UPRS Sodba I U 763/2021-10

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Kranj, št. 06122-3862/2017-23 z dne 3. 3. 2020, ter odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 0612-253/2018-2550-5 z dne 31. 3. 2021, se odpravita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

1Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Kranj, je kot prvostopenjski organ (v nadaljevanju prvostopenjski organ) z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnica (kot inšpekcijska zavezanka) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo prekritja dvorišča med dvema obstoječima poslovno proizvodnima halama, na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ... (ID ...), saj jo izvaja v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, št. 351-483/2007-6 z dne 24. 4. 2008, ki ga je izdala Upravna enota Radovljica (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje), in sicer izvaja povečavo gabaritov na jugovzhodni strani objekta v tlorisni velikosti 12,62 m x 4,80 m (1. točka izreka), da ustavitev gradnje velja dokler si tožnica ne pridobi pravnomočnega spremenjenega gradbenega dovoljenja (2. točka izreka) ter da mora tožnica zaprositi za spremembo predmetnega gradbenega dovoljenja v roku enega meseca od vročitve te inšpekcijske odločbe (3. točka izreka). Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo izrekel še prepovedi po 158. členu Zakona o graditvi objektov – ZGO-1 (4. točka izreka) in navedel, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka), ter da bo o stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (6. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ v ponovnem postopku (po toženkini odpravi prvotne odločbe) ugotovil, da tožnica gradi v nasprotju z gradbenim dovoljenjem za prekritje dvorišča med dvema obstoječima poslovno-proizvodnima halama na zemljišču s parc. št. ..., k. o. ... Neskladno zgrajena je povečava gabaritov na JV strani objekta v tlorisni velikosti 12,62 m x 4,80 m. Predmetna gradnja je funkcionalno in konstrukcijsko povezana celota, saj sta se legalna gradnja in sporni del gradnje izvajala istočasno in tako predstavljata celoto oziroma enovito grajen objekt.

3Toženka je s svojo odločbo (v nadaljevanju drugostopenjska odločba) tožničino pritožbo v delu, ki se nanaša na 1., 3., 5. in 6. točko izreka izpodbijane odločbe zavrnila (1. točka izreka). V delu, ki se nanaša na 2. in 4. točko izreka, je tožnikovo pritožbo opredelila kot utemeljeno ter je v 2. točki izreka izpodbijane odločbe besedo „pravnomočnega“ nadomestila z besedo „dokončnega“, v 4. točki izreka izpodbijane odločbe pa besedo „prizidava“ nadomestila z besedilom „prekrito dvorišče med dvema proizvodnima halama“ (2. točka izreka). Toženka je odločila še, da stroške pritožbenega postopka nosi tožnik (3. točka izreka).

4Vezano na tožničine pritožbene ugovore iz obrazložitve drugostopenjske odločbe med drugim izhaja, da je prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi ustrezno utemeljil, da gre v konkretnem primeru za neskladno zgrajen podaljšek. Predmetna gradnja je namreč funkcionalno in konstrukcijsko povezana celota glede na to, da sta se legalna gradnja in sporni del gradnje izvajala istočasno, kar je razvidno tudi iz v postopku pridobljenih fotografij, in tako predstavljata celoto oziroma enovito grajen objekt. Ob tem toženka obrazložitev izpodbijane odločbe dopolnjuje z navajanjem, da tudi iz navedb tožnice v prvotnem postopku (pritožba z dne 11. 12. 2018), ki jih toženka citira, izhaja, da je predmetna gradnja funkcionalno in konstrukcijsko povezana celota.

5Tožnica se z izpodbijano odločbo in drugostopenjsko odločbo ne strinja in vlaga tožbo. Pojasnjuje, da je prvostopenjski organ v prvotnem postopku predmetno gradnjo kvalificiral kot nelegalno gradnjo, v ponovljenem postopku pa je z izpodbijano odločbo brez ugotovitvenega postopka sporni del objekta opredelil kot neskladno gradnjo. Uveljavlja, da se prvostopenjski organ v ponovnem postopku ni opredelil do toženkine odločbe iz prvotnega postopka, ki je pojasnila razlikovanje med nelegalno in neskladno gradnjo, prav tako v tej smeri ni dopolnil ugotovitvenega postopka in ni opravil ponovnega ogleda niti ni zaslišal tožnice, da bi ugotovil, ali gre res za enovito grajen objekt. Od kod izhaja, da je predmetna gradnja funkcionalno in konstrukcijsko povezana, prvostopenjski organ ne pojasni. Toženka s tem v zvezi neutemeljeno navaja, da to izhaja iz navedb tožnice v prvotnem postopku. Prvostopenjski organ bi moral to ugotoviti sam, v konkretnem primeru pa se je v celoti oprl zgolj na izjavo tožnice in navedenega niti ni preverjal. Izpodbijana odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih in se je ne da preizkusiti, prvostopenjski organ ni dopolnil dejanskega stanja niti ni ravnal po odločbi toženke. V postopku je bila kršena tudi pravica stranke do izjave, saj je prvostopenjski organ tožničino gradnjo opredelil kot neskladno in ne več kot nelegalno, glede tega pa tožnici ni bila dana možnost izjave (tožnica se sklicuje na sodbo naslovnega sodišča, III U 196/2017 z dne 12. 2. 2018, ter sklep Vrhovnega sodišča, X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015). Tožničino stališče v pritožbi zoper prvotno odločbo ne more predstavljati izjave glede nove pravne podlage, to tudi ne more nadomestiti postopka, ki bi ga moral izvesti prvostopenjski organ.

6Tožnica dalje pojasnjuje, da je prišlo do preseganja pogojev iz gradbenega dovoljenja zaradi vsebinske togosti takrat veljavnih prostorskih aktov občine Bled. Ti so bili 2018 spremenjeni na način, da omogočajo legalizacijo oz. odpravo neskladja obstoječega dejanskega stanja z veljavnim gradbenim dovoljenjem, tožnica pa je že takoj po sprejemu sprememb pristopila k vsem potrebnim aktivnostim za to. Tožnica je zaradi s tem povezanih postopkov predlagala, da enomesečni rok iz 3. točke izreka izpodbijane odločbe prične teči s pravnomočnostjo izpodbijane odločbe, ne pa že z njeno vročitvijo. Toženka je s tem v zvezi navedla, da je tožnica imela dovolj časa za pripravo projekta, v zvezi s čemer tožnica pojasnjuje, da so se časovni okvirji priprave tega podaljšali zaradi pandemije, na kar tožnica nima vpliva. V zvezi z vplivom morebitne legalizacije objekta na presojo zakonitosti izpodbijane odločbe se toženka sklicuje na sodbo tega sodišča, I U 2456/2018, ki pa v zadevi ni relevantna.

7Z izpodbijano odločbo so bile tožnici odrejene tudi prepovedi po 158. členu ZGO-1, katerih spoštovanje lahko predstavlja resno grožnjo za nastanek hujše gospodarske škode in lahko tudi obstoji obstoj tožnice. Tovrsten ukrep je izrečen v nasprotju z načelom sorazmernosti. Z drugostopenjsko odločbo je bila spremenjena 4. točka izreka izpodbijane odločbe, tako se tudi prepovedi nanašajo zgolj na prekrito dvorišče med dvema proizvodnima halama. Zaradi navedenega se upravne odločbe ne da uporabiti, izpodbijana odločba pa je neizvršljiva.

8Tožnica predlaga, da sodišče izpodbijano in drugostopenjsko odločbo odpravi, toženki pa naloži povrnitev tožničinih stroškov upravnega spora.

9Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala je upravne spise zadeve.

10Senat tega sodišča je s sklepom, I U 763/2021 z dne 21. 3. 2023, odločil, da v zadevi sodi sodnik posameznik. Ker je dejansko in pravno stanje zadeve enostavno, je senat presodil, da so izpolnjeni pogoji iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) za odločanje po sodniku posamezniku.

K I. točki izreka:

11Tožba je utemeljena.

12V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je prvostopenjski organ tožnici izrekel inšpekcijske ukrepe in prepovedi zaradi neskladne gradnje, ter drugostopenjske odločbe, s katero je toženka delno spremenila izrek izpodbijane odločbe. Tožnica v bistvenem uveljavlja, da je prvostopenjski organ kršil pravila postopka, saj je v ponovljenem postopku brez izvedbe ugotovitvenega postopka (ogleda in zaslišanja tožnice) sporni del objekta opredelil kot neskladno gradnjo, v zvezi s tem pa tožnici ni bila dana možnost izjave.

13Iz upravnih odločb na obeh stopnjah ter listin v upravnem spisu zadeve izhaja, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo izdal v ponovljenem postopku, po tem, ko je toženka na podlagi tožnikove pritožbe s svojo odločbo z dne 23. 5. 2019 odpravila predhodno odločbo prvostopenjskega organa z dne 29. 11. 2018. Iz odločbe z dne 29. 11. 2018 izhaja, da je prvostopenjski organ štel, da gre pri obravnavani gradnji za nelegalno gradnjo v smislu 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, zaradi česar je tožnici izrekel inšpekcijske ukrepe po 152. členu ZGO-1. Iz toženkine odločbe z dne 23. 5. 2019 izhaja, da prvostopenjski organ v odločbi z dne 29. 11. 2018 ni ustrezno utemeljil, ali je nedovoljena gradnja nelegalna ali neskladna, navedene odločbe ni bilo mogoče preizkusiti.

14Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ ugotovil, da gre pri obravnavani gradnji za neskladno gradnjo v smislu 12.2. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1, zaradi česar je tožnici izrekel inšpekcijske ukrepe po 153. členu ZGO-1. Prvostopenjski organ je namreč ugotovil, da tožnica v konkretnem primeru gradi v neskladju z gradbenim dovoljenjem (z dne 24. 4. 2008), in sicer je neskladno zgrajena povečava gabaritov na JV strani objketa v tlorisni velikosti 12,62 m x 4,80 m. Predmetni objekt je po ugotovitvah prvostopenjskega organa funkcionalno in konstrukcijsko povezana celota, saj sta se legalna gradnja in sporni del gradnje izvajala istočasno in tako predstavljata celoto oziroma enovito grajen objekt.

15Iz upravnega spisa zadeve ne izhaja, da bi prvostopenjski organ po odpravi prvotne odločbe tožnico kakorkoli seznanil z (v prejšnjem odstavku predstavljenimi) ugotovitvami o dejstvih in okoliščinah predmetne gradnje, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe (in ki so po presoji sodišča pomembne za izdajo odločbe), s svojim naziranjem, da gre pri predmetni gradnji za neskladno gradnjo, kot tudi ne v zvezi z pravnimi podlagami, ki jih je v zadevi treba uporabiti. Iz drugostopenjske odločbe pa s tem v zvezi izhaja, da sta upravna organa pri ugotovitvi o tem, da je predmetni objekt funkcionalno in konstrukcijsko povezana celota, izhajala (tudi) iz navedb tožnice v pritožbi zoper (prvotno) odločbo z dne 29. 11. 2018.

16Iz 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) izhaja temeljno načelo upravnih postopkov (načelo zaslišanja stranke), skladno s katerim je treba, preden se izda odločba, stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek); organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom (tretji odstavek). Iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. iz sklepa, X Ips 326/2014 z dne 25. 11. 2015, na katerega se sklicuje tudi tožnica) izhaja, da se stranka lahko o dejstvih in okoliščinah izjavi le v primeru, če se seznani z vsemi pravno relevantnimi dejstvi, na podlagi katerih organ sprejme svojo odločitev, ter če ima možnost razbrati, v kakšnem smislu bo določeno dejstvo pravno relevantno. Možnost izjave pomeni pravico stranke, da navede vsa dejstva, ki lahko prispevajo k njenemu uspehu v postopku. To pravico pa lahko izkoristi le, če sta izpolnjena dva pogoja: če ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena, in če ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. Vrhovno sodišče RS je hkrati opozorilo, da se pravica do izjavljanja ne nanaša le na dejanske, temveč tudi na pravne vidike zadeve. Namen pravice do izjavljanja je namreč zagotoviti vsakomur, da lahko sovpliva na tek postopka in odločitev upravnega organa. Na to odločitev pa, poleg pravno relevantnih dejstev, vpliva tudi odločitev, katere pravne norme bo upravni organ uporabil in kako jih bo razlagal.

17Sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo (med drugim) oprl na ugotovljena dejstva, da je predmetni objekt funkcionalno in konstrukcijsko povezana celota, saj sta se legalna gradnja in sporni del gradnje izvajala istočasno in tako predstavljata celoto oziroma enovito grajen objekt, ob upoštevanju navedenega pa je (na drugačni pravni podlagi kot v prvotnem postopku) zaključil, da obravnavana gradnja predstavlja neskladno gradnjo. S tako ugotovljenimi dejstvi in naziranji ter pravnimi vidiki zadeve upravni organ tožnice pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanil in ji glede tega ni dal možnosti izjave. V zvezi z navedenim je zmotno naziranje upravnih organov, ki sta (očitno) štela, da se je tožnica glede navedenih dejstev in okoliščin izjavila že v pritožbi zoper prvotno odločbo. Pravice stranke do izjave v (ponovnem) postopku namreč že po naravi stvari ni mogoče šteti za izčrpano zaradi navedb, podanih v pravnih sredstvih¹ (zoper odločbo v prvotnem postopku). Kot že pojasnjeno, pa mora biti v zvezi s pravico do izjave zagotovljeno tudi, da stranka ve, v kakšnem kontekstu bodo dejstva uporabljena, in da ve, kakšne dodatne okoliščine bi lahko v zvezi z njimi navedla. V položaju, ko se je tožnica v pritožbi zoper prvotno odločbo opredeljevala do ugotovitev in naziranja prvostopenjskega organa, da gre pri obravnavani gradnji za nelegalno gradnjo, organ pa je svoje ugotovitve in naziranje kasneje spremenil in štel, da gre za neskladno gradnjo, v pritožbi podana stališča tožnice nikakor niso mogla biti podana skladno z navedenimi zahtevami, pravice do izjave v okviru ponovnega postopka pa na njihovi podlagi tožnici upravna organa ne bi smela odreči.

18Po povedanem sodišče sodi, da je bila v postopku izdaje izpodbijane odločbe kršena tožničina pravica do izjave, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato tožbi ugodilo, izpodbijano in drugostopenjsko odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je prvostopenjski organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Prvostopenjski organ mora tožnico seznaniti z vsemi dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za izdajo odločbe, ter ji dati možnost, da se o njih izjavi, šele nato pa v zadevi ponovno odločiti.

19Ker je sodišče izpodbijani odločbi odpravilo že zaradi ugotovljenih bistvenih kršitev pravil postopka, se do ostalih tožbenih očitkov ni opredeljevalo.

20Sodišče v predmetni zadevi glavne obravnave ni opravilo, in sicer v skladu z prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1. V zadevi je bilo namreč že na podlagi tožbe, izpodbijanih aktov ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravna akta odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K II. točki izreka:

21Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena brez glavne obravnave, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba, zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 22% DDV (odvetniška družba je zavezanec za DDV), kar skupaj znaša 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnice je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti.

¹ Tako naslovno sodišče npr. že v sodbi, III U 196/2017-11 z dne 12.02.2018, na katero se sklicuje tudi tožnica.