UPRS Sodba II U 189/2021-11

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote Maribor, št. 06182-542/2021-4 z dne 10. 3. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Maribor (v nadaljevanju: prvostopenjski organ), je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi prvega odstavka 157. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1), odločil, da mora tožnik do 16. 4. 2021 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, A., d.o.o., iz lokacije ..., zagotoviti prevzem 20,12 ton ostale odpadne embalaže (klas. številka odpadka 15 01 06), ki jo je izvajalec javne službe A., d.o.o., zbral od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 in jo predhodno skladišči v zbirnem centru ... (1. točka izreka). Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja še, da mora tožnik takoj po odpravi nepravilnosti o tem pisno obvestiti inšpektorja (2. točka izreka), da v postopku stroški niso nastali (3. točka izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo pri izrednem inšpekcijskem pregledu dne 19. 2. 2021 na podlagi evidenc ugotovljeno, da bi moral tožnik kot družba za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju: DROE) glede na Sklep Vlade RS o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020 v obdobju od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 v zbirnem centru na lokaciji ..., pri navedenem izvajalcu javne službe (v nadaljevanju: IJS) od skupaj zbranih 142,34 ton prevzeti 30,38 ton odpadne embalaže (št. odpadka 15 01 06), kar predstavlja 21,34 % delež zbrane embalaže, v postopku pa je bilo ugotovljeno, da je v tem obdobju prevzel zgolj 10,26 ton te embalaže, kar pomeni, da bi tožnik moral v navedenem obdobju prevzeti še 20,12 ton odpadne embalaže. Ker tožnik ni ravnal v skladu z obveznostmi, je s tem po presoji prvostopenjskega organa kršil določila Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (v nadaljevanju: Uredba) in ZVO-1, ki DROE nalagajo dolžnost, da od IJS najmanj enkrat mesečno prevzemajo odpadno embalažo, ki je zbrana kot ločeno zbrana frakcija v zbiralnicah ločenih frakcij in zbirnih centrih ter je izločena iz mešanih komunalnih odpadkov v centrih za obdelavo komunalnih odpadkov.

3Tožnik je bil o ugotovitvah inšpekcijskega nadzora obveščen z dopisom št. 06182-542/2021-1 z dne 23. 2. 2021. Na podlagi poziva je prvostopenjskemu organu tudi posredoval odgovor, v katerem je med drugim navedel, da bi bilo v inšpekcijskem postopku treba pregledati vso ustrezno dokumentacijo in na podlagi izjav sestaviti zapisnik, navedel pa je tudi, da je bilo njegovo okoljevarstveno dovoljenje (v nadaljevanju: OVD) po uradni dolžnosti spremenjeno šele dne 11. 2. 2021, zaradi česar meni, da mu odpadne embalaže, zbrane pred 11. 2. 2021, ni treba prevzeti.

4Na navedbe tožnika prvostopenjski organ pojasnjuje, da je bil v postopku na podlagi pregledane dokumentacije in na podlagi izjav sestavljen zapisnik, o ugotovitvah inšpekcijskega nadzora je bil tožnik seznanjen. Sklicuje se tudi na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO-1J), ki se uporablja od 1. 1. 2021, ter navaja, da so z navedeno zakonsko novelo že na ravni samega zakona določene nekatere obveznosti proizvajalcev izdelkov glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju: PRO), in glede financiranja tega ravnanja. ZVO-1J je določil tudi obveznost združenja proizvajalcev izdelkov ali druge gospodarske družbe, ki jo proizvajalci pooblastijo za izpolnitev obveznosti PRO, glede prevzemanja vseh odpadkov, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO.

5Tožnik je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj: Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo) kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi odločbe se ministrstvo strinja z razlogi za odločitev, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe. V zvezi s pritožbenimi ugovori pojasnjuje, da je bil tožnik z dopisom prvostopenjskega organa št. 06182-542/2021-1 z dne 23. 2. 2021 skladno z določbo 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) seznanjen z ugotovitvami izrednega inšpekcijskega pregleda z dne 19. 2. 2021, tožnik pa je na ugotovitve tudi odgovoril z dopisom z dne 8. 3. 2021. Do navedb tožnika se je organ na prvi stopnji v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno opredelil. V zvezi s pritožbenim očitkom o začetku veljavnosti spremembe okoljevarstvenega dovoljenja z odločbo št. 35472-7/2021-7 z dne 11. 2. 2021 pa ministrstvo pojasnjuje, da ima tožnik kot DROE že po samem zakonu od 1. 1. 2021 dalje obveznost ravnanja z vsemi odpadki iz izdelkov PRO na celotnem območju Republike Slovenije.

6Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi, ki jo je vložil v upravnem sporu, pojasnjuje, da je v spornem obdobju deloval v skladu s takrat veljavnim OVD in prevzemal le toliko odpadne embalaže, kot jo dajejo na trg v Republiki Sloveniji zavezanci, s katerimi ima sklenjene pogodbe o prevzemu odpadne embalaže. OVD je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: ARSO) po uradni dolžnosti spremenila šele z odločbo št. 35472-7/2021-7 z dne 11. 2. 2021, kar pomeni, da tožnik v skladu z OVD, veljavnim pred spremembo, v mesecu januarju ni bil dolžan prevzeti embalaže v količini, kot mu je bila naložena v prevzem z izpodbijano odločbo, saj bi to pomenilo opravljanje dejavnosti v nasprotju z veljavnim OVD. Tožnik še pojasnjuje, da je Ministrstvo za okolje in prostor dne 18. 5. 2021 z odločbo št. 35402-9/2021 odločbo o spremembi OVD št. 35472-7/2021-7 z dne 11. 2. 2021 odpravilo, kar pomeni, da ima tožnik še vedno obveznost prevzemanja odpadne embalaže le za tiste proizvajalce, s katerimi je sklenil pogodbe o prevzemu odpadne embalaže. Tožnik tako ni dolžan prevzeti 21,34 % delež od celotne količine zbrane odpadne embalaže, temveč le delež odpadne embalaže, ki so jo ustvarili njegovi zavezanci. Z nalaganjem dodatnih obveznosti je prvostopenjski organ kršil prepoved retroaktivnosti in s tem ravnal v nasprotju z Ustavo RS.

7Pri izdaji izpodbijane odločbe pa je bilo po mnenju tožnika tudi dejansko stanje nepravilno ugotovljeno. Kot pojasnjuje, je bil v januarju 2021 na podlagi izračuna, ki temelji na podatkih njegovih zavezancev, upoštevaje Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020, dolžan prevzeti 11,4 ton embalaže. Tožnik je na podlagi poslane naročilnice za mesec januar 2021 od IJS prevzel 10 ton embalaže, na podlagi naknadnega izračuna (na podlagi napovedi IJS) pa je bila ugotovljena še dodatna obveznost prevzema embalaže v višini 1,4 tone. To dodatno količino embalaže je tožnik prevzel skupaj z embalažo, ki jo je bil dolžan prevzeti za mesec februar 2021.

8Pri izdaji izpodbijane odločbe so bila po mnenju tožnika kršena tudi pravila postopka. Prvostopenjski organ namreč pred odločitvijo ni pregledal vse za odločitev relevantne dokumentacije, določene v petem odstavku 18. člena Uredbe, izdal pa tudi ni zapisnika o inšpekcijskem pregledu pri IJS, ki ga je organ skupaj s pregledano dokumentacijo dolžan poslati tožniku v izjasnitev. Ker je tožnik od organa prejel le skop opis ugotovljenega dejanskega stanja, se do navedb organa ni mogel ustrezno opredeliti ter učinkovito uresničiti pravice do izjave, ki mu jo priznavata 9. in 146. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Kršitve pravice do izjave ni saniral niti pritožbeni organ. Ker organa nista pojasnila, zakaj menita, da bi moral tožnik obveznost pobiranja odpadne embalaže opravljati v nasprotju z veljavnim OVD, izpodbijana odločba tudi ni ustrezno obrazložena.

9Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter vrne zadevo organu na prvi stopnji v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

10Toženka ter družba A., d.o.o., ki v tem upravnem sporu nastopa kot stranka z interesom po drugem odstavku 19. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), na tožbo nista odgovorili. Toženka je sodišču dne 23. 9. 2021 poslala upravne spise zadeve.

K I. točki izreka:

11Tožba je utemeljena.

12V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožniku za mesec januar 2021 odredil prevzem (še neprevzetih količin) odpadne embalaže pri družbi A., d.o.o. kot izvajalcu občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov. Prvostopenjski organ je izpodbijano odločbo izdal na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1, ki je določal, da ima inšpektor pravico in dolžnost odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon, drug predpis ali da naprava ali obrat ne delujeta v okviru okoljevarstvenega dovoljenja ali okoljevarstvenega soglasja ali potrdila, izdanega na podlagi zakona.

13Z uveljavitvijo ZVO-1J dne 1. 1. 2021 je bilo v devetem odstavku 20. člena ZVO-1 določeno, da morajo pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke PRO, za izdelke, za katere velja PRO, v skladu z ZVO-1 zagotavljati obveznosti PRO. V nadaljevanju te določbe je pojasnjeno, da obveznosti PRO pomenijo obveznost ravnanja z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, da se spodbujajo recikliranje in drugi postopki predelave odpadkov (2. točka) in delno ali celotno financiranje ravnanja z odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (3. točka).

14ZVO-1J je še določil, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba iz desetega odstavka 20. člena ZVO-1 zagotavlja v svojem imenu in za račun proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO (dvanajsti odstavek 20. člena ZVO-1). Če proizvajalci izdelkov za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO pooblastijo več združenj proizvajalcev ali drugih gospodarskih družb, posamezno združenje proizvajalcev ali gospodarska družba zagotavlja ravnanje z odpadki za delež odpadkov, ki je enak količniku med maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci izdelkov, ki so za izpolnjevanje svojih obveznosti glede ravnanja z odpadki, nastalimi iz izdelkov PRO, pooblastili to združenje proizvajalcev ali gospodarsko družbo, in maso izdelkov PRO, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO (trinajsti odstavek 20. člena).

15Glede na navedeno se sodišče strinja s toženko, da je od uveljavitve ZVO-1J obveznost DROE, da ravnajo z odpadki iz izdelkov PRO in jih prevzemajo od izvajalcev javne službe, določena z zakonom, kasnejša sprememba OVD pa na obstoj te obveznosti po presoji sodišča nima vpliva. Vendar pa tožnik ugovarja, da mu taka ureditev nalaga ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero ga proizvajalci za ravnanje z njo niso pooblastili.

16Direktiva (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. 5. 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju: Direktiva o odpadkih) v 8. členu določa, da lahko države članice za namene ponovne uporabe ter preprečevanja nastajanja, recikliranja in drugih načinov predelave odpadkov sprejmejo zakonodajne in druge ukrepe, s katerimi zagotovijo, da za vse fizične ali pravne osebe, ki poklicno razvijajo, proizvajajo, izdelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo proizvode in ravnajo z njimi (proizvajalec proizvoda), velja razširjena odgovornost proizvajalca. Po členu 3(21) "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca" pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci proizvodov nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda. Po tej direktivi torej države niso dolžne uvesti sistema razširjene odgovornosti proizvajalca za odpadke.¹ Obveznost uvedbe razširjene odgovornosti proizvajalca pa določa člen 7(2) Direktive evropskega parlamenta in sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži², po katerem morajo države članice zagotoviti, da se do 31. 12. 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso odpadno embalažo v skladu s členoma 8 in 8a Direktive o odpadkih.

17Po 8. členu Direktive o odpadkih se v primeru, ko država vzpostavi sistem razširjene odgovornosti proizvajalca, uporabljajo minimalne zahteve iz člena 8a. Ta določa, da morajo države članice, kadar so v skladu s členom 8(1) vzpostavljeni sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, med drugim zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (člen 8a(1)(d) Direktive o odpadkih). Po členu 8(4)(a) Direktive o odpadkih države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca pokrijejo naslednje stroške za proizvode, ki jih proizvajalec da na trg v zadevni državi članici: - stroške ločenega zbiranja odpadkov in poznejšega prevoza in obdelave, vključno z obdelavo, ki je potrebna za izpolnjevanje ciljev Unije glede ravnanja z odpadki, in stroške, potrebne za izpolnjevanje drugih ciljev iz točke (b) odstavka 1, ob upoštevanju prihodkov iz ponovne uporabe, prodaje sekundarnih surovin iz njegovih proizvodov in iz nevrnjenih kavcij, - stroške zagotavljanja ustreznih informacij imetnikom odpadkov v skladu z odstavkom 2, - stroške zbiranja in sporočanja podatkov v skladu s točko (c) odstavka 1. Člen 8(4)(c) določa, v katerih primerih lahko države članice odstopijo od finančne odgovornosti iz člena 8(4)(a) tako, da proizvajalci krijejo (le) 80 ali 50 % potrebnih stroškov, pri čemer pa je pogoj, da preostale stroške nosijo izvirni povzročitelji odpadkov (to so tisti, katerih delovanje povzroča nastajanja odpadkov) ali distributerji. Enako izhaja tudi iz 14. in 15. člen Uredbe.

18Države članice, ki uvedejo "sistem razširjene odgovornosti proizvajalca", morajo torej zagotoviti, da finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda nosijo proizvajalci proizvodov. Koncept razširjene odgovornosti proizvajalca je izpeljan iz načela, da mora za obremenitev okolja plačati povzročitelj obremenitve. To načelo predstavlja po drugem odstavku 191. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije eno temeljnih načel evropske okoljske politike, v skladu katerim naj breme ravnanja z odpadki (vključno z odpadno embalažo) nosijo njihovi dejanski povzročitelji, torej proizvajalci izdelkov, zaradi katerih v življenjskem ciklu izdelka nastaja odpadna embalaža. Obveznosti iz naslova ravnanja z odpadno embalažo tako ni mogoče naložiti drugim subjektom, bremena (finančnega in/ali organizacijskega) odstranjevanja embalaže pa tudi ni dolžan financirati javni proračun oziroma skupnost. Obveznost ravnanja z odpadki je torej po pravu Evropske unije (v nadaljevanju: EU) obveznost proizvajalcev. Enako določata tudi deveti in deseti odstavek 20. člena ZVO-1.

19Direktiva o odpadkih pa državam članicam ne prepoveduje, da sistem razširjene odgovornosti proizvajalca organizirajo tako, da proizvajalci svojo obveznost prenesejo na družbe, ki se profesionalno ukvarjajo z ravnanjem z odpadki, niti ne prepoveduje, da bi bile te družbe po samem zakonu zavezane, da ravnajo z odpadki, vendar pa to lahko velja le za tiste odpadke, za katere so po pogodbi prevzele odgovornost od proizvajalcev. Zato je po presoji sodišča z Direktivo o odpadkih v skladu tudi določba ZVO-1, po kateri lahko proizvajalci svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov PRO, in financiranja tega ravnanja, izpolnjujejo skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo (2. točka desetega odstavka 20. člena; t.i. skupno izpolnjevanje obveznosti PRO), ali to obveznost izpolnjujejo sami (1. točka desetega odstavka 20. člena; t.i. samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO).

20V obravnavani zadevi se postavlja predvsem vprašanje pravilne razlage in uporabe določbe dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1, po kateri morajo DROE v svojem imenu zagotavljati ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, ki pa jo je po presoji sodišča, upoštevaje načelo lojalne razlage,³ treba razlagati v skladu z zahtevami Direktive o odpadkih. Če pa to ob uporabi uveljavljenih metod razlage prava ne bi bilo mogoče in bi bila zato navedena določba z njimi v nasprotju, bi bilo sodišče v skladu s stališčem Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU), da pristojno sodišče po potrebi zakonskega akta, ki je v nasprotju s pravom EU, ne uporabi,⁴ dolžno uporabo dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 odkloniti.

21Sodišče sodi, da je razlaga, ki je v skladu s pravom EU, tista, po kateri so DROE po zakonu dolžne zagotavljati v svojem imenu in za svoj račun ravnanje z vsemi odpadki iz tistih izdelkov PRO, glede katerih je za vse njihove proizvajalce določena obveznost, da morajo svojo odgovornost PRO prenesti na DROE. Če temu ni tako, pa so ex lege dolžne zagotavljati ravnanje s tisto odpadno embalažo, glede katere so proizvajalci odgovornost PRO s pogodbami prenesli nanje.

22Ker pa je zakonska določba dvanajstega odstavka 20. člena ZVO-1 splošna, le na njeni podlagi ni mogoče zaključiti, da je v nasprotju z 9. in 10. členom ZVO-1 oziroma z zahtevami Direktive o odpadkih. Do nasprotja lahko pride pri izvedbi z zakonom določene PRO oziroma natančnejši določitvi njene vsebine, za kar je po enajstem odstavku 20. člena ZVO-1 pooblaščena Vlada RS. Ta tako predpiše izdelke PRO, proizvajalce takih izdelkov, obveznosti proizvajalcev in obveznosti DROE, ki se med drugim nanašajo tudi na način in pogoje za samostojno ter skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in druge pogoje izpolnjevanja te obveznosti.

23V obdobju, v katerem je bila odpadna embalaža, na katero se nanaša izpodbijana odločba, zbrana pri izvajalcu gospodarske javne službe, je veljala Uredba.⁵ Ta bi morala biti v skladu z zakonom in zagotavljati skladnost z zahtevami Direktive o odpadkih. To pa v primeru, ko zakon DROE nalaga, da ravnajo z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in je določeno, da je embalaža izdelek PRO, pomeni, da bi morala zagotavljati ureditev, po kateri bi za ravnanje z odpadno embalažo veljala obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.

24V 26. členu Uredbe je bilo določeno, da morajo proizvajalci (to je embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz 25. člena Uredbe, to je prevzemanjem odpadne embalaže od izvajalcev javne službe in plačilom stroškov prevzemanja odpadne embalaže, skleniti pogodbo z DROE. Če bi ta obveznost veljala brez izjeme za vse proizvajalce izdelkov PRO, iz katerih nastajajo predmetni odpadki, tudi obveznost DROE, da ravnajo z vso odpadno embalažo teh proizvajalcev, dano na trg v Republiki Sloveniji, ne bi mogla biti sporna. Vendar je Uredba določala izjeme, ko proizvajalci za ravnanje z odpadno embalažo niso bili dolžni skleniti pogodbe z DROE. Izjema je bila določena v 27. členu Uredbe, ki je pod tam določenimi pogoji dopuščala samostojno prevzemanje tiste odpadne embalaže, ki ni komunalni odpadek. Ker iz izpodbijane odločbe izhaja, da gre v obravnavani zadevi za odpadno embalažo, zbrano kot ločena frakcija komunalnih odpadkov, ta izjema za obravnavano zadevo ni relevantna. Naslednja izjema je bila določena v prvem odstavku 36. člena Uredbe, po kateri osebam iz prvega odstavka 25. člena in končnemu uporabniku iz 34. člena Uredbe, ne glede na določbe od 25. do 34. člena Uredbe, ni treba zagotavljati predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, če letna količina embalaže ne presega 15.000 kg.

25Peti odstavek 19. člena Uredbe je določal, da če ravnanje z odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, ureja več DROE, deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za tekoče koledarsko leto določi Vlada RS s sklepom do 30. junija tekočega koledarskega leta po metodologiji iz priloge 2B, ki je sestavni del Uredbe. Sklep iz prejšnjega stavka se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz priloge 2B je razvidno, da se delež izračuna kot količnik med maso embalaže posameznega embalažnega materiala, za katero je posamezna DROE zagotavljala ravnanje, in skupno maso embalaže, za katero so zagotavljale ravnanje vse družbe z odpadno embalažo. Iz navedenega izhaja, kot je sodišče pojasnilo že v sodbi v zadevi opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, da deleži, ki so določeni s sklepom Vlade RS, niso obračunani od celotne količine zbrane embalaže (to je tudi od tistih zavezancev, ki nimajo sklenjenih pogodb o prevzemu obveznosti ravnanja z odpadno embalažo), ampak od tiste količine zbrane embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.⁶ Tako izračunan delež ni v nasprotju niti z zakonom niti z Direktivo o odpadkih.

26Iz opisanega izhaja, da v času veljavnosti Uredbe ni veljala obveznost PRO za vse proizvajalce v tej zadevi obravnavanih izdelkov PRO (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže in pridobitelji embalaže) oziroma iz njih nastalih odpadkov (odpadna embalaža), ker jo je Uredba izrecno izključila. To pomeni, da vsi proizvajalci niso bili dolžni pooblastiti DROE, da ravna z odpadki, nastalimi iz njihovih proizvodov. Posledično teh proizvajalcev niso bremenile organizacijske in finančne obveznosti ravnanja z odpadno embalažo. Hkrati pa je drugi odstavek 19. člena Uredbe določal, da mora DROE prevzeti vso odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe brezplačno. Prav tako je prvi odstavek 39. člena Uredbe določal, da mora DROE na celotnem območju Republike Slovenije zagotavljati predpisano ravnanje z vso odpadno embalažo, ki nastane po uporabi embalaže iz 2. člena Uredbe, razen za tisto odpadno embalažo, za katero je zagotovljeno ravnanje v skladu s 27. členom in 2. točko prvega odstavka 34. člena Uredbe.

27Sodna praksa je že zavzela stališče, da DROE ni dopustno nalagati obveznosti ravnanja s tisto odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev, ki svoje obveznosti za ravnanje z odpadno embalažo izpolnjujejo sami, in za ravnanje s tisto odpadno embalažo, za katero ne velja obveznost PRO.⁷ Tega stališča sodišče ne spreminja, saj bi zahteva, da DROE ravnajo tudi z odpadno embalažo, ki izvira od proizvajalcev iz prvega odstavka 36. člena Uredbe, pomenila, da niso spoštovane zahteve Direktive o odpadkih, da finančno odgovornost za ravnanje z odpadki nosijo proizvajalci proizvodov, to je povzročitelji odpadkov, in zahteve 8a(1)(d) Direktive o odpadkih, po kateri mora država, ki je v skladu s členom 8(1) vzpostavila sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca, zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov. Ker tista dela 19. in 39. člena Uredbe, ki od DROE zahtevata, da zagotavlja predpisano ravnanje tudi s tisto odpadno embalažo, za katero je bila po prvem odstavku 36. člena Uredbe določena izjema od zakonske obveznosti PRO (izjema zaradi majhnih količin embalaže), nista v skladu z zakonom in Direktivo o odpadkih, jih v tem obsegu ni mogoče uporabiti (exceptio illegalis), kar pomeni, da DROE ni mogoče naložiti, da od izvajalca gospodarske javne službe prevzame tudi to odpadno embalažo.

28Glede na navedeno je v obravnavani zadevi pomembno, ali je toženka obveznost tožnika ugotovila upoštevaje odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, to je, ali je iz skupne količine pri izvajalcu gospodarske javne službe od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 zbrane odpadne embalaže, od katere mora tožnik prevzeti 21,34 %, izključena zbrana odpadna embalaža, ki izvira iz embalaže tistih proizvajalcev, za katere je z Uredbo obveznost PRO izključena in je zato niso prenesli na DROE. Prav tako je pomembno, ali je bila celotna količina zbrana v tem mesecu, saj je v letu 2020 za odvoz s strani DROE neprevzete odpadne embalaže veljal 100.a člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 (ZUIZEOP) in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo, po katerem stroške ravnanja s to odpadno embalažo plača Republika Slovenija.

29Iz izpodbijane odločbe o relevantnih količinah komunalne odpadne embalaže izhaja (le), da je družba A., d.o.o. kot izvajalec občinske gospodarske javne službe zbiranja komunalnih odpadkov v mesecu januarju 2021 zbrala skupaj 142,34 ton odpadne embalaže s številkama 15 01 02 in 15 01 06. Iz izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da je bil tožnik v obdobju med 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021 dolžan prevzeti 30,38 ton odpadne embalaže, da je v tem obdobju prevzel le 10,26 ton te odpadne embalaže in da bi moral tako v tem obdobju prevzeti še 20,12 ton te odpadne embalaže.

30Sodišče ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe tako ne izhaja, ali gre pri vseh zbranih količinah komunalne odpadne embalaže za januar 2021 (142,34 ton) pri navedenem izvajalcu gospodarske javne službe za komunalno odpadno embalažo, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.

31Glede na opisano sodišče sodi, da je obrazložitev izpodbijane odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preizkusiti, ali so količine odpadne embalaže, za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in količine, ki bi jih v tem obdobju moral prevzeti tožnik, pravilno ugotovljene. To pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 2. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 27. člena ZUS-1 v zvezi s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP ter hkrati ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno.

32V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ izpodbijano odločitev sprejel na podlagi ogleda, ki je bil opravljen dne 19. 2. 2021 pri izvajalcu občinske gospodarske javne službe v zbirnem centru ..., na katerega pa tožnik kot inšpekcijski zavezanec (kljub temu, da v zadevi ni šlo za nujne in neodložljive ukrepe) ni bil vabljen in se ga tako ni imel možnosti udeležiti, prvostopenjski organ pa tožniku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni poslal zapisnika o inšpekcijskem pregledu, kar je v nasprotju z zahtevo, vsebovano v četrtem odstavku v zvezi s tretjim odstavkom 29. člena ZIN, v skladu s katero je dolžan inšpektor v primeru, ko ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpekcijskemu zavezancu, ki je pravna oseba, in katerega zastopnik ali pooblaščenec ni bil prisoten v postopku inšpekcijskega nadzora, pred izdajo odločbe vročiti zapisnik in ga pozvati, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah.

33Po pravilih splošnega upravnega postopka, ki se uporablja glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena v ZIN ali v drugih posebnih zakonih, ki urejajo delovanje posameznih inšpekcij (drugi odstavek v zvezi s prvim odstavkom 3. člena ZIN), je treba stranki (kar velja tudi za zavezanca v inšpekcijskem postopku) omogočiti sodelovanje pri izvedbi posameznih dejanj, tudi pri ogledu,⁸ kar pripomore k pravilni ugotovitvi dejanskega stanja zadeve, stranki pa omogoča, da se neposredno seznani z ugotovitvami organa in učinkovito (še pred izdajo odločbe) udejanji pravico do izjave.

34V obravnavani zadevi je bil tožnik s povzetkom ugotovitev iz inšpekcijskega nadzora sicer seznanjen, a le z dopisom inšpektorja, ki pa mu ni bil pripet zapisnik o inšpekcijskem ogledu, prav tako pa tudi ne listine, na podlagi katerih je inšpektor prišel do ugotovitev o zbranih in (ne)prevzetih količinah odpadne embalaže, ki so vsebovane v inšpekcijskem zapisniku in ključne za izdajo izpodbijane odločbe. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je tožnik v dopisu z dne 8. 3. 2021, v katerem se je izjasnil o ugotovitvah v inšpekcijskem nadzoru, podal več pripomb (med drugim tudi v zvezi s količinami že prevzete embalaže za mesec januar 2021, ki odstopajo od ugotovitev organa), na katere pa organ na prvi stopnji v obrazložitvi odločbe ni odgovoril, pomanjkljivosti v obrazložitvi pa ni odpravil niti pritožbeni organ, zaradi česar izpodbijane odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti.

35Glede na obrazloženo je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo in v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Prvostopenjski organ bo moral pri odločanju v ponovljenem postopku, v katerem je vezan na stališča sodišča, ki izhajajo iz sodbe (peti odstavek 64. člena ZUS-1), ugotoviti količine odpadne embalaže, ki je bila pri izvajalcu gospodarske javne službe zbrana v relevantnem obdobju, in za katero velja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in nato izračunati količino odpadne komunalne embalaže, ki jo je bil v tem obdobju dolžan prevzeti tožnik, upoštevaje Sklep o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2020. Tožniku bo organ moral v postopku zagotoviti pravico do udeležbe ter izjave (kar med drugim pomeni, da mu bo moral zagotoviti možnost vpogleda v vso za odločitev pomembno dokumentacijo, ki mu še ni bila poslana oziroma dana na vpogled), v svoji odločbi, ki jo bo moral ustrezno obrazložiti, pa se bo organ moral opredeliti tudi do pripomb tožnika.

36Sodišče je zadevi v skladu z prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K II. točki izreka:

37Tožnik je zahteval povrnitev stroškov upravnega spora.

38Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik o povrnitvi stroškov).

39Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave, tožnik pa je bil v postopku zastopan po pooblaščencu, ki je odvetnik, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povečani za 22 % DDV (tožnikov pooblaščenec je namreč zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR.

40Obresti od zneska stroškov postopka je sodišče tožniku prisodilo od dneva zamude, toženka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ v zvezi z 378. členom OZ - enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

¹ So pa dolžne sisteme, ki so bili vzpostavljeni pred 4. 7. 2018, uskladiti z določbo člena 8 a direktive do 5. 1. 2023 (člen 8a(7)).
² Spremenjena z Uredbo 1882/2003, Direktivo 2004/12/ES, Direktivo 2005/20/ES, Uredbo 219/2009, Direktivo komisije 2013/2/EU, Direktivo 2015/720 in Direktivo 2018/852.
³ Načelo lojalne razlage od sodišča terja, da določbo nacionalnega prava, ki ni v skladu s pravom EU, razlaga v skladu z namenom oziroma ciljem (torej je v duhu) evropskega predpisa.
⁴ Glej sodbe SEU v zadevah C-128/09 do C 131/09, C-664/15, tč. 55, 56,57.
⁵ Ur. l. 84/2006, 106/2006, 110/2007, 67/2011, 68/2011, 18/2014, 57/2015, 103/2015, 272016, 35/2017, 60/2018, 84/2018, 49/2020, 61/2020. Uredba o embalaži in odpadni embalaži, Ur. l. 54/21, 208/21, velja od 24. 4. 2021 in se zato v obravnavani zadevi, ki se nanaša na odpadke, zbrane pri IJS v času od 1. 1. 2021 do 31. 1. 2021, ne more uporabiti.
⁶ UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka.
⁷ UPRS opr. št. I U 260/2018 z dne 12. 7. 2018, 16. točka ter UPRS opr. št. I U 1522/2019 z dne 21. 11. 2019, 14. točka.
⁸ Stranka ima v skladu z načelom zaslišanja (9. člen ZUP) pravico biti prisotna pri ogledu (200. člen ZUP).