UPRS Sodba II U 158/2023-11

I. Zavrne se primarni tožbeni zahteve, ki se glasi:

"1. Odločba tožene stranke RS, Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 14109-261/2022/5 z dne 16. 5. 2023 ter sklep in odločba Centra za socialno delo Maribor št. 1410-107/2022-31992/10 z dne 24. 10. 2022, v zvezi s tožečo stranko, se odpravita.

2. Tožeča stranka ima pravico do 120 ur storitev osebne asistence na teden in sicer:

- storitev, namenjenih osebni pomoči tožeči stranki,

- storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih,

-spremstva in

- pomoč pri komunikaciji.

3. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti vse stroške tega postopka, in sicer v roku 8 dni od prejema odločbe sodišča prve stopnje, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne zamude dalje do celotnega plačila."

II. Tožbi po podrednem zahtevku se ugodi. Sklep in odločba Centra za socialno delo Maribor, št. 1410-107/2022-31992/10 z dne 24. 10. 2022 se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od prejema te sodbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo prvi dan od poteka paricijskega roka za izpolnitev dalje do plačila.

Potek upravnega postopka

1Iz izpodbijane upravne odločbe izhaja, da je tožena stranka zavrgla vlogo tožeče stranke: "Umik ponovne zahteve za dodelitev pravice do osebne asistence" in nadaljevala postopek v javnem interesu, odločila je, da ima tožeča stranka pravico do 60 ur storitev osebne asistence na teden in sicer: storitev, namenjenih osebni pomoči uporabnika; storitev, namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih; spremstva in pomoč pri komunikaciji. V 2. točki odločbe je določeno, da s to odločbo preneha veljati odločba, št. 141-204/2021-31992/8 z dne 17. 11. 2021, 3. točka izreka določa, da se izvajalca osebne asistence izbere iz registra izvajalcev, ki ga vodi ministrstvo, 4. točka, da tožeča stranka in izbrani izvajalec skupaj pripravita izvedbeni načrt za izvajanje storitev osebne asistence, 5. točka, da se tožeča stranka zavezuje, da bo polovico zneska denarnih prejemkov, ki jih prejema ali bo prejemala zaradi potrebe po tuji negi in pomoči nakazala izbranemu izvajalcu storitev osebne asistence, 6. točka, da je tožeča stranka dolžna koordinatorju in izvajalcu osebne asistence sporočiti vsako spremembo, ki lahko vpliva na upravičenost do osebne asistence, njen obseg ali obdobje prejemanja storitev oziroma vključitev, prenehanje ali spremembo programov ali storitev iz 9. člena ZOA in 7. točka, da stroški postopka niso nastali.

2Iz obrazložitve izhaja, da je bila na podlagi odločbe Centra za socialno delo Maribor, št. 141-204/2021-31992/8 z dne 17. 11. 2021 tožeči stranki priznana pravica do osebne asistence v obsegu 90 ur na teden. Dne 4. 4. 2022 je tožeča stranka pri centru vložila ponovno vlogo za priznanje pravice do osebne asistence zaradi poslabšanja zdravstvenega stanja. Center za socialno delo je začel postopek in dne 14. 9. 2022 prejel izvedensko mnenje Inštituta Republike Slovenije za socialno varstvo z dne 9. 9. 2022 o številu ur in vsebini osebne asistence za uporabnika, iz katere izhaja, da je tožeča stranka upravičena do 60 ur storitev osebne asistence na teden. Tožena stranka je po opravljenem ogledu na terenu pri uporabniku (osebni obisk), v celoti sledila izvedenskemu mnenju komisije. Mnenje je uporabniku posredovala v vednost in v izjavo. Skrbnica uporabnika je kot odgovor po elektronski pošti poslala umik zahteve, to je pisno izjavo o odstopu od vloge za ponovno ocenitev ur osebne asistence.

3Tožeča stranka se z odločitvijo ni strinjala in se je na sklep in odločbo pritožila. Organ druge stopnje je pritožbo zavrnil in odločil, da ima tožeča stranka pravico do 60 ur storitev osebne asistence na teden, in sicer: - storitev namenjenih osebni pomoči uporabnika, - spremstva, - pomoč pri komunikaciji. Odločil je, da ta odločba začne veljati z dnem predložitve izvedbenega načrta Centru za socialno delo ter da stroški postopka niso nastali. Iz obrazložitve izhaja, da se pritožbeni organ sklicuje na tretji odstavek 21. člena ZOA, ki določa, da komisija izdela mnenje na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom oziroma njegovim zakonitim zastopnikom na domu uporabnika. V postopku odločanja je pritožbeni organ imenoval komisijo za pripravo drugostopenjskega izvedenskega mnenja o številu ur in vsebini osebne asistence pri tožniku dne 28. 11. 2022. Dne 23. 3. 2023 je prejel drugostopenjsko izvedensko mnenje o število ur in vsebini osebne asistence za pritožnika, iz katerega izhaja, da je upravičen do 60 ur osebne asistence na teden v obsegu, kot izhaja iz izreka. Iz mnenja komisije izhaja, da pritožnik potrebuje delno pomoč pri namestitvi v posteljo, iz postelje, oblačenju, slačenju, prehranjevanju, pitju, odvajanju blata, pomoč v celoti potrebuje pri umivanju, negi obraza, tuširanju, kopanju, umivanju las, orientaciji v času, prostoru, okolici, spominjanju informacij, dogodkov iz preteklosti, razumevanju postopkov vsakodnevnih opravil in razumevanju navodil, dejstev, informacij ter presojanju situacij v vsakdanjem življenju, prepoznavanju tveganja in nevarnosti. Najmanj trikrat tedensko potrebuje pomoč pri nočnem nemiru, enkrat do dvakrat tedensko potrebuje pomoč pri izstopajočih motoričnih motnjah vedenja ali glasovnih posebnosti, samopoškodovalnem vedenju, fizičnem ali verbalno agresivnem vedenju do ljudi ali stvari. Delno pomoč potrebuje pri odhodu iz stanovanja in gibanju zunaj stanovanja, hoji po stopnicah in premagovanju arhitekturnih ovir. Pri orientaciji v prostoru in okolici, vožnji v osebnem avtomobilu, uporabi drugih IKT in sodelovanju v pogovorih potrebuje pomoč v celoti. Pri prosto časovnih aktivnostih doma potrebuje delno pomoč, več kot štirikrat tedensko za največ dve uri na dan, pri drugo prostočasnih aktivnostih zunaj doma potrebuje celotno pomoč, več kot štirikrat tedensko za več kot dve uri na dan. Pritožnik potrebuje pomoč v obliki osebne asistence v času aktivnega vključevanja v družbo praviloma podnevi. Pretežno pa potrebuje kombinacijo delne in celotne pomoči druge osebe. Potrebna pomoč pri izvajanju aktivnosti je nizka, zato je pri tožniku ugotovljena potreba po pomoči v obliki asistence v obsegu 60 ur na teden. Pritožbeni organ je v celoti sledil mnenju komisije in določil obseg ur, kot ga je navedla komisija.

Tožbene navedbe

4Tožeča stranka se z odločitvijo upravnih organov ne strinja, zato vlaga tožbo v upravnem sporu. V njej navaja, da se tožena stranka ni ravnala po pravilih postopka, da dejansko stanje ni bilo popolno in pravilno ugotovljeno ter da materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno. Tožeča stranka navaja, da tožena stranka medicinske dokumentacije ni upoštevala oziroma ni upoštevala pravilno, saj bi potrebovala več ur, to je vsaj 120 ur osebne asistence na teden. Novo vlogo je podala, ker se ji je zdravstveno stanje poslabšalo, prejela pa je manj ur storitev osebne asistence. V dokaz potreb je predložila psihiatrično izvedensko mnenje z dne 1. 2. 2022, iz katerega izhaja bistveno poslabšanje zdravstvenega stanja. Poudarja, da tožena stranka ne pojasni zakaj le 60 ur, na podlagi česa je zmanjšala obseg ur pomoči osebne asistence za 30 ur na teden, in zakaj nekaterih storitev ne potrebuje več oz. jih potrebuje v manjšem obsegu. Odvzela ji je namreč pravico do storitev namenjenih pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih.

5Tožeča stranka navaja, da ji odločba posega v ustavne pravice iz 53., 35., 14., 22., 41., 2., 5., 15., 16., 17., 18., 34., 63., 153. in 4. člena Ustave RS. Ker odločba ni ustrezno obrazložena, ji nesporno krši pravico do poštenega odločanja. Tožena stranka postopka ne bi smela voditi po uradni dolžnosti, saj je skrbnica tožeče stranke vlogo za ponovno ocenitev obsega ur osebne asistence umaknila.

6Tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da ima pravico do 120 ur osebne asistence na teden, in sicer za storitve namenjene osebni pomoči tožeči stranki, storitve namenjene pomoči v gospodinjstvu in drugih delovnih opravilih, spremstva in pomoč pri komunikaciji ter da se ji povrnejo stroški oziroma da se izpodbijana odločba odpravi in se zadeva vrne v ponovni postopek.

Odgovor na tožbo tožene stranke

7Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je izpodbijana odločba pravilna in utemeljena ter sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne in tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

Odločitev brez glavne obravnave

8Sodišče je na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1¹ odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi kršitve pravil postopka ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

9Nadalje sodišče dodaja še, da je ob upoštevanju vrste, narave in pomena zadeve (zlasti glede na tožnikovo zdravstveno stanje), predmetno zadevo obravnavalo prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih (ZS)).

Sodna presoja

10Tožba je utemeljena.

11Med strankama je sporno, ali je tožena stranka obrazložila izpodbijano odločbo v delu, v katerem je zmanjšala število ur osebne asistence in uporabniku odvzela storitev namenjeno pomoči v gospodinjstvu in drugih delovnih opravilih, ali je v postopku ocenila vse dokazne predloge in na podlagi njih utemeljila zakaj je zmanjšala število ur, kljub bistveno poslabšanemu zdravstvenemu stanju uporabnika, ki je bil razlog za vložitev vloge na podlagi 22. a člena Zakona o osebni asistenci (v nadaljevanju ZOA).

12Iz 1. člena ZOA izhaja, da je namen pravice do osebne asistence omogočiti posamezniku/ci z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jo v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodeloval/a v družbi na vseh področjih življenja, in da ima na ta način enake možnosti, večjo neodvisnost, aktivnost in enakopravno vključenost v družbo, skladno z določbami Konvencije o pravicah invalidov.

13Osebna asistenca predstavlja pomoč uporabniku pri vseh tistih opravilih in dejavnostih, ki jih uporabnik ne more izvajati sam zaradi vrste in stopnje invalidnosti, a jih vsakodnevno potrebuje doma in izven doma, da lahko živi neodvisno, aktivno in je enakopravno vključen v družbo (prvi odstavek 2. člena ZOA). Pri izvajanju osebne asistence mora imeti uporabnik nadzor nad organizacijo in oblikovanjem storitev osebne asistence glede na lastne potrebe, zmožnosti, življenjske okoliščine, pogoje ter želje (drugi odstavek 2. člena ZOA). Kot osebna asistenca se šteje pomoč pri temeljnih dnevnih opravilih in pomoč pri komunikaciji in obvezna prisotnost pri uporabniku v primeru najtežjih invalidnosti, pomoč pri podpornih dnevnih opravilih, spremstvo, pomoč na delovnem mestu in izobraževalnem procesu ter pomoč pri drugih dejavnostih in aktivnostih, v katere je uporabnik vključen (tretji odstavek 2. člena ZOA).

14Postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence je urejen v VI. poglavju ZOA (20-22.a člen ZOA). Vloga za pridobitev pravice do osebne asistence se vloži na krajevno pristojnem centru za socialno delo (prvi odstavek 20. člena ZOA). Odločba o pravici do osebne asistence se izda na podlagi mnenja dvočlanske strokovne komisije Inštituta RS za socialno varstvo, ki izdela mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence (četrti odstavek 20. člena in prvi odstavek 21. člena ZOA). Pri tem je komisija izvedenski organ, ki deluje v okviru inštituta (drugi odstavek 21. člena ZOA), mnenje pa izdela na podlagi osebnega razgovora z uporabnikom storitev na njegovem domu na posebnem, vnaprej pripravljenem standardiziranem obrazcu predpisanem s strani ministra (tretji in šesti odstavek 21. člena ZOA). Določbe ZOA urejajo tudi sestavo in imenovanje komisije, ki jo sestavljata dva izvedenca, ki ju center za socialno delo imenuje z liste izvedencev, ki jo vodi ministrstvo, pristojno za invalidsko varstvo, in v katero se imenujejo strokovnjaki s področja socialnega varstva, strokovnjaki s področja zdravstvenega varstva in strokovnjaki - predstavniki uporabnikov po vrsti invalidnosti (drugi odstavek 21. člena ZOA). V primeru pritožbe zoper odločbo, izdano na prvi stopnji, odloča ministrstvo, ki lahko pri odločanju o pritožbi pridobi novo izvedensko mnenje (peti odstavek 20. člena ZOA). V postopku ponovne ocene upravičenosti do osebne asistence se preverja ustreznost obsega ur in vrst storitev osebne asistence, priznanih z odločbo o pravici do osebne asistence (prvi odstavek 22. a člena ZOA). Ponovna ocena upravičenosti do osebne asistence se izvede po uradni dolžnosti (drugi odstavek 22. a člena ZOA) ali v skladu s postopkom, kot je določen za postopek uveljavljanja pravice do osebne asistence (četrti odstavek 22. a člena ZOA). V postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence se uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v ZOA niso urejena drugače (5. člen ZOA).

15Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih in materialnih določb zakona, pri čemer mora preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1),² neustrezno obrazloženost in napake v postopku pa je v tožbi uveljavljala tudi tožeča stranka.

16Sodišče po pregledu izpodbijane odločbe ugotavlja, da sta se prvostopenjski in drugostopenjski organ v obrazložitvi (zgolj) sklicevala na izvedensko mnenje o številu ur in vsebini osebne asistence za tožečo stranko, iz same odločbe pa ne izhajajo konkretni razlogi, ki so organ vodili k zaključku in odločitvi, in sicer, zakaj organ šteje, da je uporabnik upravičen do 30 ur osebne asistence manj in zakaj je uporabnik izgubil storitev namenjeno pomoči v gospodinjstvu in drugih dnevnih opravilih. Upravna organa se nista opredelila do navedb tožeče stranke, da se ji je zdravstveno stanje bistveno poslabšalo, zaradi česar je vložila vlogo na podlagi 22. a. člena ZOA, za povečanje števila ur osebne asistence. Prav tako nista obrazložila zakaj je upravni organ umik vloge zavrgel in nadaljeval postopek po uradni dolžnosti.

17Prvi in drugi odstavek 21. člena ZOA jasno določata, da je Komisija le izvedenski organ, ki izdela mnenje o vsebini in številu ur osebne asistence, ni pa Komisija tista, ki na koncu odloča. Izvid in mnenje Komisije je samo dokaz, do katerega se mora upravni organ opredeliti/ga oceniti, stranka pa mora imeti možnost, da se z njim seznaniti in o njem izjavi.³ V tem okviru sodišče opozarja toženo stranko na določbo prvega odstavka 154. člen ZUP⁴, ki določa, da: uradna oseba, ki vodi postopek, lahko po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence.

18Končno odločitev sprejme pristojni organ po končanem ugotovitvenem postopku, z ustrezno obrazloženo odločbo, to pomeni, da mora obrazložitev ustrezati standardom obrazloženosti iz prvega odstavka 214. člena ZUP, ki določa, da mora biti upravna odločba obrazložena tako, da obsega: 1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, 2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katero je le-to oprto, 3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, 4. navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba, 5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in 6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

19V kolikor je namreč obrazložitev odločbe pomanjkljiva in v njej ni konkretizirano obrazloženo, katere so tiste okoliščine, ki so organ vodili k sprejetem zaključku, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva, posledično so zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.⁵

20Sodišče ugotavlja, da ne iz odločbe organa prve stopnje, kakor tudi ne iz odločbe organa druge stopnje, ne izhajajo ustrezno obrazloženi razlogi za sprejeto odločitev. Drži sicer, da Komisija, ki jo določi organ, skladno z 21. členom ZOA izdela mnenje o potrebnosti osebne asistence posameznika ter o številu potrebnih ur in vsebini osebne asistence, kljub navedenemu pa to ne pomeni, da Komisija odloča tudi o pravici posameznika do osebne asistence. Slednje je, glede na tretji odstavek 20. člena ZOA, vselej naloga upravnega organa. Dejstvo, da je v postopek odločanja o pravici do osebne asistence pritegnjena strokovna komisija, upravnega organa ne odvezuje dolžnosti, da sprejme konkretizirano odločitev, zanjo navede razloge in opravi zaključek glede ocene vrste in obsega osebne asistence uporabnika, pri tem pa se opredeli do predloženih dokazov in navedb s strani stranke v postopku.

21Po mnenju sodišča gre tako v predmetni zadevi pri obeh izpodbijanih odločbah za neustrezno in pomanjkljivo obrazloženost, saj ne zadoščata standardu obrazloženosti upravne odločbe (214. člen ZUP) in za takšne bistvene pomanjkljivosti, ki jih tožena stranka lahko sanira le v ponovnem postopku.⁶ Iz tega razloga sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije kot je predlagala tožeča stranka, v tem oziru pa je primarni tožbeni zahtevek zavrnilo.

22Sodišče še pripominja, da lahko tožeča strank v postopku upravnega spora uveljavlja samo kršitve podane v postopku pred organom in nanašajoče se na izpodbijano odločbo organa, ne pa tudi napake izvida in mnenja komisije, ki ga je pridobil organ. Ugovore glede vsebine izvida in mnenja Komisije mora stranka uveljavljati v postopku pred organom prve stopnje in v postopku pritožbe pred organom druge stopnje. Upravni organ pa se mora v obrazložitvi upravne odločbe opredeliti do vsakega posameznega dokaznega predloga posebej, še posebej do tistih dokaznih predlogov s katerimi stranka dokazuje, da ugotovitve upravnega organa niso pravilne/resnične, česar tožena stranka v izpodbijani odločbi prav tako ni storila (mnenje psihiatra o poslabšanju zdravstvenega stanja tožeče stranke).

23Sodišče na podlagi obrazloženega ugotavlja, da je bila v postopku storjena bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1, kar je razlog za odpravo odločbe, saj gre pri odločitvi organa za strokovno odločitev organa, ki jo bo moral sam sprejeti.

24Glede na obrazloženo je sodišče skladno s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1 je zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral organ odpraviti navedeno kršitev upravnega postopka in svojo odločitev ustrezno obrazložiti v izdani odločbi v skladu z 214. členom ZUP. Odločitev organa mora namreč temeljiti na dokazih in tudi materialnopravni podlagi, kar mora biti vse konkretizirano na način, da je mogoče preizkusiti, kateri so bili tisti razlogi, ki so organ vodili k sprejeti odločitvi, pri tem pa je ocena Komisije zgolj eden izmed dokazov v postopku.

Stroški postopka

25V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 je toženka dolžna tožniku povrniti stroške postopka. Po določilu drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je tožnik, ki ga je v postopku zastopal pooblaščen odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji (izven glavne obravnave), upravičen do povrnitve stroškov v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22% DDV znaša 347,70 EUR, ki jih je sodišče naložilo v plačilo toženki.

26Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika (OZ) v zvezi s 378. členom OZ).⁷

¹ Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 333, tč. 6.
² Kerševan E. (ur), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba 2019, str. 266, točka 5. in 7.
³ V primeru, ko se v postopku imenujeta 2 komisiji in izdelata 2 menja mora stranka imeti možnost, da se seznani in izjavi o obeh mnenjih, med postopkom in ne šele ob vročitvi upravne odločbe.
⁴ 5. člen ZOA določa, da se v postopku uveljavljanja pravice do osebne asistence uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače.
⁵ Prim. UPRS sodba opr. št. II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023, sodba opr. št. II U 190/2020 z dne 30. 6. 2023 ter VSRS sodba opr. št. I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004.
⁶ UPRS sodba in sklep opr. št. I U 1918/2020 z dne 18. 12. 2020.
⁷ Enako tudi načelno pravno mnenje VSRS z dne 13. 12. 2006.