UPRS Sodba I U 1711/2021-25

I. Tožbi se ugodi. Ugotovi se, da je odločba Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Območne enote Dravograd-Maribor št. 0610-1693/2021-6-21006 z dne 15. 2. 2021, nezakonita.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Povzetek aktov prvostopenjskega in drugostopenjskega organa:

1Tržni inšpektorat Republike Slovenije, Območna enota Dravograd-Maribor (v nadaljevanju prvostopenjski, tudi inšpekcijski organ) je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi 3. alineje prvega odstavka 16. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP) in prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB), odločil, da se njegova odločba št. 0610-1693/2021-4-21006 z dne 2. 2. 2021 odpravi (1. točka izreka), da se tožeči stranki za čas trajanja ukrepa iz 1. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 9/21; v nadaljevanju Odlok) v prodajalni na naslovu A., začasno prepoveduje promet z otroško in mladinsko obutvijo, nogavicami in izdelki za nego obutve, ker prodaja navedenih izdelkov ne spada med izjeme, navedene v 5. členu Odloka, saj navedena prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim programom (2. točka izreka), da se z izpodbijano odločbo nadomesti odločba št. 0610-1693/2021-4-21006 z dne 2. 2. 2021 (3. točka izreka) ter da bo o morebitnih stroških izdan poseben sklep (4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tržni inšpektor 27. 1. 2021 opravil inšpekcijski nadzor v omenjeni prodajalni tožeče stranke in ugotovil, da se je tam prodajala otroška in mladinska obutev do številke 41, spreji za impregnacijo, vložki za obutev, vezalke in nogavice do št. 36. Izdelke za odrasle so v prodajalni polepili s trakovi. Tržni inšpektor je skladno z določbo 211. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) izdal ustno (in nato še pisno) odločbo, s katero je tožnici prepovedal prodajo obutve, torbic, nahrbtnikov in podobnega ter opravljanje trgovinske dejavnosti, ker ne spada med izjeme po Odloku. Zoper pisno odločbo je tožnica vložila pritožbo, ki ji je tržni inšpektor z izpodbijano odločbo delno ugodil.

3V pritožbi je tožnica nasprotovala zaključku inšpektorja, da je ni mogoče šteti za specializirano prodajalno z otroškim programom. Navedla je, da izpolnjuje kriterij specializiranosti, ker je med drugim v skladu s Standardno klasifikacijo dejavnosti (v nadaljevanju SKD) registrirana za dejavnost pod šifro 74.720 - trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki, poleg tega pa je v času pregleda prodajala izključno otroški program. Tržnemu inšpektorju je očitala, da v svoji odločbi ni navedel pravne podlage, ki bi opredeljevala pojem „specializirana prodajalna z otroškim programom“. Meni, da izrek odločbe ni dovolj jasen in ne določa omejitve trajanja prepovedi.

4V zvezi s temi pritožbenimi navedbami toženka v izpodbijani odločbi navaja, da termin specializirana prodajalna z otroškim programom v SKD res ne obstaja, vendar je treba izpolnjevanje tega pogoja presojati z vidika celotne ponudbe pravne osebe in ne samo dela, ki je namenjen otrokom. Prvostopenjski organ pa je ugotovil nepravilnosti izdane pisne odločbe, zato je z izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 242. člena ZUP odpravil ugotovljene nepravilnosti (glede časa trajanja prepovedi), pri tem pa ni posegel v vsebino obveznosti, kot je bila tožnici izrečena že z ustno odločbo.

5Drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo in odločil, da tožnica sama nosi stroške pritožbenega postopka. Sklicuje se na drugi odstavek 210. člena in 211. člen ZUP, prvi odstavek 39. člena ZNB, Odlok o razglasitvi epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije ter tretjo alinejo prvega odstavka 16. člena ZZUOOP. Ugotavlja, da je bila tožnici izrečena prepoved, vezana na veljavnost Odloka (tj. od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021). Glede pojma specializirana prodajalna z otroškim programom nadaljuje, da tožničina prodajalna ni specializirana prodajalna z otroškim programom, pač pa specializirana prodajalna z obutvijo, saj nudi tako otroško obutev kot obutev za odrasle. Presojo, ali gre za specializirano prodajalno z otroškim programom, je treba opraviti glede na celoten prodajni program skozi vse leto in ne samo glede tistega dela, ki je bil v prodajalni na voljo ob veljavnosti Odloka. Čeprav je otroška obutev del programa, to ne pomeni, da gre za specializirano prodajalno z otroškim programom, saj ta program ne predstavlja večine blaga. V zvezi s pritožbeno navedbo, da so na enak način tudi živilske prodajalne umikale nekatere izdelke iz prodaje, pojasnjuje, da je Odlok izrecno določil, da so od prepovedi ponujanja in prodajanja blaga potrošnikom izvzete prodajalne, ki v pretežni meri prodajajo živila, blago za osebno nego in čiščenje, vključno s prodajo kmetijskih pridelkov, pri čemer se kot izjema ne šteje prodaja oblačil in obutve v teh prodajalnah. Ker se v tožničini prodajalni v pretežni meri ne prodajajo taki izdelki, se tožnica ne more sklicevati na to izjemo. V zvezi s pritožbenimi navedbami, da prvostopenjski organ v drugih primerih nadzora ni ugotovil nepravilnosti in ni izdal prepovednih odločb, drugostopenjski organ pojasnjuje, da to na odločitev v konkretni zadevi ne vpliva, saj gre za druge postopke zoper tožnico. Kot neutemeljeno zavrača tudi tožničino sklicevanje na zadevo, v kateri je bila izdana odločba št. 0610-1685/2021-9-22007 z dne 12. 3. 2021, ker gre v tej zadevi za drugačne okoliščine. Zaključi, da je prvostopenjski organ izdal pravilno, na zakonu utemeljeno odločbo.

Povzetek tožbenih navedb:

6Tožnica zoper izpodbijano odločbo vlaga ugotovitveno tožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka, nepravilne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Pravni interes za ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe utemeljuje z možnostjo uveljavljanja odškodninskega zahtevka, saj je do zaprtja prodajaln ustvarjala dohodek, z zaprtjem pa ji je bila ta možnost odvzeta. Pravni interes za ugotovitveno tožbo ima tudi zato, ker inšpekcijskemu običajno sledi prekrškovni postopek, katerega podlaga bi bila prav izpodbijana odločba.

7Iz tožničinih trditev je razvidno, da je s sklepom z dne 22. 1. 2021 glavno dejavnost, registrirano pod šifro KN 47.720, dopolnila kot specializirano prodajalno z otroškim programom. Ker se pravno ni mogla registrirati za opravljanje dejavnosti „specializirana prodajalna z otroškim programom“, saj takšna dejavnost ne obstaja, meni, da je pridobila ustrezno podlago, da se šteje kot izjema po 5. členu Odloka. Od 23. 1. 2021 dalje je tožnica prodajala samo otroški program in tako tudi dejansko, ne le pravno, predstavljala „specializirano trgovino z otroškim programom“. V okviru inšpekcijskega pregleda je bilo kot nesporno ugotovljeno, da je tožnica prodajala izključno otroško in mladinsko obutev in artikle (sprej za impregnacijo, vložke za obutev ter vezalke in nogavice do št. 38), ostalo blago pa ni naprodaj.

8Tožnica nadalje navaja, da izpodbijana odločba ne vsebuje obrazložitve glede razlogov za izdajo prepovedi prometa, kar predstavlja nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in bistveno kršitev določb postopka. Drugostopenjski organ je skušal dopolniti obrazložitev prvostopenjskega organa, vendar s svojo obrazložitvijo ne more nadomestiti razlogov prvostopenjske odločbe, saj je s tem v tem delu stranki odvzeta pravica do pravnega sredstva.

9Ob sklicevanju na napačno uporabo materialnega prava tožnica trdi, da so se v prodajalni ob izvedbi nadzora prodajali le otroški artikli. Opozarja, da v postopkih, ki so se nanašali na druge tožničine poslovalnice, inšpektorji niso ugotovili kršitev Odloka, čeprav je šlo za enak način poslovanja kot v predmetni poslovalnici, kar je pomembno z vidika enakega obravnavanja stranke in enakega varstva pravic.

10V nadaljevanju tožnica navaja, da za presojo specializiranosti prodajalne ni odločilno, ali prodajalna „v glavnem“ opravlja določeno dejavnost, temveč, ali je bila specializirana dejavnost, ki jo lahko predpiše le SKD, vpisana v poslovni register. V obravnavanem primeru pa vpis v poslovni register ni mogoč, ker dejavnost po SKD ne obstaja. Nasprotuje stališču tožene stranke, ki kot eno od odločilnih okoliščin šteje, da tožničin otroški program ne predstavlja večine programa, ne glede na to, kaj je bilo na dan inšpekcijskega pregleda v ponudbi. Pogoji, ki jih mora izpolnjevati, se presojajo v času veljavnosti Odloka, ne pa glede na siceršnji program oziroma program pred veljavnostjo Odloka. Zatrjuje kršitev pravice do svobodne gospodarske pobude.

11Po tožničinem mnenju je treba pri razlagi nedoločenega pojma „specializirane prodajalne z otroškim programom“ izhajati iz namena relevantnih predpisov (ZNB, Odloka in Zakona o interventnih ukrepih za pripravno na drugi val Covid-19). Vlada je z Odlokom o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom začasno prepovedala ponujanje in podajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Slovenije z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva ter zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije Covid-19. Ob tem je Odlok predvideval več izjem od navedene prepovedi in ob izboljšanju epidemiološke slike, med njimi zagotavljanje dejavnosti „(specializirane) podajalne z otroškim programom“. Vlada je namreč z Odlokom odločila tudi o ponovnem odpiranju določenih vrtcev in šol. Od zaprtja trgovin z otroško obutvijo je minilo že več kot 3 mesece, zato je logično, da so (predvsem manjši otroci) potrebovali novo obutev. Otrokom pa se lahko zagotovi ustrezna, kvalitetna in primerna obutev ravno v specializiranih prodajalnah z obutvijo, kjer je ponudba neprimerno večja, kot npr. v prodajalnah A., B. itd. Meni, da izpodbijana odločba temelji na ustavno nedopustni razlagi 5. člena Odloka. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-155/20-24 z dne 7. 10. 2021. Tožnica sodišču predlaga, da v primeru, da šteje, da se odločba Ustavnega sodišča RS ne nanaša tudi na ta primer, naj vloži zahtevo za oceno ustavnosti določbe 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. Sklepno predlaga, da naj sodišče izvede glavno obravnavo, tožbi ugodi ter ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita. Podrejeno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu, ki je izpodbijano odločbo izdal, v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu.

12Toženka je predložila upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

13Tožnica je v spis vložila več pripravljalnih vlog, ki se nanašajo na vprašanje pravočasnosti tožbe. Sodišče je namreč po prejemu upravnih spisov ugotovilo, da tožba ni bila vložena v roku 30 dni od vročitve, zato jo je pozvalo k pojasnitvi zadeve. Po pojasnilu tožnice se je izkazalo, da ji je bila odločba organa druge stopnje nepravilno vročena, zato je sodišče štelo, da je predmetna tožba vložena pravočasno. Tožena stranka navedbam v pripravljalnih vlogah glede pravočasnosti tožbe ni ugovarjala.

K I. točki izreka:

14Tožba je utemeljena.

15Uvodoma sodišče zavrača argument tožnice, da drugostopenjski organ na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP¹ ne bi smel dopolniti pomanjkljive obrazložitve prvostopenjske odločbe in zavrniti pritožbe, češ da citirana določba omogoča le odpravo nebistvenih pomanjkljivosti. Tako določba drugega odstavka 248. člena kot določba tretjega odstavka 248. člena ZUP² drugostopenjskemu organu omogočata, da organ bodisi sam presodi, da gre za nebistvene, bodisi sam odpravi bistvene kršitve pravil postopka (prvi odstavek 251. člena ZUP), oziroma, da dopolni in celo spremeni razloge za odločitev, ter ob spoznanju, da je izrek odločbe, ki je edini lahko izpodbijan, kljub temu pravilen, zavrne pritožbo.³

16Po določbi druge alineje 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS‑1) se lahko s tožbo zahteva ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice in pravne koristi. Tožba⁴, kot jo uveljavlja tožnica, je po navedeni določbi torej izrecno predvidena, po presoji sodišča pa je tožnica zanjo tudi izkazala pravni interes. Tožnica namreč zatrjuje poslovno škodo, ki ji je po njenih trditvah nastala zaradi nezakonitega postopanja tožene stranke, protipravnost pa je ena od predpostavk odškodninske odgovornosti.

17Med strankama ni sporno ugotovljeno dejansko stanje. Tržni inšpektor je dne 27. 1. 2021 opravil inšpekcijski nadzor v prodajalni tožeče stranke na Ptuju in ugotovil, da je bila navedena prodajalna odprta, v prodaji je bila otroška obutev, dostop do ostalih izdelkov pa je bil onemogočen z opozorilnimi trakovi. Sporno je le vprašanje, ali sodi navedena prodajalna med izjeme, navedene v 5. členu Odloka, torej ali gre za specializirano prodajalno z otroškim programom in ali je tožena stranka posledično pravilno in zakonito izdala izpodbijano odločbo, s katero je tožnici za čas veljavnosti Odloka v njej prepovedala prodajo.

18Pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je 39. člen ZNB, ki določa, da kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije odredi tudi naslednje ukrepe: 1. določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav; 2. prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih; 3. prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; 4. omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov (prvi odstavek). O ukrepih iz prejšnjega odstavka mora Vlada Republike Slovenije nemudoma obvestiti Državni zbor Republike Slovenije in javnost (drugi odstavek).

19Na podlagi navedenega člena ZNB je Vlada sprejela Odlok, ki v 1. členu določa, da se z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva in zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 s tem odlokom začasno⁵ prepoveduje ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije. V 5. členu Odloka je nadalje določeno, da v statističnih regijah Osrednjeslovenska, Podravska, Gorenjska, Obalno-kraška, Koroška, Zasavska, Primorsko-notranjska, Pomurska in Savinjska izjema od prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev velja tudi za 1. premične stojnice za prodajo kmetijskih pridelkov in proizvodov kmetovalcev; 2. servisne delavnice, v katerih se opravljajo storitve popravil in vzdrževanja motornih vozil in koles (vulkanizerske, avtomehanične ali avtokleparske delavnice, delavnice za popravilo koles) in 3. specializirane prodajalne z otroškim programom.

20Sodišče pojasnjuje, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-155/202-24 z dne 7. 10. 2021⁶ odločilo, da je točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo (1. točka izreka), da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu RS (2. točka izreka) in da se do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka uporablja 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, pri čemer se uporablja tudi za storitve (3. točka izreka); nadalje je odločilo, da je bil Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v RS (Ur. l. RS, št. 25/20, 29/20, 32/20, 27/20, 42/20, 44/20, 47/20, 53/20, 58/20 in 59/20) v neskladju z Ustavo (4. točka izreka) ter da ima ugotovitev iz prejšnje točke učinek razveljavitve (5. točka izreka).

21Ustavno sodišče je na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) odločilo, da je 4. točka prvega odstavka 39. člena ZNB⁷ v neskladju z Ustavo, vendar se do odprave ugotovljenega neskladja navedena določba ZNB vseeno še najprej uporablja. S tem je vnaprej zagotovilo zakonsko podlago za izdajo podzakonskih predpisov, ki urejajo ukrepe iz 4. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, hkrati pa tudi za vse še veljavne podzakonske predpise, ki so bili sprejeti na podlagi izpodbijanih zakonskih določb. Posledično sodišča navedenim podzakonskim predpisom za razmerja, nastala po objavi te odločbe v Uradnem listu RS, zaradi v tej odločbi ugotovljene protiustavnosti ne smejo odreči veljave.⁸ Zato mora sodišče v tem upravnem sporu upoštevati, da točka 4 prvega odstavka 39. člena ZNB predstavlja veljavno zakonsko podlago za sprejetje Odloka. Prav tako sodišče ugotavlja, da je bil Odlok v času izdaje izpodbijane odločbe glede na predhodno navedeno obrazložitev Ustavnega sodišča v veljavi.⁹

22Odlok o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev je pričel veljati s 23. 1. 2021 in je veljal do 29. 1. 2021. Tožnici je bil izpodbijani ukrep izrečen 27. 1. 2021. Sporni Odlok je v 5. členu določal, da prepoved ponujanja in prodajanja blaga ter storitev v določenih statističnih regijah ne velja za „specializirane prodajalne z otroškim programom“, pri čemer dodatnih meril za ugotavljanje tega statusa ni določil.

23Ker specializirana trgovina z otroškim programom kot dejavnost po SKD (2008) ne obstaja, nobena trgovina ne more biti registrirana kot specializirana trgovina z otroškim programom. Če bi se pri presoji te izjeme strogo zasledovalo (pravni) pojem dejavnosti, kot je opredeljen po SKD, nobena prodajalna ne bi spadala pod izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga ter storitev.¹⁰ To pa ni bil namen Odloka in izjem, ki jih določa. Zato je treba kot odločilno okoliščino upoštevati dejstvo, ali gre v dejanskem smislu za specializirano prodajalno z otroškim programom.¹¹ Ker torej ne Odlok ne kakšen drug predpis pojma „specializirane prodajalne z otroškim programom“ ni opredelil oziroma natančneje določil, hkrati pa tudi ni določil meril, na podlagi katerih bi se prodajalna štela za specializirano za otroški program, je treba ta pojem vsebinsko napolniti.¹²

24Iz Slovarja slovenskega knjižnega jezika (SSKJ) izhaja, da glagol „specializirati“ pomeni, 1. usmerjati, omejevati dejavnost česa na ozko področje¹³; 2. pridobivati si izurjenost za opravljanje določene ožje dejavnosti; 3. pridobivati si posebno, poglobljeno znanje na ožjem področju kake stroke. Nadalje SSKJ pridevnik „otroški“ opredeli kot nanašajoč se na otroke. Otroški program je torej tisti, ki se nanaša na otroke. Nesporno je, da je tožnica specializirana trgovina z obutvijo¹⁴, hkrati pa njen prodajni asortiment zajema tudi otroško obutev in druge otroške artikle. Tožnica navaja, da svojo dejavnost usmerja na ozko področje, to je prodajo obutve, za kar potrebuje ustrezno znanje ter stalno izobraževanje v smeri prodajanja in ponujanja blaga kot tudi za svetovanje vsem skupinam kupcev, pri čemer se dodatna pozornost namenja posebej otroški populaciji, saj je splošno znano, da je pri njih najtežje izbrati pravilno obutev, česar tožena stranka ne prereka. Specializiranost po presoji sodišča ne pomeni zgolj blaga, pač pa tudi znanje, da se lahko določena dejavnost usmeri na ozko področje. Poleg tega „specializirana prodajalna z otroškim programom“ ni enako kot „prodajalna, specializirana za otroški program“. Tožnica je na dan inšpekcijskega nadzora nesporno prodajala zgolj otroško obutev, dostop do ponudbe za odrasle pa je bil onemogočen. Odlok ni izrecno določal, da bi morala prodajalna, ki bi spadala pod izjeme od splošne prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev, še pred uveljavitvijo Odloka prodajati zgolj otroški program oz. v obravnavanem primeru zgolj otroško obutev. V skladu z načelom legalitete je tako ključno stanje v času veljavnosti Odloka, ne pa siceršnje stanje (in tako tudi ni relevantno, na kakšen način se je tožnica pred uveljavitvijo Odloka oglaševala v javnosti in za kaj je bila specializirana pred uveljavitvijo Odloka oziroma kakšno dejavnost je pred tem opravljala).

25Tožena stranka sicer navaja okoliščine, za katere šteje, da so pomembne za presojo specializiranosti prodajalne z otroškim programom, vendar te okoliščine ne izhajajo iz materialnega prava, ki je bil podlaga za izrek izpodbijanega ukrepa. Tako tožena stranka navede, da je treba pri presoji, ali gre za prodajalno, ki ustreza izjemi po Odloku, upoštevati celoten prodajni asortiment skozi vse leto in ne samo njegovega dela, namenjenega za otroke, ki bi tudi sicer moral predstavljati večino in da bi bila tožnica specializirana prodajalna z otroškim blagom le, če ji v času veljavnosti odloka ne bi bilo treba ničesar umikati iz prodaje. Zgolj dejstvo, da je morala tožnica omejiti svoj nabor izdelkov, ki jih je podajala v določenem obdobju, po presoji sodišča ne kaže na to, da ne gre za specializirano trgovino z otroškim programom. Ključno je, da je tožnica na dan nadzora, torej v času veljavnosti Odloka, prodajala zgolj otroške artikle (ostalo blago, ki se je sicer nahajalo v prodajalni, ni bilo predmet prodaje) in je torej svoje poslovanje v celoti prilagodila zahtevam iz Odloka. Da bi bilo v prodajalnah prepovedano že zgolj imeti (ne da bi bili na voljo za prodajo) katerekoli artikle, ki ne sodijo v „otroški program“, iz Odloka ne izhaja.

26Do zaključka, da je tožnico moč šteti za „specializirano prodajalno z otroškim programom“, poleg jezikovne razlage vodi tudi namenska (teleološka) razlaga.¹⁵ Vlada je sprejela sporni Odlok v obdobju epidemije Covid-19. Tedaj sta tako zakonodajalec kot Vlada sprejela številne predpise, katerih namen je bil omejitev gibanja prebivalstva ter zajezitev in obvladovanje epidemije ob hkratni zagotovitvi najnujnejših dejavnosti in storitev ter ohranitvi delovnih mest in socialne stabilnosti ljudi. V konkretnem primeru je treba pri razlagi določb in iskanju namena relevantnih predpisov izhajati tudi iz načela prilagajanja prava družbenim razmeram, ki predpostavlja dejstvo, da je epidemija pomenila popolnoma novo in nepredvidljivo situacijo, tako z vidika njenega trajanja ter posledic za družbo in posameznike ter njihov vrednostni sistem. V luči te negotovosti zakonodajalec nima le pravice, temveč tudi dolžnost, da zakonodajo prilagaja danim družbenim razmeram in jo tudi spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja prava družbenim razmeram se v teh družbenih razmerah torej kaže kot ključni element načela pravne države.¹⁶

27Že iz 1. člena Odloka je razvidno, da je namen prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev neposredno potrošnikom omejitev gibanja prebivalstva zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije Covid-19. Ob tem je Odlok predvidel več izjem, med drugim ob izboljšanju epidemiološke slike v določenih regijah tudi zagotavljanje dejavnosti „specializirane prodajalne z otroškim programom“. Hkrati s sprejemom Odloka je Vlada odločila tudi, da se v teh istih regijah ponovno odprejo vrtci in da lahko šolarji prve triade pouk obiskujejo v živo.¹⁷ Vsi izobraževalno-vzgojni zavodi so bili zaprti od 26. 10. 2020 dalje, v tem obdobju pa so bile med drugim zaprte tudi trgovine z otroško opremo.¹⁸ Na podlagi sočasnosti sprejema Odloka in ponovnega odpiranja šol in vrtcev v določenih regijah je utemeljeno sklepanje, da je bil namen Vlade zagotoviti potrebno opremo za vračanje otrok v šole in vrtce. Za to je, med drugim, nujna primerna obutev otrok, upoštevajoč, da so bile trgovine z otroško obutvijo tedaj zaprte že več kot tri mesece, da se je vmes zamenjal letni čas in splošno znano dejstvo, da vrtčevski otroci in šolarji prve triade obutev (in oblačila) hitro prerastejo. Glede na navedeno je torej razlaga tožene stranke, da je „specializirana prodajalna z otroško opremo“ le tista trgovina, v kateri vsaj 50% blaga predstavlja otroška oprema (tudi tista, ki ni nujno potrebna za vrnitev otrok v šole), v očitnem nasprotju z namenom določbe tretje alineje 5. člena Odloka, tj. v čim lažjem zagotavljanju nujno potrebne otroške opreme za vrnitev otrok v vrtce in šole ob hkratnem čim manjšem tveganju za širitev epidemije. Omejitev nabora trgovin, v katerih bi bilo mogoče kupiti takšno otroško opremo, kar bi pomenilo koncentracijo ljudi v preostalih trgovinah, ni v skladu s tem namenom. Sodišče še dodaja, da je obutev le manjša podmnožica otroške opreme, ki pa je nujno potrebna za normalno življenje otrok in predvsem za njihovo obiskovanje vrtca in šole. Če je bil namen Vlade, da omogoči nakup celotnega otroškega programa, ki zajema tudi otroške izdelke, ki niso nujni za obiskovanje vrtcev in šol, potem to še toliko bolj velja za nakup otroške obutve.

28Po povedanem sodišče ugotavlja, da je zaradi napačne uporabe materialnega prava izpodbijana odločba nezakonita, zato je tožbi na podlagi 64.a člena ZUS-1 ugodilo in ugotovilo nezakonitost upravnega akta.

29Sodišče je o tožbi odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave, saj sta se stranki glavni obravnavi pisno odpovedali (279.a člen ZPP).

K II. točki izreka:

30Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica glede na določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zaradi česar je v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR. Tako obračunani stroški se povišajo za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR. Glede na navedeno je tožeča stranka upravičena do povračila stroškov v višini 347,70 EUR. Tožena stranka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ). Plačana sodna taksa pa se v skladu s 37. členom Zakona o sodnih taksah (ZST-1) stranki, ki v sporu uspe, vrne po uradni dolžnosti, ne da bi se posebej odločalo o njenem vračilu.

¹ Ta določa, da organ druge stopnje zavrne pritožbo tudi tedaj, kadar spozna, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, da pa niso bistvene.
² Ta določa: Če organ druge stopnje spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.
³ Gl. tudi Kerševan, E. v Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ur. Kovač, P. in Kerševan, E., Uradni list, 2020, 2. knjiga, str. 603.
⁴ Tožnica v tožbi uveljavljala pravni interes na ugotovitev, da je izpodbijana odločba nezakonita. Ker vzpostavitev prejšnjega stanja ni možna, si izboljšanje svojega pravnega položaja lahko zagotovi s postavitvijo ugotovitvenega zahtevka. Tožnica bo lahko uveljavlja odškodninski zahtevek v civilnem postopku, saj je do zaprtja prodajaln ustvarjala dohodek, z odrejenim zaprtjem pa ji je bila ta možnost (nezakonito) odvzeta. Zatrjuje nastanek velike poslovne škode, ki je oblika premoženjske škode. Pravni interes za tožbo utemeljuje tudi z dejstvom, da inšpekcijskemu postopku (običajno) sledi prekrškovni postopek, kateremu podlaga je prav izpodbijana odločba.
⁵ To je za čas veljavnosti Odloka, od 23. 1. 2021 do 29. 1. 2021 (7. člen Odloka).
⁶ Objavljeno v Uradnem listu RS, št. 178/21 z dne 12. 11. 2021.
⁷ Ustavno sodišče je z odločbo U-I-79/20-24 z dne 13. 5. 2021 ugotovilo, da sta tudi 2. in 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB v neskladju z Ustavo.
⁸ 30. točka citirane ustavne odločbe.
⁹ Ustavno sodišče z odločbo U-I-155/202-24 z dne 7. 10. 2021 namreč Odloka, ki je sporen v tej zadevi, izrecno ni razveljavilo.
¹⁰ Kot izhaja iz sodnega registra ima tudi trgovina B., ki jo tožena stranka navaja kot tipično specializirano prodajalno z otroškim programom, svojo glavno dejavnost registrirano pod šifro 47.650 - Trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z igračami in rekviziti za igre in zabavo.
¹¹ Posledično so nerelevantne navedbe tožnice, da je dan pred uveljavitvijo Odloka s poslovnim sklepom družbe svojo glavno dejavnost dopolnila z specializirano prodajalno z otroškim programom, v kateri se od 23. 1. 2021 prodaja samo otroški program oziroma blago, namenjeno otrokom.
¹² Predmet razlage je pravno besedilo, ki sestoji iz jezikovnih znakov. Naloga jezikovne razlage je, da v skladu z besedoslovnimi, slovničnimi in stilističnimi pravili jezika rekonstruira besedni pomen pravnega pravila, ne da bi bilo potrebno, da se besedni pomen ujema tudi s prav(n)im pomenom pravnega pravila. V tem pomenu je jezikovna razlaga le prva stopanja, ki loči možni besedni pomen pravnega pravila, a hkrati stopnja, ki določa zunanjo mejo, ki je razlagalec ne sme pristopiti (Marijan Pavčnik, Teorija Prava: Prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 486).
¹³ SSKJ kot primer navaja specializirati trgovine za prodajanje otroške obutve.
¹⁴ Svojo dejavnost ima tožnica registrirano pod šifro 74.720 - trgovina na drobno v specializiranih prodajalnah z obutvijo in usnjenimi izdelki.
¹⁵ Namenska razlaga določa pomen jezikovnih znakov glede na namen, ki ga pravno določilo ima. Pravno gledano mora biti pot od namena do dokončne pomenske določitve pravnega pravila določena v tolikšni meri, da pomen pravnega pravila izhaja iz meril, ko so vsebovana v pravnem besedilu, to je iz meril, ki jih lahko aktiviramo z ustaljenimi metodami razlage. Namenska razlaga ne more nadomestiti drugih metod razlage in iz svojega lastnega cilja ustvariti pravnega pravila. Namen tako ne sme biti namen razlagalca besedila, temveč namen (realnega ali fiktivnega) zakonodajalca. Namen pravnega pravila je le ena izmed prvin, ki skupaj z drugimi sodoloča njegov pomen (Marijan Pavčnik, Teorija Prava: Prispevek k razumevanju prava, GV Založba, Ljubljana, 2007, str. 523-254).
¹⁶ Tako Vlada v Predlogu Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val Covid-19, št. EVA 2020-2611-0033; https://www.gov.si/assets/vlada/Seja-vlade-SZJ/2020/06-2020/PKP4_v2.pdf.
¹⁷ Točka 1 in 2 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21).
¹⁸ Člen 1 in prva alineja 2. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 181/20).