UPRS Sodba I U 956/2020-10

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Tožena stranka (Ministrstvo za zdravje) je pod opravilno številko št. 021-33/2020/2 z dne 18. 5. 2020 v istem aktu izdala sklep in izpodbijano odločbo. S sklepom je odločila, da se predlog tožnika za razveljavitev odločbe Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije (v nadaljevanju Zdravstveni inšpektorat RS), Območne enote Ljubljana, št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017 po nadzorstveni pravici in predlog tožnika, da se isti akt izreče za ničnega, združita v en postopek. V drugi točki izreka sklepa je tožena stranka zavrgla tožnikov predlog za razveljavitev navedene odločbe po nadzorstveni pravici. Z izpodbijano odločbo, ki je predmet tega upravnega spora, pa je tožena stranka zavrnila tožnikov predlog, da se odločba Zdravstvenega inšpektorata RS izreče za nično, zavrnila je tudi zahtevek za povrnitev stroškov.

2Zdravstveni inšpektorat RS je z odločbo št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017 v 1. točki izreka odločil, da mora tožnik kot upravljalec vodovoda A. zagotavljati distribucijo skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode. Rok za izvršitev odrejenega ukrepa je z dnem vročitve te odločbe. Ukrep Zdravstvenega inšpektorata RS je bil izrečen na podlagi 27. člena Zakona o zdravstveni ustreznosti živil in izdelkov ter snovi, ki prihajajo v stik z živili (v nadaljevanju ZZUZIS). V postopku pa je bilo ugotovljeno, da vzorci pitne vode iz vodovoda A. občasno ne izkazujejo skladnosti in zdravstvene ustreznosti v skladu z določili 7. člena Pravilnika o pitni vodi v povezavi s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZZUZIS.

3Tožena stranka je v izpodbijani odločbi tožnikov predlog, da se odločba Zdravstvenega inšpektorata RS izreče za nično, zavrnila kot neutemeljen. Ugotavlja, da je odločba pravilno izdana v upravnem postopku. Z izvršitvijo odločbe ne bo prišlo do nobenega kaznivega dejanja, odločba ni posledica prisile, temveč jo je izdal organ prve stopnje po uradni dolžnosti v upravnem postopku inšpekcijskega nadzora nad javno oskrbo s pitno vodo. Tožena stranka je dolžna zagotavljati zdravstveno ustreznost pitne vode (3. člen Pravilnika o pitni vodi). Tožena stranka meni, da je odločba tudi izvršljiva, saj je v izreku določeno, da mora tožnik zagotavljati distribucijo skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode, v obrazložitvi pa je to tudi natančno in ustrezno obrazloženo, pri čemer tožena stranka še dodaja, da je tožnik kot izvajalec javne službe upravljalec vodovoda z dolgoletnimi izkušnjami in zagotovo zelo dobro pozna predpise, ki jih je potrebno spoštovati, kot tudi postopke, ki jih je potrebno izvajati za zagotavljanje zdravstveno ustrezne pitne vode.

4Tožnik vlaga tožbo zoper odločbo tožene stranke, in sicer zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka, nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava ter sodišču predlaga njeno odpravo. V tožbi poudarja, da izrek odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS predstavlja zgolj prepis abstraktne pravne norme iz 7. člena Pravilnika o pitni vodi, ne predstavlja pa ukrepa na podlagi ZZUZIS. Le-ta v 27. členu taksativno našteva možne ukrepe inšpektorja. V 6. točki 27. člena daje pooblastilo inšpektorju, da odredi, da se odpravijo zdravstveno - tehnične in higienske pomanjkljivosti v proizvodnji in prometu pitne vode. Inšpektor bi torej lahko odredil takšen ukrep, pri čemer bi moral biti ukrep konkretiziran. Odločba bi morala ugotoviti morebitne zdravstveno - tehnične in higienske pomanjkljivosti ter nato zavezancu naložiti odpravo takšnih pomanjkljivosti, kar pa ni bilo storjeno in je zato odločba tudi v nasprotju z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Odločba Zdravstvenega inšpektorata RS je posamični akt, zato bi morala imeti vse sestavine po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Odločba ni izvršljiva, ker iz nje ne izhaja, kaj mora tožnik storiti. Gre za objektivno nezmožnost izvršitve, ki je posledica pomanjkljivega in nezakonitega izreka. Povsem jasno je, da je tožnik zavezan spoštovati Pravilnik o pitni vodi, zato obveznosti, ki izhaja iz samega Pravilnika, ni mogoče tožniku pavšalno naložiti še s posamičnim pravnim aktom in kasneje še s sklepom o izvršbi. Ukrepi ne izhajajo niti iz obrazložitve odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS, pri čemer slednje niti ni pomembno, ker bi moralo biti navedeno že v samem izreku. Odločba tudi ne določa roka, ki bi bil določen ali vsaj določljiv, kar je v nasprotju z 213. členom ZUP. Zato tožnik meni, da je odločba Zdravstvenega inšpektorata RS nična.

5V odgovoru na tožbo tožena stranka ponovno poudarja, da Pravilnik o pitni vodi v prvem odstavku 3. člena določa, kdaj je pitna voda zdravstveno ustrezna. Pravilnik mejne vrednosti določa v prilogi 1. Določbe Pravilnika tako natančno opredeljujejo, kaj pomeni zagotavljanje skladne in zdravstveno ustrezne pitne vode. Tožena stranka še doda, da zagotovitev ustrezne pitne vode dejansko pomeni odpravo zdravstveno - tehničnih in higienskih pomanjkljivosti v zagotavljanju pitne vode. Napadena prvostopenjska odločba je bila izdana na podlagi 18. člena in prvega odstavka 19. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji (v nadaljevanju ZZdrI) ter 27. člena ZZUZIS, ki v 8. točki izrecno določa, da ima inšpektor, poleg pooblastil po splošnih predpisih, pravico in dolžnost z drugimi ukrepi tudi odrediti, da se odpravijo zdravstveno - tehnične in higienske pomanjkljivosti pri zagotavljanju pitne vode. Po tretjem odstavku 15. člena ZZdrI pa velja, da ima inšpektor pri izvrševanju nadzorstvenih nalog v mejah svojih pristojnosti pravico in dolžnost odrediti zdravstveno-tehnične in higienske ukrepe za varstvo zdravstveno ustreznosti pitne vode. V inšpekcijskem postopku je bilo namreč ugotovljeno, da vzorci pitne vode iz vodovoda A. občasno ne izkazujejo zdravstvene ustreznosti. Tožena stranka še pojasni, kakšni so bili rezultati laboratorijskih preizkušanj vzorcev pitne vode. Zaradi možnih akutnih posledic je obvladovanje mikroorganizmov v vodi na prvem mestu po pomenu za zdravje ljudi. Preprečevanje bolezni, ki jih povzroča mikrobiološko onesnaženje pitne vode, zajema preprečevanje na virih in med distribucijo, kar zahteva ustrezno pripravo vode, vključno z dezinfekcijo. Najuspešnejši način je sistem večkratnih ovir. Glede na težo kršitve je inšpektorat presodil, da mora tožeča stranka zaradi varovanja javnega zdravja nepravilnosti odpraviti takoj po vročitvi napadene odločbe.

6Tožba ni utemeljena.

7V zadevi je izpodbijana odločba Ministrstva za zdravje (tožene stranke), s katero je tožena stranka zavrnila tožnikov predlog, da se odločba Zdravstvenega inšpektorata RS št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017 izreče za nično. Glede na predmet spora je sodišče v tem postopku presojalo odločbo Zdravstvenega inšpektorata RS z vidika njene morebitne ničnosti. Tožnik tej odločbi zaradi, po njegovem mnenju, nekonkretiziranega izreka kot tudi zaradi roka za izpolnitev obveznosti, ki je določen na dan vročitve odločbe, očita ničnost po 279. členu ZUP. Meni namreč, da odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS ni mogoče izvršiti.

8Odločba Zdravstvenega inšpektorata RS je bila izdana na podlagi 18. člena ZZDrI, ki določa, da če inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje, z odločbo odredi odpravo nepravilnosti ali pomanjkljivosti. Izdana je bila tudi na podlagi 27. člena ZZUZIS, ki določa, da ima inšpektor pri opravljanju uradnega zdravstvenega nadzora pravico in dolžnost odrediti enega ali več naslednjih ukrepov, med drugim da odredi, da se odpravijo zdravstveno tehnične in higienske pomanjkljivosti pitne vode (8. točka). Sodišče ugotavlja še materialnopravno relevantnost 3. točke prvega odstavka 15. člena ZZdrI, ki določa, da inšpektor pri izvajanju nadzorstvenih nalog odredi potrebne zdravstveno - tehnične in higienske ukrepe za varstvo zdravstvene ustreznosti pitne vode, mineralne vode in kopalne vode. V odločbi inšpektor določi rok, v katerem je treba odpraviti ugotovljene nepravilnosti ali pomanjkljivosti (tretji odstavek 19. člena ZZdI).

9Sodišče uvodoma ugotavlja, da je odločba Zdravstvenega inšpektorata RS ureditvena odločba. Njen izrek bi zato, poleg predhodno navedenih določb, moral tudi skladen z 213. členom ZUP. V izreku se namreč odloča med drugim o obveznostih in kot takšen edini prinaša pravne učinke, med drugim tudi izvršljivost.¹ Izrek mora biti kratek in določen (šesti odstavek 213. člena ZUP) in če se z odločbo naloži kakšno dejanje, se v izreku določi tudi, v katerem roku ga je potrebno opraviti (tretji odstavek 213. člena ZUP). Obveznost določitve roka za izvedbo ukrepa izhaja tudi iz 3. točke 19. člena ZZdrI. Če izrek ni določen glede vsebine in obsega pravic in obveznosti oziroma pravnih koristi, odločba ni izvršljiva in se ugotovi kot nična (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP).²

10Razloge za ničnost določa 279. členu ZUP, pri čemer gre za najhujše kršitve, ki jih pravni red ne more tolerirati ne glede na dokončnost in pravnomočnost odločbe. Za ničnost odločbe mora biti njen izrek tako pomanjkljiv, da odločbe sploh ni mogoče izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). Neizvršljivost mora biti takšna, da gre za objektivno dejstvo. Pri tem gre lahko za pravno ali dejansko nemožnost izvršitve, objektivna nezmožnost izvršitve pa pomeni, da je ne more izvršiti nihče, pod nikakršnimi pogoji³. Odločba je nična, če vsebuje nepravilnost oziroma nezakonitost, ki je z nobenim pravnim sredstvom ni mogoče popraviti in uskladiti z zakonom (konvalidirati)⁴.

11Sodišče ugotavlja, da iz izreka odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS res ne izhaja, kaj konkretno je tožnik dolžan storiti, temveč izhaja zgolj končni cilj, ki ga mora doseči z izvršitvijo odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS. Sama izbira ustreznega ukrepa za dosego tega cilja (to je zagotovitev zdravstveno ustrezne vode) je prepuščena tožniku kot izvajalcu javne službe. Tožena stranka tak pristop utemeljuje s sklicevanjem na 7. člen Pravilnika o pitni vodi, ki določa, da mora upravljavec zagotavljati (torej ves čas) skladnost in zdravstveno ustreznost pitne vode. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da tožnik kot dolgoletni upravljalec vodovodnega omrežja pozna postopke za zagotovitev neoporečne vode. Sodišče se s slednjim strinja, a kljub temu ugotavlja, da s prepisom cilja, ki ga mora ukrep doseči, ukrep v odločbi ni določen na način konkretnega izvršitvenega dejanja, ki bi bilo tožniku s strani Zdravstvenega inšpektorata RS s tem naloženo. Določeno je zgolj stanje, ki ga je potrebno doseči in preko katerega je mogoče kontrolirati, ali je tožnik z dejanji po lastni izbiri in oceni saniral neustrezno stanje. Kot je pojasnilo Vrhovno sodišče⁵, za določnost izreka ni bistveno, da je v izreku naveden cilj, ki ga je z ukrepom potrebno doseči.

12Vendar pa tudi predpisi, ki so podlaga za odločbo Zdravstvenega inšpektorata RS, ne določajo nabora konkretnih ukrepov, s katerimi se doseže zdravstvena ustreznost vode, ki bi jih nato inšpektor v konkretnem inšpekcijskem postopku odredil upravljavcu. Kot zgoraj že navedeno, ZZdrI določa, da če inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje, mora z odločbo odrediti odpravo nepravilnosti ali pomanjkljivosti (18. člen), v tej odločbi pa ima pravico in dolžnost odrediti potrebne zdravstveno - tehnične in higienske ukrepe za varstvo zdravstvene ustreznosti pitne vode, mineralne vode in kopalne vode (3. točka prvega odstavka 15. člena ZZdrI). 27. člen ZZUZIS pa določa, da ima inšpektor pri opravljanju uradnega zdravstvenega nadzora pravico in dolžnost odrediti enega ali več naslednjih ukrepov, med drugim da odredi, da se odpravijo zdravstveno tehnične in higienske pomanjkljivosti pitne vode (8. točka). Da ukrepi na ravni splošnega predpisa niso vnaprej predvideni, je po oceni sodišča razumljivo, saj ni mogoče vnaprej predvideti razlogov za zdravstveno oporečnost vode in ukrepov za njihovo odpravo, temveč je to stvar vsakega konkretnega postopka oziroma okoliščin konkretnega primera, v katerem pa sodelujeta tako inšpektor kot tudi upravljalec kot stranka postopka in ki lahko v ugotovitvenem postopku tudi konkretizirata izvršitveno dejanje za dosego zdravstveno neoporečne vode. V konkretnem primeru ukrep, ki je bil izrečen, ni določen na tak način.

13Sodišče tako ugotavlja, da v odločbi Zdravstvenega inšpektorata RS res ni določeno izvršitveno ravnanje, ki je bilo tožniku naloženo, zaradi česar izrek odločbe Zdravstvenega inšpektorata ni v skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP. Vendar pa to samo po sebi še ne pomeni, da je odločba Inšpektorata RS za zdravje tudi nična.⁶ Kot zgoraj že navedeno, se za ničnost odločbe zahteva takšna pomanjkljivost, ki je ni mogoče sanirati z nobenim (rednim) pravnim sredstvom.

14V tožbi tožnik v zvezi z ugovorom neizvršljivosti navaja, da izpodbijane odločbe nikakor ne more izvršiti, ker ukrep ni definiran in da ni jasno, kako je naloženo obveznost sploh mogoče izpolniti. Neizvršljivost tožnik utemeljuje tudi z rokom v izreku odločbe, ki je določen na dan vročitve odločbe. Obenem pa tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja (in teh navedb tožnik ne prereka), da je bil 2. 6. 2019 izdan sklep o dovolitvi izvršbe in določen nov rok za izvršitev odrejenih ukrepov ter zagrožena denarna kazen kot prisilno sredstvo v primeru neizpolnitve obveznosti. Kot tožena stranka v odgovoru na tožbo še navaja, je dejstvo, da tožnik ni izvršil odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS, ugotovila v kontrolnem inšpekcijskem pregledu. Tožnik se je pritožil zoper sklep Zdravstvenega inšpektorata RS o dovolitvi izvršbe, o zadevi pa je odločilo tudi tukajšnje sodišče s sodbo I U 957/2020-16 z dne 26. julija 2022, s katero je tožbi ugodilo, sklep Zdravstvenega inšpektorata o dovolitvi izvršbe odpravilo ter zadevo vrnilo istemu organu v ponovno odločanje.

15Sodišče je seznanjeno z odločitvijo v sodbi v zadevi I U 957/2020-16, v kateri je sodišče v 13. točki obrazložitve zapisalo, da je odločba Zdravstvenega inšpektorata RS št. 06102-713/2017-6 z dne 14. 12. 2017 neizvršljiva in zato nična. Kljub temu in sklicujoč se na predhodno navedeno sodno prakso, pa sodišče sodi, da nedoločen izrek v odločbi Zdravstvenega inšpektorata RS na način, da je določen zgolj končni cilj, ki ga je potrebno z izvršitvenim ravnanjem po izbiri tožnika doseči, še ne pomeni samo po sebi, da je odločba tudi nična, saj bi se konkretizacija izvršitvenega ravnanja lahko dosegla v ponovljenem ugotovitvenem postopku inšpekcijskega nadzora, kar pa pomeni, da bi bilo pomanjkljivost odločbe možno odpraviti v ponovljenem postopku, torej z uporabo rednih pravnih sredstev.

16Tožena stranka primere ukrepov za zagotavljanje zdravstvene neoporečnosti vode omenja v obrazložitvi svoje odločbe in tožnik temu ne oporeka. Tudi iz omenjene sodbe tukajšnjega sodišča I U 957/2020-16 izhaja, da je tožnik v tem postopku zatrjeval, da je izvedel več ukrepov za zagotovitev zdravstvene neoporečnosti vode, dejstvo, da obstajajo različni ukrepi za to, da v vodo ne pridejo neustrezne snovi, pa je tudi splošno izkustveno znano in ga zato niti ni potrebno dokazovati. Vse to pa potrjuje, da obstajajo ukrepi za to, da se zagotovi distribucija zdravstveno ustrezne vode in se s tem zagotovi cilj, ki se je z odločbo Zdravstvenega inšpektorata zasledoval, to pa je distribucija zdravstveno ustrezne vode. Vse to pa pomeni, da je odločbo Zdravstvenega inšpektorata RS objektivno gledano mogoče izvršiti. Sodišče zato ugotavlja, da je Zdravstveni inšpektorat RS v svoji odločbi, s tem ko je tožniku naložil, da zagotovi distribucijo zdravstveno neoporečne vode, posredno preko določitve cilja izrekel tudi ukrep po predhodno navedenih določbah ZzdrI in ZZUZIS, ki pa ga ni konkretiziral v smislu potrebnega izvršitvenega ravnanja. Izrek odločbe Zdravstvenega inšpektorata RS je sicer res nedoločen, s tem ko izbiro ukrepa prepušča tožniku, vendar pa ni objektivno neizvršljiv in tudi nima nepravilnosti oziroma nezakonitosti, ki jih z nobenim pravnim sredstvom ni mogoče popraviti in uskladiti z zakonom. Posledično odločba Zdravstvenega inšpektorata RS ni nična.

17Obenem pa bi, glede na namen konkretne zdravstvene inšpekcije, vsaka izbira ukrepa v izvršilnem postopku morala biti kontrolirana preko kontrolnega inšpekcijskega pregleda vode in ne zgolj preko kontrole izvedbe posameznega ukrepa. To pa pomeni, da je prav zagotovitev zdravstveno neoporečne vode tisto, kar v konkretnem primeru tudi napotuje na konkretno izvršitveno ravnanje, ki se ga je v tem konkretnem primeru zasledovalo.

18Glede roka za izvršitev odločbe, ki je bil določen na dan vročitve odločbe (kar bi pomenilo manj kot 24 ur), sodišče sicer ugotavlja, da je rok neustrezen, a bi se tudi to pomanjkljivost dalo sanirati s pravnimi sredstvi, torej s pritožbo, ki pa je tožnik ni vložil. Zato, po presoji sodišča, odločba Zdravstvenega inšpektorata RS ni nična, posledično tudi izpodbijana odločba tožene stranke ni nezakonita.

19Ob povedanem je sodišče na podlagi 63. člena ZUS-1 ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta (to je odločbe Ministrstva za zdravje) pravilen in je izpodbijana odločba zakonita, zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

20Tožnik je v tožbi sicer predlagal izvedbo glavne obravnave, ni pa v tožbi izpodbijal dejanskega stanja in tožba ne vsebuje dokaznih predlogov. Tudi sicer sodišče ugotavlja, da so v zadevi med strankama sporna zgolj vprašanja pravne narave, zato je sodišče na podlagi pooblastila iz prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave na nejavni seji senata.

21Če sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

¹ Polonca Kovač, komentar k 213. členu v Komentar zakona o splošnem upravnem postopku, 2. knjiga, več avtorjev, ULRS in PFUL, Ljubljana, 2020, str. 436.
² Povzeto; prav tam, str. 437.
³ J. Čebulj v: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, UR. P. Kovač in E. Kerševan, 2. knjiga, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 741.
⁴ Glej: E. Kerševan in V. Androjna v: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Ius software, GV Založba, Ljubljana, 2017, str. 325.
⁵ Primerjaj z VSRS Sklep X Ips 37/2021, kjer je Vrhovno sodišče pojasnilo, da za določnost izreka ni bistveno, kar izpostavlja toženka, da je v izreku naveden tudi cilj, ki ga mora zagotoviti. Navedeni cilj (zagotavljanje s predpisom skladnega stanja) je namreč lasten že samemu ukrepu, ki ga izreče nadzorni organ, zato zgolj podvajanje tega cilja v izreku v ničemer ne prispeva k njegovi večji določnosti.
⁶ Prav tam, točka 23.