UPRS Sklep II U 73/2023-11

I. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno sodno odločbo.

Potek postopka pred organom

1Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju: Agencija) z izpodbijano odločbo ugotavlja, da je podan razlog iz 9. točke osmega odstavka 561. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju: ZZavar-1) za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja tožniku kot zavarovalnemu zastopniku, ki ga je pridobil z odločbo Agencije št. 40110-0583/2013-4 z dne 9. 4. 2013, zaradi hujših kršitev dobrih poslovnih običajev pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja v odnosu do zavarovalcev s tem, ko je: 1. zlorabil oziroma sodeloval pri zlorabi šifre zavarovalnega zastopnika notranje prodajne mreže A., d. d., B. B. in pri ponarejanju njegovega podpisa v 12 primerih zavarovalcev na zahtevkih, ki jih navaja, ter zavedel zavarovalce glede vlaganja zahtevkov za predujem zaradi sklepanja novih zavarovalnih polic preko njegove prodajne poti in s tem pridobitve novih zastopniških provizij; 2. na podlagi navedenih spornih zahtevkov za predujem in sklenitve novih zavarovalnih polic po izplačilu predujma oškodoval zavarovalce za izstopne stroške predujma v skupni višini 438,30 EUR ter za dodatne vstopne stroške ob sklepanju novih zavarovalnih polic v skupni višini 438,20 EUR; 3. zlorabil zaupanje zavarovalk C. C. in D. D. pri sklenitvi nove zavarovalne pogodbe ter na prikrit način pridobil njun podpis za vložitev zahtevka za predujem, saj pred sklenitvijo nove zavarovalne pogodbe zavarovalki nista bili nedvoumno seznanjeni o načinu prenosa sredstev iz stare na novo zavarovalno pogodbo oziroma o prekinitvi stare zavarovalne pogodbe na podlagi zahtevka za predujem, saj zahtevek za izplačilo predujma ni bil zahtevan z njune strani; 4. ponaredil oziroma sodeloval pri ponarejanju podpisa zavarovalca E. E. na dokumentu Zahtevek za izplačilo predujma z dne 20. 12. 2021 ter podpisa na ponudbah za sklenitev naložbenega življenjskega zavarovanja X. št. 8705191 in 8705197 z dne 27. 12. 2021 ter jih kot verodostojne dokumente dostavil oziroma sodeloval pri njihovi dostavi na Zavarovalnico A., d. d.; 5. zlorabil zaupanje zavarovalke F. F. ter ponaredil ali sodeloval pri ponarejanju njenih podpisov na dokumentih „Prijava zavarovalnega primera doživetja“ po zavarovalni polici št. 8286793 z dne 28. 10. 2020 in „Predlog za sklenitev investicijskega zavarovanja...“, ki ga je Zavarovalnica A., d. d. prejela dne 2. 11. 2020, ter jih kot verodostojne dokumente dostavil oziroma sodeloval pri dostavi le-teh na Zavarovalnico A., d. d. (točka 1 izreka). Tožniku je Agencija odvzela dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, ki ga je pridobil z odločbo Agencije št. 40110-0583/2013-4 z dne 9. 4. 2013 (točka 2 izreka) in odločila, da ji je tožnik dolžan na račun, ki ga navaja, v roku 15 dni od vročitve te odločbe plačati pavšalno nadomestilo stroškov za opravljanje nadzora v višini 294,00 EUR, v primeru zamude s plačilom nadomestila pa tudi zakonske zamudne obresti od zapadlosti plačila nadomestila do plačila (točka 3 izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Agencija ugotovila obstoj razlogov iz 9. točke osmega odstavka 561. člena ZZavar-1 za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovanja. V postopku je Agencija v skladu z tretjim odstavkom 468. člena ZZavar-1 dne 24. 11. 2022 izdala odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovanja tožniku kot zavarovalnemu zastopniku, o kateri se je tožnik tudi izjasnil. V izpodbijani odločbi Agencija tožniku očita, da je huje kršil dobre poslovne običaje pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja in da ni ravnal s profesionalno skrbnostjo, ki se od njega zahteva. Ugotavlja namreč, da je tožnik neupravičeno uporabljal šifre drugih zavarovalnih zastopnikov, zlorabil zaupanje zavarovalcev, ponarejal podpise drugih zavarovalnih zastopnikov in zavarovalnici izročal dokumentacijo z neresničnimi podatki in ponarejenimi podpisi ter zavarovancem s svojim ravnanjem povzročal dodatne stroške.

Navedbe tožnika

3Zoper navedeno odločitev tožnik vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in kršitve določb postopka. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek. Hkrati predlaga tudi izdajo začasne odredbe in sicer, naj sodišče, v skladu z drugim odstavkom 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), zadrži izvrševanje izpodbijane odločbe, zahteva pa tudi, da mu sodišče prisodi stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4V nadaljevanju tožnik navaja, da je težko popravljiva škoda pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej, sklicuje pa se tudi na novejšo sodno prakso Vrhovnega sodišča RS v zadevi opr. št. I Up 109/2022, v skladu s katero je treba pojem težko popravljive škode na področju davčnega prava razlagati tako, da je škoda, ki je upoštevna v smislu zakonske določbe 32. člena ZUS-1, tudi v izgubi sredstev, s katerimi bi sicer zavezanec lahko razpolagal, če mu ne bi bila odvzeta na podlagi nepravnomočno ugotovljene in naložene obveznosti. Kot navaja tožnik, je Vrhovno sodišče RS s tem odstopilo od svojega stališča, da je treba materialno škodo vselej šteti za popravljivo. Drugačno stališče bi po mnenju tožnika v skladu z odločbo Ustavnega sodišča RS v zadevi št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 pomenilo poseg v ustavno zagotovljeno pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS.

5V obravnavani zadevi se težko popravljiva škoda odraža v nezmožnosti tožnika, da še naprej opravlja dejavnost. Agencija je namreč z odvzemom dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja posegla v njegovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave RS ter v pravico do svobodne gospodarske pobude in svobode dela iz 49. člena Ustave RS ter 15. člena Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina EU). Na pravico do dela je vezana tudi pravica do socialne varnosti iz 50. člena Ustave RS, saj opravljanje plačanega dela tožniku omogoča plačevanje prispevkov in s tem uživanje pravic iz socialnovarstvenih zavarovanj. Možnost opravljanja (plačanega) dela je varovana tudi v okviru 35. člena Ustave RS. Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP) in 7. člen Listine EU pa posamezniku zagotavljata tudi pravico do poklicnega udejstvovanja.

6Tožnik ob tem še pojasnjuje, da ima za 850,00 EUR mesečnih kreditnih obveznosti ter približno 300,00 EUR obveznosti iz naslova plačevanja šolnine. Ker teh obveznosti v primeru nezmožnosti opravljanja dejavnosti ne bo zmožen odplačevati, bo lahko razglasil osebni stečaj. V primeru nezmožnosti opravljanja dejavnosti mu grozi tudi izguba strank, kandidirati pa tudi ne more za delovna mesta v zavarovalnicah in bankah, kjer je pogoj dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopnika.

7Z zadržanjem izvršitve izpodbijane odločbe javna korist in korist toženke po mnenju tožnika ne bosta prizadeti.

Odgovor toženke

8Toženka v odgovoru na predlagano začasno odredbo navaja, da izdaja odložitvene začasne odredbe, po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, v konkretnem primeru ni mogoča, saj se z njo tožniku ne nalagajo obveznosti. Kot pojasnjuje, lahko tožnik predlaga izdajo odložitvene začasne odredbe le, kadar izpodbija odločbo, ki se izvršuje po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po katerem je mogoče izvršiti le tiste upravne akte, ki zavezancu nalagajo določeno obveznost. Tudi vsebinski pogoji za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 v obravnavanem primeru po mnenju toženke niso izpolnjeni. Tožnik bi namreč moral že v zahtevi za izdajo začasne odredbe celovito navesti vse okoliščine in dejstva, ki utemeljujejo nastanek in višino škode, moral pa bi tudi pojasniti, zakaj je zanj takšna škoda težko popravljiva, česar pa tožnik ni storil.

9Pravica do svobodne gospodarske pobude in do svobode dela, na kateri se sklicuje tožnik v predlogu za izdajo začasne odredbe, nista absolutni pravici in sta omejeni z ZZavar-1, konkretno z določbo 9. točke osmega odstavka 561. člena. Posledice izrečenega ukrepa, čeprav so ireverzibilne, same po sebi tudi ne pomenijo težko popravljive škode, saj je namen odvzema dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja v tem, da se prepreči, da bi osebe še nadalje kršile dobre poslovne običaje pri opravljanju poslov zavarovalnega zastopanja. Spremenjena sodna praksa Vrhovnega sodišča RS, na katero se sklicuje tožnik, se nanaša na davčno področje, zaradi česar za obravnavani primer ni relevantna. Z odložitvijo izvršitve izpodbijanega akta bi bila ogrožena javna korist, ki jo varuje določba 9. točke osmega odstavka 561. člena ZZavar-1. Po mnenju toženke namreč ni sprejemljivo, da bi imel tožnik kljub ugotovljenim hujšim kršitvam dobrih poslovnih običajev še naprej dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja. Ureditev distribucije zavarovalnih produktov je urejena v Direktivi (EU) 2016/97 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. 1. 2016 o distribuciji zavarovalnih produktov (v nadaljevanju: Direktiva 2016/97), ki je bila prenesena v ZZavar-1, in katere namen je zagotavljanje višje ravni varstva potrošnikov, kar je tudi cilj nadzora Agencije. Pri presoji javne koristi se ne presoja, kakšna škoda bi nastala tožniku, saj je javna korist v zaščiti potrošnikov, kar izhaja iz načela skrbnega in učinkovitega nadzora ter načela varnosti zavarovancev. Tudi sicer je zavarovalniški trg pomemben trg kapitala in zato tudi predmet posebnega urejanja in nadzora Agencije. Toženka zato sodišču predlaga, da predlog za izdajo začasne odredbe kot neutemeljen zavrne ter tožniku naloži plačilo stroškov postopka.

Sodna presoja

K I. točki izreka

10Tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

11V skladu z določbo 442. člena ZZavar-1 se odločba o odvzemu dovoljenja lahko izpodbija s tožbo v postopku sodnega varstva. Dopustnost tožbe v upravnem sporu pa je tudi predpostavka za izdajo začasne odredbe. V skladu z drugim odstavkom 441. člena ZZavar-1 se za postopek sodnega varstva zoper odločbe Agencije uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če s tem zakonom ni določeno drugače. Tožnik hkrati s tožbo predlaga izdajo odložitvene začasne odredbe.

12ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena določa, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Učinkov vložene tožbe zoper izpodbijano odločbo ZZavar-1 ne ureja drugače. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda (t.i. odložitvena začasna odredba, ki jo predlaga tudi tožnik v konkretnem primeru). Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka tega člena zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (t.i. ureditvena začasna odredba), česar pa tožnik v konkretnem primeru niti ne predlaga.

13Po presoji sodišča ni pravilno stališče toženke, da v obravnavanem primeru sprejem odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 ni mogoč, ker se tožniku z njo ne nalagajo nobene obveznosti. Agencija je s točko 2 izreka izpodbijane odločbe, po ugotovljenih kršitvah v točki 1 izreka, tožniku izrekla ukrep nadzora, in sicer odvzem dovoljenja za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, s točko 3 izreka pa mu je naložila v plačilo pavšalno nadomestilo stroškov opravljenega nadzora, kar pomeni, da Agencija z odločbo ni uredila stanja v smislu tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, ki ureja pogoje za izdajo ureditvene začasne odredbe. Takšno stališče je zavzela tudi sodna praksa.¹

14Med strankama je sporno, ali je tožnik v obravnavanem primeru kot verjetno izkazal nastanek težko popravljive škode, kar je zakonsko določen prvi pogoj za izdajo začasne odredbe, sporno pa je tudi, ali je tožnik izkazal, da z izdajo predlagane začasne odredbe ne bo prizadeta javna korist, kar je drugi zakonsko določen pogoj za izdajo začasne odredbe.

15Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno-sodno prakso Vrhovnega sodišča RS gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z začasno ureditvijo stanja.² Odločanje o začasni odredbi po 32. členu ZUS-1 terja restriktivni pristop. Izdajanje začasnih odredb namreč ni namenjeno splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa zakon, temveč (ob izpolnitvi vseh v 32. členu ZUS-1 določenih pogojev) posegu v izvrševanje oziroma učinkovanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih okoliščin vsakega posameznega primera. Tožnik, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora konkretno navesti vse za to pomembne okoliščine, konkretno mora navesti dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, utemeljiti pa mora tudi, zakaj je ta škoda zanj težko popravljiva, in vse to s stopnjo verjetnosti tudi izkazati. Trditveno in dokazno breme, da so izpolnjeni pogoji za izdajo začasne odredbe, je torej primarno na tožniku, ki zahteva začasno pravno varstvo.

16V obravnavanem primeru tožnik s tožbo izpodbija odločbo, s katero mu je bilo po določbah ZZavar-1 odvzeto dovoljenje za opravljanje zavarovalnih poslov in obenem zahteva izdajo začasne odredbe, s katero naj se do pravnomočne odločitve o tej tožbi zadrži izvršitev izpodbijane odločbe. Tožnik v predlogu za izdajo začasne odredbe navaja, da se v konkretnem primeru težko popravljiva škoda odraža v nezmožnosti opravljanja dejavnosti, očita pa tudi, da mu je z izpodbijano odločbo Agencija odvzela dovoljenje za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanje ter s tem posegla v njegovo pravico do svobodne gospodarske pobude in svobode dela.

17V zvezi z navedenim sodišče pojasnjuje, da pravici do dela in svobodne gospodarske pobude nista absolutni in da se lahko zato v javnem interesu oziroma zaradi varovanja pravic drugih, upoštevaje sorazmernost posega, tudi omejita. V obravnavanem primeru že ZZavar-1 zaradi varovanja navedenih interesov dopušča poseg v pravice z odvzemom izdanih dovoljenj, če se ugotovi, da zavarovalni zastopnik s svojim nedopustnim ravnanjem predstavlja grožnjo javnemu interesu oziroma interesu tretjih oseb, ki so udeležene v zavarovalnih razmerjih.

18Glede pogoja težko popravljive škode sodišče ugotavlja, da tožnik v obravnavani zadevi ni izkazal konkretnih posledic, ki bi naj zanj izvirale neposredno iz izpodbijane odločbe. Pri svojih navedbah namreč tožnik ostane na splošni ravni in ne navaja nobenih konkretnih podatkov glede narave in obsega poslov zavarovalnega zastopanja, ki jih opravlja, oziroma ne pojasni svojega položaja na trgu in narave tega trga, s čimer bi glede na naravo obravnavane zadeve in obstoječo sodno prakso lahko uspešno dokazal nastanek težko popravljive škode.³ Da je za dokaz težko popravljive škode v zadevah odvzema dovoljenj za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja bistvenega pomena pojasniti in izkazati položaj zavarovalnega zastopnika na trgu, katerega odvzem dovoljenja zadeva in vanj posega, izhaja tudi iz nedavne sodne prakse Vrhovnega sodišča RS⁴, ki je ob tem poudarilo, da s posplošenim sklicevanjem na nezmožnost opravljanja poslov zavarovalnega zastopanja kot posledici izrečenega ukrepa odvzema dovoljenja, ni mogoče uspešno utemeljiti nastanka težko popravljive škode. Drugačno razumevanje tega pogoja bi namreč pomenilo, da je v primeru, ko se ugotovi, da subjekt nadzora ne izpolnjuje pogojev za opravljanje poslov zavarovalnega zastopanja, treba začasno odredbo vedno izdati za čas do pravnomočne odločitve o glavni stvari, izdajanje začasnih odredb po takem avtomatizmu pa bi po mnenju Vrhovnega sodišča RS izvotlilo namen, ki jih zasledujejo določbe ZZavar-1 o izvajanju nadzora nad zakonitostjo izvajanja poslov zavarovalnega zastopanja na zavarovalniškem trgu.⁵

19Glede na navedeno stališče Vrhovnega sodišča RS, tožnik zaradi neizkazanosti svojega položaja kot zavarovalnega zastopnika obstoja nevarnosti težko popravljive škode zaradi izrečenega ukrepa ni izkazal niti s sklicevanjem na svoje mesečne obveznosti iz naslova odplačila kredita in plačila obrokov šolnine. Izdaje začasne odredbe pa tudi ne utemeljuje sklicevanje tožnika na hipotetične posledice o njegovi nezmožnosti kandidiranja na delovna mesta v bankah in zavarovalnicah, saj mora biti škoda, ki se jo z začasno odredbo želi odvrniti, resna in mora tožniku neposredno pretiti, odvrniti pa je ni mogoče drugače, kot le z zadržanjem izpodbijanega upravnega akta.⁶

20Sodišče pa tudi ne more zaključiti, da z izdajo predlagane začasne odredbe ne bi bilo nesorazmerno poseženo v javno korist oziroma v javni interes, kot to navaja tožnik. Po presoji sodišča namreč z vidika varovanja javnega interesa ne bi bilo sprejemljivo, da bi se tožniku ob ugotovljenih hujših kršitvah dobrih poslovnih običajev dopustilo, da še naprej (do pravnomočne odločitve sodišča) na podlagi izdanega dovoljenja opravlja posle zavarovalnega zastopnika. Tehtanje javnega interesa in interesa tožnika na abstraktini ravni je opravil že zakonodajalec. Na podlagi 271. člena ZZavar-1 je namreč glavni cilj nadzora, ki ga opravlja Agencija, zaščita zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb. Tudi iz zakonodajnega gradiva, ki je bilo podlaga za sprejem ZZavar-1, je mogoče razbrati, da med temeljna načela zakonske ureditve zavarovalništva sodita načelo učinkovitega nadzora, ki zajema tudi izrekanje ukrepov nadzora z ustreznimi pristojnostmi nadzornega organa, ter načelo varnosti zavarovancev, ki se zagotovi tudi z nadzorom. Že iz zakonske ureditve tako izhaja, da je na področju zavarovalništva izrazito poudarjena javna korist, ki je v zagotavljanju zaščite zavarovalcev, zavarovancev in drugih upravičencev iz zavarovalnih pogodb. Primaren je torej interes upravičencev iz pogodb o zavarovanju, pomemben pa je tudi interes zagotavljanja finančne stabilnosti, kar je kot javni interes pri odločanju o izdaji začasne odredbe upoštevalo tudi sodišče. Navedeni interes se zasleduje s predpisano ureditvijo zavarovalništva in ukrepov njihovega nadzora. Izdaja predlagane začasne odredbe bi zato pomenila tak poseg v javni interes, da bi moral tožnik izkazati konkretne okoliščine, ki bi bile močnejše od javnega interesa in bi opravičevale izdajo začasne odredbe in s tem poseg v javni interes, česar pa tožnik ni izkazal.⁷ Glede na obrazloženo sodišče začasne odredbe, s katero bi se poseglo v izvajanje opisane pravne ureditve, ne more izdati.

21Ker tožnik ni uspel izkazati, da so izpolnjeni vsebinski zakonski pogoji za izdajo začasne odredbe, s katero bi sodišče zadržalo izvršitev izpodbijane odločbe (drugi odstavek 32. člena ZUS-1), je sodišče tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

K II. točki izreka

22ZUS-1 stroškov postopka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe ne ureja posebej, zato si je sodišče odločanje o stroških postopka, ki jih je tožnik priglasil v zahtevi za izdajo začasne odredbe, pridržalo za končno sodno odločbo.

¹ Glej sklepe Vrhovnega sodišča RS opr. št. G 25/2010 z dne 8. 7. 2010, G 30/2011 z dne 29. 6. 2011 in G 1/2012 z dne 9. 2. 2012, s katerimi je bila izvršitev odločbe o odvzemu dovoljenja zadržana do izdaje pravnomočne odločbe sodišča.
² Glej sklepe Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 38/2017 z dne 15. 3. 2017, I Up 214/2019 z dne 9. 12. 2019 in I Up 96/2019 z dne 4. 6. 2019.
³ Glej sklepa Upravnega sodišča RS opr. št. RS III U 137/2022-9 z dne 6. 6. 2022 in I U 228/2023 z dne 21. 2. 2023 ter sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 2/2022 z dne 4. 8. 2022.
⁴ Glej sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. V Up 1/2023 z dne 23. 3. 2023.
⁵ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. Up 2/2022 z dne 4. 8. 2022.
⁶ Glej sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. V Up 1/2023 z dne 23. 3. 2023 in primerjaj s sklepom Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 96/2019 z dne 4. 6. 2019.
⁷ Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 247/2015 z dne 20. 10. 2015.