UPRS Sodba in sklep I U 1502/2022-57

I. Tožba zoper odločbo št. 35432-9/2021-2550-64 z dne 19. 9. 2022 se v delu, ki se nanaša na točke I. 3, I. 4, I. 5, I. 6, I. 7, I. 9, I. 12. I. 16, I. 18, I. 19, I. 20, I. 21, I. 22, I. 23, I. 24, I. 25, I. 26, I. 27, I. 30, I. 31, I. 32, I. 33, I. 34, I. 35, I. 36, I. 37 in I. 41 izreka, zavrže.

II. Tožbi zoper odločbo št. 35432-9/2021-2550-64 z dne 19. 9. 2022 se v delu, ki se nanaša na točke I. 1, I. 2, I. 8, I. 10, I. 11, I. 13, I. 14, I. 15, I. 17, I. 28, I. 29, I. 38, I. 39 in I. 40 izreka ugodi, izpodbijana odločba se v tem obsegu odpravi in vrne toženki v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 25,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se okoljevarstveno dovoljenje št. 35407-4272010-53 z dne 27. 9. 2011, spremenjeno z odločbami št. 35406-38/2012-6 z dne 13. 3. 2014, št. 35406-27/2016-5 z dne 14. 9. 2016 in št. 35406-14/2020-11 z dne 24. 5. 2021 (v nadaljevanju OVD) za obratovanje naprave, ki v proizvodnji osnovnih farmacevtskih izdelkov uporablja kemične postopke, in ki se nahaja na lokaciji A., spremeni tako, kot je navedeno v točkah od I.1 do I. 41 izreka (I. točka izreka) in da ostane ostalo besedilo OVD nespremenjeno (točka II. izreka). V III. točki izreka je še odločila, da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve točk I. 3, I. 4, I. 5, I. 6, I. 7, I. 9, I. 12, I. 16, I. 18, I. 19, I. 20, I. 21, I. 22, I. 23, I. 24, I. 25, I. 26, I. 27, I. 30, I. 31, I. 32, I. 33, I. 34, I. 35, I. 36, I. 37 in I. 41 izreka odločbe. Ugotovila je še, da v tem postopku stroški niso nastali (IV. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je 8. 11. 2021 prejela vlogo B., d.d. (v tem postopku stranka z interesom) za spremembo OVD zaradi razširitve delovanja naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega (v nadaljevanju IED naprava) na lokaciji A. Sprememba se nanaša na delovanje C., čistilne naprave odpadnih vod, skladišča tekočih surovin za hlapne organske snovi - topila ter kemijskega razvojnega centra. Z delovanjem C. bodo bistveno povečane proizvodne zmogljivosti obstoječe naprave za proizvodnjo farmacevtskih izdelkov s kemičnimi postopki, in sicer iz 30 ton na 180 ton sinteze farmacevtskih učinkovin letno. Zaradi povečanja količin in onesnaženosti odpadnih vod zaradi delovanja C. in z inšpekcijsko odločbo št. 06182-97/2019-18 z dne 16. 4. 2019 izrečenega ukrepa, ki se lahko izvrši le s spremembo OVD, bo stranka z interesom zgradila tudi čistilno napravo odpadnih vod.

3Dne 13. 12. 2021 je toženka zaradi spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave in spremembe predpisov zaradi sprejema Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2016/902 z dne 30. maj 2016 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnologijah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta za čiščenje odpadnih voda in plinov ter ravnanje z njimi v kemični industriji (v nadaljevanju Zaključki o BAT) začela še postopek preverjanja OVD po uradni dolžnosti. S sklepom z dne 7. 1. 2022 je oba postopka združila v en postopek.

4V obrazložitvi izpodbijane odločbe opisuje nameravane spremembe v napravi in njenem delovanju, spremembo v emisijah, ukrepe za preprečevanje izrednih razmer in nesreč, obrazloži, na kakšen način je v izpodbijano odločbo vključila ukrepe oziroma zahteve za delovanje naprave po Zaključkih BAT od BAT 1 do BAT 23, in pojasni, zakaj se spreminjajo vsi ostali deli OVD. Povzema tudi vsebino izhodiščnega poročila. Ugovore, ki jih je v upravnem postopku uveljavljal tožnik, zavrača kot neutemeljene. Količine nevarnih snovi, ki se bodo nahajale na območju naprave na lokaciji A. so sicer take, kot jih navaja tožnik, vendar po prepričanju toženke zahteve Direktive 2012/18/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o obvladovanju nevarnosti večjih nesreč, v katere so vključene nevarne snovi, ki spreminja in nato razveljavlja Direktivo Sveta 96/82/ES (v nadaljevanju Direktiva Seveso III) v tem postopku niso relevantne. Postopek se namreč vodi po petem odstavku 77. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), tj. kot večja sprememba pri obratovanju IED naprave. Postopek za pridobitev ali spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, tj. postopek, ki izhaja iz Direktive Seveso III, pa je predmet drugega postopka, ki se vodi po 86. členu ZVO-1.

5Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi navaja, da bi morala toženka dopolniti OVD z zahtevami Direktive Seveso III, ki se uporablja neposredno. Odločba je nezakonita, ker v OVD našteti obrati niso opredeljeni kot obrati visokega tveganja in ker stranki z interesom v OVD niso naloženi ukrepi za varstvo zdravja okoliškega prebivalstva, zlasti v primeru nesreče vnetljivih snovi v skladišču in pretakališču tekočih surovin. Ne drži, da stranka z interesom ne bo mogla obratovati, dokler ne bo pridobila dovoljenja za obrat, kar izhaja iz Registra Seveso obratov, kjer je pod zap. št. 43 prazna rubrika, medtem ko je pri ostalih zavezancih izpolnjena. Stranka z interesom bi morala imeti vpisana še najmanj dva obrata, tj. D. in C. Glede na to ni nobenega zagotovila, da bo po tem, ko bo pridobila dovoljenje za IED napravo, pridobila še dovoljenje za obrat in bi ju zato morala pridobiti istočasno.

6Za tožnika je tudi nesprejemljivo, da je toženka sprejela vplivno območje, kot ga je predlagala stranka z interesom, ne da bi ga recenzirala neodvisna ustanova. Trdi, da je toženka bistveno kršila postopek, ker se izpodbijane odločbe v podpoglavjih 1, 15, 28, 39 in 40 ne da preizkusiti. Uveljavitev spremembe je namreč določena nejasno, saj je navedeno, da se OVD spremeni z začetkom obratovanja C., čistilne naprave odpadnih vod, skladišča ali kemijskega razvojnega centra. Trdi, da postaja OVD zaradi obsežnih novih besedil nejasno, zaradi česar bi bilo treba v ponovljenem postopku izdati uradno prečiščeno besedilo. Pričakuje tudi, da bo sodišče sledilo določbi 247. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in po uradni dolžnosti preizkusilo, ali ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon, še posebej glede pravnega pouka v delu, kjer domnevno ni pritožbe, kar je v nasprotju z določili Aarhuške konvencije. Ugovarja še, da različna pravna sredstva zoper dele iste odločbe predstavljajo kršitev 22. člena Ustave, kot tudi, da gre za neenakost pred zakonom. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži dopolnitev OVD skladno z določili Uredbe o preprečevanju večjih nesreč in zmanjševanju njihovih posledic (v nadaljevanju Uredba o preprečevanju večjih nesreč) ter izdelavo prečiščenega besedila OVD.

7Toženka v vlogi z dne 24. 11. 2022 navaja, da iz 230. člena ZUP izhaja, da je zoper odločbo, ki jo izda ministrstvo, dovoljena pritožba, kadar je to z zakonom določeno. ZVO-1 pa v petem odstavku 78. člena določa, da je zoper odločbo, izdano v postopku preverjanja okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, dovoljena pritožba. Zato bo o pritožbi, ki jo je vložil zgolj en stranski udeleženec, tj. tožnik, odločala Vlada. ZVO-1 pa ne določa možnosti pritožbe zoper odločbo o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja na zahtevo stranke, zato glede na 230. člen ZUP ni dovoljena, dovoljen pa je upravni spor.

8Stranka z interesom v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da je pridobivanje t.i. "Seveso okoljevarstvenega dovoljenja" samostojen postopek. Pridobitev tega dovoljenja je pogoj za obratovanje obrata in ga bo stranka z interesom pridobila skladno z zakonskimi zahtevami. Sestavni del vloge bodo scenariji večjih nesreč, določitev vplivnega območja ter način obveščanja okoliških prebivalcev. Odločba o spremembi OVD se nanaša na objekte, ki so vključeni v pravnomočno gradbeno dovoljenje, iz njene vsebine pa je popolnoma jasno, katera določila veljajo za posamezen objekt in katera za celotno lokacijo. Skupni objekt za celotno lokacijo (obstoječe in novo stanje) predstavlja sodobna in visoko učinkovita čistilna naprava za odpadne vode, ki bo zgrajena najprej.

9Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v sodnem in upravnem spisu.

K tč. I. izreka:

10Tožba v delu, ki se nanaša na odločitve, vsebovane v tč. I. 3, I. 4, I. 5, I. 6, I. 7, I. 9, I. 12. I. 16, I. 18, I. 19, I. 20, I. 21, I. 22, I. 23, I. 24, I. 25, I. 26, I. 27, I. 30, I. 31, I. 32, I. 33, I. 34, I. 35, I. 36, I. 37 in I. 41 izreka, ni dopustna.

11Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke). Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1). Med drugim sodišče tožbo zavrže tudi, če ugotovi, da je bila tožba vložena prepozno ali prezgodaj (2. točka).

12Z izpodbijano odločbo je toženka na podlagi 77. člena ZVO-1 odločila o zahtevi stranke z interesom za spremembo OVD zaradi nameravane spremembe v obratovanju IED naprave zaradi njene razširitve, hkrati pa je preverila in spremenila OVD po uradni dolžnosti, in sicer kot izhaja iz obrazložitve,¹ iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 78. člena ZVO-1.

13Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Odločba pa je dokončna, če se ne more več izpodbijati s pritožbo, razen če zakon ne določa drugače (prvi odstavek 224. člena ZUP).

14Po drugem odstavku 230. člena ZUP je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, dovoljena pritožba samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. Takšen zakon mora določiti tudi, kateri organ je pristojen za odločanje o pritožbi, sicer o pritožbi odloča vlada. Zoper odločitev toženke o zahtevi stranke z interesom za spremembo OVD zaradi spremembe v obratovanju naprave torej ni pritožbe, saj je 77. člen ZVO-1, ki ureja postopek v zvezi s to spremembo, ne določa. Zoper odločbo o spremembi OVD po uradni dolžnosti pa je po petem odstavku 78. člena ZVO-1 dovoljena pritožba, ki jo je tožnik tudi vložil.

15Tožnik je na poziv sodišča, naj konkretno navede, ali je tožbo z dne 27. 10. 2022 vložil zoper vse točke izreka izpodbijane odločbe ali samo zoper nekatere, odgovoril, da tožbo vlaga zoper vse točke izreka, da torej odločbo izpodbija v celoti. Med strankama je bilo na naroku kot nesporno ugotovljeno, da je Vlada o pritožbi odločila 26. 4. 2023. Tedaj je del odločbe, ki ga je toženka izdala zaradi spremembe OVD po uradni dolžnosti, postal dokončen. To pomeni, da je tožnik tožbo zoper tisti del odločitve, ki je posledica preverjanja in spremembe OVD po uradni dolžnosti vložil preden je bilo odločeno o pritožbi. Ker v tem delu izpodbijana odločba v času vložitve tožbe še ni bila dokončna, pa je bila tožba vložena prezgodaj in jo je moralo zato sodišče zavreči. Pri tem je sledilo tisti razmejitvi točk izreka, ki se nanašajo na spremembe na zahtevo stranke in na spremembo po uradni dolžnosti, ki izhaja iz pravnega pouka izpodbijane odločbe. Tožnik namreč ne ugovarja, da naj bi bila ta razmejitev napačna.

16Tožnik uveljavlja, da različna pravna sredstva zoper isto odločbo pomenijo kršitev 22. člena Ustave in enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Vendar sodišče sodi, da v primeru, ko organ z eno odločbo odloči o zadevah, o katerih bi sicer lahko odločil z dvema odločbama, deli izreka, zoper katere je dovoljena pritožba pa so vsebinsko ločljivi od delov, ki so izdani na zahtevo stranke, taka ureditev in odločanje nista neustavna niti nezakonita, medtem ko o primernosti te ureditve in združevanja postopkov sodišče ne presoja. V pravnem redu obstajajo številna področja, kjer je pritožba dovoljena in številna področja, kjer je izključena, slednje predvsem tedaj, kadar drugostopenjski organ ne obstaja, kar je razumen razlog za razlikovanje med ureditvama. Zaključek o skladnosti take ureditve z ustavo in koherentnosti z zakonom izhaja tudi iz drugega odstavka 225. člena ZUP, ki določa, da če se s pritožbo ali s tožbo izpodbijajo posamezne točke ali vsebinsko ločljivi deli izreka odločbe, lahko postanejo posamezne točke ali posamezni vsebinski deli izreka odločbe ali posameznih njenih točk, ki se ne izpodbijajo in medsebojno niso odvisni, dokončni ali pravnomočni. Po presoji sodišča pa so v obravnavani zadevi deli izreka ločljivi, pri čemer tožnik argumentov, da temu ni tako, niti ne navaja.

17Ugovor, da ureditev ni skladna z Aarhuško konvencijo, ki zagotavlja pravico do pritožbe, pa po presoji sodišča v tem delu ni pravno relevanten, saj je bila zoper tisti del odločbe, v katerem je sodišče tožbo zavrglo, pritožba dovoljena in vložena.

K tč. II. izreka:

18V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da bo območje naprave zaradi spremembe pri njenem obratovanju postalo tudi obrat tveganja za okolje iz 18. člena ZVO-1, saj se bo na tem območju nahajala takšna količina nevarnih snovi, zaradi katere se po 4. členu Uredbe o preprečevanju večjih nesreč uvršča med obrate manjšega ali večjega tveganja za okolje. Zato tudi ni sporno, da bo morala stranka z interesom pred obratovanjem naprave pridobiti (tudi) okoljevarstveno dovoljenje za obrat tveganja iz 86. člena ZVO-1 (v nadaljevanju obrat). Sporno je, ali je treba ukrepe za preprečevanje večjih nesreč in zmanjšanje njihovih posledic vključiti že v izpodbijano odločbo, ki je odločba o spremembi OVD za obratovanje IED naprave.

Glede preverjanja skladnosti obratovanja naprave z Direktivo Seveso III

19Na vprašanje, ki je v tej zadevi sporno, je v sklepu X Ips 8/2023 odgovorilo Vrhovno sodišče. S tem sklepom je sodišče v okviru materialnega procesnega vodstva pred glavno obravnavo seznanilo vse stranke. Tožnik je glede tega v svoji vlogi z dne 10. 5. 2023 navedel, da se nanj v celoti sklicuje v utemeljitev svojih tožbenih razlogov. Toženka v svoji vlogi z dne 18. 5. 2023 navaja razloge, zaradi katerih se s stališči Vrhovnega sodišča ne strinja. Enako izhaja iz vloge stranke z interesom z dne 19. 5. 2023 in njenih navedb na glavni obravnavi.

20Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu zavzelo stališče, da mora organ v postopku za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo preverjati, ali so zagotovljeni ukrepi za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, saj je to po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1 ena od splošnih zahtev, ki jih mora upravljavec take naprave zagotoviti, kar je tudi zahteva člena 11(g) Direktive 2010/75/ EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah. Splošna zahteva 7. točke prvega odstavka 70. člena ZVO-1 se nanaša na ukrepe za preprečevanje okoljske škode, ki se v primeru obrata nanašajo na nevarne snovi. Zato se pri okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo uporabijo podatki iz okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, če je že pridobljeno. Če še ni pridobljeno, pa pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1 ne morejo biti izpolnjeni, če upravljavec ne izpolni zahtev za izdajo dovoljenja za obrat, kar izhaja tudi iz prvega odstavka 74. člena ZVO-1, ki izrecno določa, da morajo biti v okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo zaradi zagotavljanja visoke stopnje varstva okolja kot celote določeni vsi ukrepi in pogoji za izpolnitev splošnih zahtev iz prvega odstavka 70. člena ZVO-1 in drugih, za obratovanje naprave predpisanih okoljevarstvenih zahtev. Med te nedvomno sodijo tudi ukrepi za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanje njihovih posledic, če gre za nevarne snovi. Če mora upravljavec za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje IED naprave zagotoviti ukrepe za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, jih mora toliko bolj za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanje njenih posledic, kadar gre za nevarne snovi, pri katerih gre za večje tveganje za okolje. Če torej iz podatkov izhaja, da gre glede na vrsto in količino nevarnih snovi za obrat, je tudi okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo mogoče izdati le, če so izpolnjene zahteve za preprečevanje večjih nesreč in zmanjševanje njihovih posledic zaradi nevarnih snovi.

21Ker so zahteve za okoljevarstveno dovoljenje za obrat vsebinsko tako povezane z zahtevami za okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo, po stališču Vrhovnega sodišča tudi pri preverjanju tega dovoljenja ni mogoče izključiti vidika izpolnjevanja ukrepov za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic. To pomeni, da mora pristojni organ v postopku po 78. členu ZVO-1, ko po uradni dolžnosti preverja že izdano okoljevarstveno dovoljenje, preverjati tudi upoštevanje zahteve za preprečevanje večjih nesreč in omejevanje njihovih posledic in s tem ustreznost dovoljenja za obratovanje z napravami, ki uporabljajo nevarne snovi. Taka bi bila po oceni Vrhovnega sodišča lahko npr. sprememba predpisa, ki bi med nevarne snovi dodala novo snov ali manjšo količino neke snovi. V takem primeru bi moral pristojni organ preveriti, ali je treba okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo spremeniti po uradni dolžnosti, da bi se zagotovilo izpolnjevanje navedenih ukrepov oziroma zahtev. Podobno velja v primeru, če obratovalna varnost procesa ali dejavnosti zahteva uporabo drugih tehnik. Preverjanje in sprememba okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 78. člena ZVO-1 se torej nanaša na vse zahteve, ki morajo biti izpolnjene za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, torej tudi na tiste, ki jih, kadar gre za določeno vrsto in količino nevarnih snovi, izrecno dodaja še okoljevarstveno dovoljenje za obrat.²

22V delih sklepa, ki jih je sodišče povzelo v prejšnjih točkah sodbe, se sicer Vrhovno sodišče sklicuje na postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo po uradni dolžnosti, v tem delu pa, kot je bilo obrazloženo pod I. te odločitve, ne obstajajo pogoji za vsebinsko obravnavanje tožbe. Vendar v 43. točki obrazložitve Vrhovno sodišče doda, da enako velja, kadar gre za postopek odločanja o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 77. člena ZVO-1, ko je treba okoljevarstveno dovoljenje prilagoditi spremembam, ki izvirajo iz sfere imetnika tega dovoljenja.³ Če je torej na območju spremenjene naprave po spremembi prisotna taka količina nevarnih snovi, da mora upravljavec pridobiti okoljevarstveno dovoljenje za obrat, mora spremenjeno okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo zagotavljati ukrepe za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, vključno s tistimi za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanje njihovih posledic, ki lahko nastanejo kot posledica prisotnih nevarnih snovi. Kot navaja Vrhovno sodišče, se take zahteve lahko povzamejo iz okoljevarstvenega dovoljenja za obrat, če to dovoljenje še ni pridobljeno, pa mora to, ali so zahteve izpolnjene, ugotoviti organ v postopku spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo.

Presoja v obravnavanem primeru

23Toženka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da bo območje naprave z izvedeno spremembo postalo tudi obrat, za kar mora stranka z interesom pridobiti okoljevarstveno dovoljenje za obrat. Navaja, da bo morala v tem postopku dokazati, s katerimi ukrepi bo zagotavljala, da do večje nesreče ne bo prišlo oziroma da se v primeru nesreče zmanjšajo njene posledice. Zato vsebine, ki se nanašajo na primere eksplozij, niso predmet ugotovitvenega postopka spremembe OVD za IED napravo. Navaja še, da je upravljavec ne glede na to v vlogi za spremembo obširno navedel, kako bo preprečeval nesreče in izredne razmere, in ukrepe, ki jih bo izvajal v povezavi s preprečevanjem nesreč in izrednih razmer, ki vključujejo tudi eksplozijsko ogroženost, kar povzema na straneh 69-72 odločbe. Ocenjuje, da je stranka z interesom v dokumentaciji vloge v poglavju 4.5 izredne razmere in nesreče zadovoljivo pojasnila, do kakšnih nesreč lahko pri obratovanju pride in podala ukrepe, ki to preprečujejo oziroma zmanjšujejo posledice.⁴ Pojasni, da bodo ukrepi za preprečevanje nesreč, scenariji nesreč ter vplivi nesreč na okolje podrobneje obravnavani v postopku pridobivanja okoljevarstvenega dovoljenja v skladu z Uredbo o preprečevanju večjih nesreč.⁵ Zavrne tudi ugovor tožnika, češ da so vse pripombe, ki se nanašajo na neupoštevanje "Seveso zavez", v tem postopku brezpredmetne, ker ZVO-1 ne predvideva možnosti združevanja postopkov izdaje ali spremembe okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo in okoljevarstvenega dovoljenja za obrat in da bo stranka z interesom pred začetkom obratovanja morala pridobiti t.i. "Seveso okoljevarstveno dovoljenje", v tem postopku pa se bo presojalo tudi, ali gre za obrat manjšega ali večjega tveganja za okolje.⁶

24V obravnavani zadevi ugotovitev toženke, da bo IED naprava po širitvi, ki je predmet zahteve stranke za spremembo OVD, postala obrat, ni sporna. To pa glede na razlago 70., 77. in 78. člena ZVO-1, ki jo je podalo Vrhovno sodišče o vsebini okoljevarstvenega dovoljenja v zvezi s prisotnostjo zadevnih nevarnih snovi, pomeni, da bi morala toženka enako kot, če bi za tako napravo izdala okoljevarstveno dovoljenje po 70. členu ZVO-1, tudi pri spremembi preveriti, ali so zagotovljeni ukrepi za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, saj je to po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1 pogoj za izdajo dovoljenja in s tem po petem in devetem odstavku 77. člena ZVO-1 tudi za njegovo spremembo zaradi večje spremembe obratovanja naprave. Da navedena zahteva velja tudi pri razširitvi dejavnosti, je povsem logično, kajti v tem delu gre v bistvenem za "novo" napravo, za katero bi, če bi upravljavec prvotno postavil in obratoval s tako IED napravo kakršna bo po razširitvi, veljale enake zakonske zahteve.

25Sodišče ugotavlja, da v delu izpodbijane odločbe, ki se nanaša na širitev delovanja naprave na zahtevo stranke, toženka zaradi zmotne uporabe prepisa ni ugotavljala, ali so zagotovljene zahteve in ukrepi, ki se nanašajo na preprečevanje nesreč, do katerih lahko pride zaradi prisotnosti nevarnih snovi (tj."Seveso nevarnih snovi") oziroma na zmanjševanje posledic teh nesreč. Zahtev oziroma ukrepov za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic zaradi prisotnosti nevarnih snovi, tudi ni vključila v izrek izpodbijane odločbe. V obrazložitvi odločbe pod naslovom "Izredne razmere in nesreče" sicer prepisuje podatke iz vloge, ki se nanašajo na prepoznavanje izrednih razmer oziroma dogodkov in nesreč ter ukrepe s tem v zvezi.⁷ Vendar pa so edini ukrepi za preprečevanje nesreč in izrednih razmer določeni v točkah I. 28, I. 29, I. 31 in I. 32 izreka izpodbijane odločbe.⁸ Kot pojasni toženka v obrazložitvi, gre za ukrepe iz Uredbe o vrsti dejavnosti in naprav, ki lahko povzročajo onesnaženje okolja večjega obsega (v nadaljevanju Uredba o vrsti dejavnosti), ki jih nalaga 7. točka prvega odstavka 70. člena ZVO-1. Tak zaključek sodišča potrjuje tudi vloga toženke z dne 18. 5. 2023, v kateri večkrat pojasni, da ni ugotavljala, ali se obstoječa naprava uvršča med obrate tveganja, ker je bilo zanjo s pravnomočno odločbo z dne 24. 5. 2021 o spremembi OVD ugotovljeno, da ni obrat tveganja, spremembe OVD po uradni dolžnosti pa se nanašajo na uskladitev z Zaključki o BAT.

26Upravno sodišče je v okviru ustavno zagotovljene pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave), tj. zagotavljanja enotne sodne prakse, dolžno slediti razlagam predpisa, ki jih zavzame Vrhovno sodišče, ki odloča o tistih revizijskih vprašanjih, na podlagi katerih je mogoče pričakovati odločitev o pravnem vprašanju, ki je pomembno za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse (367. a člen Zakona o pravdnem postopku). Od stališč Vrhovnega sodišča bi sicer lahko odstopilo, vendar le, če bi za to obstajali prepričljivi argumenti za pretehtanje in razlikovanje.⁹

27Takih argumentov toženka in stranka z interesom ne zatrjujeta. Toženka namreč svoje stališče, da se zahteve iz 70. člena ZVO-1 nanašajo le na nevarne snovi, ki lahko povzročijo onesnaženje tal ali podzemne vode na območju IED naprave ter oceno stanja okolja ob zaprtju naprave utemeljuje s predpisi. Navaja, da nevarne snovi in merila za njihovo uporabo določata dve različni uredbi, pri čemer naj bi se 70. člen ZVO-1 nanašal le na nevarne snovi po prilogi 3 in 4 Uredbe o vrsti dejavnosti. Teh naj ne bi bilo mogoče enačiti z nevarnimi snovmi iz Priloge 1 Uredbe o preprečevanju večjih nesreč, tj. t.i. "Seveso nevarnimi snovmi", ki imajo "Seveso nevarne lastnosti", tj. takšne fizikalno-kemijske lastnosti, zaradi katerih lahko zaradi sproščanja snovi ali energije pride do večje nesreče. Nadalje svoje stališče opira na različno dokumentacijo, ki jo zahtevata uredbi, in sicer Uredba o preprečevanju večjih nesreč določa, da se potencial za nesrečo in ukrepi za njeno preprečevanje opredelijo v varnostnem poročilu ali zasnovi zmanjšanja tveganja za okolje, Uredba o vrsti dejavnosti pa določa, katere so nevarne snovi, za katere je treba izdelati izhodiščno poročilo, če obratovanje IED naprave vključuje uporabo, skladiščenje, proizvodnjo ali emisijo določene nevarne snovi, ki lahko povzroči onesnaženje tal ali podzemne vode na območju naprave (četrti odstavek 70. člena ZVO-1).

28Sodišče sodi, da je Vrhovno sodišče v navedenem sklepu upoštevalo celotno normativno ureditev pridobivanja in spremembe okoljevarstvenih dovoljenj, torej tudi do, da nevarne snovi opredeljujeta različni uredbi, ki zahtevata predložitev različne dokumentacije. Glede na to taka podzakonska ureditev ne more biti razlog, da se v zahteve po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1 v okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo ne vključijo ukrepi za preprečevanje okoljske škode, ki vključujejo tudi škodo zaradi nevarnih snovi, ali kot jih imenuje toženka, "Seveso nevarnih snovi". Vrhovno sodišče je pri tem izrecno poudarilo, da če mora upravljavec za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje IED naprave zagotoviti ukrepe za preprečevanje nesreč in omejevanje njihovih posledic, jih mora toliko bolj za preprečevanje večjih nesreč ter zmanjšanje njenih posledic, kadar gre za nevarne snovi.¹⁰ Dejstvo, da za to potrebno dokumentacijo in ukrepe urejata dve uredbi, pa tega ne onemogoča.

29Sodišče zavrača tudi smiselne trditve toženke, da naj bi morala preveriti in določiti ukrepe varstva pred nesrečami, povzročenimi zaradi prisotnosti večje količine nevarne snovi, le v postopku, ki teče po uradni dolžnosti, kar naj v obravnavani zadevi ne bi bilo izpolnjeno. Kot je sodišče v tej sodbi že opozorilo, je namreč Vrhovno sodišče v 43. točki obrazložitve sklepa X Ips 8/2023 izrecno navedlo, da zahteve 7. točke prvega odstavka 70. člena ZVO-1 veljajo tudi, kadar gre za postopek odločanja o spremembi okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 77. člena ZVO-1, ko je treba okoljevarstveno dovoljenje prilagoditi spremembam, ki izvirajo iz sfere imetnika tega dovoljenja.

30Ker se v tem upravnem sporu vsebinsko obravnava tožba zoper OVD, izdana na podlagi zahteve za spremembo po 77. členu ZVO-1, je irelevantna tudi praksa ministrstva v primeru spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti, na katero se sklicuje toženka. Prav tako je pravno nepomemben poudarek toženke, da je treba vsako spremembo okoljevarstvenega dovoljenja po uradni dolžnosti utemeljiti na ustrezni pravni in dejanski podlagi.

31Drži navedba toženke, da mora podatke za odločanje (tj. Varnostno poročilo in Zasnovo zmanjšanja tveganja za okolje) priskrbeti upravljavec. Če tega ne bi storil, ga mora toženka, četudi za to ne bi obstajala podlaga v Zakonu o varstvu okolja, k temu pozvati na podlagi drugega odstavka 66. člena v zvezi s 67. členom ZUP. Če upravljavec vloge ne dopolni, jo organ na podlagi drugega odstavka 67. člena ZUP zavrže. Pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja po 77. členu ZVO-1 od tega pravila ni določena nobena izjema. Procesne ovire za pridobitev teh podatkov, ki jih zatrjuje toženka, tako ne obstajajo.

32Toženka se neutemeljeno sklicuje tudi, da stališče Vrhovnega sodišča predstavlja odstop od ustaljene sodne in upravne prakse v podobnih primerih, ko se izpolnjenost zahtev za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat presoja zgolj na zahtevo upravljavca, s katero ministrstvo v obravnavani zadevi ni razpolagalo. Kot izhaja že iz sklepa Vrhovnega sodišča X Dor 378/2022 z dne 14. 12. 2022 , s katerim je dopustilo revizijo v zadevi I U 787/2022, namreč o pomembnih pravnih vprašanjih, ki presegajo pomen konkretne zadeve, še ni jasne sodne prakse Vrhovnega sodišča. Zato je odgovor nanje objektivno pomemben za zagotovitev pravne varnosti in enotne uporabe prava. Prav tako pred navedenim sklepom Vrhovnega sodišča ni obstajala ustaljena sodna praksa naslovnega sodišča, ampak sodba I U 787/2022, ki jo je Vrhovno sodišče z navedenim sklepom razveljavilo. Toženka drugih sodb naslovnega sodišča niti ne navaja. Praksa upravnih organov, četudi ustaljena, pa sodišča v okviru 22. člena Ustave ne zavezuje.

33Tudi (ne)smotrnost izdaje dveh dovoljenj ob tem, ko mora biti vsebina enega dovoljenja zajeta v drugem in razlogi o tem, da toženka in upravljavci lažje izvedejo dva postopka kot enega, niso pravni argument za drugačno razlago predpisa, kot ga je podalo Vrhovno sodišče.

34Sodišče ne more slediti niti argumentom stranke z interesom, da gre v obravnavani zadevi za drugačno dejansko stanje, zato stališča iz sklepa Vrhovnega sodišča niso v celoti uporabljiva. V zadevi I U 787/2022 res ni šlo za povečanje zmogljivosti naprave, kot je sodišče že pojasnilo, pa je Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 8/2023 izrecno navedlo, da zahteve po 7. točki prvega odstavka 70. člena ZVO-1, ki zajemajo ukrepe pred nesrečami zaradi "Seveso nevarnih snovi", veljajo tudi pri spremembi okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi 77. člena ZVO-1. Nadalje je razlika med obema zadevama ta, da je bilo v zadevi I U 787/2022 sporno, ali je IED naprava tudi obrat, medtem ko v obravnavani zadevi ni sporno, da bo zaradi nameravane spremembe to postala. Okoliščina, da to dejstvo ni sporno, ne more biti razlog, da se pri pridobitvi okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo ne uporabi 7. točka prvega odstavka 70. člena ZVO-1, ki jo je treba upoštevati tudi v primeru spremembe okoljevarstvenega dovoljenja, saj bi moral zakon kaj takega izrecno določati.

35Drugih pravno relevantnih okoliščin, zaradi katerih naj bi bilo dejansko stanje drugačno, sodišče ne razbere in jih stranka z interesom v bistvu ne zatrjuje. Navaja le, da se je odločila pridobiti dovoljenji v dveh ločenih postopkih, ker naj v času vložitve vloge ne bi obstajala izrecna zahteva, da je treba obe dovoljenji pridobiti hkrati in celo v enem postopku. Meni, da je taka ureditev logična in ekonomična, ker naj v Sloveniji ne bi bilo dovolj strokovnjakov, ki bi lahko pripravljali in preverjali tako obsežno dokumentacijo. To po presoji sodišča niso pravni argumenti, ki bi lahko ovrgli razlago zakona, kot jo je podalo Vrhovno sodišče. Poleg tega stranka z interesom še zatrjuje, da naj bi bila specifika v tem, da mora zgraditi čistilno napravo, za katero je pridobila integralno gradbeno dovoljenje, v katerem je predložila vse potrebne podatke, da IED naprava nima škodljivih vplivov na okolje. Pozitivna presoja vplivov na okolje je namreč pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, ne pomeni pa, da s tem investitor pridobi tudi okoljevarstveno dovoljenje. Postopek pridobivanja teh dovoljenj in njihova sprememba je poseben upravni postopek, v katerem veljajo zahteve, določene v poglavju IV.2 ZVO-1.

36Sodišče se tudi ne strinja z razlago stranke z interesom, da je treba sklep Vrhovnega sodišča interpretirati tako, da organ presoja, ali so izpolnjeni pogoji za "Seveso okoljevarstveno dovoljenje" le, če oceni, da je to smotrno, kadar to oceni, pa vlagatelj temu ne more nasprotovati. Kaj takega iz sklepa Vrhovnega sodišča ne izhaja. Organ nima diskrecijske pravice, ali bo glede na določbo 7. točke prvega odstavka 70. člena ZVO-1, ki se uporablja tudi v primeru spremembe okoljevarstvenega dovoljenja po 77. členu ZVO-1, ugotavljal stanje in določil ukrepe v zvezi s preprečevanjem vseh možnih nesreč in omejevanjem njihovih posledic, in sicer ne glede na potencialni izvor nesreče (torej tudi če so lahko vzrok nevarne snovi iz priloge 1 Uredbe o preprečevanju večjih nesreč), saj mu zakon, kot poudarja Vrhovno sodišče, to dolžnost nalaga.

37Četudi bi držale posplošene trditve, ki jih je stranka z interesom podala na naroku, tj. da pred zgraditvijo naprave ne more pripraviti dovolj kvalitetne dokumentacije za pridobitev OVD za obrat, pa niti to ne more biti razlog, ki bi pretehtal pravne argumente Vrhovnega sodišča. Če lahko to dokumentacijo pripravi šele po izgradnji, to pomeni, da bo tudi spremenjeno OVD za IED napravo lahko pridobila šele po izgradnji. Stranka z interesom sama poudarja, da pred izdajo OVD dovoljenja za obrat naprava ne bo smela obratovati. Če pred izgradnjo pridobitev OVD za obrat ni mogoča, pa zahteva po vključitvi zahtev iz okoljevarstvenega dovoljenja za obrat v okoljevarstveno dovoljenje za IED napravo ne more biti razlog za zatrjevano zavlačevanje izgradnje za leto ali dve, saj se gradnja izvaja na podlagi gradbenega in ne okoljevarstvenega dovoljenja.

38Ne drži niti navedba stranke z interesom, da tožnik ni podal konkretnih navedb, zakaj izpodbijano dovoljenje nasprotuje materialnim predpisom, saj tožnik ves čas postopka trdi, da je nezakonito zato, ker bi moralo vsebovati ukrepe za preprečevanje "Seveso nesreč" oziroma zmanjševanje njihovih posledic. Pri tem tožnik v okviru trditvenega bremena, ker ne gre za dejstvo, ampak pravo, katerega sodišče pozna, ni dolžan navesti konkretnega predpisa, iz katerega to izhaja.

39Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijane dele upravnega akta odpravilo. Zahteva, da so pri izdaji okoljevarstvenega dovoljenja za IED napravo izpolnjene tudi zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obrat namreč izhaja tudi iz prvega odstavka 74. člena ZVO-1, ki izrecno določa, da morajo biti v okoljevarstvenem dovoljenju za IED napravo zaradi zagotavljanja visoke stopnje varstva okolja kot celote določeni vsi ukrepi in pogoji za izpolnitev splošnih zahtev iz prvega odstavka 70. člena tega zakona in drugih za obratovanje naprave predpisanih zahtev.¹¹ Ker ukrepi v zvezi s preprečevanjem večjih nesreč in zmanjševanjem njihovih posledic niso bili določeni, čeprav so po 7. točki prvega odstavka 70. člena v zvezi z določbo 77. člena ZVO-1 obvezni del okoljevarstvenega dovoljenja, je moralo namreč sodišče odpraviti celoten del odločbe, ki se nanaša na zahtevo stranke za spremembo zaradi razširitve, saj zgolj delna odprava zaradi narave kršitve v tem primeru ni mogoča. Ker je sodišče izpodbijani akt odpravilo že iz navedenih razlogov, se o ostalih tožbenih razlogih ni izrekalo.

40Po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.

41Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožniku priznalo stroške v znesku 25,00 EUR. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

¹ Glej stran 43 in 44 odločbe.
² Glej X Ips 8/2023, tč. 43 in 44.
³ Glej X Ips 8/2023, tč. 43, zadnji stavek.
⁴ Glej stran 129 odločbe, 2. odstavek obrazložitve odločbe.
⁵ Glej stran 117, 118 in 125 odločbe.
⁶ Glej obrazložitev v drugem odstavku na strani 135. odločbe.
⁷ Glej obrazložitev na straneh od 69 do 74 odločbe.
⁸ Glej obrazložitev na straneh od 147 do 175 odločbe.
⁹ Glej II Ips 50/2021, točka 20.
¹⁰ Glej točko 37. sklepa X Ips 8/2023.
¹¹ Glej X Ips 8/2023, točka 36.