UPRS Sodba I U 1361/2021-22

I. Tožbi se ugodi, sklep Disciplinskega sodišča Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije številka D/JŠ_S-74/21-ZAPS/DZ-DS/9 z dne 6. 5. 2021 se odpravi in se mu zadeva vrne v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške v višini 15,00 EUR v petnajstih dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do prenehanja obveznosti.

Upravni postopek

1Disciplinsko sodišče Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije (v nadaljevanju: Disciplinsko sodišče) je tožeči stranki izreklo pisni opomin. Sklenilo je, da je storila disciplinsko kršitev navajanja neresničnih in zavajajočih podatkov v Mnenju o skladnosti s prostorski akti številka 19-224-1944 (v nadaljevanju: Mnenje). Tožeči stranki je očitalo napake pri izračunih, neupoštevanje standardov, zgrešeno razlago prostorskih ureditvenih pogojev, podajo mnenja s področja, za katerega ni bila pooblaščena ter prekomerno skrbnost.

Povzetek navedb strank v upravnem sporu

2Z opisano odločitvijo se tožeča stranka ni strinjala. Trdila je, da je bilo Disciplinsko sodišče pristransko. Izločeni disciplinski tožilec je bil pooblaščenec investitorja, ki je nasprotoval Mnenju tožeče stranke. Želel je obiti predpisano površino zazidljivosti in je predvidel objekta, ki se stikata. Vseeno sta tvorila skupno zazidano površino. Njuna dolžina stranice je bistveno presegla merila sosednjih stavb, zato nista bila skladna v prostoru. Tretji objekt je bil manj zahteven gradbeno inženirski objekt. Indeks zazidljivosti je bil tako pravilno izračunan. Kombinacija dveh stavb in dovozna rampa potrebujejo več prostora in požarna ogroženost je večja. Hoteli sodijo v območje z drugačno morfološko značilnostjo. Namen disciplinskega postopka ni kaznovanje članov zaradi pretirane skrbnosti. Prepovedana ali škodljiva posledica ni nastala. Mnenje občine nima obvezne veljave, rok za opravo preiskave pa je prekluziven.

3Na drugi strani je tožena stranka vztrajala, da je Mnenje vsebovalo neresnične in zavajajoče podatke zaradi malomarnosti tožeče stranke. V disciplinskem postopku se je odločalo o utemeljenosti disciplinske obtožbe in ne prijave. Disciplinski tožilec v postopku ni sodeloval. Prvi in drug objekt sta ločena ter konstrukcijsko samostojna, zato zazidane površine nista presegla. Stikata se z eno stranico, kar je dovoljeno. Tožeča stranka bi morala preveriti le, ali je projekt skladen s predpisi. Svoja pooblastila je pri oceni požarne ogroženosti prekoračila. Klančine in dovozne rampe niso bile del zazidane površine, saj je šlo za nezahtevne objekte. Ker je zmotno definirala osnove za izračun, ta ni bil ustrezen. Prepovedana posledica je nepravilno Mnenje oziroma v Mnenju ugotovljene neskladnosti. Rok za končanje disciplinske preiskave zaradi epidemije ni tekel. Sicer je ta rok instrukcijski.

Sojenje brez glavne obravnave

S soglasjem strank je sodišče razsodilo na podlagi njunih vlog in pisnih dokazov, brez glavne obravnave (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP¹ in prvi odstavek 22. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-1²). Slednji sta se odpovedali (listovne številke spisa 43 in 47; drugi odstavek 279.a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Dokazni postopek

4Sodišče je prebralo in ocenilo listine (priloge A1 do A9, B1) ter pregledalo upravni spis številka 16/19 U_KG (prvi odstavek 279.a člena ZPP in prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

Materialno pravo

5V Republiki Sloveniji se zaradi zagotavljanja strokovnosti in varovanja javnega interesa na področju urejanja prostora in graditve objektov ter varstva tretjih oseb ustanovita Zbornica za arhitekturo in prostor Slovenije (v nadaljevanju: Zbornica) in Inženirska zbornica Slovenije (prvi odstavek 25. člena Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti; v nadaljevanju: ZAID³).

6Zbornica izvaja cilje ustanovitve kot poklicno zastopstvo stanovskih interesov, za svoje področje spremlja in obravnava problematiko dela pooblaščenih arhitektov, določa strokovna načela na področju prostorskega načrtovanja in graditve objektov, spodbuja in zastopa poklicne, socialne in gospodarske interese pooblaščenih arhitektov in jim svetuje, skrbi za skladen razvoj stroke in varstvo stanovskega ugleda, sprejema kodeks, nadzoruje izpolnjevanje njihovih poklicnih dolžnosti in opravlja druge z zakonom in statutom določene naloge (drugi odstavek 25. člena ZAID).

7Zbornica je nepridobitna pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 26. člena ZAID) in zastopnica javnega interesa v skladu s cilji ustanovitve (drugi odstavek 26. člena ZAID). Na svojem področju in v okviru svojih pristojnosti med drugim vodi disciplinske postopke zoper pooblaščene arhitekte (4. točka prvega odstavka 27. člena ZAID). Te naloge izvaja kot javno pooblastilo (drugi odstavek 27. člena ZAID).

8Pooblaščeni arhitekt in kandidat za pooblaščenega arhitekta je disciplinsko odgovoren, če s svojim ravnanjem ali opustitvijo ravnanja krši dolžnosti pri opravljanju poklica in dolžnosti vestnega opravljanja dela ali pridobivanja praktičnih izkušenj (prvi odstavek 43. člena ZAID). Zbornica sprejme disciplinski pravilnik, v katerem podrobneje opredeli dejanja, ki predstavljajo disciplinske kršitve in disciplinske sankcije zanje (prvi odstavek 44. člena ZAID). Delovanje disciplinskih organov in disciplinski postopek se podrobneje uredi z disciplinskim pravilnikom (47. člen ZAID).

9Z disciplinskim pravilnikom Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik⁴) so določena dejanja, ki predstavljajo disciplinske kršitve, delovanje disciplinskih organov, disciplinski postopek in sankcije za disciplinske kršitve (prvi odstavek 1. člena Pravilnika). Disciplinska preiskava se prične na podlagi disciplinske prijave; na podlagi ugotovitvenega zapisnika o opravljenem rednem ali izrednem nadzoru ali po uradni dolžnosti, če disciplinski tožilec sam zazna disciplinsko kršitev (drugi odstavek 30. člena Pravilnika). Postopek pred disciplinskim sodiščem se prične z vložitvijo disciplinske obtožbe (tretji odstavek 30. člena Pravilnika). V primeru vložene disciplinske prijave mora biti disciplinska preiskava končana v šestih mesecih od dneva, ko disciplinski tožilec prejeme popolno prijavo (tretji odstavek 37. člena Pravilnika).

K I. točki izreka

10Tožba je utemeljena.

11Kot rečeno, je Zbornica nepridobitna pravna oseba javnega prava (prvi odstavek 26. člena ZAID) in kot taka zastopnica javnega interesa, ki zasleduje zakonske cilje ustanovitve (tretji odstavek 26. člena ZAID).⁵ Med drugim vodi disciplinske postopke zoper pooblaščene arhitekte v okviru javnega pooblastila (drugi odstavek v zvezi s 4. točko prvega odstavka 27. člena ZAID).⁶

12ZAID ne vsebuje časovne omejitve za opravo disciplinske preiskave. Podrobnejšo ureditev delovanja disciplinskih organov in disciplinskega postopka je prepustil Pravilniku (47. člen ZAID). Ta je določil, da mora biti disciplinska preiskava končana v pol leta od prejema popolne prijave (prva alineja tretjega odstavka 37. člena Pravilnika).

13Po nastopu epidemije, dne 28. 3. 2020, je bil sprejet Zakon o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 ((COVID-19); v nadaljevanju: ZZUSUDJZ⁷).⁸ Njegov namen je bila preprečitev širjenja virusne okužbe, varovanje zdravja in življenja ljudi ter zagotovitev delovanja posameznih državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (1. člen ZZUSUDJZ). Za dosego teh ciljev je uvedel določene ukrepe. Mednje je uvrstil zadržanje teka rokov za opravljanje procesnih dejanj in za izdajanje upravnih aktov, upravnih in drugih državnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (prvi odstavek 6. člena ZZUSUDJZ).

14Ob sprejemu tega zakona je predlagatelj zapisal, da roki v drugih javnopravnih zadevah, kjer se Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP⁹) uporablja smiselno, ne tečejo v času trajanja posebnih ukrepov.¹⁰

15Ni dvoma, da je Zbornica nepridobitna oseba javnega prava (prvi odstavek 26. člena ZAID), ustanovljena zaradi zagotavljanja strokovnosti in varovanja javnega interesa¹¹ na področju urejanja prostora in varstva tretjih oseb (prvi odstavek 25. člena ZAID). Določene naloge opravlja kot javno pooblastilo.¹² Sem spada vodenje disciplinskih postopkov zoper pooblaščene arhitekte (drugi odstavek v zvezi s 4. točko prvega odstavka 27. člena ZAID).

16S tega vidika disciplinska preiskava po ZAID sodi v krog procesnih dejanj¹³ in izdajanja aktov nosilcev javnih pooblastil. Na dlani je torej sklep, da šestmesečni rok v času od 29. 3. 2020 do 1. 6. 2020¹⁴ ni tekel (prvi odstavek 6. člena ZZUSUDJZ).

17Posledično je na mestu vprašanje, ali je disciplinska preiskava zastarala zaradi poteka večkrat omenjenega polletnega roka po prvi alineji tretjega odstavka 37. člena Pravilnika. To je tožeča stranka zatrjevala že med disciplinskim postopkom in sedaj v tožbi.

18V tej točki sodišče pripominja, da rok, ki opredeljuje čas, v katerem mora biti preiskava opravljena nima ne narave procesnega prekluzivnega, ne instrukcijskega roka. Pojem procesne prekluzije se namreč nanaša na postopkovna dejanja, ki jih po poteku časa ni mogoče več opraviti oziroma se šteje, da niso bila opravljena. To so zakoniti procesni roki in niso podaljšljivi, veljajo pa za stranko. Njihova zamuda pomeni izgubo pravice do določenega dejanja v postopku. Na drugi strani so zakoniti procesni roki lahko instrukcijski. Ti veljajo za organ oziroma uradno osebo in določajo čas, v katerem naj bi bilo postopkovno dejanje izvedeno. Nespoštovanje teh rokov ne prinaša škodljivih posledic.¹⁵

19Toda prva alineja tretjega odstavka 37. člena Pravilnika je opredelila tako imenovani materialni zastaralni rok: to je rok, po izteku katerega preiskava zastara in je ni mogoče več voditi. Ta, za razliko od postopkovno prekluzivnega roka, ni postavljen iz razlogov procesne ekonomije in pospešitve postopka, temveč za zaščito pravic preiskovanca in zagotovitev pravne varnosti. Slednji ne more ostati v negotovosti, do kdaj se bo proti njemu vodila preiskava oziroma ne sme biti izpostavljen nevarnosti, da bi ta trajala v nedogled. To obenem pomeni, da ta rok, kot je vidno že iz dane razlage, nima procesno instrukcijskega značaja.¹⁶

20Tožena stranka se z zastaranjem preiskave ni poglobljeno ukvarjala. Uvodoma je v obrazložitvi svojega sklepa zapisala, da je namestnik disciplinskega tožilca 17. 1. 2020 prejel v reševanje pričujočo disciplinsko prijavo. V nadaljevanju pa je dodala še, da ta rok ni prekluziven, temveč instrukcijski ter da je bila v času preiskave razglašena epidemija.¹⁷

21Opisana obrazložitev izpodbijanega sklepa ni razkrila razlogov za ugotovitev, da je bila disciplinska preiskava pravočasno končana. Z drugimi besedami, skopa razlaga tožene stranke je sodišču preprečila, da preveri ali je zaključek, da do zastaranja disciplinske preiskave ni prišlo, pravilen.

22Podrobnejših pravil o obrazložitvi disciplinskega sklepa ZAID in Pravilnika nimata. Sodišče se je zato naslonilo na prvi odstavek 214. člena ZUP (4. člen ZUP). Poleg ostalega, obrazložitev obsega ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka prvega odstavka 214. člena ZUP) in razloge, ki v oziru na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo tako odločbo (5. točka prvega odstavka 214. člena ZUP). Tožena stranka ni ugotovila, kdaj točno je bila disciplinska prijava podana. V tem oziru ni pomembno, kdaj jo je prejel dotični namestnik disciplinskega tožilca, temveč kdaj je bila vložena pri toženi stranki (68. člen ZUP). Od tega dne dalje mora biti preiskava končana v pol leta. Ker so izpodbijanemu sklepu umanjkali razlogi v tej smeri, ga (tudi) ni mogoče preizkusiti. To predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1). Pomanjkljiva obrazložitev ne dopušča presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe.¹⁸

23V luči zapisanega, se sodišče ni ukvarjalo z ostalimi tožbenimi navedbami. Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku ugotoviti, kdaj je prejela disciplinsko prijavo (datum prejema po pošti oziroma datum oddaje priporočene pošiljke; prvi in drugi odstavek 68. člena ZUP) in oceniti, ali je bila disciplinska preiskava, ob upoštevanju prvega odstavka 6. člena ZZUSUDJZ, opravljena v šestih mesecih od tega dne. Šele če preiskava ni zastarala, bo lahko izpeljala postopek pred Disciplinskim sodiščem (40. člen in sledeči Pravilnika).

24Izpodbijani sklep torej ni pravilen in zakonit (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1). Sodišče je ugodilo podrednemu tožbenemu zahtevku, sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). S tem je odklonilo odločanje po prvem odstavku 65. člena ZUS-1. Narava stvari in ugotovljene kršitve ne dopuščata sojenja v sporu polne jurisdikcije.

K II. točki izreka

25Tožeči stranki je sodišče priznalo pavšalni znesek povračila stroškov po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1; v nadaljevanju: Pravilnik o stroških¹⁹). Le-ta znaša 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika o stroških).

26V skladu z načelnim pravnim mnenjem, ki ga je Vrhovno sodišče Republike Slovenije sprejelo na občni seji 13. 12. 2006 je sodišče še sklenilo, da zakonske zamudne obresti od stroškov začnejo teči po poteku roka za njihovo prostovoljno izpolnitev (to je po preteku petnajstih dni od prejema te sodbe). Tožena stranka bo prišla v zamudo s plačilom šele, če jih v danem roku ne bo povrnila.

¹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017.
² Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012, 49/2023 z dne 28. 4. 2023 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009.
³ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 61/2017 z dne 2. 11. 2017 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-14/18 z dne 15. 9. 2022.
⁴ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 49/2018 z dne 12. 6. 2018.
⁵ ZAID je opredelil Zbornico kot nosilko javnega interesa. Predlagatelj zakona je pojasnil, da se naloge in pristojnosti Zbornice širijo, zato se krepi njena vloga pri varovanju javnega interesa (Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA 2016-2550-007, stran 57).
⁶ Zbornica za arhitekturo in prostor Slovenije ni edino poklicno oziroma stanovsko združenje z javnimi pooblastili. Tako je za opravljanje določenih nalog dal zakonodajalec več zbornicam javno pooblastilo (na primer: Zdravniški zbornici Sloveniji (drugi odstavek 71. člena Zakona o zdravniški službi), Veterinarski zbornici (četrti odstavek 58. člena Zakona o veterinarstvu), Detektivski zbornici Slovenije (prvi odstavek 7. člena Zakona o detektivski dejavnosti), Lekarniški zbornici Slovenije (tretji odstavek 96. člena Zakona o lekarniški dejavnosti), Notarski zbornici Slovenije (drugi odstavek 106. člena Zakona o notariatu)).
⁷ Objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 36/2020 z dne 28. 3. 2020.
⁸ Glej Predlog Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), EVA 2020-2030-0015, stran 13.
⁹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne 14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010, 82/2013 z dne 8. 10. 2013.
¹⁰ Predlog Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), EVA 2020-2030-0015, stran 15.
¹¹ Zakonodajalec je poudaril, da je najpomembnejši javni interes (Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA 2016-2550-007, stran 57).
¹² Glej Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, EVA 2016-2550-007 , stran 57.
¹³ Kot bo vidno iz sledeče razlage, rok za opravo preiskave ni procesni rok. Toda preiskavo sestavljajo posamezna preiskovalna dejanja, ki vodijo do odločitve o zavrženju prijave ali vložitve disciplinske obtožbe (četrti odstavek 37. člena Pravilnika). V tem pomenu se ukrep iz prvega odstavka 6. člena ZZUSUDJZ nanaša na preiskavo, zato rok za njeno opravo ni tekel.
¹⁴ Sklep o ugotovitvi prenehanja razlogov za začasne ukrepe v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19), objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije številka 74/2020 z dne 21. 5. 2020.
¹⁵ Erik Kerševan, Vilko Androjna: Upravno procesno pravo: Upravni postopek in upravni spor, Ljubljana, IUS Software, GV Založba 2017, stran 197. Primerjaj še sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 1059/2001 z dne 19. 6. 2002, deseti odstavek.
¹⁶ Primerjaj sodbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije VIII Ips 197/2005 z dne 6. 12. 2005, deveti odstavek in VIII Ips 138/2000 z dne 6. 2. 2001, deveti odstavek. Do določene mere in z ustreznimi pridržki so primerljivi disciplinski postopki v delovnih razmerjih. Ti poznajo dva zastaralna roka: za odločitev o disciplinski odgovornosti (prvi odstavek 176. člena Zakona o delovnih razmerjih) in zastaranje disciplinske sankcije (drugi odstavek 176. člena Zakona o delovnih razmerjih). Po starih predpisih pa je bilo možno tako zastaranje uvedbe, kot zastaranje vodenja disciplinskega postopka in izvršitve ukrepa (prvi, drugi in tretji odstavek 67. člena Zakona o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja).
¹⁷ Druga in četrta stran izpodbijanega sklepa.
¹⁸ Primerjaj sodbe in sklepe Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 205/2013 z dne 12. 6. 2013, 9. točka, I Up 1018/2004 z dne 18. 5. 2006, sedmi odstavek ter G 12/2011 z dne 21. 6. 2011, 26. točka, G 23/2011 z dne 3. 10. 2013, 28. točka.
¹⁹ Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številki: 24/2007 z dne 20. 3. 2007 in 107/2013 z dne 20. 12. 2013.