VSRS Sodba X Ips 37/2023

I. Revizija se zavrne.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni po prejemu te sodbe povrniti stroške revizijskega postopka v znesku 671,98 EUR.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožničini tožbi, odpravilo odločbo tožene stranke, št. 434-213/2016-22/331 z dne 30. 1. 2019, in ji zadevo vrnilo v ponovni postopek. Toženka je z navedeno odločbo v postopku nadzora po Energetskem zakonu (v nadaljevanju EZ-1) ugotovila, da je tožnica spremenila (dogradila) proizvodno napravo A., tako, da je zvišala nazivno neto električno moč proizvodne naprave, za katero ji je bila z odločbo, št. 136-05-0046/2009/0017/2010 z dne 5. 2. 2010, dodeljena podpora za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov. Zato je toženka odločila, da je tožnica dolžna vrniti neupravičeno prejeto podporo za obdobje od marca 2010 do vključno oktobra 2018 v višini 26.737,80 EUR skupaj z zneskom DDV v višini 5.629,58 EUR in z zakonitimi zamudnimi obrestmi, obračunanimi od izplačila posameznega zneska podpore do vrnitve preveč plačane podpore, ter da jo mora obvestiti o odpravi kršitve in predložiti dokazila o izpolnitvi obveznosti.

2Iz obrazložitve sodbe je razvidno, da je Upravno sodišče tožbi ugodilo na podlagi presoje, da je skupen izračun zneska neupravičeno prejete podpore, ki ga mora tožnica vrniti, napačen, ker je del te terjatve zastaral, in ker izpodbijane odločbe ne more preizkusiti glede višine obresti po petem odstavku 375. člena EZ-1, ker se toženka ni opredelila do tožničinega ugovora, da je bila ves čas prejemanja podpore v dobri veri.

3Na predlog tožene stranke je Vrhovno sodišče s sklepom X DoR 18/2023 z dne 23. 8. 2023 zaradi izkazane neenotne sodne prakse Upravnega sodišča dopustilo revizijo glede vprašanja, "ali obveznost vračila neupravičeno izplačane državne pomoči, ki je posledica dograditve proizvodne naprave, o kateri proizvajalec električne energije in prejemnik državne pomoči ni obvestil agencije, nastane z odpravo nezakonitega stanja proizvodne naprave (tj. ko prejemnik državne pomoči uskladi oziroma ponovno vzpostavi stanje proizvodne naprave na stanje pred neupravičeno dograditvijo proizvodne naprave), ko je mogoče opredeliti obdobje neupravičeno izplačane državne pomoči in posledično njeno višino?"

4Na podlagi navedenega sklepa je toženka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da zavrne tožbo, podrejeno pa, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje.

5Tožeča stranka v odgovoru na revizijo Vrhovnemu sodišču predlaga, naj določi razumno dolg zastaralni rok. Priglaša stroške odgovora na revizijo.

K I. točki izreka

6Revizija ni utemeljena.

Dejansko stanje in stališča Upravnega sodišča

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

8Uvodoma Vrhovno sodišče ugotavlja, da je Upravno sodišče z izpodbijano sodbo tožbi ugodilo iz dveh razlogov, in sicer, ker revidentka pri določitvi (izračunu) višine obveznosti vrniti neupravičeno prejete podpore ni upoštevala, da je del te obveznosti zastaral, in ker se revidentka v izpodbijani odločbi ni opredelila do tožničinega ugovora o njeni dobrovernosti glede prejemanja te podpore, od česar pa je odvisna zakonitost določitve zakonitih zamudnih obresti. V okviru dopuščenega vprašanja je predmet revizijske presoje prvi razlog.

9Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku in povzetega v izpodbijani sodbi, izhaja, da je bila tožnici z odločbo o dodelitvi podpore z dne 5. 2. 2010 odobrena podpora za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov za proizvodno napravo z nazivno električno močjo¹ 10,6o kW. Dodeljena podpora ni bila omejena s količino proizvedene električne energije, ampak z močjo naprave. Tožnica je v obdobju od marca 2010 do oktobra 2018 nedovoljeno povišala nazivno električno moč proizvodne naprave z 10,60 kW na 13,32 kW, nato na 20,51 kW in zatem na 12,60 kW, česar pa revidentki ni sporočila, zaradi navedene spremembe proizvodne naprave pa je v tem obdobju prejela večji znesek (26.737,80 EUR brez DDV) podpore, kot bi jo glede na odločbo o dodelitvi podpore.

10Revidentka je tožnici naložila vračilo preveč plačane podpore za celotno obdobje. Upravno sodišče pa je v zvezi z vprašanjem začetka teka zastaranja (tako kot v sodbah, na katere se sklicuje)² zavzelo nasprotno stališče od stališča revidentke in stališča sodb Upravnega sodišča, na katera se ta sklicuje.³ Presojo o zastaranju dela terjatve je oprlo na analogno uporabo določb 125. in 126. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2), ker EZ-1 ni urejal zastaranja, in na stališče, po katerem obveznost vrnitve preveč plačane podpore za električno energijo nastane že v trenutku, ko je bila podpora neupravičeno izplačana in ne šele z izdajo odločbe ali ugotovitvami v postopku nadzora oziroma, ko se je toženka s temi okoliščinami seznanila.

11Na podlagi teh stališč je presodilo, da je del terjatev za vračilo preveč plačane podpore zastaral, in sicer tisti del terjatev, ki so nastale pred 14. 9. 2011. Pri tem je štelo, da je v obravnavanem primeru zastaranje začelo teči (22. 4. 2010), ko je tožnica prejela prvo izplačilo, zastaranje pa je bilo pretrgano, ko je revidentka z ogledom na kraju samem 14. 9. 2016 uvedla nadzor. Po presoji Upravnega sodišča torej niso zastarale tiste obveznosti, ki so bile izplačane pet let pred 14. 9. 2016 ali kasneje. Skupen izračun zneska, ki ga mora tožnica vrniti, je torej napačen, ker so v ta znesek vštete tudi podpore, prejete pred 14. 9. 2011.

Bistvene navedbe strank

Navedbe revidentke

12Revidentka v reviziji navaja, da je podpora za električno energijo, proizvedeno v proizvodnih napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije (proizvodne naprave OVE), državna pomoč v okviru sheme državne pomoči, ki je skladno z 2. členom Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju Uredba 2015/1589), priglašena in jo je Evropska komisija potrdila kot združljivo z notranjim trgom.⁴ Opisuje način določitve višine obratovalne podpore, ki jo je proizvajalcem električne energije za proizvodne naprave OVE določila z odločbo za obdobje 15 let. Višina podpore, ki jo proizvajalec prejme v tem obdobju, naj bi bila določljiva le skupaj s podatkom o predvideni proizvodnji električne energije v tem obdobju, ki je odvisen od nazivne neto električne moči proizvodne naprave. Nedovoljen poseg v proizvodno napravo naj bi privedel do okoliščine, da proizvajalec prejme podporo, ki presega podporo, namenjeno pokritju investicije, za katero je bila podpora namenjena. Neupravičeno prejeto podporo pa mora na podlagi 375. člena EZ-1 vrniti v roku 30 dni od dokončnosti odločbe, skupaj z obrestmi.

13Revidentka pojasnjuje, da je v obravnavanem primeru upoštevala, da je bilo nedovoljeno stanje odpravljeno z dnem, ko je bila proizvodna naprava usklajena na stanje, na kakršno se nanaša odločba o dodelitvi pravice do podpore in vstopu v podporno shemo. Tako naj bi bilo šele oktobra 2018 mogoče določiti obdobje kršitve in posledično opredeliti višino nedovoljeno izplačane državne pomoči in naložiti njeno vračilo. Zato meni, da ni mogoče uporabiti določb ZDavP-2 in da terjatev ni zastarala, saj naj bi ta nastala šele takrat, ko je tožnica odpravila nedovoljeno stanje.

14Zatrjuje, da bi po stališču Upravnega sodišča, da terjatev nastane v trenutku izplačila podpore, upravičenost do izplačila in višino sredstev morala preverjati ob vsakem izplačilu vsakega posameznega upravičenca, kar naj bi bilo nemogoče ob upoštevanju števila upravičencev in podpor ter njenih drugih nalogah. Tudi sicer naj prvega odstavka 125. člena ZDavP-2 ne bi bilo mogoče uporabiti, ker naj bi se položaja davčne obveznosti in obveznost vračila neupravičeno izplačane podpore bistveno razlikovala (pri prvem gre za izpolnitev javnopravne obveznosti, pri drugem pa za vračilo neupravičeno prejete državne pomoči). Drugo razliko revidentka vidi v okoliščini, da je obveznost vračila podpore nastala zaradi tožničinega nedovoljenega posega v proizvodno napravo, davčna obveznost pa ni posledica nedovoljenega ravnanja ali stanja, temveč z zakonom predvidenega dogodka. Razlika naj bi bila tudi v tem, da so časovni intervali nastanka davčne obveznosti predvideni, razen pri morebitni kršitvi davčnih predpisov, ko gre za trajajočo kršitev.

15Nadalje revidentka meni, da je tožničina kršitev trajajoča, tj. vse do oktobra 2018, zato bi bilo treba upoštevati 3. in 4. člen Uredbe 2988/95⁵ in stališče Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU), navedeno v sodbi C-52/14 z dne 11. 6. 2015, po katerem začne teči zastaralni rok od dneva, ko je prenehala zadnja nepravilnost. Smiselno enako naj bi izhajalo tudi iz stališča Vrhovnega sodišča, po katerem prične zastaralni rok za vračilo neupravičeno izplačane brezplačne pravne pomoči teči s trenutkom pravnomočnosti sodne odločbe v zadevi, za katero je bila dodeljena brezplačna pravna pomoč in ne z izdajo odločbe o odobritvi te pomoči (X Ips 291/2016). Položaja v tem in v obravnavanem primeru naj bi bila primerljiva. Primerljiv naj bi bil tudi položaj prejemanja pomoči iz javnih sredstev po 43. členu Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS). Zato revidentka meni, da je treba določbe o zastaranju tudi v tem primeru uporabiti tako, da prične zastaralni rok teči šele po prenehanju obdobja, v katerem se izplačuje podpora. Argument za tako razlago vidi tudi v obveznosti zagotavljanja učinkovitega nadzora in sprejemanja ustreznih ukrepov. Sklicuje se še na četrti odstavek 28. člena Zakona o spodbujanju rabe obnovljivih virov energije (v nadaljevanju ZSROVE), iz katerega naj bi jasno izhajal zakonodajalčev namen oziroma razumevanje ureditve glede vračanja neupravičeno prejetih podpor.

Navedbe tožeče stranke v odgovoru na revizijo

16Tožeča stranka v odgovoru na revizijo opozarja na pomanjkljivost dopuščenega vprašanja v zvezi s trenutkom uskladitve stanja proizvodne naprave, saj je to stanje mogoče uskladiti na različne načine, pri čemer zmogljivost elektrarne ni bila nezakonita, nezakonito je bilo uveljavljanje podpore za povečano zmogljivost elektrarne. Trdi, da je temelj za izplačevanje podpore pogodba med dvema gospodarskima subjektoma (njo in družbo B. d. o. o. ). Zato meni, da je treba uporabiti določbe Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) o zastaranju pri gospodarskih pogodbah. Zavzema se za stališče, po katerem je zastaralni rok dolg 3 leta od posamezne kršitve, pri čemer bi ta rok pričel teči bodisi, ko bi zavezanec za plačilo podpore ugotovil kršitev bodisi ko kršitev upravičenec do podpore sporoči sam. Triletno obdobje naj bi zadoščalo za izvajanje nadzora. Stališču revizije očita, da je v nasprotju z razlogi za obstoj instituta zastaranja. Navaja še, da je ves čas zmotno menila, da je z obveščanjem družbe B., d. o. o., ki izplačuje podporo, o spremembah proizvodne naprave obveščena tudi revidentka, kar naj bi vplivalo na začetek teka zastaralnega roka. Ugovarja tudi sklicevanju revizije na predpise Evropske unije in na odločbo SEU. Meni, da ne gre za primerljiv položaj kot v obravnavani zadevi.

Presoja Vrhovnega sodišča

17Med strankama revizije je v okviru dopuščenega vprašanja sporno, kdaj nastane obveznost vračila neupravičeno izplačane podpore za električno energijo, saj je od tega odvisno, kdaj začne teči zastaranje terjatve za vračilo preveč izplačane podpore.

18Zastaranje terjatve za vračilo neupravičeno prejete podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov v času izdaje v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe ni bilo izrecno urejeno ne v EZ-1 ne v kakem drugem zakonu. Vendar to še ne pomeni, da navedena terjatev ne zastara. Spoštovanje ustavnih načel pravne varnosti in zaupanja posameznika v pravo (2. člen Ustave Republike Slovenije) terja, da je nezastarljivost določene terjatve z zakonom izrecno določena. To pomeni, da mora terjatev zastarati, sodišče pa mora po ustaljenih metodah razlage prava ugotoviti, po katerih pravilih in pogojih bo zastaranje terjatve za vračilo neupravičeno izplačane podpore nastopilo. Gre za pravno praznino, ki jo je treba zapolniti ob analogni uporabi ustreznih obstoječih pravnih pravil o zastaranju.⁶

19Pravne praznine pa ni mogoče zapolniti s sklicevanjem na kasneje sprejeto zakonsko ureditev (revidentka se sklicuje na ZSROVE), ker naj bi ta kazala na zakonodajalčev namen oziroma razumevanje ureditve glede vračanja neupravičeno prejetih podpor. Namen zakonodajalca je ena izmed metod razlage obstoječe pravne ureditve, oziroma pravne ureditve, ki jo je zakonodajalec uveljavil in ko jo je uveljavil. Ni pa mogoče zakonodajalčevega namena za kasnejšo zakonsko ureditev pripisati tudi prejšnji ureditvi. Taka razlaga bi pomenila uporabo pravila kasneje uveljavljenega zakona in bi zato kršila prepoved povratne veljave zakona iz prvega odstavka 155. člena Ustave. Dejstvo, da v obrazložitvi predloga zakona ni navedeno, da gre za spremembo pravne ureditve, pa ne zadošča za ugotovitev, da ni šlo.

20Vprašanje pravilne uporabe pravil zastaranja je najprej odvisno od pravne narave obveznosti vračila neupravičeno izplačane podpore.

O pravni naravi podpore za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije

21Podpore proizvodnji električne energije iz obnovljivih virov energije je v času izdaje odločbe, izpodbijane v tem upravnem sporu, urejal EZ-1. Možnost dodelitve podpore je zakonodajalec predvidel, če stroški proizvodnje električne energije v napravah z veljavno deklaracijo za tako proizvodnjo električne energije presegajo ceno električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu (prvi odstavek 372. člena EZ-1). Določil je tudi vire sredstev za izvajanje programov podpor (377. člen) ter pogoje in postopek za dodelitev podpore.

22Tako je prvi odstavek 374. člena tega zakona določal, da o upravičenosti do podpore odloča agencija (tj. revidentka) v upravnem postopku na zahtevo vlagatelja. Po uradni dolžnosti ali na pobudo centra za podpore je na podlagi tretjega odstavka istega člena agencija izdala odločbo o odpravi, razveljavitvi ali spremembi odločbe o dodelitvi podpore, če prejemnik zaradi spremenjenih okoliščin do nje ni več upravičen ali je upravičen v drugačni višini ali drugačnem trajanju. Člen 375 EZ-1 pa je urejal spremembo okoliščin in neupravičeno priznano podporo. Ta je v prvem odstavku določal obveznost prejemnika podpore agenciji sporočiti vsa dejstva, ki nastanejo po izdaji odločbe in vplivajo na upravičenost do podpore, njeno višino ali obdobje prejemanja. V vseh primerih spremenjenih okoliščin je bila s 375. členom predvidena izdaja odločbe, katere del je tudi odločitev o obsegu neupravičeno prejetih sredstev, ki jih je treba vrniti.

23Temelj za izplačevanje podpore je torej odločba o dodelitvi podpore, s pogodbo, ki jo je sklenil upravičenec do podpore s centrom za podpore, pa se je na podlagi četrtega odstavka 376. člena EZ-1 uredilo zagotavljanje podpore in druga vprašanja medsebojnih razmerij v zvezi s tem. Nenazadnje zakon tudi izrecno določa neposredno uporabo odločbe, če pogodba o zagotavljanju podpore ni v skladu z odločbo.

24Iz povzete zakonske ureditve jasno izhaja, da agencija z odločbo odloči tudi o obsegu neupravičeno prejetih sredstev, ki jih je treba vrniti, in to ne glede na to, ali prejemnik podpore ravna po prvem odstavku 375. člena EZ-1 in agenciji sporoči relevantne spremembe ali nadzorni organ v postopku nadzora ugotovi, da so bila sredstva neupravičeno izplačana. Agencija namreč kot nadzorni organ (421. člen EZ-1) z odločbo, ki jo na podlagi 433. člena EZ-1 izda po Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), odloča tudi o ukrepih za odpravo kršitev, ki jih je ugotovila v postopku nadzora (431. in 432. člen EZ-1). Gre za odločitev oblastnega organa. Prejemnik podpore torej, ko gre za vprašanje vračila neupravičeno prejete podpore, v razmerju do agencije ni v prirejenem, enakopravnem položaju. Zato za njuno razmerje ne veljajo pravila dispozitivnosti in avtonomnosti urejanja vsebine tega razmerja. Pravni položaj odločanja o vračilu neupravičeno prejete podpore je urejen z navedenimi zakonskimi določbami, iz katerih pa ne izhaja, da bi imela obveznost vračila neupravičeno izplačane podpore obligacijskopravno naravo, ki bi terjala uporabo pravil OZ o zastaranju terjatev, za kar se zavzema tožeča stranka tudi v odgovoru na revizijo.

25Obveznost posameznika vrniti preveč plačano podporo je določena z zakonom, revidentka pa je kot nacionalni regulativni organ na področju trga z energijo pristojna oziroma dolžna to obveznost izterjati od posameznika. Zato o tej obveznosti izda upravno odločbo, s katero se vzpostavi izvršilni naslov za prisilno izterjavo obveznosti. Na podlagi 288. in 289. člena ZUP izvršbo upravne odločbe za izpolnitev denarnih obveznosti opravi davčni organ po postopku, predpisanem za izvršbo davčnih obveznosti. Takšna obveznost je torej sorodna davkom, zastaranje katerih je urejeno s pravnimi pravili ZDavP-2.⁷

26Na drugačno stališče ne vplivajo revizijske navedbe o drugačni dejanski podlagi za nastanek davčnih obveznosti in časovni določitvi obračuna nekaterih davčnih obveznosti. Te okoliščine namreč ne spreminjajo ne javnopravne narave obveznosti, na katero se nanaša revidentkina odločba, niti same po sebi ne onemogočajo uporabe določb ZDavP-2.

27Revidentka sicer uveljavlja analogno uporabo drugih pravnih podlag, ki pa po presoji Vrhovnega sodišča, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju, ni mogoča.

Začetek teka zastaralnega roka

28Po prvem odstavku 125. člena ZDavP-2 pravica do odmere davka zastara v petih letih od dneva, ko bi bilo treba davek napovedati, obračunati, odtegniti in odmeriti. Začetek teka zastaralnega roka je torej določen s trenutkom zamude, tj. kršitve.

29Glede na revizijske navedbe je treba najprej opredeliti, kaj je kršitev pri odločanju o vračilu preveč plačane podpore. Kot utemeljeno opozarja tožnica v odgovoru na revizijo, revidentka zmotno meni, da je kršitev, ki je podlaga za odločanje o vračilu prejete podpore, povečanje nazivne moči elektrarne. Predmet obravnavane obveznosti, na katero se nanaša vprašanje zastaranja, je namreč vračilo preveč plačane podpore. Povečanje nazivne moči elektrarne (obratovanje elektrarne z močjo, večjo od deklarirane) oziroma to, da prejemnik podpore o tem ne obvesti agencije, je sicer kršitev (peti odstavek 365. člena in prvi odstavek 375. člena EZ-1), vendar ta samo po sebi še ne utemeljuje obveznosti vračila podpore. V tem pogledu je namreč povečanje moči elektrane (le) sredstvo za večjo proizvodnjo, kršitev pa predstavlja uveljavljanje (prejem) podpore tudi v obsegu te večje proizvodnje in s tem prejemanje višjega zneska podpore. To izhaja tudi iz revidentkine odločitve, da mora tožnica vrniti le del prejete podpore in sicer tisti del, ki se nanaša na večjo nazivno moč elektrarne od moči, za katero je bila tožnici odobrena podpora.

30Obveznost vračila neupravičeno prejetih zneskov v roku 30 dni po dokončnosti odločbe je določal peti odstavek 375. člena EZ-1. Določal je tudi obrestovanje neupravičeno prejetih sredstev, ki jih je treba vrniti. Tako se v primeru, ko je prejemnik neupravičena sredstva prejel v dobri veri, obračunajo obresti po evropski medbančni obrestni meri za ročnost enega leta, ki je veljala na dan neupravičeno pridobljenih sredstev. V primeru, ko je prejemnik vedel ali bi mogel vedeti, da ni upravičen do prejemanja sredstev, pa je ta neupravičeno prejeta sredstva dolžan vrniti z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Te se obračunajo po poteku roka za izpolnitev obveznosti iz dokončne odločbe.

31EZ-1 je torej določal tako obrestovanje za čas od neupravičenega prejema podpore do izdaje odločbe kot tudi obrestovanje z odločbo naložene obveznosti, če ta ni izpolnjena v predpisanem roku.⁸ Kot je bilo že pojasnjeno, slednje ni predmet tega upravnega spora. Za odgovor na revizijsko vprašanje pa je pomembno, da je EZ-1 določal obrestovanje neupravičeno prejetih zneskov. Če terjatev iz naslova obveznosti vračila preveč plačane podpore ne bi nastala že v trenutku prejema, pa obrestovanje te terjatve od tega trenutka dalje ne bi bilo mogoče.

32Poleg tega do neupravičenega izplačila lahko pride bodisi zaradi neupravičene dodelitve podpore kot državne pomoči (za kar v obravnavani zadevi ne gre, saj revidentka sama navaja, da gre za podporo v okviru sheme državne pomoči, ki je bila priglašena in potrjena s strani Evropske komisije), bodisi zato, ker prejemnik podpore agenciji ni sporočil relevantnih dejstev, ki vplivajo na upravičenost izplačane višine podpore (kot je bilo ugotovljeno v obravnavanem primeru). V vseh teh primerih je bila podpora plačana neupravičeno od trenutka njenega izplačila, zato je zakonodajalec tudi predvidel plačilo obresti od neupravičenega prejema dalje. Glede na dobrovernost prejemnika oziroma njegovo nedobrovernost je različna le obrestna mera in ne nastanek obveznosti vračila. Ker (ne)dobrovernost ni pravno odločilna okoliščina za odgovor na vprašanje začetka teka zastaralnega roka, so neupoštevne tožničine navedbe, s katerimi v odgovoru na revizijo utemeljuje svojo dobrovernost.⁹

33Po navedenem torej stališče revizije, da obveznost vračila neupravičeno izplačane podpore nastane z odpravo nezakonitega stanja, nima podlage v določbah EZ-1.

34Za primere, ko je neupravičeno izplačana državna pomoč posledica dograditve proizvodne naprave, o kateri proizvajalec električne energije in prejemnik državne pomoči ni obvestil agencije, EZ-1 ni določal nič drugače. Trenutek vzpostavitve stanja proizvodne naprave na stanje pred njeno neupravičeno dograditvijo sicer lahko časovno opredeli obdobje neupravičenega prejemanja podpore in višino neupravičeno prejete podpore v tem obdobju, ni pa to okoliščina, ki bi bila pravno odločilna za odgovor na vprašanje zastaranja vračila neupravičeno prejete podpore.

35Glede na to, da je podlaga za vračilo ugotovitev, da je tožnica, tj. prejemnica podpore, neupravičeno prejemala del te podpore, je jasno, da se je neupravičen prejem (torej kršitev) tega dela podpore zgodil v trenutku prejema. Od tega trenutka dalje teče zastaranje terjatve za njeno vračilo. Uporaba prvega odstavka 125. člena ZDavP-2 je torej po naravi stvari mogoča. Do enakega zastaralnega roka bi privedla tudi uporaba četrtega odstavka 125. člena ZDavP-2. Ta določa, da pravica zavezanca za davek do vračila preveč plačanega davka, ki ga ni bil dolžan plačati, zastara v petih letih od dneva, ko je plačal davek, ki ga ni bil dolžan plačati oziroma od pridobitve pravnega naslova, s katerim je bilo ugotovljeno, da ga ni bil dolžan plačati.¹⁰ Revidentka se neutemeljeno sklicuje na drugi del te določbe, saj se ta del nanaša na vprašanje zastaranja izterjave terjatve, ugotovljene s pravnim naslovom (t. i. judikatna terjatev), kar ni predmet tega upravnega spora, in ne odmere obveznosti po določbah EZ-1, na kar se nanaša dopuščeno revizijsko vprašanje.

36Drugačno razumevanje nastanka obveznosti ne izhaja niti iz sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 291/2016, na katerega se sklicuje revidentka, saj je Vrhovno sodišče tudi v tej zadevi presodilo, da začne teči zastaralni rok za izdajo odločbe o vračilu prejetih sredstev brezplačne pravne pomoči od trenutka pravnomočnosti sodne odločbe, za katero je upravičenec do brezplačne pravne pomoči pridobil brezplačno pravno pomoč, saj je z njo pridobil premoženje (prvi odstavek 125. člena ZDavP-2).¹¹

37Neutemeljeno je tudi revidentkino sklicevanje na 43. člen ZUPJS, saj se ta nanaša le na vrste denarnih prejemkov, o katerih se odloča po tem zakonu, med katerimi ni obravnavanih podpor za električno energijo. Poleg tega je zmotno tudi revidentkino mnenje, da gre glede vprašanja zastaranja za primerljive položaje. Navedeni člen ZUPJS namreč določa, da sme nadzorni organ še tri leta po tem, ko upravičenec preneha prejemati sredstva, pričeti postopek ugotavljanja neupravičenosti do pomoči in razveljaviti odločbo, s katero je bila osebi priznana pravica do javnih sredstev. S tem pa ne ureja zastaranja, ampak omogoča obdobje nadzora še po prenehanju prejemanja sredstev. Predpisana možnost kasnejšega nadzora pa sama po sebi ne izključuje teka zastaralnih rokov.

38V reviziji uveljavljanega stališča ne utemeljijo niti navedbe o dlje časa trajajočem obdobju (10 oziroma 15 let) izplačevanja podpore in nezmožnostjo preverjanja upravičenosti vsakokratnega izplačila. Te navedbe so neutemeljene že zato, ker sporno stališče o petletnem zastaralnem roku od revidentke kot nadzornega organa že po naravi stvari ne terja takojšnjega nadzora vsakega posameznega izplačila. Kot revidentka sama navaja, ji zakonodaja nalaga obveznost nadzora in preverjanja izpolnjevanja pogojev za izplačevanje podpore v celotnem obdobju prejemanja oziroma izplačevanja podpore, torej ne le po zaključku tega obdobja. Vsaka uvedba postopka nadzora pa pretrga zastaranje. To namreč ne more nastopiti med upravnim postopkom, saj, kot je pravilno pojasnilo Upravno sodišče, tek zastaranja pretrga vsako uradno dejanje pristojnega organa (prvi odstavek 126. člena ZDavP-2), po pretrganju pa začne teči zastaralni rok znova. Kdaj bo revidentka uvedla nadzor oziroma ugotovila kršitev in odredila ustrezne ukrepe za njihovo odpravo (členi EZ-1 od 431 do 433), med katerimi je odločitev o obveznosti vračila preveč plačane podpore po določbah 375. člena EZ-1 le eden izmed teh, pa je v pristojnosti revidentke kot nadzornega organa.¹² To pomeni, da bi bila tudi razlaga, po kateri bi bila ključna okoliščina, kdaj je revidentka odkrila kršitev, oprta na subjektivno okoliščino na njeni strani, ki časovno niti ni opredeljena, in ne na objektivno okoliščino kot je npr. trenutek prejema neupravičene podpore.¹³

39Tudi stališče, po katerem naj bi zastaranje začelo teči od dneva, ko so nadaljevane oziroma ponavljajoče se nepravilnosti prenehale, nima pravne podlage ne v določbah EZ-1 in ZDavP-2 ne v kakšnem drugem zakonu. Če obstaja tak razumen in stvaren razlog za drugačno ureditev zastaranja vračila podpore po EZ-1 od ureditve, ki jo ZDavP-2 določa za zastaranje pravice do odmere davkov, bi morala biti taka drugačna (strožja) ureditev zastaranja določena z zakonom, pa ni.

40Revidentka se sicer sklicuje na drugi pododstavek prvega odstavka 3. člena Uredbe št. 2988/95, ki določa, da v primeru nadaljevanja ali ponavljanja nepravilnosti zastaranje teče od dneva, ko so nepravilnosti prenehale (na kar se nanaša tudi stališče iz sodbe SEU C-52/14), vendar se ta uredba uporablja, če so ogroženi finančni interesi Evropske Unije,¹⁴ tj. če bi šlo za pomoč, ki se sofinacira iz kakšnega sklada Evropske Unije. Da bi šlo za tako pomoč, revidentka ne trdi in ne pojasni, zakaj meni, da gre v obravnavani zadevi za obveznost s področja urejanja te uredbe oziroma ne navaja povezave med določbami Uredbe št. 2988/95 in določbami EZ-1, ki so bile podlaga za izdajo izpodbijane odločbe. Za sklepanje na to povezavo namreč ne zadošča dejstvo, da gre za državno pomoč, ki jo je kot skladno z notranjim trgom potrdila Evropska komisija.¹⁵ Povedano drugače, ne na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja ne na podlagi revidentkinih navedb ni mogoče sklepati, da bi se ugotovljene kršitve nanašale na "nepravilnosti" iz 1. člena Uredbe št. 2988/95, tj. na kršenje določb zakonodaje Evropske Unije, ki je ali bi lahko škodljivo vplivale na proračun Evropske Unije ali proračunska sredstva, ki jih upravlja, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Unije, bodisi z neupravičenimi izdatki,¹⁶ kar je pogoj za uporabo navedene uredbe. Kaj takega tudi iz zakonske ureditve financiranja obravnavane pomoči ne izhaja.

41Državne pomoči, tudi če niso financirane iz sredstev Evropske unije, so sicer predmet prava Evropske unije (107. in 108. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije). Vendar se tudi po sodni praksi SEU za izterjavo nezakonito dodeljenih državnih pomoči uporabljajo pravila nacionalnih predpisov, ki se razlagajo ob upoštevanju načel učinkovitosti in enakovrednosti.¹⁷ Ta pravila je namreč treba uporabiti tako, da se ne onemogoči izterjava, ki jo zahteva pravo Evropske unije, pri tem pa je treba upoštevati, da je po pravu Evropske unije primarni cilj izterjave nezakonito izplačane državne pomoči odpraviti izkrivljanje konkurence.¹⁸ Da bi šlo za okoliščine, iz katerih bi lahko izhajalo, da uporaba pravil ZDavP-2 o zastaranju za uveljavljanje vračila neupravičeno prejete podpore, v primeru, kot je obravnavani, nasprotuje ureditvi Evropske unije o državnih pomočeh, revidentka ne trdi, niti kaj takega ne izhaja iz njenih revizijskih navedb. Nasprotno, navaja, da gre za državno pomoč, ki jo je Evropska komisija odobrila kot združljivo z notranjim trgom. Ne gre torej za nezakonito državno pomoč v smislu Uredbe št. 2015/1589.¹⁹

42Po navedenem so torej stališča Upravnega sodišča glede uporabe pravil ZDavP-2 o zastaranju obveznosti iz naslova preveč plačane podpore po EZ-1 in začetku teka zastaralnega roka, pravilna. Ob ugotovljenem dejanskem stanju glede obdobja prejemanja neupravičene podpore in ob upoštevanju dejstva, da je bil tek zastaralnega roka pretrgan šele z uvedbo nadzora dne 14. 9. 2016, je pravilna tudi presoja, da so zastarale terjatve, ki so nastale pred 14. 9. 2011.

43Revizija torej ni utemeljena, saj niso podani razlogi, zaradi katerih je bila vložena. Vrhovno sodišče jo je zato na podlagi 92. člena ZUS-1 zavrnilo.

K II. točki izreka

44Revidentka z revizijo ni uspela, zato je dolžna v skladu s prvim odstavkom 165. člena, prvim odstavkom 154. člena in 155. člena ZPP, ki se ob upoštevanju prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo pri odločanju v revizijskem postopku, povrniti tožeči stranki njene stroške revizijskega postopka, in sicer (ob upoštevanju vrednosti spornega predmeta 26.737,80 EUR) 900 točk za odgovor na revizijo (tar. št. 34/5 Odvetniške tarife; OT) in 18 točk za materialne stroške (tretji odstavek 11. člena OT), kar ob upoštevanju vrednosti točke (0,60 EUR) znaša 550,80 EUR, skupaj z DDV (22 %) pa 671,98 EUR.

Glasovanje

45Senat je odločitev sprejel soglasno.

¹ EZ-1 je pojem "nazivna električna moč" opredeljeval v 25. točki 313. člena kot najvišjo trajno električno moč (brez časovnih omejitev) proizvodne naprave, za katero je ta izdelana in je navedena na napisni ploščici na proizvodni napravi oziroma jo je mogoče razbrati iz proizvajalčevih specifikacij ali pa je določena na podlagi prevzemnih meritev.
² Upravno sodišče se sklicuje na sodbe I U 1997/2018, I U 1678/2018 in I U 832/2019.
³ Revidentka se sklicuje na zadevi I U 1957/2018 in II U 434/2019.
⁴ Tako navaja tudi Upravno sodišče v 11. točki izpodbijane sodbe.
⁵ Uredba Sveta (ES, EURATOM) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti.
⁶ Tako Vrhovno sodišče že v sklepu X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2016.
⁷ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 291/2016 z dne 17. 10. 2018, na katerega se sklicuje tudi revidentka.
⁸ Prvi stavek petega odstavka 375. člena EZ-1 je določal, da je prejemnik neupravičeno prejeta sredstva dolžan vrniti v 30 dneh od dokončnosti odločbe. Zadnji stavek istega odstavka pa je določal obračunavanje zakonitih zamudnih obresti za čas po poteku tega roka.
⁹ Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane sodbe je neobrazloženost glede uporabe obrestne mere za zakonite zamudne obresti (ki se uporabi, če je bil prejemnik nedobroveren) drugi razlog, zaradi katerega je Upravno sodišče tožbi ugodilo.
¹⁰ Glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 4/2010 z dne 14. 4. 2011.
¹¹ Glej 21. in 22. točko obrazložitve sklepa X Ips 291/2016.
¹² Na podlagi tretjega odstavka 374. člena EZ-1 po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero odpravi, razveljavi ali spremeni odločbo o dodelitvi podpore, če zaradi spremenjenih okoliščin prejemnik ni upravičen do podpore ali je upravičen v drugačni višini ali drugačnem trajanju. Po četrtem odstavku istega člena z odločbo ugotovi tudi, da preneha veljati odločba o dodelitvi podpore, če preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo.
¹³ Ustavno sodišče je z odločbo U-I-152/04 z dne 26. 10. 2006 odločilo, da je bila ureditev v ZDavP in ZDavP-1 glede zastaralnega roka za odmero davka na promet nepremičnin (da zastaralni rok ne začne teči dokler davčna obveznost ni napovedana ali odkrita) v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker ni razumnega razloga za drugačno (strožjo) določitev teka zastaralnega roka kot pri drugih davkih.
¹⁴ Glej npr. 31. točko obrazložitve sodbe C- 615/21 z dne 13. 7. 2023 in 44. točko obrazložitve sodbe SEU C- 670/11 z dne 13. 12. 2012, točko 20 obrazložitve sodbe SEU C-52/14 z dne 11. 6. 2015 in 32. točko obrazložitve sodbe v združenih zadevah C-260/14 in C-261/14 z dne 26. 5. 2016.
¹⁵ Glej npr. 38. točko obrazložitve sodbe SEU C-313/22 z dne 13. 7. 2023.
¹⁶ Tako 118. točka obrazložitve sodbe SEU C-349/17 z dne 5. 3. 2019.
¹⁷ Glej npr. Sodba SEU C-387/17 z dne 23. 1. 2019, točke 71 do 73, in 41. točka obrazložitve sodbe C-627/18 z dne 30. 4. 2020.
¹⁸ Tako 42. točka obrazložitve sodbe C-627/18.
¹⁹ Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo 108. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije