UPRS Sodba I U 1521/2021-14

I. Tožbi se ugodi, sklep Zdravniške zbornice Slovenije 1631-10/2020-71 z dne 4. 6. 2021 se odpravi in zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Z izpodbijano odločbo je Zdravniška zbornica Slovenije (v nadaljevanju Zbornica) ustavila postopek podaljšanja licence zdravnika A. A. (v nadaljevanju tožnik) za delo na področju splošne kirurgije, ki je bil uveden po uradni dolžnosti.

2Zbornica je ob uvedbi postopka podaljšanja licence po podatkih registra zdravnikov ugotovila, da tožnik na dan uvedbe postopka ni zbral dovolj kreditnih točk potrebnih za podaljšanje licence in ni razvidno, ali je tožnik v iztekajočem licenčnem obdobju opravljal zdravniško službo na področju splošne kirurgije v vsebini in obsegu, ki zagotavljata njegovo strokovno usposobljenost, saj register zdravnikov ne beleži podatka o tožnikovi zaposlitvi. V skladu s 24. členom Pravilnika o zdravniških licencah (v nadaljevanju Pravilnik) je tožnika 8. 1. 2020 pozvala k predložitvi opisa svojega strokovnega dela na področju splošne kirurgije, iz katerega bo razvidna vsebina in obseg tožnikovega dela za iztekajoče licenčno obdobje, ob tem da predloži tudi potrdilo ali kopijo sklenjene pogodbe z delodajalcem, iz katerega je razvidna vsebina in obseg dela v iztekajočem licenčnem obdobju na področju splošne kirurgije. Hkrati ga je pozvala k predložitvi morebitnih dodatnih dokazil o strokovni usposobljenosti v roku, kot ga navaja, ki ga je po vlogi tožnika dvakrat podaljšala. Navaja vsebino 10. člena Pravilnika glede dokazov strokovne usposobljenosti za podaljšanje licence. Tožnik je v licenčnem obdobju od 19. 3. 2013 do 18. 3. 2020 zbral v skupnem seštevku 77 kreditnih točk, kar zadostuje temu pogoju. Prejela je tudi overjen prevod Zasebne ambulante B., Grčija z dne 27. 2. 2020, da je tožnik v kliniki zaposlen od leta 2013, s polnim delovnim časom. Glede presoje ali je tožnik v naveden licenčnem obdobju opravljal zdravniško službo na področju splošne kirurgije v vsebini in obsegu, ki zagotavljata njegovo strokovno usposobljenost za delo na tem področju, je seznanila tožnika, da bo v postopku določen izvedenec prof. dr. C. C., dr. med., koordinatorja s področja splošne kirurgije (v nadaljevanju izvedenec), s čimer se je tožnik strinjal. Izvedenec je v pisnem mnenju 19. 5. 2020 med drugim navedel, da je navedeno dokazilo brez opisa vsebine in obsega tožnikovega strokovnega dela na področju splošne kirurgije za iztekajoče licenčno obdobje ter zaključil, da tožnik ni opravljal zdravniške službe na področju splošne kirurgije v zadostni vsebini in obsegu, ki zagotavljata njegovo strokovno usposobljenost za delo na področju splošne kirurgije. Izvedeniško mnenje je bilo 19. 5. 2020 posredovano tožniku z možnostjo, da se do mnenja vsebinsko opredeli v roku 5 dni ter ga hkrati seznanila, da se bo v nasprotnem štelo, da se z njim strinja. Zbornica je tožnika 15. 6. 2020 pisno seznanila, da skladno s prejetim izvedeniškim mnenjem ni opravljal zdravniške službe na področju splošne kirurgije v vsebini in obsegu, ki bi zagotavljala njegovo usposobljenost in ga ponovno obvestila, da mu je v skladu z 10. členom Pravilnika omogočeno, da za podaljšanje licence opravi preizkus strokovne usposobljenosti. Dne 6. 7. 2020 je prejela izpolnjeno prijavnico za preizkus ter s sklepom določila, da tožnik pristopi na preizkus dne 22. 9. 2020. Tožnik je nato zaradi zdravstvenih težav opravičeno preklical pristop na preizkus. Tožnik je 2. 11. 2020 posredoval novo prijavnico in mu je bil določen nov datum preizkusa dne 18. 5. 2021.

3Novi pooblaščenec tožnika je 11. 5. 2021 podal predlog, da Zbornica spremeni svojo odločitev v tem, da mora zdravnik v postopku opraviti preizkus, ter da naj ponovno pošlje spis v presojo izvedencu, ker je svoje mnenje oprl na nepopolne podatke v spisu, pri čemer je navedel spletne povezave, kjer tožnik opravlja storitve presaditve las ter priložil kopije neprevedenih dokazil o seminarjih, izobraževanjih ter izpise s spletnih strani. V drugi pripravljalni vlogi 13. 5. 2021 je preklical tožnikov pristopa na preizkus z utemeljitvijo, da je bilo izvedeniško mnenje izdelano na podlagi napačnih podatkov in predpostavk ter predlagal, da nove navedbe upošteva in nadaljuje postopek. Zbornica navaja, da je ves čas postopka upoštevala načelo varstva pravic stranke, kar pojasni. Tožnik je imel možnost predložiti dokazila o vsebini in obsegu njegovega dela v treh rokih, tožniku je omogočila, da se izjasni, kdo bo izvedenec, kot do mnenja izvedenca. Naknadno priložen razširjen opis in vsebina tožnikovega dela ni navedla pristojna oseba t.j. tožnikov delodajalec. Zbornica je v celoti sledila izvedeniškemu mnenju, ker pa je tožnik svoj zahtevek za pristop na preizkus pisno preklical, šteje, da tožnik nima interesa po nadaljevanju postopka podaljšanja licence in jepostopek po uradni dolžnosti ustavila.

4Ministrstvo za zdravje je kot pritožbeni organ pritožbo tožnika zavrnilo. Sklicuje se na 38. člen Zakona o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) in na določbe Pravilnika, ki jih je Zbornica pravilno uporabila. Ugotovila je resnično dejansko stanje in tožniku omogočila, da se izjavi o vseh relevantnih okoliščinah in dejstvih. Tekom postopka je tožnika seznanjala s pravicami v postopku in mu trikrat določila rok, v katerih je imel možnost predložiti dokazila o vsebini in obsegu svojega dela. Tožnik je začel nasprotovati izvedeniškemu mnenju šele po preklicu svoje udeležbe na preizkusu strokovne usposobljenosti. Tožnik tudi v naknadno priloženi dokumentaciji 11. 5. 2021 ni preložil ustreznih dokumentov. Zbornica je sledila izvedeniškem mnenju. Epidemija ni vplivala na potek postopka, kar pojasni. Tožniku je Zbornica vpogled v spis omogočila tako, da je pooblaščencu posredovala kopije spisa po elektronski pošti, v skladu s takrat veljavnimi ukrepi Vlade RS glede obvladovanja epidemije. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5Tožnik v tožbi izpodbija navedeni sklep, ki po stališču tožbe dejansko pomeni odvzem zdravniške licence in prepoved opravljanja zdravniške dejavnosti v Republiki Sloveniji. Navaja, da so po tem, ko je tožnik pridobil licenco leta 2013, ki se mu je iztekla 18. 3. 2020, v Sloveniji spremenili pogoji za pridobitev licence, med drugim se zahteva aktivno znanje slovenskega jezika. Tožnik je Grk, ki živi v Atenah in slovenskega jezika ne zna. Očita zmotno ugotovljeno dejansko stanje, saj je tožnik mednarodno priznan in ugleden kirurg na področju presajanja las, ki na leto opravi preko 500 operacij. Ugotovitev toženke, da nekdo s takšno frekvenco operacij ni opravljal zdravniške službe na področju splošne kirurgije v zadostni meri in obsegu, ki zagotavlja njegovo usposobljenost za delo, je napačna. V nadaljevanju postopka je predložil ustrezna dokazila o svoji usposobljenosti za delu na področju splošne kirurgije, ki pa jih toženka zaradi prekluzije ni upoštevala. Dokaze je v kasnejši fazi predložil, zaradi tega, ker živi v tujini in je zaradi epidemije redko lahko prišel v Slovenijo, ter ker pred tem ni imel pravnega zastopnika, torej ne zaradi zavlačevanja postopka. V upravnem postopku ni prekluzije navedb in dokazov in lahko stranke svoje navedbe in dokaze načeloma navajajo vse do izdaje odločbe, razen če bi s tem zlorabljale svoje pravice v postopku. Če bi se izvedenec seznanil z naknadno predloženimi dokazili, bi podal drugačno oceno. Tožnik je dobil pravico vpogleda v spis šele 7. 5. 2020. Tudi zato ni primerno, da mu Zbornica ni dovolila dodatnih navedb in dokazov. Očita kršitev načela zaslišanja stranke (9. člen Zakon o splošnem upravnem postopku, nadaljevanju ZUP). Tožnik meni, da ob upoštevanju dodatnih navedb, bi izvedenec prišel do zaključka, da se tožniku licenca podaljša brez nadaljnjih preizkusov znanja. Navaja kršitev načel prostega pretoka storitev in vzajemnega priznavanja kvalifikacij v EU. Tožnik je zdravnik z dolgotrajno in ugledno mednarodno kariero, ki opravlja svoje storitve v več državah članicah. Zgolj v Sloveniji se je uvedel postopek njegove usposobljenosti. Navaja 12.b člen in 12.c člen ZZdrS, ki ju citira. Poklicna kvalifikacija se sme preveriti samo pred prvim opravljanjem zdravniške službe, kar ni njegov primer ter navaja 11. člen in 21. člen Direktive 2005/36/ES, da mora prost pretok in vzajemno priznavanje dokazil o formalnih kvalifikacijah zdravnikov temeljiti na osnovnem načelu avtomatičnega priznavanja dokazil o formalnih kvalifikacijah na podlagi usklajenih minimalnih pogojev usposobljenosti. Navaja tudi, da je prišlo do nesorazmernega poseganja v svobodno gospodarsko pobudo in svobodo dela in varstva dela (74. člen, 49. člen in 74. člena Ustave RS). Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača očitek tožnika, da so se v Sloveniji v tem času spremenili pogoji za podelitev licence, kar pojasni. Zdravnik z veljavno licenco na področju splošne kirurgije lahko samostojno opravlja vse posege, ki so zapisani v programu specializacije na področju splošne kirurgije. Licence ni mogoče omejiti zgolj na en poseg. Tožnik je imel kot stranka v postopku možnost uveljavljanja svojih pravic, da se izjasni o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne odločitev. Zbornica je obravnavala vsa pravočasno pridobljena dokazila. Presoja posameznih dokazov s pomočjo izvedenca ima podlago v ZUP. Tožnik je bil seznanjen, da bo izvedenec svoje mnenje podal na podlagi prejete dokumentacije, ki jo je tožnik predložil. Do izvedeniškega mnenja se tožnik ni izjasnil, čeprav je bil izrecno opozorjen, da se bo v tem primeru štelo, da se z izvedeniškim mnenjem strinja. Tožnikovo nasprotovanje mnenju izvedenca skoraj eno leto po izteku roka, in po drugem preklicu udeležbe tožnika na preizkusu strokovne usposobljenosti, je namensko zavlačevanja postopka. Tožnik tudi ni pojasnil, zakaj morebitnih dokazil o vsebini in obsegu njegovega dela ni predložil v danem in dvakrat podaljšanem roku. Rok za predložitev dokazil je bil dvakrat podaljšan. Tudi menjava pooblaščenca v postopku ni razlog za ponovitev že izvršenih procesnih dejanj postopka. Zbornica tožnikove dodatne dokumentacije, ki jo je naknadno priložil v pripravljalni vlogi, ni mogla šteti kot ustrezno dokazno gradivo, saj je kot dokaz o ustrezni vsebini in obsegu dela na področju splošne kirurgije potrebno potrdilo delodajalca oz. kopija sklenjene pogodbe, česar tožnik ni predložil, marveč le izpiske. Bistveno je, da tožnik ni utemeljil, zakaj navedeno dokumentacijo v postopku prilaga z zamudo. Tožnik se je za preizkus odločil sam in dvakrat posredoval izpolnjeno in podpisano prijavo. Neutemeljeno je sklicevanje na razglašeno epidemijo in neznanja slovenščine, saj je tožnik v postopku preko pooblaščenca aktivno sodeloval. Izbira pooblaščenca pa je pravica in odgovornost stranke v postopku in ne organa. Pooblaščenec s svojimi ravnanji ni vzbujal nikakršnega dvoma v sposobnost za zastopanje stranke. V skladu z zakonodajo je licenca pogoj za samostojno opravljanje zdravniške službe. Kriterije za dokazovanje izpolnjevanja pogojev za ohranitev oziroma podaljšanje licence je zato treba presojati z vso skrbnostjo, saj navedeno neposredno vpliva na varnost pacientov ter strokovnost in kakovost njihove zdravstvene obravnave. Sodišču predlaga, da tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrne.

K I. točki izreka:

7Tožba je utemeljena.

8V predmetni zadevi tožnik izpodbija sklep Zdravniške zbornice o ustavitvi postopka podaljšanja licence tožniku za delo na področju splošne kirurgije. V zvezi s konkretnim postopkom podaljšanja licence tožniku za delo na področju splošne kirurgije, ki ga je Zbornica uvedla po uradni dolžnosti, je Zbornica navedla kot pravno podlago za izdajo izpodbijanega sklepa četrti odstavek 135. člen ZUP in 38. člen ZZdrS.¹ Sodišče izpodbijani akt presoja v upravnem sporu glede na drugi odstavek 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem se v upravnem sporu lahko izpodbijajo sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. V obravnavani zadevi gre namreč za takšen sklep.

9Iz 135. člena ZUP izhaja, da če je bil postopek začet na zahtevo stranke, pa stranka umakne svojo zahtevo, izda organ sklep, da se postopek ustavi (prvi odstavek). Če je nadaljevanje postopka potrebno v javnem interesu, ali če to zahteva stranka z nasprotnim interesom, ga pristojni organ nadaljuje (tretji odstavek). Če se je postopek začel po uradni dolžnosti, ga organ lahko ustavi. Če pa bi se postopek v isti zadevi lahko začel tudi na zahtevo stranke, se postopek nadaljuje, kadar stranka to zahteva (četrti odstavek). Zoper sklep, s katerim se ustavi postopek, je dovoljena pritožba (peti odstavek 135. člena ZUP).

10Med strankami ni sporno, da je bil postopek podaljšanja licence, začet po uradni dolžnosti. Zbornica navaja 24. člen² Pravilnika o zdravniških licencah, ki je izdan na podlagi 38. člena ZZdrS, po katerem Zbornica za zdravnika, ki je vpisan v register zdravnikov, uvede postopek podaljšanja po uradni dolžnosti štiri mesece pred iztekom licence.³ Zato v obravnavani zadevi pride v poštev uporaba četrtega odstavka 135. člena ZUP, po katerem lahko organ v tem primeru, postopek ustavi.

11Po povedanem gre v obravnavani zadevi za procesni sklep po četrtem odstavku 135. člena ZUP, vendar pa sodišče razlogov za odločitev po diskrecijski pravici za ustavitev postopka na navedeni pravni podlagi ne more preizkusiti. Zbornica je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa podrobno opisala kronologijo poteka postopka podaljšanja licence tožniku za delo na področju splošne kirurgije in na koncu zapisala, da šteje, ker je tožnik 13. 5. 2021 svoj zahtevek za pristop na preizkus strokovne usposobljenosti pisno preklical, da tožnik nima interesa za nadaljevanje postopka podaljšanje licence na področju splošne kirurgije. Ker je bil začet postopek začet po uradni dolžnosti (in ne po vlogi stranke), kar ni sporno, sodišče sodi, da v obravnavanem primeru ni na strani Zbornice, da ugotavlja, ali je podan interes za nadaljevanje postopka na strani tožnika oziroma sodišče sodi, da je v takem primeru na strani Zbornice, da pojasni, zakaj za nadaljevanje postopka ne obstaja več javni interes. Tega pa Zbornica ni pojasnila, prav tako ne toženka. Zato sodišče izpodbijanega sklepa ne more preizkusiti in gre za kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP v povezavi z tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1).

12V obravnavanem primeru gre po presoji sodišča tudi za neskladje med izrekom in obrazložitvijo. V konkretnem primeru gre za procesni sklep, s katerim je bil postopek ustavljen, v obrazložitvi pa se Zbornica ukvarja z vsebinskimi razlogi glede podaljšanja licence tožniku in glede ključnega vprašanje, ali je tožnik v licenčnem obdobju od 19. 3. 2013 do 18. 3. 2020 opravljal zdravniško službo na področju splošne kirurgije, v vsebini in obsegu, ki zagotavljata njegovo strokovno usposobljenost na področju splošne kirurgije. Zbornica se v tej zvezi vsebinsko opredeljuje do tožnikovih dokazil in predložene dokumentacije ter navaja svoje ugotovitve in dokazno oceno ter zaključek, da tožnik ni predložil v roku dokazil, da se ni izjasnil o izvedeniškem mnenju in da ni pristopil na preizkusa strokovne usposobljenosti. Posledično Zbornica ni ponovila dokazovanja z izvedencem, ker je štela, da se tožnik z mnenjem strinja. Vse to pomeni, da je Zbornica vodila posebni ugotovitveni postopek po ZUP, ki pa ga ni zaključila z izdajo ustrezne odločitve, temveč je postopek po presoji sodišča neobrazloženo ustavila, saj ni navedla pravno relevantnih razlogov za ustavitev postopka, ki bi jih morala pojasniti, predvsem kot že rečeno tudi z vidika javnega interesa, v okviru katerega vodi postopek podaljšanja licence tožniku. Da je postopek začela po uradni dolžnosti, ni sporno, in v tem primeru postopka, glede na pravno podlago za začetek postopka, kot jo navaja (24. člen Pravilnika) tudi ni razvidno, da bi se lahko začel ta postopek tudi na zahtevo stranke. Zato sodišče meni, da v tem postopku organ nima pooblastila za ugotavljanje, ali obstaja interes za nadaljevanje postopka na strani tožnika. Ob tem sodišče še dodaja, da tudi navedbe, da je šlo s strani tožnika za zavlačevanje postopka, niso pojasnjene na način, da bi se jih dalo preizkusiti, niti glede pravne niti glede dejanske podlage. Kolikor naj bi šlo s strani tožnika za kršitev načela prepovedi zlorabe pravic (11. člen ZUP), pa iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja.⁴

13Tožnik v bistvenem izpodbija postopanje Zbornice, ki ni upoštevala naknadno predložena dokazila ter ni sledila predlogu za ponovitev dokazovanja z izvedencem oziroma ni upoštevala tožnikovo nasprotovanje izvedeniškemu mnenju, ki ga je tožnik podal po izteku roka, vendar pa pred izdajo izpodbijanega sklepa. V zvezi s temi ugovori sodišče pritrjuje tožniku, da ima stranka pravico se udeleževati ugotovitvenega postopka in da ima vse do izdaje odločbe pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve (146. člen ZUP).

14Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu (Zbornici), ob upoštevanju četrtega in petega odstavka istega člena ZUS-1 v ponoven postopek.

15Ker je sodišče izpodbijani sklep odpravilo zaradi kršitve pravil postopka, se sodišče do vsebinskih tožbenih ugovorov ni posebej opredeljevalo.

16Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče odločilo brez glavne obravnave (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

17Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). V zadevi ni bil opravljen narok za glavno obravnavo in je tožnika v postopku zastopal odvetnik, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičen do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22 % DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ).

18Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1).

¹ Ki določa, da podrobnejša določila o načinu, organih, evidenci in postopku pri odločanju o podelitvi, podaljšanju in odvzemu licence oziroma osnovne licence sprejme zbornica v soglasju z ministrom (prvi odstavek). Za podelitev, podaljšanje in odvzem licence oziroma osnovne licence se izda odločba v upravnem postopku (drugi odstavek).
² Ki določa, da za zdravnika, ki je vpisan v register zdravnikov, zbornica uvede postopek podaljšanja licence po uradni dolžnosti dva meseca pred iztekom licence (prvi odstavek). Ob uvedbi postopka zbornica vpogleda: -v podatke o zdravniku v registru zdravnikov, -v evidenco zbranih točk zdravnika, -v ostale podatke o zdravniku, s katerimi razpolaga (drugi odstavek). Zbornica po uradni dolžnosti podaljša licenco zdravniku, ki na dan uvedbe postopka izpolnjuje pogoje iz 10. člena tega pravilnika (tretji odstavek).
³ Zbornica sicer navaja dva meseca, kar pa velja šele po noveli Pravilnika(Pravilnik o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o zdravniških licencah (Ur. l. RS, št. 1275/2022, ki velja od 14. 5. 2022).
⁴ Zloraba pravice navajati dejstva in predlagati dokaze iz 146. člena ZUP je namreč sankcionirana v 3. odstavku 238. člena ZUP z ostrejšo omejitvijo pravice navajanja novih dejstev in predlaganja novih dokazov v pritožbenem postopku, kar pa ni obravnavani primer.