UPRS Sodba IV U 68/2020-23

I. Tožbi se ugodi, 2. in 3. točki izreka ugotovitev v konkretnem primeru Komisije za preprečevanje korupcije, št. 06213-6/2019/42 22025 z dne 5. 3. 2020, se odpravita in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki začnejo teči od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

Uvodno o upravnem postopku

1Z izpodbijano odločbo je Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK ali tožena stranka) izdala akt, naslovljen kot ugotovitve o konkretnem primeru, št. 06213-6/2019/42 22025 z dne 5. 3. 2020 (v nadaljevanju izpodbijani akt). Ugotovila je, da tožeča stranka s tem, ko je 31. 1. 2018 pri tedanjem predsedniku Vlade Republike Slovenije dr. A. A. v imenu in interesu Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju GZS) osebno izvajala dela lobiranja z namenom vplivanja na Zakon o medijih (v nadaljevanju ZMed), ni kršila določb Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK, 1. točka izreka izpodbijanega akta). Nadalje pa je KPK ugotovila, da je tožeča stranka s tem, ko je 5. 2. 2018 in 12. 2. 2018 pri B. B., generalni direktorici Direktorata za medije pri Ministrstvu za kulturo, v imenu GZS osebno izvajala dejanja lobiranja, čeprav ni vpisana v register lobistov po prvem odstavku 58. člena ZIntPK in tudi ni izvzeta iz obveznosti registracije na podlagi četrtega odstavka 58. člena tega zakona, z namenom nejavnega vpliva na spremembe ZMed, kršila prej navedeni določbi tega zakona in s tem nezakonito lobirala (2. in 3. točka izreka izpodbijanega akta).

2Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je KPK 2. 2. 2018 prejela zapis lobiranca o stiku z lobistom, iz katerega izhaja, da so 31. 1. 2018 C. C., D. D. in Č. Č. vzpostavili osebni stik s takratnim predsednikom Vlade z namenom vplivanja na ZMed zaradi ureditve statusa lokalnih in regionalnih medijev, ki delujejo v javnem interesu, in zaradi ureditve stabilnega financiranja. 9. 4. 2018 je KPK s strani B. B., direktorice Direktorata za medije, prejela dva zapisa lobirancev o stiku z lobisti. Iz prvega izhaja, da so 5. 2. 2018 vsi prej navedeni in dodatno še E. E. vzpostavili osebni stik s B. B., da bi v imenu in interesu GZS nejavno vplivali na spremembe ZMed. V drugem zapisu lobirancev o stiku z lobisti je navedeno, da so vsi prej navedeni 12. 2. 2018 prav tako vzpostavili stik s B. B. z istim namenom. KPK je na podlagi opravljenih poizvedb prejela odgovor Kabineta predsednika Vlade z dne 7. 6. 2019, pojasnilo predsednika Vlade z dne 16. 2. 2018, pojasnilo vodje Kabineta predsednika Vlade z dne 4. 4. 2018, odgovora B. B. z dne 6. 6. 2019 in 24. 10. 2019 ter odgovor Medijske zbornice pri GZS z dne 11. 6. 2019.

3Tožeča stranka po vročitvi obvestila o uvedbi postopka preiskave z dne 31. 7. 2019 ni podala izjave, je pa odgovorila na poziv k osnutku ugotovitev v konkretnem primeru. KPK ni sledila predlogu tožeče stranke, ki je zahtevala izvedbo ustne obravnave in zaslišanje prič D. D., F. F. , C. C., G. G., H. H., E. E., I. I. , A. A. in J. J.¹ Menila je, da zaslišanje imenovanih prič ne bi prispevalo k drugačni odločitvi, saj je dejansko stanje že dovolj razčiščeno na podlagi listinskih dokazov, to je zapisov o lobističnih stikih in ostalih listin, pridobljenih v postopku. Poleg tega dejansko stanje ni sporno. Tožeči stranki je očitala, da ni navedla, v čem bi lahko zaslišanje naštetih oseb pripomoglo k razjasnitvi dejanskega stanja glede na to, da priče ne morejo presojati javnosti lobističnih stikov, saj gre za pristojnost KPK, in da so podlaga za postopek listinski dokazi, to so zapisi lobirancev o stiku z lobisti. Da je bilo lobiranje nejavno, je potrdila sama lobiranka že s tem, ko je posredovala oba zapisa o stiku z lobisti. Prav tako je KPK prejela pisna pojasnila B. B. kot lobiranke, zato njeno zaslišanje ne bi doprineslo k vsebini. Glede sklicevanja tožeče stranke na 154. člen Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in zahtevo za ustno obravnavanje je KPK navajala, da B. B. ni stranka v predmetnem postopku in ne gre za postopek z več strankami.

4KPK je na podlagi zapisov o lobističnih stikih, ki jih je imela B. B. 5. 2. in 12. 2. 2018, ugotavljala, da je tožeča stranka izvajala dejanja lobiranja v imenu in interesu GZS, ki ima po določbah ZIntPK položaj interesne organizacije. KPK ni oporekala dejstvu, da imajo lahko sekcije in zbornice kot deli pravne osebe določene pravice in obveznosti, vendar ne na področju zakonitega zastopanja, kar je bistveni element pri presoji upravičenosti posameznikov, ki niso vpisani v register lobistov, do opravljanja dejanj lobiranja po ZIntPK. KPK je ugotovila, da tožeča stranka ni bila vpisana v register lobistov in v času lobističnih stikov ni bila zakoniti zastopnik GZS oziroma zaposlena pri GZS. Nesporno je, da je tožeča stranka na obeh sestankih pri B. B. izvajala nejavno vplivanje na njeno odločanje glede sprememb ZMed. Vsebina obeh sestankov javnosti ni bila poznana in ni bila dostopna, ne glede na to, da so bile na obeh sestankih prisotne tudi druge osebe. Ključen element "nejavnosti" ni zgolj srečanje, pač pa vsebina in namen vplivati na neko odločitev v zadevah javnega pomena. Lobistični stik se zato za nejaven lahko šteje tudi, če so ob tem stiku prisotne še druge osebe, vendar pa vsebina in namen vplivanja ostajata zgolj v krogu teh oseb. To se je zgodilo tudi na obeh sestankih pri B. B. 5. 2. in 12. 2. 2018.

5KPK je poudarila, da je treba razlikovati med lobiranjem po določbah ZIntPK ter ustavno ali na podlagi veljavne zakonodaje zajamčeno pravico posameznika ali interesnih skupin, da kot zainteresirana javnost sodelujejo pri pripravi in sprejemanju predpisov ter drugih odločitev v zadevah javnega pomena. KPK tudi ni soglašala s tožečo stranko, da je šlo v obravnavanih primerih za izjemo po 56.a členu ZIntPK. Pojasnila je, da se ta izjema nanaša na sistemska vprašanja krepitve pravne države, demokracije ter varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki po vsebini in obsegu presegajo interese ali koristi posameznikov, neformalnih skupin ali interesnih organizacij, kar pa ni vsebina ZMed.

6Iz obrazložitve izpodbijane odločbe nadalje izhaja, da ne drži sklepanje tožeče stranke, da ne gre za lobiranje zaradi široke vključenosti medijev v Medijsko zbornico. Število članov v interesni organizaciji je nepomembno za ugotavljanje, ali je na določenem sestanku prišlo do lobiranja. Prav tako tudi ne drži trditev, da B. B. nima statusa lobiranke, pač pa da jo lahko ima samo minister, pri čemer se je sklicevala na 16. točko 4. člena ZIntPK. ZMed namreč spada v delovno področje Ministrstva za kulturo, B. B. pa je bila v času obeh lobističnih stikov generalna direktorica Direktorata za medije pri Ministrstvu za kulturo.

7V nadaljevanju obrazložitve se je KPK sklicevala na relevantno pravno podlago za sprejem svoje odločitve in citirala določbe 14., 15., 16. in 17. točke 4. člena, 58. člen, 69. člen in drugi odstavek 71. člena ZIntPK. KPK je zaključila, da je tožeča stranka s tem, ko je 5. 2. 2018 in 12. 2. 2018 osebno opravljala dejanja lobiranja pri B. B., četudi ni vpisana v register lobistov in ni izvzeta iz obveznosti take registracije, z namenom nejavnega vplivanja na spremembe ZMed, kršila prvi in četrti odstavek 58. člena ZIntPK ter s tem nezakonito lobirala.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

8Tožeča stranka je tožbo v upravnem sporu vložila zoper zoper 2. in 3. točko izpodbijanega akta iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču je predlagala, da ugotovi, da je izpodbijani akt v teh dveh točkah nezakonit in naj ga zato odpravi, oziroma podrejeno, naj ga odpravi ter vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahtevala je še povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9Tožeča stranka je trdila, da 5. 2. 2018 in 12. 2. 2018 ni šlo za lobistični stik. Navajala je, da so slovenski mediji konec meseca januarja 2018 pričeli s stavko zaradi ravnanj takratnega ministra za kulturo K. K. ter v zvezi s tem javno objavili tudi besedilo. Zaradi te objave je takratni predsednik Vlade dr. A. A. povabil na pogovor več predstavnikov medijev, med drugim tudi tožečo stranko, ki je članica Medijske zbornice. Do sestanka je prišlo 31. 1. 2018, o čemer so poročali številni mediji in tudi GZS. Stik je bil torej v celoti javen. Tega sestanka so se poleg predstavnikov Medijske zbornice in medijev udeležili tudi predstavniki Kabineta predsednika Vlade, predstavniki Ministrstva za kulturo in predstavniki Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije (v nadaljevanju AKOS). Sestanek se je zaključil z navodilom predsednika Vlade, naj se pogovori nadaljujejo pri generalni direktorici Direktorata za medije B. B. Temu so vsi udeleženci sestanka sledili, sestanki s B. B. pa so bili nato organizirani 5. 2. 2018 in 12. 2. 2018.

10Sestanka 5. 2. 2018 in 12. 2. 2018 sta bila javna sestanka, saj so bili na njih prisotni predstavniki Medijske zbornice, med njimi tožeča stranka, predstavniki Ministrstva za kulturo, minister za kulturo K. K., predsednik Sveta za radiodifuzijo, predstavniki poslanskih skupin Desus in Socialnih demokratov, medijski strokovnjak L. L. ter predstavniki AKOS. Na sestanku so bile torej zbrane osebe, ki niso bile del Ministrstva za kulturo. To kaže, da je šlo za javni diskurz, saj so bili že pred tem objavljeni članki glede spora med mediji in ministrom za kulturo, Medijska zbornica pa je morala o sestankih obvestiti vse njene člane, kar pomeni, da je imela javnost možnost, da se o sestankih seznani in ni šlo za zasebno organizacijo sestankov v smislu določb ZIntPK. Oba sestanka sta bila tudi sicer posledica odredbe predsednika Vlade s predhodnega sestanka. Dejansko stanje glede obeh sestankov pri B. B. je bilo torej napačno ugotovljeno, materialno pravo pa napačno uporabljeno.

11Tožeča stranke je poudarjala, da iz izpodbijanega akta ni razvidno, v katerem delu, na kakšen način in s kakšnimi predlogi naj bi tožeča stranka želela vplivati na spremembo slovenske zakonodaje oziroma ZMed. B. B. kot tedanja generalna direktorica Direktorata za medije prav tako ni imela možnosti vplivanja na spremembo zakonodaje na medijskem področju in je zato zaključek tožene stranke o poskusu vplivanja na njeno odločanje napačen. Tudi sicer iz izpodbijane odločbe ni razvidno, na kakšni podlagi je tožena stranka prepoznala očitan namen vplivanja na lobiranca oziroma kakšno naj bi to vplivanje bilo. Nerazumno je stališče tožene stranke, ki kot opravičeno udeležbo, ki ne nasprotuje ZIntPK na sestanku pri predstavnikih Vlade oziroma ministrstva, šteje zgolj zakonite zastopnike interesnih združenj, ne pa tudi njihovih članov, ki so lahko strokovno celo bolj podkovani v posameznih tematikah, ki so predmet javne razprave in jih zakoniti zastopniki običajno celo potrebujejo za lažjo komunikacijo in usmeritev glede nadaljevanja pogovorov.

12O vsem navedenem bi lahko izpovedale priče, katerih zaslišanje je predlagala tožeča stranka, vendar pa je tožena stranka tak predlog zavrnila, s tem pa bistveno kršila določbe postopka, posledično pa napačno ugotovila dejansko stanje in nepravilno uporabila materialno pravo. Tožeča stranka se je sklicevala na ustno obravnavo, uzakonjeno v 154. členu ZUP, in navajala, da bi lahko na javni obravnavi z zaslišanjem prič dokazala, da ni šlo za lobistični stik, da na sestanku ni prišlo do nikakršnega vplivanja na odločanje znotraj javnega sektorja v zadevah javnega pomena, da ni šlo za nejaven stik niti ni šlo za vplivanje v interesu določene organizacije. Tožeča stranka je toženi stranki očitala kršitev 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) in se sklicevala na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice. Tožeča stranka je navajala, da sklica, udeležbe in vsebine sestankov ne more dokazati drugače kot z zaslišanjem udeležencev. Šele po tem bo dejansko stanje razjasnjeno v taki meri, da bo tožena stranka lahko opravila presojo. Tožena stranka se je s tem, ko je zavrnila možnost javne obravnave in zaslišanja prič, postavila na stališče, da je izjava lobiranca, to je B. B., gotovo dejstvo, izjava domnevnega lobista, to je tožeče stranke, pa nerelevantna, ne da bi tožeči stranki dala možnost, da bi njeno relevantnost in resničnost izkazala.

13Tožeča stranka je trdila, da četudi bi šlo pri spornih sestankih za lobistični stik, ta predstavlja izjemo po 56a. členu ZIntPK. Mediji imajo status izdajatelja posebnega pomena in status javne službe. ZMed določa, da mora medij spoštovati enaka pravila pri oddajanju programov kot javni zavod RTV, saj smiselno opravlja javno službo. Vsako drugačno tolmačenje bi pomenilo omejevanje konkurence, kar ZIntPK izrecno prepoveduje. Tema obeh sestankov pri B. B. je bila krepitev javne službe in veljave demokratičnih pravic državljanov.

14Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navajala, da je zakonito lobiranje tisto, pri katerem gre za nejaven stik med lobirancem in lobistom oziroma predstavnikom interesne organizacije z namenom vplivanja na odločanje znotraj javnega sektorja v zadevah javnega pomena, pri čemer se vplivanje oziroma lobiranje izvaja v interesu, imenu ali na račun določene interesne organizacije. Poudarila je, da je v postopku, ki se je zaključil z izpodbijanim aktom, nedvoumno ugotovila, da tožeča stranka ni vpisana v register lobistov, ki ga vodi tožena stranka, in da ni zaposlena v interesni organizaciji GZS oziroma ni njen zakoniti zastopnik ali izvoljeni predstavnik, kar pomeni, da ni izvzeta iz obveznosti registracije na podlagi četrtega odstavka 58. člena ZIntPK. Tožena stranka je tudi prejela dva zapisa lobiranca o stiku z lobisti, iz katerega izhaja, da je 5. 2. 2018 in 12. 2. 2018 tožeča stranka v imenu in interesu GZS vzpostavila osebni stik s B. B. z namenom nejavnega vplivanja na spremembe ZMed. Trdila je, da je lobiranec tisti, ki mora prepoznati, kdaj gre za nejavno vplivanje na njegovo odločanje, zato ni bistveno, ali lobist meni, da ne gre za lobiranje.

15Tožena stranka je vztrajala pri razlogih izpodbijanega akta, ki se nanašajo na vprašanje javnosti stika, na položaj B. B. kot lobiranke, na izjemo od obvezne registracije lobistov po ZIntPK. Prav tako je vztrajala, da je bilo dejansko stanje popolno ugotovljeno na podlagi listinskih dokazov, to je zapisov o lobističnih stikih in ostalih listin, pridobljenih v okviru obravnavanja zadeve. Tožeča stranka ni navedla, v čem bi lahko zaslišanja prič in stranke pripomogla k razjasnitvi dejanskega stanja, saj priče ne morejo presojati (ne)javnosti lobističnih stikov. Navajala je, da tožeča stranka ni oporekala, da je imela stike z lobiranko, temveč je zanikala, da je šlo za nezakonito lobiranje, kar pa je pravno in ne dejansko vprašanje. Zaslišanje prič ne bi moglo v ničemer spremeniti dejanskega stanja, oprtega na listinske dokaze.

16Navajala je še, da ima ZIntPK svoja postopkovna pravila, za zadeve, ki z zakonom niso urejene, pa je določena subsidiarna uporaba zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Sklicevala se je na 27. člen Poslovnika KPK, v skladu s katerim se o zadevaj odloča na sejah, ki niso javne. Menila je, da obravnava po 154. členu ZUP ni bila potrebna, ker v zadevi ni šlo za situacijo, v kateri bi bili udeleženi dve ali več strank. Tožena stranka je predlagala sodišču, da tožbo zavrne.

17Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi z dne 28. 7. 2023 opozorila na zmotnost stališča tožene stranke, da je izključno oceni lobiranca prepuščena presoja, ali je prišlo do lobističnega stika. Tožena stranka je tista, ki mora preveriti, ali vsebinsko gre za lobistični stik. Z zavrnitvijo možnosti javnega obravnavanja in zaslišanja prič pa je tožena stranka izjavo potencialne lobiranke predstavila kot golo dejstvo, ki ga ni vsebinsko preverjala, na ta način pa je napačno ugotovila dejansko stanje. Tožeča stranka je ponavljala tožbene navedbe o okoliščinah sestankov in poudarila, da ni šlo za vplivanje na sprejeto zakonodajo, kar bi lahko potrdile priče. Razprava se je nanašala na spoštovanje določb ZMed, ki se nanašajo na financiranje radijskih in televizijskih postaj posebnega pomena s strani države, za reševanje težav medijev, šlo je za predstavitev razlogov za stavko, na splošno opozarjanje na potrebnost sprememb v medijskem prostoru brez konkretnih predlogov zanje. Tožeča stranka sklica, udeležbe in vsebine sestankov ne more dokazati drugače kot z zaslišanjem udeležencev. Z zaslišanjem prič bo razjasnjeno dejansko stanje glede stikov, kar bo toženi stranki omogočalo njihovo presojo.

18Tožeča stranka je še navajala, da je Upravno sodišče v primerljivi zadevi že odločilo, da ugotovitveni postopek za tako zadevo ni primeren, saj se tovrstni postopek izvede šele, če v primeru suma kršitev 3. do 13. točke prvega odstavka 13. člena ZIntPK te niso določene kot prekršek. Tožba je tako utemeljena tudi iz navedenega razloga.

19Tožena stranka je v pripravljalni vlogi z dne 28. 9. 2023 vztrajala pri dosedanjih navedbah in še navajala, da se navedbe tožeče stranke v pripravljalni vlogi o izdani odločbi v primerljivi zadevi nanašajo na upravno sodbo, v kateri je sodišče uporabilo določbe ZIntPK, ki so začele veljati 17. 11. 2020,² kar je po tem, ko je bil izdan izpodbijani akt. V skladu s splošnimi pravili je sodišče pri svojem odločanju dolžno upoštevati zakonske odločbe, ki so veljale v času odločanja pred upravnim organom, in ne določb, ki veljajo v času odločanja sodišča.

K I. točki izreka

20Tožba je utemeljena.

21Tožeča stranka izpodbija ugotovitve o konkretnem primeru³ v 2. in 3. točki izreka, s katerimi je bila spoznana za kršiteljico določb ZIntPK o lobiranju. Tožeča stranka se z ugotovitvami tožene stranke ne strinja in toženi stranki primarno očita bistveno kršitev določb postopka, ker tožena stranka ni sledila zahtevi tožeče stranke po ustni obravnavi in njenemu predlogu za zaslišanje stranke in prič. S tem v zvezi zatrjuje zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja in nepravilno uporabo materialnega prava.

22Lobiranje je v 14. točki 4. člena ZIntPK opredeljeno kot delovanje lobistov, ki za interesne organizacije izvajajo nejavno vplivanje na odločanje državnih organov, Banke Slovenije, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil pri obravnavi in sprejemanju predpisov in drugih splošnih aktov ter na odločanje državnih organov, Banke Slovenije, organov in uprav lokalnih skupnosti ter nosilcev javnih pooblastil o drugih zadevah razen tistih, ki so predmet sodnih in upravnih postopkov, postopkov, izvedenih po predpisih, ki urejajo javna naročila, in drugih postopkov, pri katerih se odloča o pravicah ali obveznostih posameznikov. Za dejanje lobiranja šteje vsak nejavni stik lobista z lobiranci, ki ima namen vplivati na vsebino ali postopek sprejemanja prej navedenih odločitev. Po 15. točki 4. člena ZIntPK je lobist oseba, ki opravlja dejanja lobiranja in je vpisana v register lobistov,⁴ ali oseba, ki opravlja dejanja lobiranja in je zaposlena v interesni organizaciji, za katero lobira oziroma je zakoniti zastopnik ali izvoljeni predstavnik te interesne organizacije.⁵ Funkcionarji in javni uslužbenci v državnih organih, Banki Slovenije, organih in upravi lokalne skupnosti ter pri nosilcih javnih pooblastil, ki odločajo ali sodelujejo pri obravnavi in sprejemanju predpisov, drugih splošnih aktov in odločitev iz 14. točke 4. člena ZIntPK, s katerimi z namenom lobiranja komunicira lobist, se štejejo za lobirance (16. točka 4. člena ZIntPK). ZIntPK v 13. točki 4. člena tudi opredeljuje interesno organizacijo. Je pravna oseba zasebnega prava in druga pravno urejena oblika združevanja fizičnih ali pravnih oseb, v imenu in na račun katerih lobist opravlja dejavnost lobiranja. Tožena stranka v izpodbijanem aktu pravilno ugotavlja, da morajo biti za zakonito lobiranje kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: (-) nejaven stik med lobirancem in registriranim ali neregistriranim lobistom oziroma predstavnikom interesne organizacije; (-) namen vplivanja na odločanje znotraj javnega sektorja v zadevah javnega pomena; (-) vplivanje oziroma lobiranje se izvaja v interesu, imenu ali na račun določene interesne organizacije.

23Osrednja funkcija upravnega spora je sodni nadzor zakonitosti dokončnih upravnih aktov. Glede na tožbene razloge v konkretni zadevi preizkus zakonitosti izpodbijanega upravnega akta zahteva presojo zakonitosti postopka pred njegovo izdajo. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da se presoja zatrjevanih postopkovnih kršitev opravi glede na pravo, ki ga je upravni organ moral uporabiti v skladu s predpisi, veljavnimi do izdaje izpodbijanega akta. Sodišče je tako očitano bistveno kršitev pravil postopka presojalo glede na postopkovna pravila ZIntPK, ki so veljala v času izdaje izpodbijanega akta, kar pa izključuje uporabo postopkovnih pravil, uzakonjenih z ZIntPK-C, saj je ta začel veljati po izdaji izpodbijanega akta in ne velja za postopke, ki so bili že končani pred njegovo uveljavitvijo (glej 47. člen ZIntPK-C). Ob izdaji izpodbijanega akta veljavno določilo 15. člena ZIntPK pa je določalo, da če s tem zakonom ni določeno drugače, komisija pri svojih postopkih uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek.

24Sodišče poudarja, da je pristojnost za ugotavljanje kršitev pravil o lobiranju na strani tožene stranke (prvi odstavek 13. člena ZIntPK). V postopku ugotavljanja morebitnih kršitev pa je tožena stranka zavezana k ugotovitvi vseh dejstev in okoliščin, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in koristi (prvi odstavek 138. člen ZUP). Oseba, na katero se izpodbijani akt nanaša, ima pravico, da se kršitev dolžnega ravnanja po ZIntPK ugotovi na podlagi pravilno ugotovljenih dejstev, v zakonitem postopku in ob pravilni uporabi materialnega prava.

25V konkretni zadevi je tožena stranka dejstva, ki tvorijo pravno pomembno dejansko stanje, ugotavljala izključno z listinskimi dokazi, ki jih je pridobila med postopkom. Pri tem izstopa obrazložitev izpodbijanega akta, da se je pri ugotavljanju dejstev, ki se nanašajo na vplivanje na predpise, oprla na pisno gradivo, ki ni sporno, zlasti na zapisa o lobističnem stiku, ki jih je toženi stranki posredovala B. B. Tožena stranka navaja, da je B. B. s posredovanjem zapisov o lobiranju prepoznala, da je na sestankih prišlo do nejavnega vplivanja na njeno odločanje. Očitno je, da je tožena stranka na podlagi vsebine zapisa štela za dokazano dejstvo, da je tožeča stranka na sestankih ravnala na način, ki ga je opredeliti kot vplivanje na odločanje v smislu citirane 14. točke 4. člena ZIntPK. Tožeči stranki v zvezi z dokaznim predlogom za zaslišanje B. B. očita, da je spregledala, da ZIntPK ne predvideva nobenega posvetovanja lobiranca z lobistom o vsebini dopisa. Slednje drži, vendar pa sodišče pritrjuje tožeči stranki, da je tožena stranka v nasprotju s pravili dokazovanja pravno pomembno dejstvo, ali je na sestanku prišlo do lobiranja, opirala zgolj na zapis domnevne lobiranke o lobističnem stiku. To dejstvo je namreč bilo za tožečo stranko sporno in je nanj opozarjala že v izjavi z dne 29. 11. 2019. ZIntPK ne uzakonja formalnih dokaznih pravil, v okviru katerih bi bil organ pravno vezan na izbiro dokaznih sredstev, način izvajanja dokazov in na dokazno vrednost dokazov. Velja v 10. členu ZUP uzakonjena prosta presoja dokazov. Kot dokaz se lahko uporabi vsako sredstvo, s katerim je mogoče priti do uspeha pri vrednotenju nekega dejstva kot (ne)resničnega. Vsak dokaz je pred opravljeno dokazno oceno po pomembnosti in tehtnosti enakovreden in ima enako dokazno moč.⁶ Tožena stranka je tista, ki mora v zakonitem postopku ugotoviti dejstva, ki so pomembna za presojo, ali je do lobiranja prišlo. Ugotoviti mora življenjski dogodek in opraviti njegovo subsumcijo pod pravno normo.

26Sodišče se po navedenem strinja s tožečo stranko, da je tožena stranka resničnost dejstev, ki se nanašajo na vplivanje tožeče stranke na obravnavanje in sprejemanje predpisov neutemeljeno ugotavljala zgolj z zapisom R. R. o lobističnem stiku. Tak zapis je lahko dokaz o dejstvu, ki se dokazuje, vendar, kot je že pojasnjeno, nima večje dokazne moči od drugih dokaznih sredstev.⁷ Tožena stranka bi morala omogočiti tožeči stranki dokazovanje svojih nasprotnih trditev, da do njenega vplivanja na B. B. ni prišlo. Sodišče ocenjuje, da tožeča stranka utemeljeno ugovarja, da bi ji tožena stranka v postopku morala omogočiti neposredno zaslišanje oziroma podajanje izjave, nadalje pa izvesti tudi zaslišanje predlaganih prič. S tem, ko je tožena stranka navedla, da zaslišanje prič ne bi doprineslo k drugačni odločitvi in ne bi pripomoglo k razjasnitvi dejanskega stanja, je storila bistveno kršitev postopka z nedopustno vnaprejšnjo dokazno oceno, ne da bi predlagane dokaze izvedla. Prepoved tovrstnega vnaprejšnjega opredeljevanja izhaja tudi iz 10. člena ZUP, na podlagi katerega uradna oseba o tem, katera dejstva šteje za dokazana, odloči po svojem prepričanju na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka. Tožena stranka bi lahko zavrnila dokaz z zaslišanjem oziroma podajanjem izjave stranke in zaslišanjem prič, ker meni, da je dejstvo (ki bi ga stranka ali priča le še potrdila) že dokazano, ni pravno odločilno ali je neprimerno za ugotovitev določenega dejstva. Ne more pa izvedbe predlaganega dokaza zavrniti z obrazložitvijo, da se je na podlagi pisnih dokazov prepričala o nasprotnem, kot zatrjuje tožena stranka. Sodišče se strinja s toženo stranko, da priče ne morejo presojati (ne)javnosti stikov, lahko pa izpovedo o okoliščinah stikov, ki bodo toženi stranki v povezavi z drugimi izvedenimi dokazi omogočili pravilno in celovito ugotovitev dejanskega stanja o (ne)javnosti stika. Poleg tega tožena stranka prezre, da tožeča stranka kot spornega dejstva ni izpostavljala le javnosti sestanka, temveč je glede na vsebino osnutka ugotovitev v konkretnem primeru postavila več nasprotnih trditev, med drugim tudi trditve o tem, da na sestanku s B. B. do lobiranja ni prišlo, da so bile v ospredju sestanka druge teme, opozorila pa je tudi na to, da iz prejetih obrazcev ni razvidna konkretizacija dejanja, ki bi naj pomenilo lobiranje. Glede na trditve tožeče stranke, ki so nasprotovale ugotovitvam tožene stranke v osnutku ugotovitev v konkretnem primeru, tožena stranka pri zavrnitvi dokaza z zaslišanjem prič ne more uspeti niti z argumentom, da dokaz ni bil substanciran. Če je tožena stranka menila, da je tožeča stranka dokazni predlog z zaslišanjem sebe in prič pomanjkljivo substancirala, bi morala tožečo stranko z navedeno pomanjkljivostjo seznaniti in ji dati možnost, da jo odpravi. Takšno stališče je Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju VSRS) zavzelo za postopke v upravnih sporih,⁸ ni pa razloga, da ne bi veljalo v upravnih postopkih, še zlasti iz razloga, ker je v upravnih postopkih preiskovalno načelo upravnega organa še bolj poudarjeno (138. in 139. člen ZUP).

27Ravno uresničitvi pravice do obrambe strank in razjasnitvi pomembnih dejstev za odločitev v zadevi pa je namenjena ustna obravnava, ki jo je zahtevala tožeča stranka. Dve temeljni načeli upravnega postopka, in sicer načelo materialne resnice (8. člen ZUP) in načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), se najučinkoviteje uresničujeta ravno z izvedbo ustne obravnave, ki je sicer ZIntPK ne ureja, je pa tudi v postopkih pred KPK ni mogoče izključiti ravno zaradi subsidiarne uporabe ZUP v teh postopkih. Prvi odstavek 154. člena ZUP namreč določa, da uradna oseba, ki vodi postopek, lahko po lastnem preudarku ali na predlog stranke razpiše ustno obravnavo vselej, kadar je to koristno za razjasnitev stvari, mora pa jo razpisati v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, ali kadar je treba opraviti ogled ali pa zaslišati priče ali izvedence. Tožena stranka se je, ko je zavrnila zahtevo tožeče stranke za izvedbo ustne obravnave, oprla zgolj na okoliščino, da ne gre za postopek, v katerem sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi si interesi, spregledala pa je, da citirana določba uzakonja obvezno (obligatorno) obravnavo tudi v drugih primerih, nadalje pa tudi neobvezno (fakultativno) ustno obravnavo, kadar je to koristno za razjasnitev zadeve. Tak primer, ko je ustna obravnava obvezna, je tudi izvedba dokaza z zaslišanjem prič. Čeprav se tožeča stranka po oceni sodišča neutemeljeno sklicuje na 6. člen EKČP, saj se v navedenem določilu uzakonjena pravica do poštenega sojenja nanaša le na sodne postopke, ki se v konkretni zadevi tudi izvaja, pa sodišče pritrjuje tožeči stranki, da so v danih okoliščinah izvedbo ustne obravnave narekovala postopkovna pravila ZUP.

28Sodišče zaključuje, da je tožena stranka s tem, ko ni izvedla ustne obravnave in tožeči stranki ni omogočila dokazovanja njenih (nasprotnih) trditev z zaslišanjem prič in lastno izjavo, zagrešila bistveno kršitev pravil postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na ugotovitve v konkretni zadevi (2. točka prvega odstavka 27. člena ZUS-1).

29Ker so bila v predmetni zadevi bistveno kršena pravila postopka in ker posledično dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, je sodišče tožbi zoper 2. in 3. točko izreka izpodbijanega akta ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in v tem delu izpodbijani upravni akt odpravilo ter zadevo v navedenem obsegu na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem naj, ob upoštevanju stališč sodišča glede pravil postopka, o zadevi ponovno odloči.

30Odpravo izpodbijanega akta je narekovala opisana bistvena kršitev pravil postopka, zato se sodišče do ostalih tožbenih navedb ne opredeljuje. Opozarja le na utemeljenost tožbenega očitka, da iz izpodbijanega akta ni razvidno, v čem je tožena stranka prepoznala namen vplivanja na lobiranca oziroma kakšno bi naj vplivanje bilo. Ob subsidiarni uporabi ZUP, kar velja tudi glede oblike in sestavnih delov odločbe (210. in 213. člen ZUP), pa bo morala tožena stranka po izvedbi predlaganih dokazov tožeče stranke in če bi ugotovila kršitve določb o lobiranju, v izreku akta konkretno opredeliti, katero ravnanje tožeče stranke na posameznem sestanku je tisto, ki predstavlja dejanja lobiranje z namenom (nejavnega) vplivanja na spremembe ZMed.

Odločanje brez glavne obravnave

31Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Ob podani opisani bistveni kršitvi pravil postopka se je oprlo na 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ki določa, da lahko sodišče kljub temu, da je dejansko stanje med strankama sporno, odloči brez glavne obravnave, če že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta te upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K II. točki izreka

32Tožeča stranka je v zadevi zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je odločilo, da mora tožena stranka tožeči stranki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. Na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu je sodišče prisodilo tožeči stranki ustrezen pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, kar z 22 % DDV znaša 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena brez glavne obravnave, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik. Prisojeni znesek stroškov mora tožeči stranki povrniti tožena stranka v roku 15 dni, šteto od dne, ko ji je vročena ta sodba (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), od poteka tako določenega paricijskega roka dalje tečejo tudi zakonske zamudne obresti (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Sodišče dodaja, da bo plačana sodna taksa v znesku 148,00 EUR tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1 c) k tar. št. 6.1 Zakona o sodnih taksah).

¹ KPK je menila, da gre za lapsus stranke in da je stranka dejansko merila na zaslišanje R. R.
² Gre za Zakon o spremembah in dopolnitvah ZIntPK, objavljen v Uradnem listu RS 158/2020 z dne 2. 11. 2020, ki je začel veljati in se uporabljati 17. 10. 2020 (v nadaljevanju ZIntPK-C).
³ Med strankama ni sporno, da gre za upravni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu in tako je tudi stališče sodišča. V skladu z ustaljeno sodno prakso je izpodbijani akt po svoji vsebini ugotovitveni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj se z njim ugotavlja dolžno ravnanje oziroma kršitev le tega na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja in norm materialnega prava.
⁴ T. i. registrirani lobist (prvi odstavek 58. člena ZIntPK).
⁵ T. i. neregistrirani lobist (četrti odstavek 58. člena ZIntPK).
⁶ Erik Kerševan, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, stran 146.
⁷ Tožena stranka ni ugotovila, da je zapis lobirancev o stiku z lobisti javna listina v smislu prvega odstavka 169. člena ZUP. Le tedaj velja domneva, da dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje ali določa. Celo v tem primeru pa domneva resničnosti ni absolutna, saj je dovoljeno dokazovati, da so v javni listini dejstva neresnično potrjena (prvi odstavek 170. člena ZUP).
⁸ VSRS sklep X Ips 119/2016 z dne 30. 1. 2019, VSRS sklep X Ips 116/2020 z dne 21. 4. 2021, VSRS sodba I Up 127/2022 z dne 6. 7. 2022.