UPRS Sklep III U 177/2023-10

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Tožnika v tožbi navajata, da jima je Služba za varstvo okolja in urejanje prostora Občinske uprave Občine Idrija 15. 11. 2010 izdala Soglasje št. 3502-91/10 (v nadaljevanju Soglasje) za označitev dveh parkirnih prostorov na delu parc. št. ... k.o. A., ki je last Občine Idrija in predstavlja del kategorizirane javne ceste, Ulice ... Soglasje je po vsebini odločba v upravni zadevi, s katero je bilo odločeno o pravici oziroma pravni koristi tožnikov. Tožnika sta za izdajo soglasja zaprosila zato, ker se manjši del njunega parkirnega prostora nahaja na delu javne ceste. Z izdajo tega akta je Občina Idrija odločila o rezerviranem parkirnem prostoru na podlagi Odloka o ureditvi cestnega prometa v Občini Idrija (Uradni list RS, št. 11/1996, v nadaljevanju Odlok). Stanje v naravi je vse od pridobitve pravice do rezerviranega parkirnega mesta nespremenjeno, prostora pa je dovolj, da se na preostalem delu javne poti odvija redni promet, omogočeno je vzdrževanje ceste, zagotovljena je njena predpisana širina, dostopi do dvorišč na cesto pa niso ovirani.

2Tožnika poudarjata, da zakon v posamičnih zadevah ne predvideva upravnega odločanja z aktom, ki bi bil poimenovan "soglasje", vendar pa to za zadevo ni bistveno, pač pa je bistveno, da je akt izdal pristojni organ občinske uprave v okviru svojih pristojnosti in da gre za upravno zadevo. Soglasje, ki je dokončno in pravnomočno ter se izvršuje od leta 2010 dalje, je torej po svoji vsebini upravna odločba, s katero sta tožnika pridobila pravico do rezerviranih parkirnih mest.

3V opisani pravni položaj tožnikov je bilo poseženo z Odredbo Občine Idrija, št. 371-0083/2021-4 z dne 5. 1. 2022 (v nadaljevanju Odredba), s katero je tožena stranka odredila, da izvajalec rednega vzdrževanja občinskih cest B., d.o.o. na javni poti odstrani na cestišču zarisane označbe parkirnih mest, kar so delavci tega podjetja 25. 9. 2023 tudi storili. Po poizvedovanju tožnikov jima je bila izročena kopija Odredbe.

4Tožnika zoper Odredbo nimata rednega pravnega sredstva, bila pa je izdana v smislu naložitve obveznosti javnemu komunalnemu podjetju, da odstrani označbe na javni poti. S tem je bilo poseženo v pravico in pravni položaj tožnikov, ki je nastal z izdajo prvotne odločbe - Soglasja v letu 2010. Tožena stranka je pri izdaji Odredbe bistveno kršila določbe postopka, s svojim samovoljnim oblastvenim ravnanjem pa je posegla v pridobljene pravice tožnikov. Tožnika bi morala biti pri izdaji Odredbe udeležena kot stranki oziroma stranska udeleženca, za kar bi morala tožena stranka poskrbeti na podlagi 44. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), česar pa ni storila. S tem, ko tožnika nista imela možnosti sodelovanja v postopku, je bila kršena njuna ustavno zagotovljena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena in kršena pravica do pravnega sredstva iz 25. člena, vse Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava).

5Tožnika sodišču predlagata, da ugotovi, da je bilo z izdajo Odredbe in z njeno izvršitvijo poseženo v njuni pravici do enakega pravnega varstva iz 22. člena in do pravnega sredstva iz 25. člena, vse Ustave, saj je tožena stranka samovoljno odredila poseg v njuno pravico do rezerviranega parkirnega mesta iz Soglasja. Predlagata, da sodišče Odredbo odpravi; da odpravi posledice dejanja z dne 25. 9. 2023 tako, da se vzpostavi prejšnje stanje, skladno s Soglasjem; da se ponovno označijo odstranjene talne oznake in se tožnikoma omogoči pravica do uporabe rezerviranega parkirnega mesta; ter da se toženi stranki v prihodnje prepove posegati v to pravico. Tožena stranka naj jima povrne tudi stroške tega postopka.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču primarno predlaga, naj tožbene zahtevke tožnikov zavrže, podrejeno pa, da jih zavrne kot neutemeljene, tožnikoma pa naj naloži plačilo stroškov tožene stranke v tem postopku.

7Tožena stranka navaja, da držijo navedbe tožnikov, da jima je bilo 15. 11. 2010 izdano Soglasje, prereka pa, da naj bi bilo to soglasje po vsebini odločba v upravni zadevi, s katero naj bi bilo odločeno o pravici oziroma pravni koristi tožnikov. Citira določbo 5. in 6. člena Odloka ter poudarja, da tožnikoma ni nikoli izdala konstitutivne odločbe, s katero bi jima podelila pravico do rezerviranega parkirnega prostora. Tudi prostorski plan, v katerem bi bila zajeta parkirna prostora na delu parc. št. ... k.o. A. mesto, ni bil nikoli sprejet, niti takšnega plana ni potrdil občinski svet. Tožnika s toženo stranko tudi nista sklenila nobene pogodbe za uporabo parkirnih prostorov, niti zanju nista plačevala najemnine, kar je logično, saj pogoji za sklenitev take pogodbe že po Odloku niso bili izpolnjeni. Tožnika sta spregledala, da se njuna vloga ni nanašala na določitev rezerviranega parkirnega prostora, temveč na izdajo dovoljenja. Podelitev pravice do rezerviranega parkirnega prostora je namreč pogoj za določitev rezerviranega parkirnega prostora. Soglasje ni samostojni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, pač pa bi bil kvečjemu lahko akcesorni akt h konstitutivni odločbi, ki pa, kot že navedeno, ni bila tožnikoma nikoli izdana. Soglasja ni mogoče šteti za samostojni upravni akt tudi zato, ker ne vsebuje vseh elementov pisne upravne odločbe.

8Označitev parkirnih prostorov, kot to izhaja iz Soglasja, ni bila nikoli izvedena, saj podjetje, ki je pristojno za vzdrževanje in postavljanje prometne signalizacije v Občini Idrija, to je B., d.o.o., teh parkirnih prostorov ni niti označilo niti ni postavilo prometne signalizacije. Sklicevanje tožnikov na stanje v naravi zato ni utemeljeno, saj sta očitno samovoljno zarisala talni označbi za parkirna prostora na delu parc. št. ... k.o. A. Iz Soglasja tudi ne izhaja, kje naj bi bili taki označbi zarisani, kar še dodatno dokazuje samovoljnost ravnanja tožnikov. Del parc. št. ... k.o. A. je na kraju, ker sta tožnika zarisala talni označbi, javna pot, po kateri se odvija promet vozil in je namenjena navezovanju prometa na javno cesto. Trditev tožnikov, da se lahko na preostalem delu poti vrši redni promet in da je omogočeno vzdrževanje ceste ter zagotovljena njena predpisana širina, ne drži. Na tem delu je ulica zelo ozka, kar onemogoča nemoten in varen prehod vozil, kar še posebej velja za tovorna vozila.

9Tožena stranka prereka navedbe tožnikov, da je bilo z Odredbo poseženo v njun pravni položaj. Odredbo je izdala zato, ker tožnika nista imela pravne podlage za samovoljno zarisovanje talnih označb na delu parc. št. ... k.o. A., tožena stranka pa mora zagotoviti ustrezno prometno ureditev, ki zagotavlja varnostne pogoje za varno uporabo ceste za vse uporabnike. Odredba je bila izdana izvajalcu rednega vzdrževanja občinskih cest B., d.o.o. in ni bila vročena tožnikoma. Z Odredbo namreč ni bilo poseženo v njun pravni položaj, ki je nastal z izdajo Soglasja, saj s tem soglasjem nista pridobila pravice do rezerviranih parkirnih prostorov. Zoper Odredbo upravni spor ni dopusten, ker je bilo javnemu podjetju zgolj naloženo ravnanje na podlagi 95. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). To pa pomeni, da tožena stranka pri izdaji Odredbe ni delovala oblastveno v razmerju do tožnikov, kot posameznikov, ki bi bila v upravnem sporu nosilca iztožljive materialnopravno določene pravice. Odredba torej ni upravni akt, saj ni podan element oblastnega odločanja in zato tožena stranka tudi ni bila dolžna tožnikoma zagotavljati udeležbe v postopku njene izdaje. S tem je tožena stranka ravnala zakonito in pravno pravilno ter zato prereka navedbe tožnikov, da je bilo poseženo v njune pravice iz 22. in 25. člena Ustave.

10Parc. št. ... k.o. A. je površina grajenega javnega dobra lokalnega pomena, kar je pri tej nepremičnini tudi zaznamovano v zemljiški knjigi. Javne ceste so javno dobro že po samem zakonu in jih je mogoče uporabljati le v javno korist. Na javnem dobru je mogoče pridobiti posebno pravico uporabe le pod pogoji, ki jih določa zakon, pripada pa individualno določenemu upravičencu na podlagi odločbe pristojnega organa. Taka odločba, kot je že bilo navedeno, pa tožnikoma ni bila nikoli izdana.

K točki I izreka:

11Sodišče je tožbo zavrglo.

12V zadevi ni sporno, da je tožena stranka tožnikoma 15. 11. 2010 izdala Soglasje za označitev dveh parkirnih prostorov, in sicer delno na zemljišču, ki je last tožnikov, in delno na delu parc. št. ... k.o. A., ki je občinska javna cesta (javno dobro) in predstavlja del kategorizirane javne ceste, del ... Določeno je bilo, da se lokacija parkirnih mest nahaja neposredno ob parc. št. ... k.o. A., da je treba prostor, namenjen za parkirišče, označiti s talnimi označbami in cestno prometno signalizacijo v skladu s prometno zakonodajo ter da stroške za to postavitev krijeta tožnika, postavi pa jo lahko podjetje, ki je pristojno za vzdrževanje in postavljanje cestno prometne signalizacije v Občini Idrija. Določeno je bilo še, da zaradi ureditve parkirišča ne sme biti ovirano redno letno in zimsko vzdrževanje ceste, da mora biti zagotovljena predpisana širina ceste ob parkirnih mestih, da vozišče ne sme biti zoženo, da ne smejo biti ovirani dostopi iz dvorišč na cesto neposredno ob označenih parkirnih prostorih in da mora biti omogočen promet z vsemi vrstami vozil, tudi s tovornimi vozili. V zadevi ni sporno, da talnih označb ni zarisalo javno podjetje, ki je zadolženo za vzdrževanje in postavljanje cestno prometne signalizacije v Občini Idrija (kot je to določalo Soglasje), to je B., d.o.o., pač pa sta to naredila tožnika sama. Sporno tudi ni, da je tožena stranka 5. 1. 2022 izdala Odredbo, s katero je temu javnemu podjetju odredila, da s cestišča odstrani zarisane označbe parkirnih mest, kar je podjetje 25. 9. 2023 tudi izvršilo.

13Tožnika sta tožbo vložila na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki določa, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo (prvi odstavek). Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek). Gre za t.i. kvaziupravni spor, ki izhaja iz 157. člena Ustave, za katerega enako kot za klasični upravni spor po 2. členu ZUS-1 velja, da mora iti za oblastveno dejanje oziroma izvrševanje javne oblasti, ki ga stori bodisi državni organ ali organ lokalnih skupnosti bodisi nosilec javnih pooblastil. S tem povezano je načelo, da je tožba po 4. členu ZUS-1 zadnje sredstvo (ultima ratio), ki preprečuje, da bi prizadeta oseba ostala brez vsakršne možnosti uveljavljati sodno varstvo zoper oblastvene organe, kadar ti z akti in dejanji kršijo njena temeljna upravičenja.¹

14Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.² Postopek se začne na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Tožba mora izpolnjevati vse splošne zakonske procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, poleg tega pa tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Taka tožba je dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi tudi, ali ima, glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevanih kršitev ustavnih pravic, tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če vse navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je treba tožbo zavreči.³

15Sodno varstvo v upravnem sporu je torej zagotovljeno le, če je mogoče pravni akt oziroma materialno dejanje opredeliti kot oblastveno dejanje oziroma izvrševanje javne oblasti (ex iure imperii). Oblast se izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese ali delovanju podrejene osebe v oblikah zapovedi, prepovedi ali ugotovitev, omejevanja ali urejanja javnopravnih razmerij oziroma nalaganja javnopravnih obveznosti. Nujno je torej, da je oblast usmerjena prav proti taki osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.⁴ Zgolj ugotovitev, da je toženka lokalna skupnost, torej še ne pomeni, da (vsako) njeno delovanje do drugih subjektov pomeni tudi oblastveno delovanje.⁵

16Tožnika v tožbi zatrjujeta, da je tožena stranka B., d.o.o. z Odredbo nezakonito odredila, da odstrani talne označbe dveh parkirnih prostorov na Ulici ..., ki sta ju zarisala sama na podlagi Soglasja. Po njunem prepričanju sta s Soglasjem pridobila rezervirana parkirna prostora. S tem naj bi tožena stranka po mnenju tožnikov posegla v njune pridobljene pravice do rezerviranega parkirnega prostora, ne da bi jima zagotovila sodelovanje v postopku izdaje Odredbe in jima s tem kršila pravici do enakega varstva pravic iz 22. člena ter do pravnega sredstva iz 25. člena, vse Ustave. Po prepričanju tožnikov tako ravnanje tožene stranke predstavlja oblastveno ravnanje, čemur tožena stranka oporeka in zatrjuje, da tožnika pravice do parkirnega prostora nista pridobila, da sta samovoljno na vozišču označila parkirni mesti ter da je tožena stranka zgolj izvršila obveznosti, ki ji jih, kot upravljavki lokalnih javnih cest, nalaga ZCes-1.

17Sodišče meni, da delovanje tožene stranke v obravnavani zadevi niti z vidika njene naloge upravljanja z občinskimi javnimi cestami, niti z vidika ravnanja v konkretnem primeru ne ustreza opisanim značilnostim oblastvenega delovanja. Vsaka občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (prvi odstavek 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, v nadaljevanju ZLS). Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja različne naloge, med drugim tudi gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine, v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva (12. alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Obveznost upravljanja z občinskimi javnimi cestami je v času, ko je tožena stranka izdala Odredbo (5. 1. 2022), občinam nalagal tudi takrat veljavni ZCes-1.⁶ Ta je v 95. členu določal, da je upravljavec občinskih cest občinska uprava, način izvajanja upravljanja pa določi pristojni organ občine s splošnim aktom. Občine uredijo prometno ureditev na občinskih cestah, ta pa med drugim obsega tudi ureditev parkiranja in ustavljanja vozil (prvi odstavek in 6. alineja tretjega odstavka 100. člena ZCes-1). Prometna ureditev mora biti označena s predpisano prometno signalizacijo⁷ in prometno opremo, o čemer odloča upravljavec občinskih cest (peti odstavek 100. člena ZCes-1).

18V Občini Idrija je prometna ureditev na javnih prometnih površinah v naseljih občine urejena z Odlokom, ki ga je sprejel občinski svet. Ta med drugim ureja tudi parkirne prostore in parkiranje. Parkiranje je urejeno in dovoljeno na splošnih in rezerviranih parkirnih prostorih, urejenih javnih parkirnih prostorih in javnih parkirnih prostorih za avtobuse in za tovorna vozila (2. člen Odloka). Rezervirani parkirni prostori so tudi parkirni prostori za posameznega uporabnika, ki jih z odločbo določi pristojna občinska služba, prostorski plan rezerviranih parkirnih mest pa določi občinski svet (prvi in drugi odstavek 5. člena Odloka). Stroški signalizacije in vzdrževanja takih rezerviranih prostorov gredo v breme uporabnika, ki za uporabo rezerviranega parkirnega prostora plačuje najemnino, za kar s pristojnim organom občine sklene posebno pogodbo, višino najemnine pa določi župan s sklepom (6. člen Odloka). Prometno signalizacijo v Občini Idrija postavlja in vzdržuje podjetje, ki ga pooblasti občinski svet (prvi odstavek 13. člena Odloka).

19Sodišče meni, da so sporna dejanja tožene stranke izvrševanje obveznosti upravljanja z občinskimi javnimi cestami, kot ji to nalagata ZLS, ZCes-1 in Odlok ter da takšna dejanja niso oblastvena ravnanja. Tožena stranka je, skladno z določbami teh predpisov, ki od nje zahtevajo urejanje občinskih javnih cest, z Odredbo izvajalcu javne službe (le) naložila, da odstrani oznake dveh parkirnih prostorov na Ulici ..., ki sta ju zarisala tožnika sama, saj o postavitvi in vzdrževanju prometne signalizacije na občinski javni cesti po določbah ZCes-1 odloča upravljavec občinskih cest (torej tožena stranka), prometno signalizacijo (torej tudi horizontalno prometno signalizacijo - talne oznake) pa postavi (zariše) podjetje, ki ga pooblasti občinski svet (v konkretni zadevi B., d.o.o.). Z drugimi besedami - tožena stranka je zgolj izvršila to, kar ji kot upravljavki občinskih javnih cest nalagajo predpisi in ni šlo za njeno oblastveno ravnanje, s katerim bi posegla v pravice tožnikov. Soglasje, na katerega se sklicujeta tožnika, jima ni dovoljevalo, da sama zarišeta prometno signalizacijo, ki označuje parkirne prostore, pač pa je (enako kot to urejajo določbe ZCes-1 in Odloka) določalo, da te označbe zariše javno podjetje, pristojno za vzdrževanje in postavljanje cestno prometne signalizacije v Občini Idrija, tožnika pa bi morala kriti stroške za izvedbo in vzdrževanje teh oznak. Vse navedeno vodi sodišče do zaključka, da je tožena stranka z izdajo Odredbe le izvajala svoje obveznosti, ki so ji naložene v zvezi z urejanjem občinskih javnih cest (in s tem tudi v zvezi z urejanjem prometne signalizacije) in zato ne gre za oblastveno ravnanje, s katerim bi posegla v pravice ali pravne interese tožnikov tako, da bi jima karkoli zapovedovala, prepovedovala ali ugotavljala, omejevala ali urejala javnopravna razmerja oziroma jima nalagala javnopravne obveznosti. Tožena stranka je kot upravljavka občinske javne ceste z Odredbo naložila obveznost B., d.o.o., da izbriše talne označbe, ki sta jih na vozišču (v nasprotju z ZCes-1 in Odlokom, pa tudi v nasprotju s Soglasjem) zarisala tožnika sama, v zatrjevane pravice, ki naj bi jih tožnika po njunem prepričanju pridobila s Soglasjem (pravico do rezerviranih parkirnih prostorov), pa Odredba ne posega niti Soglasja v ničemer ne spreminja.

20Na podlagi vsega navedenega je sodišče ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

21Sodišče še dodaja, da lahko tožnika, če menita, da bi jima morala tožena stranka na podlagi Soglasja zagotoviti rezervirani parkirni mesti (kar sicer presega njun tožbeni zahtevek v predmetni zadevi), tako zahtevo uveljavljata v civilnopravnem sporu. To pomeni, da jima je za tovrstni zahtevek zagotovljeno drugo sodno varstvo in iz tega razloga vložitev tožbe v upravnem sporu ni dopustna. Kolikor pa tožnika trdita, da jima je bilo poseženo v njuno pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena in pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave zato, ker ju tožena stranka ni pritegnila v postopek izdaje Odredbe, sodišče pojasnjuje, da je Vrhovno sodišče v številnih odločitvah poudarilo, da lahko oseba doseže položaj stranke le v upravnem postopku (pod predpostavkami iz 43. člena in v postopkih po 142. členu oziroma 229. členu ZUP). Če ji tak položaj ni zagotovljen, stranka pa meni, da bi morala biti pritegnjena v postopek, lahko to zahteva dokler postopek ni zaključen, upravni organ pa udeležbo stranke dovoli ali pa jo zavrne. Če se njena zahteva za udeležbo v postopku zavrne, ima zoper tak dokončni sklep stranka pravico do sodnega varstva. V primeru, da je postopek končan prej, preden je stranka zahtevala udeležbo, pa lahko predlaga obnovo postopka (9. točka 260. člena ZUP), pod pogoji in v rokih, ki jih določa ZUP. Tudi v tem primeru pa ima stranka, če je njena zahteva za obnovo postopka zavržena, pravico do sodnega varstva.

K točki II izreka:

22Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.

¹ Tako v sklepu Vrhovnega sodišča I Up 155/2017 z dne 23. 5. 2018.
² Prim: sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS št. I Up 161/206 z dne 19. 10. 2016, sklep št. I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep. št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.
³ Tako Vrhovno sodišče v sklepu št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021, 6. točka obrazložitve.
⁴ Sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 (10. točka obrazložitve).
⁵ Prim. npr. sklepa Upravnega sodišča II U 270/2018 z dne 3. 10. 2018, III U 58/2020 z dne 17. 9. 2020 in I U 323/2021 z dne 20. 10. 2021 ter sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 (9., 10., in 11. točka obrazložitve).
⁶ ZCes-1 je bil v veljavi od 1. 4. 2011 do 28. 10. 2022, uporabljal pa se je od 1. 7. 2011 do 28. 10. 2022.
⁷ Med prometno signalizacijo spada tudi horizontalna prometna signalizacija, to so označbe na prometnih površinah (peti odstavek 2. člena Pravilnika o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah).