 11. 2004, v kateri se ugotavlja, da se ukrepi sektorskih regulatorjev ne izrekajo kot sankcije kaznovalnega prava ter da določbe o ukrepih nadzora niso kaznovalne norme, ter enako stališče Upravnega sodišča v sodbi I U 1920/2013 z dne 20. 1. 2015.

16Za neutemeljen šteje očitek tožnice, da pred izdajo odločbe o začetku postopka ni bila pridobljena njena izjava ter se pri tem sklicuje na zakonsko ureditev (v ZRev-2), ki takšne izjave ne predvideva ter na sodno prakso naslovnega in Vrhovnega sodišča, po kateri za začetek postopka za izrek ukrepa ni potrebno pridobiti izjave stranke, temveč se kontradiktornost zagotavlja z izjavo stranke v postopku nadzora. Zato načelo zaslišanja stranke in načelo materialne resnice ni bilo kršeno.

17Kot neutemeljen zavrača tudi očitek, da tožnici rok za izjavo neupravičeno ni bil podaljšan ter se pri tem sklicuje na določbe ZUP (99. člen) in ZRev-2, po katerih znaša najdaljši rok za izjavo 30 dni. Tožnici je bil določen najdaljši možni 30 dnevni rok, ki ga ni bilo mogoče podaljšati, ne glede na prošnjo tožnice. Obenem šteje Agencija rok za ustrezen glede na primerljive postopke. Kot izhaja iz pojasnila Agencije z dne 17. 6. 2016, je bil rok, tudi ob upoštevanju zdravstvenega stanja tožnice, dovolj dolg, da bi podala izjavo, pa tudi za pravočasno angažiranje pravnega zastopnika. Poleg tega sta bili izpodbijani odločbi izdani po tem, ko je bil opravljen nadzor s strani Inštituta. V tem postopku je tožnica prejela zapisnik in imela možnost, da poda pripombe, česar pa ni storila. Zato ne drži tožbena trditev, da ji je bila kratena pravica do izjave, še posebej zato, ker je izjavo podala. Na to, da ne pozna določb ZRev-2, oziroma da je prava neuka stranka, pa se glede na to, da je pooblaščena ocenjevalka vrednosti in da je ZRev-2 najpomembnejše pravilo ocenjevanja vrednosti v Hierarhiji pravil ocenjevanja vrednosti, tudi ne more sklicevati.

18Dokazni predlogi v 3. točki tožbe in tožbi priložene listine so podani prepozno in je v skladu s 113. členom in 139. členom ZRev-2 zanje že nastopila prekluzija.

19Glede očitkov o stvarni pristojnosti Agencija izpostavlja, da so bila vsa obravnavana mnenja podpisana z navedbo "pooblaščena ocenjevalka nepremičnin C.C.", da je kot namen v vseh mnenjih navedeno "namen pregleda so bile vrednosti za namene računovodskega poročanja skladno z MSOV 2011 in MSOV 300", da je v vseh mnenjih navedena uporaba MSOV 300 - Ocenjevanje vrednosti za računovodsko poročanje, ter da sta družbi A. d.d. in B. d.d. zavezani k obvezni reviziji. Pri čemer ZRev-2 v 32. točki 3. člena določa pojem ocenjevanje vrednosti, v prvem odstavku 88. člena ZRev-2 način, po katerem mora potekati ocenjevanje, v 33. členu pa pooblastilo Agencije, da opravlja javni nadzor nad delom pooblaščenih ocenjevalcev, kadar ti izvajajo naloge ocenjevanja vrednosti pri subjektih, ki so zavezani obvezni reviziji. Glede na povedano je tožnica pri izvajanju poslov nastopala kot pooblaščena ocenjevalka, saj je ocenjevala vrednosti nepremičnin, naročnika pa sta bili družbi, ki sta zavezani obvezni reviziji. To pa pomeni, da stvarna pristojnost Agencije ni vprašljiva, tožnica pa bi se morala držati vseh strokovnih standardov, ki jim je kot specifičen strokovnjak pri svojem strokovnem delu zavezana.

20Tožnica v tožbi prvič in s tem prepozno navaja, da mnenja niso bila izdelana v okviru obveznega prevrednotenja in da sploh ne gre za poročila v smislu SRS. Medtem ko iz izpodbijane odločbe izhaja, da iz mnenj ni razvidna navedba standardov računovodskega poročanja in računovodski namen, zato je omenjena navedba brezpredmetna. Tožnica je kot pooblaščena ocenjevalka vrednosti dolžna upoštevati 88. člen ZRev-2 ter v skladu s 96. členom ZRev-2 Inštitutu poročati o vseh pogodbah o ocenjevanju vrednosti, ki jih je sklenila kot pooblaščena ocenjevalka vrednosti za posamezno poslovno leto. Tožnica je v skladu s 96. členom predložila seznam poročil, med katerimi so tudi mnenja, ki so predmet tega postopka in na podlagi česar je bil uveden redni postopek nadzora pri Inštitutu. Tožnica temu v postopku nadzora ni nasprotovala, kar dokazuje, da je izvajala ocenjevanje vrednosti nepremičnin kot pooblaščena ocenjevalka.

21Pri tem Agencija poudarja, da je pooblaščeni ocenjevalec po določbah MSOV dolžan podati mnenje o vrednosti nepremičnine, tega pa pripravi na podlagi ocenjevanja, ki mora potekati v skladu s pravili. Izdelek lahko poimenuje poročilo ali mnenje ali kakorkoli drugače. Pomembno je, da je mnenje o vrednosti nepremičnine izdelano v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti. Na mnenje se sklicuje tudi določba 99. člena ZRev-2. Glede na to, da je tožnica podala mnenje kot pooblaščena ocenjevalka vrednosti nepremičnin, bi torej morala postopek ocenjevanja izvesti v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti, česar pa ni storila.

22Nikjer v odločbi ni trditev, da družbe ne smejo naročati zgolj izdelave mnenja ter da takšnih mnenj ne morejo izdelovati pooblaščeni ocenjevalci nepremičnin. Družbe vsekakor to lahko storijo, mnenja pa lahko dajejo tudi pooblaščeni ocenjevalci, vendar pod pogojem, da so izdelana v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti. Neutemeljene so trditve o neenakem položaju tožnice. Na strani tožnice je odločitev, ali bo mnenje izdala kot pooblaščena ocenjevalka vrednosti nepremičnin ali kot fizična oseba brez navedbe omenjene funkcije. Če bi izdelala mnenje kot fizična oseba, ta mnenja ne bi bila predmet nadzora. Ker pa ga je izdelala kot pooblaščena ocenjevalka, bi morala spoštovati pravila ocenjevanja vrednosti. Nenavadno je, da se tožnica sklicuje na mnenja v člankih, ki jih je izdal Inštitut, ne omenja pa, da je bil osnovni nadzor nad njenim delom opravljen prav s strani Inštituta. Neutemeljena pa je tudi navedba, da Agencija ne razpolaga z ustreznim kadrom, ki bi lahko izvedel nadzor, saj le-ta izpolnjuje vse zahteve, ki so v tem pogledu določene z ZRev-2. Redni nadzor pa je, kot že pojasnjeno, opravil Inštitut. Zato Agencija nasprotuje prepoznemu, pavšalnemu in neobrazloženemu predlogu tožnice po postavitvi izvedenca, saj je nepotreben in ima vse zanke prepovedanega informativnega dokaza.

23Tožnica pa je v postopkih ocenjevanja vrednosti pri izdelavi obravnavanih mnenj nedvomno kršila 88. člen ZRev-2, saj mnenja ne vsebujejo nobenih analiz in vsebinskih razlag, ki jih določajo MSOV in so zato zavajajoča, saj dajejo vtis, da so pripravljena v skladu z MSOV, pa to niso, obenem pa so zaradi neupoštevanja MSOV tudi napačna. Drži, da se Agencija ni spuščala v pravilnost ocene, saj ocene zaradi manjkajočih informacij, analiz in utemeljitev ni mogoče preveriti, prav nepreverljivost pa je dodatno zavajajoča. Poleg tega ni naloga Agencije, da ugotavlja oziroma ocenjuje vrednost, temveč je dolžnost tožnice, da opravi svoje delo v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti, kar pa se v konkretnem primeru ni zgodilo. Uporaba napačnih MSOV je le ena od številnih ugotovljenih kršitev, ki jih je sicer Agencija natančno in konkretno opredelila in obrazložila. Sicer pa tožnica sama priznava v izjavi in v tožbi, da v mnenju ni zapisala vseh obveznih zakonskih sestavin, ker naj bi naročnik tega ne želel, ter da ni določno zapisala vseh standardov, kar pomeni, da priznava, da mnenja ni izdelala v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti.

24V obeh odločbah so naštete kršitve, tožnica pa v izjavi in tožbi ne dokazuje, da so bile zahteve MSOV izpolnjene, temveč celo priznava, da določenih zadev v mnenju ni zajela. Za tiste, ki jih je navedla, pa iz spisov sledi, da jih ni navedla v celoti in pravilno. Tožeča stranka tudi ni z ničemer podkrepila navedbe v mnenjih, da je bilo delo izvedeno v skladu z MSOV in ni v nobeni fazi nadzornega postopka predložila dokazila, da je npr. samostojno opravila kakršnekoli analize. Že Agencija pa je pojasnila tudi, da poročila iz leta 2011 niso predmet nadzora in da tudi niso primerljiva z obravnavanimi mnenji. Tožnica je ocenjevala vrednost nepremičnine na določen dan, t.j. 31. 12. 2013 oziroma 31. 12. 2012, kar bi morala storiti skladno s pravili ocenjevanja vrednosti. Pravila namreč nikjer ne predvidevajo ali dopuščajo možnosti sklicevanja na predhodna poročila, temveč določajo natančna navodila, med katerimi je tudi analiza trga nepremičnin, ki je tožnica ni izvedla, je pa pomemben podatek, ki bistveno vpliva na dokončno oceno. Sklicevanje na želje naročnika ni ustrezen argument, s katerim bi se tožnica lahko razbremenila obveznosti in odgovornosti. Naročnika je zanimalo zgolj mnenje o vrednosti nepremičnine, kar pa bi morala tožnica kot pooblaščena ocenjevalka vrednosti izvesti v skladu s pravili ocenjevanja, saj bi le na ta način zagotovila, da je mnenje ustrezno. Tako pa je mnenje oziroma obrazložitev mnenja povsem napačna, saj ne temelji na pravilih ocenjevanja vrednosti, obenem pa se sklicuje na napačna dokazila, ki so zavajajoča.

25Agencija je pri odločanju skladno s svojo diskrecijsko pravico odločila, da so kršitve tako vseobsegajoče, da je zaradi njih potrebno izreči najstrožji ukrep. Gre za primarni ukrep po določbah 100. člena ZRev-2, če kršitve izpolnjujejo kriterije iz 99. člena istega zakona in šele, če bi Agencija izrekla pogojni odvzem, bi morala tako odločitev dodatno obrazložiti. Ne glede na to pa pravilnost izrečenega ukrepa potrjuje okoliščina, da sta bili naročnik storitev veliki gospodarski družbi, pri katerih je skrb za stabilnost njihovega poslovanja izjemnega pomena in je zato pri izrekanju ukrepov potrebna večja strogost. Da ne gre zgolj za lažje kršitve, pa potrjuje tudi njihovo število. Po prepričanju Agencije gre vsekakor za hujšo kršitev pravil ocenjevanja, zaradi katere so mnenja napačna oziroma zavajajoča, izrečeni ukrep pa ustrezen in zakonit ter v izpodbijani odločbi primerno utemeljen.

26Tožba je utemeljena.

27Izjava glede začetka postopka za odvzem dovoljenja je, kot pravilno poudarja tožnica, res nujna in obvezna faza postopka po določbah ZRev-2, in sicer v tem smislu, da mora Agencija pred izdajo odločbe stranko pozvati, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev (104. člen ZRev-2). Pri tem ji mora dati ustrezen rok za izjavo, ki v primeru, ko gre za postopek za odvzem dovoljenja, po izrecni določbi, ki jo vsebuje četrti odstavek 138. člena ZRev-2, ne sme biti krajši od 15 dni in ne daljši od 30 dni, šteto od dneva vročitve odločbe. Poleg najkrajšega je torej določen tudi najdaljši možni rok, ki ga lahko Agencija da stranki za njeno izjavo, in to z zakonom, kar pomeni, da gre za zakonski procesni rok iz drugega odstavka 99. člena ZUP in s tem za rok, ki ga organ, ki vodi postopek, ne more podaljšati. Tožnici je bil nesporno določen rok 30 dni in s tem najdaljši možni rok za izjavo. Zato se sodišče strinja z Agencijo, da ni bilo podlage za podaljšanje roka, za katero je zaprosila tožnica in da je ravnala pravilno, ko je prošnjo za podaljšanje roka zavrnila. To pa obenem pomeni, da Agencija ni zavedla tožnice glede njenih pravic, kot se ji očita v tožbi, niti ji ni s tem onemogočila pravice do izjave in do sodelovanja v postopku. Iz spisov namreč sledi, da je tožnica dala izjavo in da se njena vsebina presoja v končni odločbi. Iz spisov pa je razvidno tudi, da se je že pred tem vodil postopek nadzora pred Inštitutom, v katerem je tožnica prejela zapisnik z enakimi ugotovitvami, kot jih vsebujeta izpodbijani odločbi, in da se je torej z razlogi za odvzem dovoljenja (lahko) seznanila že pred začetkom postopka pred Agencijo.

28Po določbah 33. člena ZRev-2 Agencija opravlja javni nadzor nad delom pooblaščenih ocenjevalcev takrat, kadar ti opravljajo naloge ocenjevanja vrednosti pri subjektih, zavezanih obvezni reviziji. V konkretnem primeru ni spora o tem, da sta oba naročnika obravnavnih mnenj družbi, ki sta zavezani obvezni reviziji. Ocenjevanje vrednosti pa je po 32. točki 3. člena ZRev-2 vsakršna aktivnost, ki jo izvaja pooblaščeni ocenjevalec v skladu s pravili ocenjevanja vrednosti, da bi določil oceno vrednosti podjetja, nepremičnine oziroma strojev in opreme za računovodsko poročanje ter druge namene. V konkretnem primeru gre za oceno vrednosti nepremičninskih pravic lastniških nepremičnin, pri čemer so, kot izhaja iz vsebine obravnavanih mnenj, ugotovljene vrednosti nepremičnin oziroma nepremičninskih pravic namenjene računovodskemu poročanju, mnenje o njihovi pošteni vrednosti pa temelji na ocenjevanju njihove vrednosti v skladu standardi ocenjevanja vrednosti in ostalimi strokovnimi podlagami. Kar ob nespornem dejstvu, da je mnenja pripravila tožnica kot pooblaščena ocenjevalka nepremičnin, tudi po presoji sodišča, enako kot meni Agencija, pomeni, da gre v vseh treh obravnavnih primerih za situacijo oziroma za aktivnost tožnice, ki podleže javnemu nadzoru s strani Agencije in da torej Agencija ni kršila materialnega prava (33. člena ZRev-2), kot se ji očita v tožbi.

29Poimenovanje opravljenega dela (kot mnenje in ne kot poročilo) pri tem ni odločilno. Pomembna je dejanska vsebina opravljenega dela. V tem pogledu pa tožnica drugačen namen in drugačen način opravljenega dela v tožbi in pred tem že v izjavi samo zatrjuje in ne dokaže, oziroma celo prihaja sama s sabo v nasprotje, saj zatrjuje drugačno dejansko stanje, kot izhaja iz predloženih listin (obravnavanih mnenj) in kot je opisano zgoraj. Trditev, da pri predloženih mnenjih sploh ne gre za poročila v smislu SRS, je namreč v nasprotju s tistim, kar je zapisala v mnenjih in v katerih izrecno navede, da so bile vrednosti namenjene računovodskemu poročanju. Isto velja za tožbeno trditev, po kateri so bila mnenja namenjena zgolj za poslovno odločitev naročnikov. Pri čemer potrebo oziroma željo naročnikov, da se izdela zgolj mnenje, ki ne podleže pravilom ocenjevanja vrednosti, ves čas postopka (pred Inštitutom in pred Agencijo) samo zatrjuje in z ničemer ne dokaže. Tudi pogodbe, sklenjene z naročnikoma za izdelavo obravnavnih mnenj, namreč tožnica, kljub pozivu s strani Inštituta, ni predložila. Predložila je zgolj pogodbi iz leta 2011, za kateri Agencija pravilno ugotovi, da za konkreten primer nista relevantni, saj se nanašata izključno na izdelavo poročil za omenjeno leto (2011). Poleg tega se v odgovoru na tožbo in skladno s podatki spisov ugotavlja, da je tožnica v skladu s 96. členom ZRev-2 Inštitutu predložila seznam poročil za zadevno leto in da so med poročili tudi mnenja, ki se obravnavajo v tem postopku, kar še dodatno potrjuje, da gre v primeru obravnavanih mnenj za ocenjevanje vrednosti nepremičnin in ne za mnenje, ki ne podleže nadzoru Agencije. Stališča, da gospodarske družbe ne smejo naročiti zgolj izdelave mnenja, Agencija ni zavzela, temveč pravilno pojasni (v odgovoru na tožbo), da družbe to lahko storijo in da mnenja lahko dajo tudi pooblaščeni ocenjevalci, vendar le kot fizične osebe, izven opravljanja (in navedbe) omenjene funkcije. Tožnica zato ni postavljena v slabši položaj od nepremičninskega posrednika, s katerim se primerja v tožbi oziroma ostalimi udeleženci na trgu, ki cenijo nepremičnine in zato niso podane kršitve njenih ustavnih pravic - do enakosti in do svobodne gospodarske pobude, ki se zatrjujejo v tožbi.

30Očitki Agenciji, da nima ustrezno izobraženih zaposlenih so splošni in nedokazani ter zato neupoštevni. Prav tako ne drži očitek Agenciji, da se od nje - tožnice zahteva, da bi morala izdelati celotno poročilo v skladu z MSOV. Ta "zahteva" namreč ne izhaja s strani Agencije, temveč jo je zapisala tožnica sama, kot to jasno sledi iz obravnavanih mnenj. Medtem ko nasprotno iz predloženih mnenj ne sledi, da se z njimi samo preverja, ali vrednosti iz že izdelanih poročil (za leto 2011) še ustrezajo, kot tudi sicer povsem nedokazano trdi tožnica v tožbi.

31Da bi tožnica karkoli narobe ocenila, iz izpodbijanih odločb res ne izhaja. Ne drži pa tožbena trditev, da so izdelana mnenja pravilna in skladna s stroko, saj iz izpodbijanih odločb jasno in obenem neprerekano sledi, da mnenja ne vsebujejo nobenih analiz in vsebinskih razlag, ki se zahtevajo z MSOV oziroma SPS in da so zato kršena pravila ocenjevanja vrednosti. Ni namreč dovolj zatrjevanje tožnice, da je izdelala mnenja v skladu s standardi, temveč bi moralo biti, že spet v skladu s standardi, to razvidno iz njenih izdelkov. Šele v tem primeru bi bilo namreč sploh možno opraviti nadzor in pri tem ugotavljati, ali je bilo izdelanih dovolj analiz in katere ter ali so narejene ocene pravilne. Ni namreč naloga nadzornih organov, da sami izvedejo ocenjevanje vrednosti, temveč je njihova naloga v tem, da preverijo pravilnost ravnanja nadziranca. Tudi ni pomembno, kaj je glede sestavin poročila želel naročnik. Tožnica kot pooblaščena ocenjevalka vrednosti bi morala, ne glede na to, kaj zanima naročnika, ravnati v skladu s predpisi, to je ZRev-2, MSOV in SPS. Zato Agencija ne ugotavlja (ker tudi ne more), da so mnenja o ocenjeni vrednosti napačna, pač pa po presoji sodišča utemeljeno zaključi, da je zaradi omenjenih kršitev pravil ocenjevanja bistveno pomanjkljiva in s tem napačna obrazložitev mnenja ter da je obenem obrazložitev (skupaj z mnenjem) iz istega razloga tudi zavajajoča. Že Agencija pa je pojasnila tudi, zakaj poročil iz leta 2011 ni bilo mogoče upoštevati pri odločanju.

32Sodišče ne more slediti tožbeni trditvi, da se Agencija ni izrekla o podani izjavi tožnice. Iz izpodbijane odločbe o odvzemu dovoljenja je namreč razvidno, da se je o izjavi izrekla, le da je, drugače kot bi želela tožnica, njene navedbe zavrnila kot neutemeljene. Sodišče tudi ne vidi zatrjevanega očitanega nasprotja med vsebino izjave in razlogi, ki jih vsebuje odločba. Tožnica v izjavi sicer res trdi, da je pri ocenjevanju upoštevala standarde in ne prizna, da jih ni upoštevala. Vendar pa obenem sama pove, da v mnenjih ni zapisala vsega, kar se zahteva po standardih, kar je kršitev MSOV, in zato bistvena pomanjkljivost obrazložitve in s tem zatrjevana absolutna bistvena kršitev določb postopka ni podana.

33Tožbene navedbe, s katerimi tožnica (na 13. strani tožbe) oporeka posameznim (dejanskim) ugotovitvam o kršitvi določb MSOV, ki jih vsebuje odločba, so nove, saj jih izjava, dana v postopku nadzora pred Agencijo, ne vsebuje. Gre torej za ugovore, ki jih je šteti za tožbeno novoto in jih sodišče kot takšnih ne sme upoštevati. Tožnik namreč v postopku sodnega varstva ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov (113. člen ZRev-2), medtem ko sodišče po uradni dolžnosti pazi zgolj na bistvene kršitve določb postopka iz zakona, ki ureja upravni spor (114. člen ZRev-2) in torej pravilnosti uporabe materialnega prava in dejanskega stanja uradoma ne presoja. Za nedovoljeno tožbeno novoto, ki se pri odločanju sodišča ne more upoštevati, pa je glede na citirane zakonske določbe šteti tudi vse tiste dokazne predloge, ki jih ni najti v upravnih spisih oziroma niso bili predlagani v postopku nadzora, to je zaslišanje tožeče stranke, vpogled v register, vpogled v določbe Pravilnika o računovodstvu B. d.d. in strokovno razlago SIR, e-mail z dne 20. 9. 2016 ter predlog za postavitev izvedenca revizorja.

34Sodišče torej v navedenem obsegu ni našlo nepravilnosti, ki se zatrjujejo v tožbi in tudi ne tistih, na katere pazi po uradni dolžnosti - ne pri presoji zakonitosti odločbe o začetku postopka (kot procesne odločitve) in tudi ne pri presoji zakonitosti končne odločbe.

35Pač pa ostaja po presoji sodišča ne zadosti obrazložena izbira ukrepa, to je nepogojnega odvzema dovoljenja. Zaradi že opisane narave oziroma teže kršitev nedvomno niso podani pogoji za to, da se tožnici izreče opomin, saj se ta sankcija lahko izreče samo, če so podane kršitve zakonov in predpisov, ki urejajo ocenjevanje vrednosti in ni pogojev za odvzem dovoljenja oziroma za pogojni odvzem dovoljenja. Ti pogoji pa so po ugotovitvah Agencije, ki jim pritrjuje tudi sodišče, v konkretnem primeru podani. Niso pa v zakonu določeni (posebni) pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da se lahko izreče pogojni odvzem dovoljenja in s tem milejši ukrep nadzora, ki ima naravo opozorila, kar pomeni, da je šele z razlago določb ZRev-2 mogoče ugotoviti, kdaj so izpolnjeni pogoji za izrek ukrepa pogojnega odvzema dovoljenja.¹ Z razlago, kakršno ponuja tožena stranka v odgovoru na tožbo, se sodišče ne strinja, saj se na ta način daje Agenciji popolna diskrecija pri odločanju o tem, kateri ukrep bo izbrala. Pri čemer so posledice za kršitelja bistveno različne, saj se mu z nepogojnim odvzemom (z ozirom na določbo 5. alinee 90. člena ZRev-2) jemlje vsakršna možnost, da še kadarkoli v bodočnosti ponovno pridobi dovoljenje. Hkrati pa se po drugem odstavku 142. člena ZRev-2 izrecno zahteva, da je odločba o odvzemu dovoljenja obrazložena, kar po presoji sodišča pomeni, da mora biti obrazložena tudi v pogledu izbire ukrepa, pri tem pa navedeni razlogi, iz katerih se dovoljenje odvzame. Cilj pogojnega in nepogojnega odvzema dovoljenja je sicer v bistvu enak in je v tem, da se prepreči (nadaljnja) kršitev standardov ocenjevanja. Vendar pa je ob upoštevanju določb, ki urejajo pogoje za izdajo dovoljenja (90. člen ZRev-2) in njihovega namena, ki je v tem, da opravljajo naloge pooblaščenega ocenjevalca samo osebe, ki so visoko strokovno usposobljene in so kot takšne zmožne in dolžne svoje naloge in dolžnosti opravljati tako, da je zagotovljeno resnično in pošteno ocenjevanje vrednosti, mogoče ugotoviti, da pooblaščenemu ocenjevalcu (kršitelju) ni treba nepogojno odvzeti dovoljenja, če to ni nujno zaradi varstva ocenjevanja vrednosti in zaupanja uporabnikov podatkov. Razlogov v tem pogledu pa izpodbijana odločba ne vsebuje. Vsebuje jih šele odgovor na tožbo, kar pa ni dovolj že iz formalnih razlogov, saj na ta način tožnici ni bilo omogočeno, da izbiri ukrepa učinkovito ugovarja v tožbi. Dovolj pa tudi ni po vsebini, saj ne vsebuje razlogov, ki bi omogočili razmejitev, ali so bili podani pogoji za pogojni odvzem dovoljenja, ali pa ti pogoji v konkretnem primeru (sploh) niso podani. Zakonitosti tako arbitrarno izrečenega ukrepa nadzora zato ni mogoče preizkusiti in je zato pritrditi tožnici, da je kršitev pravil postopka v tem pogledu bistvena, bistvena kršitev pa narekuje odpravo odločbe.

36Sodišče je zato tožbi ugodilo in odločbo o odvzemu dovoljenja tožnici za opravljanje nalog pooblaščenega ocenjevalca vrednosti nepremičnin na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo Agenciji, da v zadevi ponovno odloči.

37Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13).

38Sodišče je v skladu s 115. členom ZRev-2 odločilo brez obravnave.

¹ Prim. stališče Vrhovnega sodišča v sodbah G 20/2003 z dne 14. 2. 2006 in G 6/2006 z dne 13. 3. 2007, zavzeto v zvezi z enako ureditvijo ukrepa odvzema dovoljenja v ZRev-1.