UPRS Sodba II U 163/2022-21

I. Tožbi se ugodi. Odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, Območna enota Slovenj Gradec, št. 6901-821/2018-162 z dne 28. 9. 2021 ter odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 60340-56/2021/34 z dne 15. 4. 2022 se odpravita ter se zadeva vrne Zavodu Republike Slovenije za šolstvo, Območna enota Slovenj Gradec, v ponovno odločanje.

II. Stranka z interesom nosi sama svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Z odločbo št. 6901-821/2018-162 z dne 28. 9. 2021 je Zavod Republike Slovenije za šolstvo, Območna enota Slovenj Gradec (v nadaljevanju: organ na prvi stopnji), pod točko I izreka odločil, da ostane A. A., rojen ..., usmerjen v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo (1. podtočka izreka) ter vključen v Osnovno šolo B. (2. podtočka izreka). Organ na prvi stopnji je odločil, da se A. A. z dokončnostjo odločbe zagotavlja 5 ur dodatne strokovne pomoči na teden. Od tega se 1 ura izvaja kot svetovalna storitev, 2 uri kot pomoč za premagovanje primanjkljajev, ovir oziroma motenj, ki jo izvaja specialni in rehabilitacijski pedagog ali inkluzivni pedagog, in 2 uri kot učna pomoč, ki jo izvajajo učitelji (3. podtočka izreka). Odločba se preveri po uradni dolžnosti do junija 2024 (4. podtočka izreka). Stroški postopka po ugotovitvi organa niso nastali (5. podtočka izreka). Pod točko II izreka je bila z dokončnostjo te odločbe nadomeščena odločba št. 6901-821/2018-114, ki jo je dne 19. 6. 2020 v zadevi usmerjanja A. A. izdal Zavod Republike Slovenije za šolstvo, Območna enota Maribor.

2V obrazložitvi odločbe organ na prvi stopnji pojasnjuje, da je dne 21. 4. 2021 prejel zahtevo Osnovne šole B. za spremembo odločbe o usmeritvi št. 6901-821/2018-114 z dne 19. 6. 2020, v kateri je bilo navedeno, da A. A. zaradi primanjkljaja na področju govora potrebuje spremembo izvajalca dodatne strokovne pomoči na šoli, z možnostjo preverjanja ustreznosti usmeritve ob koncu petega razreda. V postopku si je organ pridobil mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve stopnje (v nadaljevanju: Komisija prve stopnje), na katerega je oče otroka (v nadaljevanju: tožnik) podal pripombe, ki jih je Komisija prve stopnje obravnavala ter s tožnikom in C. C., klinično logopedinjo na Centru za sluh in govor Maribor opravila razgovora. Dne 16. 9. 2021 je Komisija prve stopnje izdelala novo strokovno mnenje, na katerega je tožnik ponovno podal pripombe.

3Organ na prvi stopnji se na pridobljeno strokovno mnenje Komisije sklicuje kot na dokaz in pojasnjuje, da ga pri odločitvi v najpomembnejših točkah tudi povzema. Iz strokovnega mnenja je razvidno, da je A. A. glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja ter ovir oziroma motenj opredeljen kot otrok z zmerno govorno-jezikovno motnjo, na osnovi česar je Komisija prve stopnje predlagala, da ostane še naprej usmerjen v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, predlagala pa je tudi, da se mu dodeli 5 ur dodatne strokovne pomoči na teden. Predlogu Komisije glede vrste in obsega dodatne strokovne pomoči je organ na prvi stopnji v celoti sledil, saj iz v postopku pridobljene dokumentacije izhaja, da je usmeritev otroka v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo v otrokovo največjo korist. Organizacija in izvedba dodatne strokovne pomoči ter prilagojeno izvajanje pa se, skladno s 36. in 37. členom Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju: ZUOPP-1), podrobneje opredeli v individualiziranem programu, ki ga za otroka sestavi strokovna skupina visokošolskega zavoda najkasneje v roku 30 dni po dokončnosti odločbe.

4Zoper navedeno odločbo je tožnik vložil pritožbo, ki ji je Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (sedaj: Ministrstvo za vzgojo in izobraževanje; v nadaljevanju: ministrstvo) z odločbo št. 60340-56/2021/34 z dne 15. 4. 2022 ugodilo (1. točka izreka) in odločbo, izdano na prvi stopnji, spremenilo v obrazložitvi zaradi spremembe opredelitve otroka in v 3. točki izreka, ki sedaj glasi:

„3. A. A. se zagotavljajo štiri (4) ure dodatne strokovne pomoči na teden. Od tega od dokončnosti odločbe se izvaja 1 ura svetovalne storitve in 2 uri učne pomoči, ki ju izvaja izvajalec, ki izpolnjuje pogoje za učitelja v izobraževalnem programu osnovne šole in je opravil študijski program izpopolnjevanja za učitelje za dodatno strokovno pomoč in s 1. 9. 2022 se izvaja 1 ura pomoči za premagovanje primanjkljajev, ovir oz. motenj, ki jo izvaja učitelj za dodatno strokovno pomoč, ki je končal magistrski študijski program druge stopnje inkluzivna pedagogika ali inkluzija v vzgoji in izobraževanju ali magistrski študijski program druge stopnje logopedija in surdopedagogika ali magistrski študijski program druge stopnje specialna in rehabilitacijska pedagogika, smer posebne razvojne in učne težave.“ (2. točka izreka).

Po odločitvi ministrstva je odločba, izdana na prvi stopnji, v preostalem delu ostala nespremenjena (3. točka izreka). Ugotovljeno pa je tudi bilo, da posebni stroški niso nastali (4. točka izreka).

5V obrazložitvi odločbe ministrstvo pojasnjuje, da je Osnovna šola B. v zahtevi za spremembo odločbe predlagala, da se, zaradi spremenjenih oziroma napačno ugotovljenih vzgojno-izobraževalnih potreb otroka, odločba o usmeritvi glede na ugotovljeno dejansko stanje spremeni, in sicer v delu, ki se nanaša na izvajalca dodatne strokovne pomoči.

6V nadaljevanju obrazložitve ministrstvo podrobno povzema potek dosedanjega postopka na prvi in drugi stopnji ter pojasnjuje, da je bila v pritožbenem postopku ustanovljena Komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje (v nadaljevanju: Komisija druge stopnje) z namenom, da se ugotovijo dejstva in okoliščine, ki so pomembne za optimalno usmeritev otroka. Kot pojasnjuje, je Komisija v svojem strokovnem mnenju z dne 6. 1. 2021 povzela poročilo šole in mnenje logopedinje, C. C. in na tej osnovi ter na podlagi opravljenega psihološkega preizkusa ugotovila, da A. A. sorazmerno uspešno premaguje težave, povezane z zmerno govorno-jezikovno motnjo, najverjetneje zato, ker so njegovi splošni kognitivni potenciali dobri. Visoki splošni kognitivni potenciali pa po mnenju Komisije niso merilo za izključitev posebnih potreb otroka, saj ima veliko otrok z dodatno strokovno pomočjo visoke sposobnosti, dodatna strokovna pomoč pa jim je pri realizaciji teh sposobnosti v pomoč. Komisija je v postopku pojasnila, da je njena ocena vedno interdisciplinarna in da vključuje tako medicinski, pedagoški, psihološki in socialni aspekt, in da je zato ločevanje tožnika na zdravstveno in pedagoško oceno otroka po njenem mnenju neustrezno. Pomoč je pogojena s primanjkljaji, ovirami in motnjami, posebne vzgojno-izobraževalne potrebe pa so določene s celotno osebnostno strukturo otroka in njegovim okoljem. Po mnenju Komisije je za celoten in zlasti socialni razvoj pomembno, da A. A. redno obiskuje pouk in da je vključen v skupino vrstnikov. Otrokove posebne edukacijske potrebe pa se ugotavlja v procesu vzgoje in izobraževanja, v katerega so vključeni različni strokovnjaki, Komisija pa zmeraj sledi načelu in ciljem največje koristi posameznega otroka.

7Strokovno mnenje Komisije druge stopnje je bilo v postopku posredovano tožniku, ki je nanj podal obsežne pripombe. Med drugim je navedel, da je bistvo dela komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, da ugotovi vzgojno- izobraževalne potrebe otroka, kar predstavlja nedoločen pravni standard po 24. členu ZUOPP-1. V obravnavani zadevi pa Komisija vzgojno-izobraževalnih potreb otroka v svojem strokovnem mnenju ni opredelila, teh potreb pa tudi ni navedel v svoji odločbi organ na prvi stopnji.

8Na pripombe tožnika je Komisija druge stopnje odgovorila dne 10. 3. 2022. V odgovoru je A. A. opredelila kot otroka z lažjo govorno-jezikovno motnjo in ob tem pojasnila, da je odločitev za lažjo oziroma zmerno govorno- jezikovno motnjo, z vidika posledic opredelitve, manj pomembna, saj gre v obeh primerih za otroka s posebnimi potrebami, strokovna pomoč in prilagoditve procesa vzgoje in izobraževanja pa se določijo v individualiziranem programu. Glede navedb tožnika v postopku, da ga zanimajo ugotovljene vzgojno-izobraževalne potrebe otroka, kot jih opredeljuje ZUOPP-1, in glede njegove navedbe, da vzgojno-izobraževalne potrebe otroka ne pomenijo usmeritve otroka, obsega, oblike in izvajalca dodatne strokovne pomoči, temveč vse navedeno iz ugotovljenih vzgojno-izobraževalnih potreb izhaja, je Komisija odgovorila, da zadnjega dela pripombe ne razume, saj gre za jezikovno in pojmovno negacijo samega sebe. Komisija je v odgovoru tudi obsodila, po njenem mnenju, skrajno neprimerno komunikacijo tožnika, ki želi kot laik podučevati Komisijo, ki jo sestavljajo ugledni strokovnjaki z dolgoletnimi izkušnjami. O tem, kaj so zmanjšane zmožnosti oziroma primanjkljaji, ovire oziroma motnje in kaj so posebne vzgojno-izobraževalne potrebe, lahko tožnik prebere v različni strokovni literaturi. Branje posameznih členov predpisov, ob pomanjkanju temeljnega znanja, pa tožnika po mnenju Komisije za „strokovno polemiko“ ne legitimira.

9Končni odgovor Komisije druge stopnje na podane pripombe je bil posredovan tožniku, ki je Komisiji ponovno očital, da v postopku ni predstavila in ustrezno pojasnila vzgojno-izobraževalnih potreb njegovega sina, ki zaradi ugotovljene govorno-jezikovne motnje narekujejo prilagojeno izvajanje vzgojno-izobraževalnega programa, kar je bistvo predlagane usmeritve. Po mnenju tožnika opredelitev vrste in stopnje otrokovega primanjkljaja ne zadošča za usmeritev otroka. Razlogi za usmeritev, to je posebne vzgojno-izobraževalne potrebe otroka, ki narekujejo usmeritev, morajo biti v izreku odločbe jasno navedeni in v odločbi tudi ustrezno obrazloženi.

10Ministrstvo po opisanem poteku postopka pojasnjuje, da se, skladno z 28. členom ZUOPP-1, ni odločilo za ponovno obravnavo zadeve, saj zadnje posredovane pripombe po njegovem mnenju ne bi spremenile odločitve Komisije druge stopnje. V nadaljevanju obrazložitve ministrstvo citira določila ZUOPP-1 in podzakonskih predpisov in pojasnjuje, da sledi strokovnemu mnenju Komisije za usmerjanje druge stopnje z dne 6. 1. 2022 in njenemu mnenju iz odgovora na pripombe z dne 10. 3. 2022, iz katerega izhaja, da je A. A. otrok z govorno-jezikovno motnjo, zaradi katere potrebuje prilagojeno izvajanje programa vzgoje in izobraževanja z dodatno strokovno pomočjo. Strokovno mnenje je po mnenju ministrstva zadosti jasno in popolnoma obrazloženo, Komisija pa je odgovorila tudi na vse pritožbene navedbe. Dodaja še, da se opredelitev otroka skladno z doktrino, da je proces usmerjanja treba razumeti v skladu z inkluzivno paradigmo, v izrek odločbe ne zapisuje, saj hiba oziroma motnja pove, česa posameznik ne zmore. Pri usmerjanju se ugotavlja, kaj, kakšne pogoje in program ter kakšno strokovno pomoč in prilagoditve posameznik potrebuje (vzgojno-izobraževalne potrebe), kar izhaja iz strokovnega mnenja komisij in iz strokovne dokumentacije, katere obvezni del so tudi ugotovitve šole v samem procesu vzgoje in izobraževanja.

Tožbene navedbe

11Zoper upravni odločbi je tožnik vložil tožbo v upravnem sporu, v kateri sodišču predlaga, da odločbi razveljavi (pravilno: odpravi) in vrne zadevo ministrstvu v ponovno odločanje. V tožbi meni, da je opredelitev njegovega sina, A. A., za otroka s posebnimi potrebami zgolj zaradi njegovega hendikepa na področju jezikovnega izražanja v nasprotju s 14. členom Ustave Republike Slovenije. Otroka je namreč mogoče opredeliti kot otroka s posebnimi potrebami šele, ko je ugotovljeno, da iz otrokovega hendikepa izhajajoče posebne vzgojno-izobraževalne potrebe narekujejo njegovo vključitev v enega od programov vzgoje in izobraževanja iz 5. člena ZUOPP-1.

12Tožnik se sklicuje na določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP), po kateri mora obrazložitev odločbe obsegati ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je organ oprl svojo odločitev, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev. Ker v obravnavani zadevi vzgojno-izobraževalne potrebe otroka v dokumentaciji in v odločbah niso navedene, lahko šola kot izvajalec vzgojno-izobraževalnega programa, v katerega je otrok vključen, program izvaja arbitrarno. Šola namreč na podlagi izpodbijane odločbe o usmeritvi individualiziranega programa iz 36. člena ZUOPP-1 ne more pripraviti. Arbitrarna posebna obravnava pa je diskriminatorna, lahko pa pomeni tudi kaznivo dejanje. Izpodbijana odločba je lahko glede na navedeno, ob upoštevanju 279. členu ZUP, po mnenju tožnika tudi nična.

13Pri odločanju je po mnenju tožnika treba upoštevati tudi to, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi predloga osnovne šole za spremembo pred tem izdane odločbe o usmeritvi, in sicer predvsem zaradi po njenem mnenju napačno in nepopolno ugotovljenih vzgojno-izobraževalnih potreb otroka.

14Z izpodbijano odločitvijo je bilo dejansko stanje, vezano na otrokov hendikep, nepopolno ugotovljeno, saj Komisija za usmerjanje druge stopnje na podlagi zdravstvene dokumentacije, ki sicer pravilno opredeljuje vrsto in stopnjo otrokovega primanjkljaja, ni upoštevala, da opredelitev motnje otroka povzema otrokov hendikep le delno, to je do nivoja otrokove kronološke starosti, med tem ko zdravstvena diagnoza opredeljuje tožnikov hendikep na nivoju njegove mentalne starosti, ki pa je dobri dve leti nad njegovo kronološko starostjo. Da opredelitev vrste in stopnje primanjkljaja po kriterijih organa na prvi stopnji ne definira dejanskega hendikepa v celoti, izhaja že iz predloga za spremembo odločbe, na kar je tožnik tekom postopka večkrat opozoril. Kljub temu se organ do vprašanja ni opredelil in ni pojasnil, ali se naj prilagojeno izvajanje pouka po drugem odstavku 7. člena ZUOPP-1 veže na dejanski ali po kriterijih organa opredeljeni primanjkljaj.

Navedbe toženke v odgovoru na tožbo

15Toženka v odgovoru na tožbo meni, da sta komisiji za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami v izdelanih strokovnih mnenjih podrobno obrazložili razloge, zaradi katerih A. A. kot otrok z govorno-jezikovno motnjo potrebuje prilagojeno izvajanje izobraževalnega programa. Pri odločanju so bile upoštevane tudi visoke intelektualne sposobnosti otroka. Komisiji sta v svojih strokovnih mnenjih obrazložili, zakaj otrok kljub svojim visokim intelektualnim sposobnostim potrebuje prilagojen način izvajanja vzgojno-izobraževalnega programa. Pri odločanju o usmeritvi so bile upoštevane tako otrokove zdravstvene okoliščine kot tudi s tem povezane posebne potrebe otroka pri prilagoditvi vzgojno-izobraževalnega dela.

16V zvezi z ugovorom, da o vzgojno-izobraževalnih potrebah otroka v odločbah ni bilo odločeno, pa se toženka sklicuje na strokovno mnenje Komisije druge stopnje, ki je v mnenju navedla, da so posebne vzgojno-izobraževalne potrebe otroka določene s celostno osebnostno strukturo otroka in njegovim okoljem. V obravnavanem primeru vzgojno-izobraževalne potrebe otroka izhajajo iz njegove opredelitve kot otroka z lažjo govorno-jezikovno motnjo. Toženka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Navedbe stranke z interesom v odgovoru na tožbo

17Osnovna šola B. kot stranka z interesom v tem upravnem sporu sodišču predlaga, da tožbo kot nedopustno zavrže, podrejeno pa predlaga, da jo kot neutemeljeno zavrne. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka. Zavrženje tožbe predlaga, ker meni, da tožnik pravnega interesa za vložitev tožbe ni izkazal, zaradi česar ni izpolnjena procesna predpostavka iz 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Tožnik namreč zgolj pavšalno izraža svoje nestrinjanje z ugotovljeno vrsto in stopnjo primanjkljaja in to kljub temu, da sta obe komisiji za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, ki ju sestavljajo strokovnjaki oziroma specialisti ustrezne smeri, natančno in v zadostni meri proučili dejansko stanje in tudi obširno obrazložili svojo odločitev in se opredelili do vseh pripomb tožnika, ki ni izkazal, da ima izobrazbo in strokovno znanje s področja pedagogike, psihologije, pediatrije, pedopsihiatrije, logopedije ipd., izkazal pa tudi ni, kako bi se njegov položaj v primeru uspeha lahko izboljšal oziroma kako bi lahko vplival na otrokovo največjo korist.

18Po mnenju stranke z interesom iz nobene določbe zakona ali podzakonskega predpisa ne izhaja, da bi bilo pred odločitvijo treba ugotavljati, ali otrokove, iz hendikepa izhajajoče, posebne vzgojno-izobraževalne potrebe narekujejo njegovo vključitev v katerega izmed programov vzgoje in izobraževanja, ki so našteti v 5. členu ZUOPP-1. Predpisi pa tudi ne določajo, da bi na morebitno izključitev posebnih potreb otroka lahko vplivali njegovi visoki splošni kognitivni potenciali. Kot navaja, je vzgojno-izobraževalna potreba otroka, to je govorno-jezikovna motnja, v obeh odločbah jasno navedena, v odločbah pa so navedeni tudi razlogi za odločitev.

Glede aktivne legitimacije tožnika

19Sodišče je v obravnavani zadevi za tožnika štelo D. D. - očeta mladoletnega A. A., ki je tudi vložil pritožbo zoper odločbo o usmeritvi, izdano na prvi stopnji. Po prvem odstavku 32. člena ZUOPP-1 lahko namreč pritožbo zoper odločbo o usmeritvi (poleg starejšega mladoletnika) vložijo tudi starši otroka, ki se usmerja. Staršem otrok s posebnimi potrebami tako že sam zakon kot lex specialis priznava interes za aktivno udeležbo v postopku odločanja o usmeritvi njihovih otrok, katerih pravice oziroma interese v postopku varujejo. D. D. je zato aktivno legitimiran za vložitev tožbe v upravnem sporu, v katerem se presoja zakonitost izdane odločbe o usmeritvi njegovega mladoletnega sina. Zato tudi ni mogoče pritrditi stranki z interesom, da v predmetnem postopku ne gre za poseg v pravice tožnika in v njegovo pravno varovano korist, saj je skladno z določili Družinskega zakonika (v nadaljevanju: DZ) oče mladoletnega otroka tudi njegov zakoniti zastopnik, ki skrbi za pravice in koristi mladoletnega otroka, saj jih mladoletni otrok ne more izvrševati sam. Skladno s 6. členom Družinskega zakonika je namreč starševska skrb celota obveznosti in pravic staršev, da v skladu s svojimi zmožnostmi ustvarijo razmere, v katerih bo zagotovljen celovit otrokov razvoj. Skladno s 7. členom DZ pa starši v vseh dejavnostih v zvezi z otrokom skrbijo za korist otroka, pri čemer morajo tudi vsi državni organi, izvajalci javnih služb, nosilci javnih pooblastil, organi lokalnih skupnosti ter druge fizične in pravne osebe v vseh dejavnostih in postopkih v zvezi z otrokom skrbeti za korist otroka (četrti odstavek 7. člena DZ). Skladno z 8. členom DZ pa otroci uživajo posebno varstvo države vselej, kadar je ogrožen njihov zdrav razvoj in kadar to zahtevajo druge koristi otrok. Skladno s 145. členom DZ otroke zastopajo starši, saj pri otrocih predpostavka, da so sposobni sami izjavljati voljo v pravnem prometu, ne velja. Otroci namreč zaradi nizke stopnje starosti in s tem povezane nizke stopnje razumevanja, niso sami sposobni sprejemati razumnih odločitev. V skladu z ustavnim varstvom iz 56. člena Ustave RS in določili DZ imajo starši upravičenje za zastopanje otrok, ki ga pridobijo s trenutkom otrokovega rojstva po same zakonu (ex lege).¹ Na podlagi navedenega očitek stranke z interesom, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev tožbe, tako ni utemeljen.

Sodna presoja

K točki I izreka:

20Tožba je utemeljena.

21Predmet sodne presoje v obravnavani zadevi je odločba, izdana v postopku na podlagi 33. člena ZUOPP-1, s katero je bilo odločeno, da mladoletni A. A., ki je otrok s posebnimi potrebami, še naprej ostane usmerjen v vzgojno-izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo ter vključen v Osnovno šolo B. Z omenjeno odločbo, kot je bila spremenjena v pritožbenem postopku, je bil otroku določen drugačen obseg dodatne strokovne pomoči, v delu pa je bil spremenjen tudi izvajalec te pomoči.

22Med strankama ni sporno, da je tožnik po 2. členu ZUOPP-1 opredeljen kot otrok s posebnimi potrebami zaradi ugotovljene govorno-jezikovne motnje, zaradi katere potrebuje v procesu vzgoje in izobraževanja dodatno pomoč. Sporno pa je, ali odločbi vsebujeta vse obvezne sestavine, ki jih določa zakon, tako da je iz njune obrazložitve mogoče razbrati razloge za odločitev, da otrok tudi v bodoče ostane usmerjen v vzgojno-izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo.

23Tožnik namreč v tožbi očita, da organa v odločbah nista navedla oziroma pojasnila vzgojno-izobraževalnih potreb, ki izvirajo iz otrokovega primanjkljaja in utemeljujejo (upoštevaje tudi njegovo mentalno starost) odločitev o usmeritvi otroka v točno določen vzgojno-izobraževalni program. Opredelitev vzgojno-izobraževalnih potreb otroka je po mnenju tožnika ključna ne le zaradi pravilne usmeritve otroka, pač pa tudi zaradi priprave individualiziranega programa, ki ga vzgojno-izobraževalni zavod ne more pripraviti, če v odločbi o usmeritvi vzgojno-izobraževalne potrebe otroka niso navedene.

24Upravna odločba - tudi odločba o usmeritvi otrok v programe vzgoje in izobraževanja po ZUOPP-1 - mora biti v skladu z 214. členom ZUP ustrezno obrazložena. Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za zakonito in pravilno odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev, in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Organ je dolžan odgovoriti na pripombe stranke, še zlasti, če se te nanašajo na pravno pomembna dejstva, četudi stranka sama morda nima strokovnega znanja z določenega strokovnega področja. Če je stranka na določenem strokovnem področju laik, je jasna in celovita obrazložitev odločbe, ki vsebuje tudi odgovore organa na strankine pomisleke oziroma pripombe, zanjo še toliko pomembnejša, saj se s tem stranki omogoči aktivna udeležba v postopku ter razumevanje zadeve, ki je zanjo pomembna. Za pošten postopek je namreč bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interesi so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih, kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve, ki izhajajo iz odločbe odločevalca, dolžnost organa pa je, da na njene pomisleke oziroma pripombe ustrezno in celovito odgovori. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, pa je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru posebej.² Sodišče še pripominja, da kolikor je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, ki je pomembna za zakonito in pravilno odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva in so tako lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna.

25Sodišče ugotavlja, da izpodbijani odločbi v celoti takih sestavin nimata in sta torej pomanjkljivi, saj upravna organa v obrazložitvi odločb nista pojasnila, katere okoliščine konkretno v obravnavani zadevi predstavljajo podlago za usmeritev A. A. v izbrani vzgojno-izobraževalni program.

26Po zakonu sodijo med otroke, ki zaradi svojih posebnih vzgojno-izobraževalnih potreb potrebujejo usmeritev v zakonu naštete programe vzgoje in izobraževanja, tudi otroci z govorno-jezikovnimi motnjami (1. in 2. člen ZUOPP-1). Cilj zakona je t.i. optimalna usmeritev otroka, torej usmeritev, ki v največji možni meri ustreza ugotovljenim vzgojno-izobraževalnim potrebam vsakega posameznega otroka posebej, da se zagotovi njegov optimalni razvoj. Pri usmeritvi otroka je tako treba že na podlagi samega zakona upoštevati otrokove potrebe na telesnem, spoznavnem, čustvenem, socialnem ter zdravstvenem področju, ki predstavljajo poleg drugih v zakonu izrecno naštetih okoliščin na strani otroka (to je njegove dosežene ravni razvoja, zmožnosti za učenje in doseganje standardov znanja ter prognoze njegovega nadaljnjega razvoja ob upoštevanju otrokovih primanjkljajev, ovir oziroma motenj) podlago za usmeritev (24. člen ZUOPP-1).

27Glede na obrazloženo, sodišče pritrjuje tožniku, da vzgojno-izobraževalnih potreb otroka, ki jih opredeljuje ZUOPP-1 v 24. členu, ni mogoče enačiti z otrokovimi primanjkljaji oziroma motnjami, ki izhajajo iz opredelitve otrok s posebnimi potrebami v 2. členu ZUOPP-1. Kot pravilno opozarja tožnik, imajo otroci prav zaradi ugotovljenih motenj oziroma primanjkljajev določene posebne vzgojno-izobraževalne potrebe, ki utemeljujejo njihovo usmeritev v posebne programe vzgoje in izobraževanja, ki jih zakon našteva v 5. členu. Iz navedenega izhaja, da je prav opredelitev otrokovih posebnih vzgojno-izobraževalnih potreb ključna za presojo o tem, v kateri program vzgoje in izobraževanja bo otrok vključen in kakšen obseg, vrsta ter kateri izvajalec strokovne pomoči mu bo priznan. Jasna in nedvoumna opredelitev vzgojno-izobraževalnih potreb otroka v odločbi o usmeritvi pa je po presoji sodišča pomembna nenazadnje tudi za pripravo individualiziranega programa po 36. členu ZUOPP-1, s katerim se na podlagi usmeritev iz odločbe zagotovi njena izvedba v praksi.

28Potreb otroka na različnih področjih otrokovega delovanja in obstoja (telesnem, spoznavnem, čustvenem, socialnem ter zdravstvenem področju) pa upravna organa po ugotovitvi sodišča v odločbah nista navedla in tudi nista pojasnila, kako sta ugotovljene potrebe in druge okoliščine, ki jih je po 24. členu zakona prav tako treba vzeti v ozir pri odločanju (na nekatere od njih opozarja tudi tožnik: na primer otrokova zdravstvena diagnoza in njegova mentalna starost), upoštevala pri svoji odločitvi. Pri tem splošno sklicevanje ministrstva v odločbi na mnenje Komisije druge stopnje, iz katerega naj bi izhajalo, da otrokovi visoki kognitivni potenciali niso merilo za izključitev posebnih potreb otroka, ne zadostuje, saj organ ob tem ni pojasnil, katere potrebe otroka in na kakšen način so bile upoštevane pri odločanju v obravnavani zadevi.

29Z namenom zagotoviti upravnemu organu strokovno pomoč pri presoji relevantnih okoliščin, pomembnih za usmeritev otroka, zakon ustanavlja posebna strokovna organa, to je komisiji za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve in druge stopnje, katerih naloga je, da ugotovita vsa za usmeritev relevantna dejstva in okoliščine, ki jih morata v svojem strokovnem mnenju tudi jasno in nedvoumno navesti (prvi odstavek 23. člena ZUOPP-1). Naloga komisije prve stopnje je tako med drugim, da v strokovnem mnenju poleg vrste in stopnje primanjkljaja, ovire oziroma motnje ugotovi tudi vzgojno-izobraževalne potrebe otroka in druge okoliščine, pomembne za usmeritev otroka iz 24. člena ZUOPP-1. Na osnovi navedenega mora nato upravnemu organu podati predlog usmeritve otroka v ustrezen vzgojno-izobraževalni program (drugi odstavek 27. člena ZUOPP-1). Okoliščine iz 24. člena ZUOPP-1, ki so po ugotovitvi komisije za usmerjanje relevantne za odločitev, mora upravni organ, na katerega je z zakonom preneseno pooblastilo za upravno odločanje, v odločbi natančno in konkretizirano navesti in pojasniti, kako so v obravnavanem primeru te okoliščine vplivale na njegovo odločitev o usmeritvi otroka.

30Upravni organ (in ne komisija kot strokovni organ) je namreč tisti, ki je po zakonu na podlagi pridobljenega strokovnega mnenja pristojen sprejeti odločitev o tem, ali naj se otrok usmeri v posebni program, svojo odločitev pa je dolžan organ ustrezno pojasniti, se konkretno opredeliti do ugotovitev komisije in navesti vse za odločitev relevantne okoliščine, ki jih zakon našteva v 24. členu ZUOPP-1. Te okoliščine morajo biti navedene že v strokovnem mnenju komisije za usmeritev, v odločbi pa morajo biti ne le ustrezno povzete, pač pa mora organ do njih zavzeti tudi svoje stališče, saj predstavljajo strokovno podlago upravne odločitve. Po sodni praksi Vrhovnega sodišča RS ima strokovno mnenje glede na sestavo in pooblastila komisije za usmerjanje naravo izvedenskega mnenja v upravnem postopku,³ kar pomeni, da komisija, ki sodeluje v postopku, ni organ, ki bi odločal o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika (v konkretnem primeru torej o usmeritvi otroka), temveč je zgolj strokovni organ in pomočnik odločevalca, saj organu na osnovi strokovnih ugotovitev pomaga sprejeti odločitev. Strokovno mnenje mora komisija za usmerjanje na zahtevo upravnega organa v primeru, če organ ugotovi, mnenje ni jasno ali popolno, tudi dodatno obrazložiti in pojasniti (drugi odstavek 28. člena ZUOPP-1), vse z namenom, da lahko organ z odločbo o usmeritvi zavzame stališče o vseh obveznih vprašanjih, ki jih ZUOPP-1 našteva v tretjem odstavku 30. člena, in med katere sodi po izrecni zakonski določbi tudi vprašanje o vzgojno-izobraževalnih potrebah otroka, ki terjajo usmeritev v izbrani program vzgoje in izobraževanja.

31Izpodbijani odločbi po presoji sodišča tako nimata obrazložitve, ki bi zadostila zakonsko predpisanemu standardu, saj organa v obrazložitvi odločb zgolj opisujeta potek upravnega postopka, citirata obsežne navedbe oziroma pripombe tožnika v postopku ter povzemata vsebino strokovnih mnenj komisij, ne da bi se do ugotovitev, ko so ključne za odločitev, organa sama opredelila. Iz obrazložitve odločbe tako ni jasno razvidno, katere ugotovljene konkretne okoliščine (vzgojno-izobraževalne potrebe otroka in druge okoliščine iz 24. člena ZUOPP-1) so organ na prvi in drugi stopnji vodile k predmetni odločitvi.

32Ker torej prvostopna odločba ni ustrezno obrazložena (kar pa ni razlog za ugotovitev njene ničnosti), ministrstvo pa v svoji odločbi pomanjkljive obrazložitve tudi ni ustrezno dopolnilo in tako zadostilo standardu potrebne obrazloženosti upravne odločbe, je sodišče tožbi, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ugodilo in obe odločbi odpravilo ter v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1, zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek, v katerem bo navedeno kršitev organ moral odpraviti in odločbo ustrezno obrazložiti, upoštevaje stališče sodišča v tej sodbi. Kolikor bo organ mnenja, da mu v postopku pridobljeno strokovno mnenje komisije ne omogoča odgovoriti na pripombe tožnika ter na vsa za odločitev pomembna vprašanja, na katera je opozorilo sodišče, bo lahko organ od komisije na podlagi določbe drugega odstavka 28. člena ZUOPP-1 zahteval dopolnitev mnenja oziroma dodatna pojasnila.

33Ker je bilo v postopku sporno le vprašanje ustreznosti obrazložitve izpodbijane odločbe, je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

35O stroških stranke z interesom, ki je v postopku nastopala na stranki toženke, je sodišče odločilo na podlagi določb Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP), ki urejajo povrnitev stroškov stranskemu intervenientu (tako Vrhovno sodišče RS v sklepu opr. št. I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013) in se v upravnem sporu na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporabljajo za vprašanja postopka, ki niso urejena v ZUS-1. ZPP v prvem odstavku 154. člena določa, da mora stranka, ki v pravdi ne uspe (načelo uspeha), nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške postopka.

36Ker je bilo tožbi ugodeno, stranka z interesom objektivno gledano v postopku ni uspela, zaradi česar po prvem odstavku 154. člena ZPP tudi ni upravičena do povračila stroškov postopka, ki jih je dolžna nositi sama.

¹ Primeroma enako izhaja iz Komentarja Družinskega zakonika, UL RS, Ljubljana 2019, str. 453.
² VSRS I Up 248/2002 z dne 10. 11. 2004, UPRS II U 415/2019 z dne 25. 8. 2022, UPRS II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023 in druge.
³ VSRS I Up 407/2005 z dne 18. 5. 2005, UPRS I U 1964/2010 z dne 13. 4. 2011, UPRS II U 39/2020 z dne 27. 1. 2023 in druge.