VSRS Sklep X Ips 6/2021

I. Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Celju, IV U 2/2018-18 z dne 18. 12. 2019 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo toženke, št. 33008-175/2017/3 z dne 27. 11. 2017, s katero je odločila, da se pritožbi D. D. ugodi in se odločba Upravne enote Šentjur pri Celju, št. 330-1505/2016-25 (245) z dne 24. 7. 2017, odpravi (1. točka izreka). Odločila je, da se pravni posel za promet s kmetijskima zemljiščema parc. št. 3/2 in 7/3, obe k.o. ..., sklenjen na podlagi izjave o sprejemu ponudbe med A. A. in B. B. kot prodajalcema in C. C. kot kupcem, za skupno ceno 2.500,00 EUR, zavrne (2. točka izreka), da se pravni posel za promet s kmetijskima zemljiščema parc. št. 3/2 in 7/3, obe k.o. ..., sklenjen na podlagi kupoprodajne pogodbe z dne 6. 9. 2016 med A. A. in B. B. kot prodajalcema ter D. D. kot kupovalko, za skupno ceno 2.500,00 EUR, odobri (3. točka izreka), in da se zahteva D. D. za povračilo stroškov pritožbenega postopka zavrne (4. točka izreka).

2V obrazložitvi izpodbijane sodbe je Upravno sodišče poudarilo namen zakonsko določene omejitve v Zakonu o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) pri razpolaganju s kmetijskimi zemljišči, ki je primarno v zagotavljanju pridelovalne funkcije. Pritrdilo je ugotovitvi toženke, da z odobritvijo predmetnega pravnega posla med prodajalcema in tožnikom ta namen zakona ne bi bil dosežen ter da tožnik pri nakupu predmetnega zemljišča zlorablja status kmeta kot predkupnega upravičenca. Ker zloraba pravice ne more uživati pravnega varstva, pritrjuje stališču toženke, da tožnik v predmetnem postopku ne more uveljavljati predkupne pravice. Čeprav je tožnik po tožbenih navedbah lastnik kmetijskega gospodarstva v bližini zemljišč, ki jih kupuje, gre še vedno za zemljišča, oddaljena od tožnikovega stalnega bivališča, poleg tega pa se tožnik pojavlja v več podobnih primerih pri nakupih kmetijskih zemljišč, praviloma manjše vrednosti.

3Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 125/2020 z dne 30. 9. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je upravni organ v postopku odobritve pravnega posla v okviru določb ZKZ pristojen za odločanje tudi o tem, ali se s prodajo dosega namen ZKZ.

4Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi tega sklepa vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in odpravi odločbo toženke,¹ št. 33008-175/2017/3 z dne 27. 11. 2017, ter potrdi odločbo Upravne enote Šentjur pri Celju, št. 330-1505/2016-25 (245) z dne 24. 7. 2017,² oziroma podredno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva tudi povrnitev stroškov revizijskega postopka.

5Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

6Stranka z interesom D. D. v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev in zahteva povrnitev stroškov revizijskega postopka.

K I. točki izreka

7Revizija je utemeljena.

8Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Dejansko stanje zadeve in sporno pravno vprašanje

9Kot izhaja iz dejanskih ugotovitev Upravnega sodišča, sta revident in stranska udeleženka sprejela ponudbo za nakup prej navedenih kmetijskih zemljišč. Pri tem je revident izpolnjeval pogoje za status kmeta v skladu z določbami ZKZ, stranska udeleženka pa ne, zato je prvostopenjski upravni organ odobril pravni posel med prodajalcema in revidentom, odobritev pravnega posla med prodajalcema in stransko udeleženko pa je zavrnil. Drugostopenjski upravni organ je ugodil pritožbi stranske udeleženke in odobril pravni posel med njo in prodajalcema, odobritev pravnega posla med revidentom in prodajalcema pa je zavrnil, ker je presodil, da revident zlorablja predkupno pravico iz 23. člena ZKZ.

10Tako toženka kot Upravno sodišče kot okoliščine, na katere sta oprla svojo ugotovitev o revidentovi zlorabi pravice, navajata oddaljenost predmetnega zemljišča od revidentovega prebivališča, majhno velikost zemljišča in revidentovo vpletenost v več podobnih nakupov kmetijskih zemljišč s podobnimi značilnostmi.

11Revident navaja, da je zakonska ureditev predkupne pravice v ZKZ urejena dovolj natančno in določno, da upravni organ nima ne možnosti, ne pravice odločanja o tem, ali bo s pravnim poslom res dosežen namen ZKZ. Meni, da je ta namen dosežen že s tem, ko je zemljišče prednostno na voljo osebi, ki izpolnjuje zakonske pogoje za to. Upravni organ ima le nalogo ugotoviti izpolnjevanje teh zakonskih pogojev, ne pa tudi, ali bo zemljišče ostalo v pridelovalni funkciji; na to kaže predkupna pravica solastnika takega zemljišča, ki ni vezana na status kmeta. Ni jasno, zakaj bi ravnanje kmeta, ki se ukvarja s kmetijsko dejavnostjo, se z njo preživlja in ob tem v skladu s pravili ZKZ kupuje kmetijska zemljišča, pomenilo zlorabo zgolj zato, ker se pojavlja v več postopkih odobritve pravnega posla. Ugotavljanje doseganja namena ZKZ bi bilo lahko smiselno vezano le na ugotavljanje okoliščin, ki bi nastale po nakupu zemljišča, kar bi pomenilo poseg v lastnikove ustavne pravice. Sklicuje se tudi na sodno prakso Upravnega sodišča, iz katere izhaja, da se odobritev pravnega posla nanaša le na preverjanje, ali je posel potekal v skladu z določbami ZKZ, in ne na druge (civilnopravne) vidike posla.

12Tako toženka kot stranka z interesom D. D. v svojih odgovorih na revizijo v bistvenem pritrjujeta razlogom izpodbijane sodbe, toženka pa še posebej poudarja, da je glede na stališča Ustavnega sodišča vsak organ, ki odloča o pravicah, dolžan biti pozoren tudi na zlorabe te pravice. Če bi Vrhovno sodišče sprejelo revidentovo razlogovanje, bi bilo s tem onemogočeno učinkovanje koncepta zlorabe pravice, ki ne more uživati pravnega varstva.

Vsebinska presoja Vrhovnega sodišča

13Dopuščeno revizijsko vprašanje je na prvi pogled povsem splošno in se nanaša na dopustnost in meje uporabe namenske (teleološke) razlage določb ZKZ, ki urejajo odobritev pravnega posla prodaje kmetijskih zemljišč. Na tej ravni je odgovor na to vprašanje očitno in brez potrebe po podrobnejši obrazložitvi pozitiven, saj nobenega splošnega pravnega akta ni mogoče uporabiti brez razumevanja oziroma razlage njegove vsebine³, pri tem pa je argument namena pomemben sestavni del razlagalčevega miselnega procesa, ki mu omogoča (najmanj) preverjanje rezultata tega procesa⁴.

14Vendar pa je namen revizije tudi zagotoviti zakonito in pravilno sodno odločbo v posamičnem sporu⁵, česar zgolj splošen odgovor na navedeno vprašanje ne omogoča. Zato je treba vprašanje obravnavati v kontekstu konkretne zadeve, v kateri je sodišče odločilo, da revident kljub temu, da izpolnjuje jasne in podrobno predpisane kriterije za status kmeta, določene v prvem odstavku 24. člena ZKZ, v postopku odobritve pravnega posla na podlagi tega statusa ne more uveljavljati predkupne pravice, ki jo določa prvi odstavek 23. člena ZKZ. Pri tem se je oprlo na dejanske okoliščine, ki po njegovi presoji kažejo, da je revident želel zlorabiti predkupno pravico, ki izhaja iz njegovega statusa kmeta, zato namen ZKZ pri tem poslu ne bi bil dosežen. V tem kontekstu je torej treba poiskati odgovor na vprašanje, ali namenska razlaga relevantnih določb ZKZ v povezavi s konceptom zlorabe pravice omogoča tako odločitev oziroma ali ta odločitev pomeni pravilno uporabo materialnega prava.

15Kot rečeno, v obravnavani zadevi ne gre zgolj za „običajno“ odločanje na podlagi določb ZKZ, temveč sta se tako toženka kot Upravno sodišče oprla na koncept zlorabe pravice, ki ne more uživati pravnega varstva. Ta koncept sicer v slovenski zakonodaji ni urejen ne na splošni ravni⁶ ne posebej v ZKZ, je pa njegovo rabo onkraj izrecnih zakonskih določb razvilo in večkrat uporabilo Ustavno sodišče⁷. Kot normativno podlago je navedlo ustavna načela (predvsem 2. člen Ustave), ki Republiko Slovenijo opredeljujejo kot pravno državo. Zato je treba upoštevati tudi splošno sprejeta pravna načela, med drugim, da je pravice treba izvrševati v njihovih mejah in v skladu z njihovim namenom. Po mnenju Ustavnega sodišča slovenskemu pravu ustreza splošna prepoved zlorabe pravic, ki sloni na objektivnih merilih, v skladu s katerimi ima vsaka pravica svoj namen in svojo funkcijo. Kdor od namena pravice odstopa, jo zlorablja in je za svoje ravnanje odgovoren⁸,⁹.

16Zloraba pravice torej pomeni uveljavljanje in izvrševanje te pravice v nasprotju z namenom, zaradi katerega jo pravni red postavlja, kar ne more uživati pravnega varstva¹⁰. Ob tem je ključna značilnost zlorabe preplet protipravnega in pravnega ravnanja, kar pomeni, da nosilec izhaja iz dopustnega abstraktnega upravičenja, ki pa ga uresničuje tako, da njegovo ravnanje presega meje tega upravičenja¹¹. Zato za prepoznavo zlorabe pravice ne zadostuje zgolj „običajna“ razlaga zakonskih določb, ki lahko pripelje le do prepoznave zakonsko dopustnega abstraktnega upravičenja, saj po zapisanem ravnanje subjekta praviloma ostaja znotraj tega upravičenja oziroma so formalni zakonski pogoji za uresničevanje pravice izpolnjeni.

17To pomeni, da je treba na podlagi poglobljene namenske razlage zakonske ureditve ugotoviti objektivna merila za presojo, ali je v konkretni zadevi pravica uporabljena v skladu z njenim namenom in funkcijo. Kot je bilo že navedeno, gre v obravnavani zadevi za predkupno pravico osebe s statusom kmeta v primeru prometa s kmetijskim zemljiščem, ki jo določa prvi odstavek 23. člena ZKZ.

18Temeljni namen ureditve, ki je uzakonjena v ZKZ, je mogoče razbrati že iz drugega odstavka 71. člena Ustave RS, ki zakonodajalcu nalaga določitev „posebnega varstva“ kmetijskih zemljišč. Prav uresničevanju tega varstva je namenjen ZKZ, ki med cilji zakona posebej navaja „ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane“ (1. alineja 1.a člena ZKZ) ter „ohranjanje in razvoj podeželja“ (3. alineja istega člena). Varstvo kmetijskih zemljišč je med drugim urejeno tako, da ZKZ določa njihov promet in zakup (prvi odstavek 1. člena ZKZ), kot metodo varstva kmetijskih zemljišč v primeru prometa z njimi pa je zakonodajalec uporabil natančno predpisan postopek odobritve pravnega posla (členi 17 do 25.a ZKZ). V tem postopku je dal prednost pri nakupu tistim, ki „so kmetje in so torej gospodarsko in socialno odvisni od teh zemljišč in zagotavljajo ohranjanje in izboljšavo teh zemljišč (...)“¹².

19Tudi iz konkretnih določb o vrstnem redu predkupnih upravičencev za nakup kmetijskega zemljišča (prvi odstavek 23. člena ZKZ) nedvoumno izhaja zakonodajalčev namen, zagotoviti prednost pri nakupu osebam, ki se ukvarjajo s kmetijstvom. Ugoden položaj, ki ga pri tem v primerjavi s „kmetijskimi organizacijami“ uživajo kmetje, med njimi pa tisti kmetje, ki jim kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost, in kmetje, ki zemljišče sami obdelujejo (drugi odstavek 23. člena ZKZ), po presoji Vrhovnega sodišča kaže na zakonodajalčev namen, da poleg neposrednega varstva kmetijskih zemljišč v smislu ohranjanja njihove pridelovalne funkcije, to varstvo zagotovi tudi posredno, prek varovanja socialno-ekonomskega položaja kmetov, ki jih obdelujejo. Tako sklepanje se ujema tudi z namenom predlagatelja zakona, kot ga je mogoče razbrati iz obrazložitve zakonskega predloga¹³, prej navedenimi uvodnimi določbami ZKZ in z ustavnim načelom zagotavljanja gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine (prvi odstavek 67. člena Ustave RS).

20Kot temeljna namena ZKZ v zvezi s prometom s kmetijskimi zemljišči je torej mogoče povzeti varstvo pridelovalne funkcije teh zemljišč in s tem povezano varstvo socialno-ekonomskega položaja kmetov, ki ta zemljišča obdelujejo. Pri tem ZKZ posebej za potrebe ureditve prometa s kmetijskimi zemljišči določa, koga je treba šteti za kmeta (prvi odstavek 24. člena ZKZ) in za to predpisuje podrobna, v veliki meri objektivna merila. Jasen in nedvoumen jezikovni pomen teh meril po presoji Vrhovnega sodišča omogoča tudi zanesljivo sklepanje o zakonodajalčevem namenu glede tega, kateri subjekti naj bodo deležni varstva njihovega socialno-ekonomskega položaja in v kakšnem obsegu.

21Tudi ob upoštevanju okoliščin konkretne zadeve je torej odgovor na revizijsko vprašanje pozitiven, saj je z razlago ZKZ mogoče dovolj določno ugotoviti namen, s katerim je bila vanj umeščena predkupna pravica iz prvega odstavka 23. člena. To pa pomeni, da je mogoče in je zato tudi treba v postopku odobritve pravnega posla s kmetijskim zemljiščem preveriti, ali je navedena pravica uporabljena v skladu z namenom, s katerim je bila umeščena v zakon, in s tem, ali je z obravnavanim pravnim poslom dosežen namen ZKZ. Kot ta namen je pri prometu s kmetijskimi zemljišči treba šteti predvsem varstvo pridelovalne funkcije teh zemljišč, s tem pa posredno tudi varstvo socialno-ekonomskega položaja kmetov, ki izpolnjujejo podrobno predpisane pogoje za ta status. Zloraba navedene pravice torej načeloma pomeni njeno rabo v nasprotju z opisanim namenom.

22Vrhovno sodišče pa ob tem ponovno opozarja, da je ugotavljanje zlorabe pravice nujno ozko vezano na vsak primer posebej, saj se po obrazloženem pri tem ni mogoče neposredno opreti na abstraktne, zakonsko predpisane pogoje za pridobitev zlorabljene pravice. Ena od bistvenih lastnosti zlorabe namreč je, da so ti pogoji praviloma v celoti izpolnjeni, zato značilnosti zlorabe celo v zvezi s konkretno opredeljeno pravico ni mogoče opisati na ravni abstraktnega dejanskega stanja, temveč je treba izhajati iz konkretnega dejanskega stanja in ugotovitve, v čem in zakaj dejanska raba pravice odstopa od namena njene umestitve v pravni red.

23Prav tako je treba opozoriti, da mora presoja morebitne zlorabe pravice ostati v okviru uresničevanja te pravice in je ni mogoče širiti na posledice tega uresničevanja, ki niso neposredno povezane z njeno zlorabo. V obravnavani zadevi zato ne more biti predmet presoje morebitna nadaljnja usoda (npr. način rabe) predmetnega kmetijskega zemljišča po izvedbi obravnavanega pravnega posla, saj pri tem ne gre več za uresničevanje predkupne, temveč lastninske pravice, kot pravilno opozarja revident.

Revizijska presoja v obravnavani zadevi

24Upravno sodišče v izpodbijani sodbi pravilno najprej ugotavlja, kaj je namen predkupne pravice iz 23. člena ZKZ. Pri tem se sicer opira na zelo široke povzetke ustavnih in zakonskih določb ter na obširno, dobesedno navajanje dela obrazložitve zakonskega predloga ZKZ-B, ne da bi opravilo podrobnejšo analizo teh virov, vendar pa na koncu kot „primaren“ namen navedene pravice vendarle jasno opredeli zagotavljanje obdelovalne funkcije kmetijskih zemljišč. Glede na prejšnjo obrazložitev to tudi po presoji Vrhovnega sodišča ostaja v okviru pravilne razlage materialnega prava.

25Glede okoliščin, ki naj bi kazale na revidentovo rabo predkupne pravice v nasprotju z njenim namenom, se Upravno sodišče v prvi vrsti sklicuje na razloge izpodbijane (drugostopenjske) upravne odločbe. Iz teh razlogov izhaja, da gre v obravnavani zadevi za dve manjši zemljišči, ki sta od revidentovega prebivališča oddaljeni 13 km, revident pa se je kot sprejemnik ponudb za prodajo kmetijskih zemljišč, praviloma manjše velikosti, pojavil že v več pritožbenih zadevah, ki so si med seboj podobne. Upravno sodišče dodaja še, da tožnik ne more uspeti z navedbami, da je lastnik kmetijskega gospodarstva v bližini predmetnega zemljišča, ker gre še vedno za zemljišče, ki je oddaljeno od njegovega stalnega prebivališča, niti z navedbami, da bo namen nakupa izkazal z obstojem poslovnega načrta, saj te navedbe ni izkazal.

26Vrhovno sodišče sicer meni, da bi nekatere od navedenih okoliščin lahko pomenile del dejanskega stanja zlorabe predkupne pravice iz 23. člena ZKZ, vendar pa nikakor ne pomenijo takega dejanskega stanja same zase, brez nadaljnjih okoliščin. Tudi vse navedene okoliščine skupaj – namreč več revidentovih sprejemov ponudbe za nakup manjših kmetijskih zemljišč, ki so relativno oddaljena od njegovega prebivališča – namreč še ne omogočajo zanesljivega sklepanja, da revidentovo uveljavljanje predkupne pravice na teh zemljiščih ni namenjeno ohranjanju njihove pridelovalne funkcije oziroma čemu naj bi bilo to uveljavljanje predkupne pravice sploh namenjeno.

27Kot je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo v tej obrazložitvi, je ena od bistvenih značilnosti zlorabe pravice, da subjekt izpolnjuje vse zakonske pogoje za pridobitev pravice, vendar jo uporabi v nasprotju z njenim namenom in funkcijo. Za odločitev, ki temelji na konceptu zlorabe pravice, torej ne zadostuje zgolj možnost zlorabe, temveč je treba ugotoviti konkretno, voljno ravnanje nosilca pravice, ki pomeni rabo te pravice v nasprotju z njenim namenom. To je še posebej pomembno v obravnavani zadevi, kjer pridobitev obravnavane pravice temelji na jasno izraženi zakonodajalčevi presumpciji, da bodo osebe, ki izpolnjujejo pogoje za pridobitev predkupne pravice, najprimernejše za ohranjanje pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč.

28Zaradi jasnosti Vrhovno sodišče kot primer okoliščin, ki bi lahko pomenile zlorabo predkupne pravice, opozarja na navedbe prizadete stranke v odgovoru na tožbo, v katerih ta stranka zatrjuje, da naj bi revident predkupno pravico uporabil za izsiljevanje drugih interesentov za nakup zemljišča, ki te pravice nimajo. Vendar pa ne toženka, ne Upravno sodišče v smeri teh navedb nista izvajala nikakršnega dokaznega postopka, zato zatrjevane okoliščine očitno niso mogle vplivati na odločitev.

29Uporaba koncepta zlorabe pravice brez ugotovitve konkretnega ravnanja, ki pomeni uporabo pravice v nasprotju z njenim namenom, po obrazloženem pomeni zmotno uporabo materialnega prava. Ker Upravno sodišče v izpodbijani sodbi takega ravnanja ni ugotavljalo, temveč se je oprlo na okoliščine, ki pomenijo zgolj možnost zlorabe, je revizija utemeljena. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo iz razloga zmotne uporabe materialnega prava, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

30Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

Odločitev senata

31Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

¹ Revident v reviziji napačno predlaga, da naj Vrhovno sodišče odpravi odločbo Upravne enote Šentjur pri Celju (pravilno: Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano), št. 33008-175/2017/3 z dne 27. 11. 2017.
² Revident v reviziji napačno navaja številko odločbe Upravne enote Šentjur pri Celju, in sicer kot št. 330-1505/2017-25 (245) z dne 24. 7. 2017 (pravilno: št. 330-1505/2016-25 (245) z dne 24. 7. 2017 ).
³ Prim. npr. Pavčnik, M.: Teorija prava, GV Založba, Ljubljana, 2020, str. 419 in naslednje.
⁴ Pavčnik, isto delo, str. 421 in naslednje.
⁵ Ude, L., v: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, redaktorja Ude, L., in Galič, A., GV založba, Ljubljana, 2006, str. 522.
⁶ Na ravni posameznega zakona oziroma pravnega področja zlorabo materialne pravice urejata OZ in SPZ, vendar sta ti ureditvi specifični in vezani na pravno področje.
⁷ Prim. npr. sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-85/16-15, Up-398/16-9, z dne 14. 7. 2016.
⁸ Prav tam.
⁹ Pavčnik, navedeno delo, str. 182 – 184.
¹⁰ Sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-85/16-15, Up-398/16-9, z dne 14. 7. 2016.
¹¹ Pavčnik, navedeno delo, str. 180.
¹² Obrazložitev predloga ZKZ-B, Poročevalec Državnega zbora RS, št. 23 z dne 2. 4. 2002, str. 42.
¹³ Kot zgoraj, str. 43.