UPRS Sodba I U 503/2022-17

I. Tožbi se ugodi, sklep Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Inšpekcije za okolje in naravo, Območne enote Murska Sobota, št. 06182-1041/2017-314 z dne 24. 1. 2022, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v 15-ih dneh od vročitve sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Kar tožeča stranka zahteva več ali drugače, se zavrne.

Dosedanji potek postopka

1Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil predlog tožnika za ustavitev postopka upravne izvršbe (1. točka izreka), odločil, da v tem postopku stroški niso nastali in da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršitve (2. in 3. točka izreka).

2Iz obrazložitve izhaja, da je bilo z odločbo prvostopenjskega organa z dne 19. 1. 2018 zavezancu B., d.o.o., naloženo, da mora v roku 3 mesecev od vročitve odločbe v celoti izprazniti fermentorje F1, F2, F3 in F4 ter skladiščna rezervoarja F5 in F6 bioplinarne ..., tako da mora za vsebino fermentorjev in skladiščnih rezervoarjev, to je za odpadke s klasifikacijsko številko 19 06 06 - digestat iz anaerobne obdelave živalskih in rastlinskih odpadkov zagotoviti obdelavo tako, da jih odda zbiralcu ali izvajalcu obdelave ali jih pošlje v obdelavo v drugo državo članico EU ali tretjo državo v skladu z Uredbo 1013/2006/ES. Ker obveznost v danem roku ni bila izpolnjena, je bil izdan sklep o dovolitvi izvršbe z dne 24. 5. 2018, s katerim je bila dovoljena izvršba v izreku navedenih ukrepov z dodatnim rokom za izpolnitev obveznosti. Zoper odločbo in zoper sklep pritožbi nista bili podani. Odločba z dne 19. 1. 2018 je postala pravnomočna 23. 2. 2018, sklep o dovolitvi izvršbe z dne 24. 5. 2018 pa 13. 6. 2018. Izdan je bil tudi sklep o založitvi stroškov upravne izvršbe z dne 18. 12. 2018 zavezancu za znesek 2.100.000,00 EUR. Zoper sklep je bila vložena pritožba, ki jo je drugostopenjski organ zavrnil s svojo odločbo z dne 12. 3. 2019. Sklep je postal izvršljiv 14. 1. 2019. Po pogodbi, sklenjeni med B. kot prodajalcem in tožnikom kot kupcem, so bili predmet prodaje tudi vsi objekti, naprave, oprema, napeljave, premičnine, ki se nahajajo na ali v nepremičninah, objektih in elektrarni ... S to pogodbo je tožnik v posest dobil tudi odpadke s klasifikacijsko številko 19 06 06 v bioplinarni ... Tožnik je torej postal pravni naslednik oziroma novi inšpekcijski zavezanec. Ker kljub pozivu in dodatnem roku tožnik odpadkov ni odstranil, je organ dne 25. 8. 2021 podal predlog za izterjavo na FURS. Organ je nato prejel predlog tožnika za ustavitev postopka izvršbe. V nadzoru, opravljenem 8. 12. 2021 je bilo ugotovljeno, da obveznosti po odločbi niso bile opravljene, prav tako tožnik ni predložil dokumentacije, da so fermentorji prazni. Ker obveznost ni izpolnjena, postopka ni mogoče ustaviti (prvi odstavek 293. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP).

3Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi z navedbo, da je obrazložitev prvostopenjskega sklepa pomanjkljiva, je drugostopenjski organ to dopolnil. Ugotovil in pojasnil je, da digestatu v fermentorjih po izdaji inšpekcijske odločbe ni prenehal status odpadka, četudi je uvrščen v prvi kakovostni razred (po analizah v letu 2020), če hkrati ni bil proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz Tabele 1 Priloge 1 Uredbe o predelavi biološko razgradljivih odpadkov in uporabi komposta ali digestata (Uredba o predelavi) (prvi odstavek v zvezi s tretjim odstavkoma 15. člena Uredbe o predelavi). Da obravnavani odpadek ni bil proizveden iz biološko razgradljivih odpadkov iz Tabele 1 Priloge 1 Uredbe o predelavi, pa je bilo ugotovljeno že v inšpekcijski odločbi. Iz nje izhaja, da za odpadek s klasifikacijsko številko 19 06 06 - pregnito blato iz anaerobne obdelave živalskih in rastlinskih odpadkov odpade tudi možnost nastanka proizvoda, saj so v napravo tudi v letu 2017 dozirali blata s čistilnih naprav, ki niso uvrščena v Tabelo 1 Priloge 1 Uredbe o predelavi. Ta ugotovitev ni bila izpodbijana. Ugovor s tem v zvezi pa se zato v izvršilnem postopku ne more obravnavati. Taka navedba bi bila lahko uveljavljana v postopku s pravnimi sredstvi zoper inšpekcijsko odločbo, saj se nanaša na pravilnost ugotovitve dejanskega stanja v postopku njene izdaje. Posledično tožnikova obveznost ni prenehala. Iz dokumentacije tudi ne izhaja, da bi tožnik v celoti izvršil inšpekcijsko odločbo, kar navaja tudi sam.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

4Tožnik je tožbo vložil iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tožnik je uvodoma povzel relevantno dejansko stanje. Meni, da ne more biti zavezanec po odločbi. Ni sporno, da je bila inšpekcijska odločba izdana v breme drugega zavezanca B., kljub temu se inšpekcijski postopek vodi zoper tožnika kot domnevnega pravnega naslednika. Tožnik ni niti univerzalni, niti singularni pravni naslednik B. B. je prenehal z zaključkom stečajnega postopka dne 31. 12. 2019. To izhaja tudi iz izpodbijanega sklepa. Nakup premičnin in nepremičnin od B. še ne pomeni, da je tožnik njegov pravni naslednik. Sicer pa je bila obveznost iz inšpekcijske odločbe že izpolnjena. Tožniku je bilo namreč glede na analize (analizo vsebine iz vseh šest fermentorjev je najprej za tožnika opravil C., d.o.o. od februarja do maja 2020), ki jih je nato v avgustu 2020 opravil za organ še NLZOH iz fermentorja 3, ustno sporočeno s strani inšpektorice, da lahko z materialom prosto ravna, saj ni več odpadek v smislu Uredbe o predelavi in se zanj posledice iz inšpekcijske odločbe ne nanašajo. Zato je podal še formalen predlog za ustavitev postopka s sklicevanjem na spremenjene lastnosti materiala. Inšpekcijska odločba temelji na analizi Nacionalnega laboratorija za zdravje, okolje in hrano (NLZOH), opravljeni 2017, iz katere izhaja, da so bile presežene koncentracije bakra in niklja ter kratkoverižnih maščob, zato digestata iz bioplinarne ni bilo mogoče uvrstiti v nobenega od kakovostnih razredov po drugem odstavku 15. člena Uredbe o predelavi. Material v fermentorjih 1, 3, 4, 5 in 6 po analizi iz leta 2020 nima statusa odpadka, saj je postal proizvod, ki ga je mogoče ponovno uporabiti oziroma najmanj, da je material biološko razgradljivi digestat prvega kakovostnega razreda po Uredbi o predelavi in zato z njim ni predvideno ravnanje po Uredbi o odpadkih. Material v fermentorju 2 pa je po teh analizah odpadek drugačne vrste, kot je bil klasificiran predmet odločbe. Gre namreč za lužnico, ki se skladno z Uredbo o predelavi potencialno lahko predela. Organ se je že z analizami leta 2020 prepričal, da je vsebina fermentorjev bistveno drugačna kot ob izdaji odločbe. Dejansko stanje je bilo tako zmotno in nepopolno ugotovljeno, posledično organ tudi ni uporabil Uredbe. Drugostopenjski organ se je v svoji odločbi opredelil le do razloga, ali vsebina fermentorjev na podlagi analiz iz leta 2020 predstavlja proizvod (in ne odpadek), ne pa do navedb tožnika, da gre nesporno za digestat prvega kakovostnega razreda, s katerim je predvideno ravnanje po Uredbi o predelavi in ne po Uredbi o odpadkih. Gre namreč za material, ki se lahko na določen način ponovno uporabi, saj je zaradi vsebnosti snovi po oceni zakonodajalca koristen za plemenitenje zemlje v določenih razmerah ali na določenih površinah. Tovrstno razlago je potrdil tudi dr. D. D. v svojem mnenju z dne 20. 4. 2022. Zato je šteti, da je obveznost prenehala na drug način. Drugostopenjski organ nima prav, da je v predmetni zadevi nastanek proizvoda nemogoč, pri čemer se je oprl na zapis v inšpekcijski odločbi, da naj bi ta možnost odpadla, ker naj bi bila v letu 2017 v fermentorje dozirana blata čistilnih naprav. Zaključek, da kljub objektivno izkazanim spremenjenim okoliščinam vsebine materiala ni mogoče pravno opredeliti drugače, je najmanj preuranjen. Tožnik teh argumentov prej ni mogel podati, saj ob izdaji inšpekcijske odločbe ni sodeloval, niti ni mogel sodelovati. Trditvam tožnika pritrjuje tudi strokovno mnenje dr. D. D. in izjava z dne 15. 2. 2020 prejšnjih lastnikov bioplinarne. Organ bi tako moral ponovno preveriti, pod kakšen status se kvalificira material glede na aktualno dejansko stanje in veljavno pravo. Tožnik je še opozoril, da se analiza NLZOH, opravljena v letu 2017, ne nanaša dejansko na odvzeme vzorcev neposredno iz fermentorjev, temveč zgolj iz lovilne jame. Iz analiz, opravljanih leta 2020, izhaja, da so vrednosti bakra znatno nižje kot leta 2017, pri čemer je bil odvzem opravljen neposredno iz fermentorjev. Odstopanje je enormno in se ne da pojasniti z nobeno znanstveno analizo. Tudi to je potrdil dr. D. D.

5Tožnik je še ugovarjal bistvene kršitve pravil postopka. Prvostopenjski organ se ni opredelil do nobene navedbe tožnika glede spremenjene klasifikacije snovi in trenutne količine snovi v fermentorjih, pri čemer je jasno, da je organ bil seznanjen z analizami snovi v fermetorjih, tudi zaradi oprave svoje analize. Odločitev je tako pomanjkljivo obrazložena, kršena so pravila ZUP ter 23. in 25. člen Ustave RS. Pomanjkljiva obrazložitev je odvzela tožniku pravico do izjave (kršitev 6. člena EKČP in 22. ter 23. člena Ustave RS). Drugostopenjski organ je sicer te kršitve prepoznal, vendar je postopek dopolnil, s tem pa tožniku odvzel pravico do učinkovitega pravnega sredstva in tudi do sodnega varstva pravic. Drugostopenjski organ ni ravnal zakonito, ko je dopolnil postopek, saj je bila na postopku na prvi stopnji zagrešena absolutno bistvena kršitev pravil postopka, ki je ni mogoče sanirati (drugi odstavek 237. člena ZUP). Nosilni razlogi iz predloga za ustavitev upravne izvršbe so se prvič obravnavali šele v pritožbenem postopku. S tem so se ustavno zagotovljene pravice tožnika iz 22., 23. in 25. člena Ustave izvotlile. Hkrati bi moral drugostopenjski organ dati tožniku možnost izjave po 9. členu ZUP glede na to, da je izvedel samostojni ugotovitveni postopek. Sicer pa se tudi drugostopenjski organ ni opredelil do vseh navedb tožnika (v zvezi z obvezno obravnavo digestata 1. kakovostnega razreda po Uredbi o predelavi in ne po Uredbi o odpadkih).

6Kot zaključno je tožnik še izpostavil, da je večino materiala iz fermentorjev že odstranil (od 8. 5. 2020 do 30. 5. 2020: 4168,29 m3 digestata, od 1. 6. 2020 do 30. 6. 2020: 6426,45 m3 digestata, od 15. 2. 2021 do 30. 9. 2021: 7830,02 m3 digestata), kar je tudi dokazoval z listinami pred prvostopenjskim organom. To predstavlja dodaten razlog za ponovno obravnavo in presojo. Tudi do tega se prvostopenjski organ sploh ni opredelil. Četudi bi šlo za enako snov in s tem za odpadek, bi moral organ postopek vsaj delno ustaviti in nadaljnje ravnanje prilagoditi na drugačno ocenjeno vrednost stroška odstranitve še preostalega dela materiala. Znesek 2.100.000,00 EUR vsekakor presega realni potencialni strošek odstranitve preostalega materiala. Predlagal je, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in s sodbo odloči o stvari, podredno, da izpodbijani sklep odpravi in zadeva vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu z napotili in usmeritvami za ponovni postopek. Priglasil je tudi stroške postopka.

7Toženka je poslala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

Glavna obravnava in dokazni postopek

8Sodišče je v zadevi razpisalo narok za glavno obravnavo z dne 22. 2. 2024, ki pa se je ni udeležila nobena od strank. Vabili sta bili izkazani. Sodišče je zato sklenilo, da se glavna obravnava ne opravi.

K I. točki izreka:

9Tožba je utemeljena.

10V primeru je predmet upravnega spora presoja odločitve prvostopenjskega organa, s katero je bil zavrnjen predlog tožnika za ustavitev postopka upravne izvršbe. Prvostopenjski organ je svojo odločitev utemeljil na podlagi prvega odstavka 293. člena ZUP, po katerem se upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen.

11Tožnik tožbo vlaga iz razlogov bistvene kršitve pravil postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava.

12Sodišče se uvodoma opredeljuje do tožbenega ugovora v zvezi s pasivno legitimacijo tožnika v inšpekcijskem postopku. Tožnik namreč meni, da ni zavezanec po inšpekcijski odločbi, saj ni ne singularni in ne univerzalni pravni naslednik družbe B., d.o.o., kateri je bil ukrep inšpektorja izrečen.

13Po prvem odstavku 157. člena ZVO-1 (ki je veljal v času izdaje inšpekcijske odločbe) ima inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi tega zakona, pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi.

14Inšpekcijska odločba je bila izdana zavezancu - družbi B., d.o.o., kot upravljavcu bioplinarne ... in tako povzročitelju obremenitve, kar ni sporno. Ker je tožnik po Pogodbi o prodaji, sklenjeni med B., d.o.o., v stečaju, in njim, lastnik (med drugim) vseh objektov, naprav, opreme, napeljave, premičnin, ki se nahajajo na ali v nepremičninah, objektih in elektrarni .. na zemljiščih s parc. št. ..., ..., ..., ..., in ... k.o. ..., je s tem tudi posestnik odpadkov, ki se nahajajo v bioplinarni ... in zato inšpekcijski zavezanec. Drži, da je primarno načelo v takih primerih načelo odgovornosti povzročitelja obremenitve, ki ne preneha niti v primeru stečaja ali likvidacije (9. člen ZVO-1), vendar pa družba B., d.o.o. ne obstaja več. Neobstoječemu subjektu pa že po naravi stvari ni mogoče naložiti odprave ugotovljenih kršitev in iz teh izhajajočih posledic. In ker je tožnik prevzel posest tudi na materialu v fermentorjih in s tem odgovornost za ravnanje z njim, ni mogoče trditi, da je v takih primerih država tista, ki skrbi za odpravo posledic čezmerne obremenitve okolja in ki krije stroške odprave teh posledic (11. člen ZVO-1), temveč je to v tem primeru tožnik.

15Sodišče se v nadaljevanju opredeljuje do zatrjevanih kršitev pravil postopka.

16Tožnik uveljavlja, da drugostopenjski organ ne bi smel zavrniti pritožbe, sklicujoč se na drugi odstavek 248. člena ZUP, saj so bile v postopku na prvi stopnji zagrešene bistvene kršitve pravil postopka, predvsem z: neopredelitvijo prvostopenjskega organa do navedb tožnika v zvezi s spremenjeno klasifikacijo snovi v fermentorjih in s tem povezanega prenehanja prvotne obveznosti vsaj v delu, glede trenutne količine snovi v fermentorjih in s tem v zvezi predlaganih dokazov, zaradi česar je obrazložitev prvostopenjskega organa nezmožna preizkusa, kar je absolutna bistvena kršitev pravil postopka.

17Po drugem odstavku 248. člena ZUP organ druge stopnje zavrne pritožbo tudi tedaj, kadar spozna, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, da pa niso bistvene.

18Tudi po presoji sodišča drugostopenjski organ ni imel podlage za zavrnitev pritožbe na tej podlagi. Med strankama (tj. drugostopenjskim organom in tožnikom) namreč ni sporno (čemur sodišče pritrjuje), da je iz obrazložitve prvostopenjskega sklepa izostalo razlogovanje v zvezi z navedbami tožnika spremembi klasifikacije snovi in posledično prenehanju naložene obveznosti, odstranitvi že večino sporne snovi oziroma materiala, kot tudi, da niso bili upoštevani dokazi, ki jih je tožnik predložil, oziroma, da se do tega prvostopenjski organ ni niti opredelil. To pa pomeni, da je bil prvostopenjski sklep obremenjen z absolutno bistveno kršitvijo pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), saj se odločitve ni dalo preizkusiti, kar bi terjalo ali njegovo odpravo (tretji odstavek 251. člena ZUP) ali dopolnitev postopka in odpravo omenjenih pomanjkljivosti (prvi odstavek 251. člena ZUP).

19Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe sicer izhaja, da drugostopenjski organ obrazložitev prvostopenjskega sklepa dopolnjuje, po ugotovitvi, da navedene kršitve niso take vrste, da bi vplivale na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve, kar pa glede na zgoraj povedano ne vzdrži sodne presoje, saj iz listin spisa ne izhaja, da bi drugostopenjski organ dopolnil postopek (in odpravil ugotovljene pomanjkljivosti), kot to nalaga prvi odstavek 251. člena ZUP. V takem primeru mora namreč imeti stranka po ustaljenem stališču sodne prakse¹ zagotovljene enake procesne pravice, kot ji gredo po ZUP v postopku na prvi stopnji.

20Za ta primer to pomeni, da bi moral drugostopenjski organ tožnika pred izdajo drugostopenjske odločbe seznaniti z dejstvi in okoliščinami, ki so pomembna za odločbo (9. člen ZUP oziroma 146. člen ZUP), česar pa ni storil in kar tožnik tudi utemeljeno očita. Izpodbijana odločitev je zato že na tej podlagi nezakonita, kar terja njeno odpravo.

21Tožnik tudi utemeljeno očita nemožnost preizkusa drugostopenjske odločbe. Tožnik je namreč (poleg ugovora o spremembi snovi v fermentorjih in že skoraj v celoti izpolnjene obveznosti iz inšpekcijske odločbe, kar bi po njegovem mnenju terjalo vsaj delno ustavitev izvršbe) tudi ugovarjal, da gre po spremembi snovi najmanj za digestat prvega kakovostnega razreda, ki je biološko razgradljiv in ki omogoča nadaljnjo predelavo ter s katerim je predvideno ravnanje po Uredbi o predelavi (15. člen) in ne po Uredbi o odpadkih. Tako je tudi obrazložitev drugostopenjske odločbe v tem delu pomanjkljiva.

22Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani sklep na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo, sledeč četrtemu in petemu odstavku istega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral ta upoštevati stališča sodišča, ki se tičejo postopka. V ponovnem postopku mora prvostopenjski organ odpraviti ugotovljene kršitve pravil postopka, tj. se opredeliti do vseh navedb tožnika, ki jih je ta podal med upravnim postopkom (torej v predlogu in pritožbi) in v tožbi, tudi glede morebitne delne ustavitve postopka izvršbe glede na že odstranjen material iz fermentorjev, saj to pomeni delno izpolnitev v izvršilnem naslovu naložene obveznosti, kar vpliva na obseg prisilne izvršbe po tretji osebi², in o zadevi, upoštevajoč rezultat postopka, ponovno odločiti.

23Ob tem sodišče še pripominja, da je z odpravo prvostopenjskega sklepa ex iure prenehala učinkovati tudi drugostopenjska odločba, zato je sodišče ni posebej odpravilo.

24Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, da sodišče tožbi ugodi, akt odpravi in s sodbo odloči o stvari. Po 65. členu ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Sodišče namreč sodi, da za odločitev v sporu polne jurisdikcije stanje spisa ne daje zanesljive podlage za odločitev.

25Sodišče se ni opredeljevalo do ostalih tožbenih ugovorov, ker je bilo že zgoraj navedeno zadosten razlog za odpravo izpodbijanega akta, se bo pa moral do njih opredeliti prvostopenjski organ, ko bo ponovno odločal o zadevi. Pri tem sodišče posebej opozarja na nosilni materialnopravni tožbeni ugovor - da je obveznost iz inšpekcijske odločbe že prenehala na drug način³.

26Sodišče je odločilo brez oprave glavne obravnave, ker na narok ni pristopila nobena od strank, vabili pa sta bili izkazani (tretji odstavek 58. člena ZUS-1⁴).

K II. točki izreka:

27Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 tožnik upravičen do povračila stroškov sodnega postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez oprave glavne obravnave, tožbo je vložil odvetnik tožnika, zato se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika) ter 22 % DDV, ki znaša 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve sodbe. V skladu s prvim odstavkom 299. člena Obligacijskega zakonika zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo.

¹ Npr. sodbe, II U 155/2020 z dne 15. 3. 2023, I U 553/2020 z dne 12. 5. 2021, I U 1388/2021 z dne 21. 3. 2013, I U 1555/2015 z dne 19. 1. 2017, I U 1662/2016 z dne 4. 7. 2017, idr.
² Sklep Vrhovnega sodišča RS, I Up 142/2011 z dne 18. 5. 2011, 7. točka obrazložitve;
³ O tem tudi naslovno sodišče v sodbi, I U 1793/2018 z dne 1. 10. 2019;
⁴ Če ne pride na obravnavo nobena od strank ali če ne pride tožnik, lahko odloči sodišče brez glavne obravnave.