VSRS Sklep X Ips 2/2023

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1877/2021-99 z dne 27. 6. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

1Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-147/2014/86 z dne 11. 1. 2021. S to odločbo je navedeni organ v ponovljenem postopku ponovno zavrnil tožnikovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite,¹ saj je na podlagi dokumentov Slovenske obveščevalne varnostne agencije (SOVA), označenih s stopnjo tajnosti "TAJNO", ugotovil obstoj izključitvenega razloga iz tretje alineje druge odstavka 31. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1).

2Iz obrazložitve navedene pravnomočne sodbe, ki je bila po sklepu Vrhovnega sodišča X Ips 68/2021 z dne 16. 12. 2021 prav tako izdana v ponovljenem postopku, izhaja, da je sodišče v dokaznem postopku prebralo vse tri tajne listine SOVA in zaslišalo tožnika. Na podlagi tega je presodilo, da je toženka pravilno ugotovila obstoj navedenega izključitvenega razloga, zato je njena odločitev o zavrnitvi prošnje za podaljšanje subsidiarne zaščite pravilna in zakonita.

3Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 350/2022-3 z dne 19. 10. 2022 dopustilo revizijo glede vprašanj:

◦ Ali je dopustno, da se sodba sklicuje na izključitveni razlog po tretji alineji drugega odstavka 31. člena ZMZ-1 (za zavrnitev podaljšanja subsidiarne zaščite), pa obstoja tega izključitvenega razloga ne ugotovi in ne navede?

◦ Ali je dopustno, da se izda sodba s "tajnimi" deli tudi v primerih, ko taka izjema z zakonom ni določena? Ali je to kršitev pravic iz 22., 24. in 25. člena Ustave?

4Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi navedenega sklepa vložil revizijo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka upravnega spora. Predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo spremeni in mu za tri leta podaljša subsidiarno zaščito.

5Toženka v odgovoru na revizijo navaja le, da se strinja z izpodbijano sodbo in predlaga zavrnitev revizije.

6Revizija je utemeljena.

7Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

Procesno dejansko stanje zadeve

8Toženka je v svojem postopku na podlagi treh dokumentov SOVE (z dne 3. 1. 2018, 8. 1. 2018 in 23. 8. 2018), ki so vsebovali konkretne podatke o revidentovih aktivnostih, ugotovila, da obstaja utemeljen sum, da je tožnik storil dejanja, ki nasprotujejo namenom in načelom Združenih narodov, določenim v Preambuli ter 1. in 2. členu listine Združenih narodov (izključitveni razlog iz tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1). Tožnika s temi dokumenti oziroma z njihovo vsebino ni seznanila, saj bi z nasprotnim ravnanjem kršila določbe Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju ZTP). SOVA namreč tudi po zaprosilu z dokumentov ni umaknila oznake "TAJNO".

9Upravno sodišče je revidentovo tožbo zoper navedeno odločbo prvič zavrnilo s sodbo I U 107/2021-27 z dne 24. 5. 2021. Postavilo se je na stališče, da je v členih od 332 a do 332 d ZPP predpisan postopek, s katerim se zagotovi spoštovanje pravic prosilca do obrambe. Po tem, ko se je seznanilo z vsebino tajnih dokumentov (te je pred tem pridobilo od SOVE), je na podlagi prvega in drugega odstavka 332. c člena ZPP odločilo, da revidentu vpogleda v te listine ne dopusti z argumentom, da glede na njihovo vsebino revidentova pravica do izjave ni nad interesi, ki se nanašajo na varstvo nacionalne varnosti. Obenem je navedene dokaze štelo za izvedene in na njihovi podlagi pritrdilo odločitvi toženke.

10Vrhovno sodišče je v revizijskem postopku s sklepom X Ips 68/2021 z dne 16. 12. 2021 navedeno sodbo razveljavilo. Med drugim je pojasnilo, da ne ZPP ne ZUS-1 ali ZMZ-1 ne poznajo možnosti, da bi sodišče svojo sodbo oprlo na tajne podatke, ki jih ne bi izvedlo kot dokaz, omogočilo glede njih ustrezne kontradiktornosti in jih navedlo v svoji sodbi. Če tajnih podatkov glede na navedene zahteve ni mogoče uporabiti v sodnem postopku, sodišče lahko zavrne njihovo uporabo, vendar se v tem primeru sodba na njih ne sme opirati. Če se tajni podatki uporabijo kot dokaz, pa morajo biti skladno z določbami ZPP dostopni strankam ter vključeni v sodbo, ki se lahko glede navedene presoje izpodbija s pravnimi sredstvi. Upravnemu sodišču je naložilo, da v novem sojenju skladno z določbami ZPP odloči o tem, ali je navedene dokaze mogoče in potrebno izvesti za zagotovitev pravilnega in zakonitega postopka presoje sodišča v upravnem sporu, pred tem pa presodi, ali je pravna podlaga za uporabo tajnih podatkov v upravnem sporu skladna z Ustavo. Ob tej presoji se namreč lahko pojavijo vprašanja ustreznosti in ustavne skladnosti splošne ureditve ZPP ob njihovi uporabi v upravnem sporu.

11Upravno sodišče je v novem sojenju izdalo sodbo, ki je predmet tega revizijskega preizkusa. V njej se z vprašanji ustavnosti ZPP ni ukvarjalo, pojasnilo je le (33. točka obrazložitve), da je v skladu z napotki iz sklepa X Ips 68/2021 ugotovilo, da je bilo za zagotovitev pravilnega in zakonitega postopka treba izvesti dokaz z vpogledom v vse tri tajne dokumente. Razvidno je tudi, da po koncu glavne obravnave 27. 6. 2022 sodbe ni razglasilo in je ta izšla pisno, pri čemer je sodišče izdalo dve različici sodbe z različnim obsegom obrazložitve. O tem sta bili stranki posebej seznanjeni že na naroku za glavno obravnavo in na to nista imeli pripomb (zapisnik na l. št. 155 in 156 spisa). Strankama je bila vročena sodba z obrazložitvijo brez delov, ki vsebujejo tajne podatke, v prostorih sodišča pa jima je bil omogočen vpogled v sodbo s celovito obrazložitvijo, to je tudi v delih, kjer se navajajo in presojajo tajni podatki.

Revizijske navedbe glede drugega dopuščenega vprašanja

12Revident trdi, da ne obstoji zakonska podlaga, da bi izpodbijana sodba vsebovala tajne, javnosti nedostopne dele, saj Upravno sodišče ni opravilo tega, kar mu je naložilo Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 68/2021 – preverilo ustavnosti ZPP. Sicer se strinja, da ga je sodišče seznanilo s tajnimi dokumenti, ki so bili zoper njega uporabljeni, vendar bi moralo sodišče zagotoviti ustavnoskladno uporabo teh tajnih podatkov v sodnem postopku, česar ni naredilo. Splošno navaja, da obstaja ustavnoskladna podlaga za uporabo tajnih podatkov v primerih, kot je revidentov, v pravu EU.

13Vrhovno sodišče je glede na navedeno in upoštevaje obravnavani primer (uporaba tajnih podatkov v postopku podaljšanja subsidiarne zaščite) najprej preverilo ureditev po določbah Direktive 2013/32/EU (Postopkovna direktiva).²

Uporaba tajnih podatkov v upravnem postopku v Direktivi 2013/32/EU

14Navedena direktiva v členu 23(1), prvi pododstavek, zahteva, da mora imeti svetovalec, ki v skladu z nacionalnim pravom pomaga prosilcu ali ga zastopa, dostop do informacij iz prosilčevega spisa, na katerih temelji ali bo temeljila odločba. V skladu z drugim pododstavkom iste določbe lahko država članica določi tudi izjeme, če bi razkritje informacij ali virov lahko ogrozilo v tem pododstavku naštete vrednote, in sicer nacionalno varnost, varnost organizacij ali oseb, ki informacije posredujejo, ali varnost oseb, ki jih te informacije zadevajo, kadar bi bili ogroženi interesi preiskave v zvezi z obravnavanjem prošenj za mednarodno zaščito s strani pristojnih organov držav članic ali bi to poslabšalo mednarodne odnose držav članic. V takem primeru mora država članica: a) omogočiti pristojnim sodiščem dostop do takih informacij ali virov, da odločajo o zakonitosti odločbe, in b) v nacionalnem pravu določiti postopke, s katerimi se zagotovi spoštovanje pravic osebe do obrambe. V zvezi s točko (b) lahko države članice zlasti omogočijo dostop do takih informacij ali virov pravnemu ali drugemu svetovalcu, ki je opravil varnostno preverjanje, če so informacije pomembne za obravnavanje prošnje za ali odločitev o odvzemu mednarodne zaščite (tretji pododstavek).

15Kot v zvezi z navedenimi določbami izpostavlja SEU, so podrobna pravila za zagotavljanje spoštovanja prosilčeve pravice do izjave stvar nacionalnega pravnega reda, določiti pa jih je treba tudi za upravni postopek.³ Pravica do obrambe prosilca ni absolutna, tako da se lahko vpogled v spis kot izraz navedene pravice omeji na podlagi tehtanja med strankinimi procesnimi pravicami na eni strani in interesi iz člena 23(1), drugega pododstavka.⁴ Ne zadošča torej, da so ti podatki dostopni sodišču, zagotovljeno mora biti tudi spoštovanje pravice osebe do obrambe.⁵ SEU še izpostavlja, da je predvsem iz uporabe izraza „zlasti“ v členu 23(1), tretji pododstavek, jasno razvidno, da določitev postopka, navedenega v tej določbi, ni edina možnost, ki jo imajo države članice za uskladitev s členom 23(1), drugi pododstavek, točka (b) te direktive, in da državam članicam takega postopka torej ni treba določiti.⁶

16Iz navedenega izhaja, da je sprejem določb, na podlagi katerih je v taksativno določenih primerih iz člena 23(1), drugi pododstavek, stranki upravnega postopka šele mogoče in dopustno omejiti obseg razkritja zaupnih informacij ter način izvedbe takega postopka ob tehtanju varstva navedenih splošnih interesov in zagotavljanja pravice do izjave v domeni države članice in je torej stvar njene procesne avtonomije.

Uporaba tajnih podatkov v postopkih po ZMZ-1

17Navedeni zakon v skladu z Direktivo 2013/32/EU ureja tudi postopek za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prva alineja drugega odstavka 1. člena). V 33. členu tako določa, da se v postopkih po tem zakonu uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni določeno drugače. Ker v ZMZ-1 ni posebnih določb glede vodenja upravnega postopka odločanja o prošnji za mednarodno zaščito oziroma o njenem podaljšanju, kadar se v tem postopku obravnavajo tajni podatki in na njih temelji odločitev organa, je treba uporabiti Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Ta pa v drugem stavku petega odstavka 82. člena določa, da če so bili v postopku uporabljeni dokumenti, ki vsebujejo tajne podatke in so bili uporabljeni kot podlaga za odločitev, jih imajo stranke pravico vpogledati.⁷ Glede na določbo prvega odstavka istega člena, da imajo stranke pravico ne le pregledovati dokumente zadeve, ampak jih na svoje stroške tudi prepisati ali preslikati v fizični ali elektronski obliki, je razvidno, da je način seznanitve s tajnimi podatki v upravnem postopku omejen. Dopusten je le vpogled, ne pa tudi prepisovanje ali preslikavanje.

18Drugih procesnih določb, ki bi bile pomembne za obravnavano revizijo, ZUP ne vsebuje. Vrhovno sodišče se tako ne opredeljuje do morebitnih ostalih vprašanj ureditve upravnega postopka, ki so lahko pomembna z vidika zagotavljanja strankine pravice do enakega varstva pravic in pravice do učinkovitega pravnega sredstva ali sodnega varstva ali varstva javnega interesa.

Revizijska presoja v konkretnem primeru

19ZUP torej ne omogoča opustitve seznanitve stranke z zaupnimi podatki, na katerih temelji odločitev upravnega organa. Zaradi nasprotnega ravnanja toženke je bilo Upravno sodišče tudi v ponovljenem upravnem sporu soočeno s položajem, da revident in njegov svetovalec nista bila seznanjena z nobeno od informacij, vsebovano v dokumentih z oznako "TAJNO", na izključno katerih je temeljila odločitev toženke, da zavrne revidentovo prošnjo za podaljšanje subsidiarne zaščite. Že to, da s podatki ni bil seznanjen pred sprejemom odločitve, pomeni, da se do njih tudi ni mogel opredeliti, iz česar izhaja, da mu kot stranki v postopku izdaje upravnega akta ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe.

20Za tak primer ZUS-1 v drugi alineji tretjega odstavka 59. člena določa, da mora sodišče odločiti na glavni obravnavi. To je Upravno sodišče v tej zadevi tudi storilo ter na naroku 27. 6. 2022 revidenta in njegovega odvetnika seznanilo s celotno vsebino listin SOVE. Iz dela zapisnika o glavni obravnavi, na katerem je bila zaradi obravnavanja tajnih podatkov (splošna) javnost izključena, izhaja, da je sodišče v okviru postopka dokazovanja te listine dalo najprej na vpogled strankam (tako tudi revidentu ob zagotovljenem prevajanju in njegovemu odvetniku), nato jih je sodnica poročevalka prebrala, senat pa je na odvetnikovo zahtevo, naj se revident sam izjavi o očitkih, tega tudi zaslišal.

21Upoštevaje navedeno brezpogojno in celovito razkritje podatkov in revidentovo možnost, da odgovori nanje in jih pojasni, je za odločitev nebistven revizijski očitek, da sodišče v ponovljenem postopku ni presodilo, ali je pravna podlaga za uporabo tajnih podatkov v upravnem sporu skladna z Ustavo. Sodba Upravnega sodišča, na katero so se nanašali razlogi v sklepu Vrhovnega sodišča X Ips 68/2021, je namreč temeljila na stališču, da ZPP omogoča, da se revidenta kot stranko upravnega spora niti v sodnem postopku ne seznani s tajnimi podatki, na katere je toženka oprla svojo odločbo, in da zadošča, da le sodišče vpogleda vanje ter na ta način presodi zakonitost izpodbijane upravne odločbe. Vprašanje, ali je splošna ureditev v ZPP za take primere odločanja v upravnem sporu skladna z Ustavo,⁸ je postala v ponovljenem upravnem sporu z vidika varstva revidentove pravice do izjave nepomembna. Ob tem se Vrhovno sodišče ne opredeljuje, ali je bilo s popolnim razkritjem zaupnih podatkov revidentu in njegovemu odvetniku ustavnoskladno zavarovan tudi javni interes.

22Ker pa navedena seznanitev še ni pomenila, da so s tem tajni podatki izgubili to lastnost in postali splošno javno dostopni, tudi ni bilo podlage, da bi jih sodišče navedlo v izdani sodbi za vročanje. Tega ne trdi niti revident, ki poleg tega konkretizirano ne oporeka obsegu tajnega dela sodbe. Zato je neutemeljen očitek, da ne obstoji zakonska podlaga, da bi izpodbijana sodba vsebovala tajne, javnosti nedostopne dele in da je sodišče nezakonito izdalo sodbo, ki vsebuje tajne podatke, vročilo pa le sodbo brez teh podatkov. Podlago za to je imelo v drugem odstavku 332. d člena ZPP,⁹ ki dopušča vročitev izdane sodbe v okrnjeni obliki z nadaljnjo zahtevo, da strankam zagotovi možnost vpogleda v sodbo z obrazložitvijo, ki vsebuje tajne podatke, na sodišču pod pogoji iz 332. c in 332. č člena ZPP. Navedene določbe ZPP se uporabljajo tudi v upravnem sporu, saj ZUS-1 ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1).

23Revident še navaja, da bi moralo Upravno sodišče najti način, kako javno dostopno sodbo utemeljiti tako, da bi bil na eni strani zavarovan javni interes pred razkritjem tajnih podatkov, na drugi strani pa v zadostni meri varovane njegove ustavne pravice iz 22., 24. in 25. člena Ustave. Dodaja, da če bi bilo sodišče mnenja, da to ni mogoče, bi moralo ugotoviti, da pravne podlage za ustavnoskladno rešitev tega problema ni, in sprožiti ustrezen postopek pred Ustavnim sodiščem, ne pa izdati sodbe s „tajnimi“ deli.

24Trditve o kršitvi pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in kršitvi pravice do pravnega sredstva iz 25. člena so pavšalne in zato neutemeljene. Tako v reviziji ni pojasnjeno niti, kako naj bi javno dostopna sodba z izpuščenimi deli obrazložitve lahko vplivala na navedeni revidentovi pravici ob nespornem dejstvu, da je Upravno sodišče izdalo tudi sodbo s celovito obrazložitvijo, le da revidentu te sodbe ni vročilo, ampak ga je z njo seznanilo na drug način. Revizija tako ne navaja, da sodišče v drugih podobnih primerih ravna drugače, prav tako ne, da revidentu niso bili znani vsi razlogi za sprejeto odločitev sodišča. Da ne gre za tak primer, nenazadnje izhaja že iz okoliščine, da se je revident v predlogu za dopustitev revizije skliceval na vpogled v tajne dele sodbe (na tej podlagi je tudi zatrjeval napačno uporabo materialnega prava). Prav tako ne trdi, da deli sodbe, v katere je vpogledal, vsebujejo več kot le tajne podatke, ali da so v njih informacije, s katerimi ni bil seznanjen na glavni obravnavi, ali pa da uporabljeni način seznanitve s sodbo zaradi določenih (konkretnih) razlogov ni bil zadosten. Nasprotno, v reviziji nasprotuje materialni pravilnosti izpodbijane sodbe in njeni obrazložitvi s tem, ko navaja, da v sodbi, ki vsebuje tajne podatke, ni navedbe, katera so tista dejanja proti namenom in načelom OZN, katerih storitve je utemeljeno osumljen.

25Prav tako ni razvidna kršitev pravice do javnosti sojenja iz 24. člena Ustave. Po navedeni določbi so sodne obravnave javne, javno se izrekajo tudi sodbe, izjeme pa določa zakon. Javnost torej ni absolutna, v obravnavani zadevi pa v okviru revizijskih navedb, kot pojasnjeno, ni bila ugotovljena kršitev določb ZPP, ki se nanašajo na izdajo sodbe s tajnimi podatki.

26Ker je bilo torej za obravnavani upravni spor bistveno, da je sodišče ob sodelovanju strank odločilo upoštevaje tajne podatke, je odgovor na drugo postavljeno vprašanje, da v takem primeru ZPP za namen vročitve sodbe strankam določa možnost izdaje sodbe z obrazložitvijo, ki ne vsebuje tajnih podatkov, mora pa izdati tudi sodbo z obrazložitvijo, ki te podatke vsebuje, in strankam omogočiti vpogled vanjo. Zatrjevana kršitev pravic iz 22., 24. in 25. člena Ustave zato ni podana.

Revizijske navedbe glede prvega dopuščenega vprašanja

27Vrhovno sodišče najprej pojasnjuje, da je to vprašanje že ob odločanju o dopustitvi revizije zaradi obrazložitve v predlogu razumelo v prvi vrsti kot vprašanje razlage materialnopravne določbe, na katero sta tako toženka kot sodišče oprla svojo odločitev, ne pa kot vprašanje procesnega prava z vidika popolne obrazložitve izpodbijane sodbe. V sklepu o dopustitvi revizije je zato posebej poudarilo, da je revizija dopuščena tudi zato, ker v upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča še ni stališč, povezanih z razlago tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1.

28Glede na navedeno so nerazumljive revizijske navedbe, da podrobnejše opredeljevanje do razlage navedene določbe ZMZ-1 ni potrebno, „razen če bi kdo zastopal stališče, da je tudi to, kar se je zgodilo revidentu (da je na svoji poti do Slovenije prišel v stik z nekaterimi osebami, osumljenimi širjenja terorističnih idej), dejanje proti ciljem in namenom ZN“. Revident namreč hkrati očita, da je izpodbijana sodba obremenjena z zmotno uporabo materialnega prava, ker izključitveni razlog iz tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1 ne obstaja. Kot je mogoče razbrati iz sicer skromnih, na spodnji meji razumljivosti artikuliranih navedb v reviziji, naj bi bilo to pravno podlago mogoče uporabiti le v primeru, če je oseba že storila nekaj nedopustnega proti ciljem OZN, bodisi kot kaznivo ali nekaznivo dejanje, dejanje pa je treba v sodbi tudi navesti. Navaja, da ne zadošča utemeljen sum, da bi nekdo taka dejanja šele lahko storil (s čimer se je v njegovem primeru zakonito ukvarjala SOVA), in izpostavlja, da se Upravno sodišče ni ukvarjalo s pravilno uporabo materialnega prava, čeprav je na to opozarjal v svojih vlogah z dne 21. 1. in 16. 6. 2022, med drugim, da iz tajnih dokumentov (če je njihova vsebina taka, kot domneva, da se bo izkazala na naroku) ne more izhajati niti sum, da bi lahko kdaj storil dejanja iz navedene določbe ZMZ-1, še manj, da je taka dejanja že zagrešil. Navaja še, da sporni izključitveni razlog v njegovem primeru ne bi bil podan niti, če bi Upravno sodišče v morebiti ponovljenem upravnem sporu kot dejanja proti ciljem OZN navedlo zasebne stike z osebami, osumljenimi ali obsojenimi za širjenje terorističnih idej.

29Kljub takim, deloma nasprotujočim navedbam v reviziji je Vrhovno sodišče odločilo, da bo odgovorilo na dopuščeno pravno vprašanje. Pretehtala je okoliščina, da Upravno sodišče kljub revidentovim opozorilom glede pravilne uporabe izključitvenega razloga, ki je predmet urejanja s pravom EU, o tem ni podalo celovite in ustrezne razlage, temelječe v praksi SEU, ki jo mora sodišče poznati in pri sojenju tudi upoštevati. Revidentove pretekle aktivnosti, ki so sicer v izpodbijani sodbi ugotovljene in konkretno obrazložene, je namreč brez celovite vsebinske obravnave pravnih norm, ki so podlaga za uporabo spornega izključitvenega razloga, štelo za dejanja, ki nasprotujejo ciljem OZN.

Izključitveni razlogi v Konvenciji o statusu beguncev iz leta 1951, Direktivi 2011/95/EU¹⁰ in ZMZ-1

30Izključitvene klavzule je najprej določila Konvencija o statusu beguncev iz leta 1951 v členu 1F, na podlagi katerega določila te konvencije ne veljajo za osebe, za katere se upravičeno sumi: a) da so zagrešile zločin proti miru, vojni zločin ali zločin proti človeštvu, kot jih določijo mednarodni instrumenti, sestavljeni v ta namen; b) da so zagrešile resni nepolitični zločin zunaj države zatočišča, preden so bile sprejete v to državo kot begunci; c) da so zagrešile dejanja, ki so nasprotna ciljem in načelom Združenih narodov.

31Iz priročnika o postopkih in kriterijih za določitev statusa begunca¹¹ izhaja, da so bile te določbe izhodiščno oblikovane zaradi izključitve določenih oseb iz skupine beguncev, ki so po drugi svetovni vojni prejemale pomoč, pa niso bile vredne mednarodne zaščite. Uporaba teh klavzul je mogoča že na podlagi ugotovitve, da obstajajo „resni razlogi za verjetnost“, da je oseba storila eno od dejanj v navedenem členu, in da torej dokaz o predhodnem kaznovanju ni potreben. Zaradi resnosti posledic za osebo pa je na mestu restriktivna uporaba izključitvenih klavzul.¹² Pojasnjeno je tudi, da so cilji in načela Združenih narodov navedeni v Preambuli ter v 1. in 2. členu Ustanovne listine Združenih narodov, kjer so našteta temeljna načela, ki naj vodijo članice v medsebojnih odnosih in v odnosih do mednarodne skupnosti kot celote. Izključitvena klavzula iz točke (c) se prekriva z razlogom iz točke (a) istega člena, saj so zločini proti miru, vojni zločini ali zločini proti človeštvu dejanja, ki so nasprotna ciljem in načelom Združenih narodov. Določba točke (c) tako „pokriva“ dejanja, ki nasprotujejo ciljem in načelom Združenih narodov, pa morda niso v celoti zajeta s prejšnjima dvema izključitvenima razlogoma.¹³

32Navedenemu v bistvenem sledi tudi ureditev v Direktivi 2011/95/EU, ki razloge za izključitev iz begunskega statusa širi še na področje subsidiarne zaščite kot avtonomnem področju zaščite po pravu EU. V členu 19(3)(a) direktiva določa, da države članice zavrnejo podaljšanje statusa subsidiarne zaščite državljana tretje države, če po priznanju statusa subsidiarne zaščite ne bi smel biti ali ni upravičen do subsidiarne zaščite skladno s členom 17(1) in (2). V skladu s členom 17(1) (z naslovom Izključitev) državljan tretje države ne more biti upravičen do subsidiarne zaščite, če obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da: a) je storil kaznivo dejanje proti miru, vojni zločin ali zločin proti človeštvu, kot je opredeljeno v mednarodnih instrumentih, ki določajo takšna kazniva dejanja; b) je storil hudo kaznivo dejanje; c) je kriv dejanj, ki nasprotujejo namenom in načelom Združenih narodov, določenim v Preambuli ter členih 1 in 2 ustanovne listine Združenih narodov; d) predstavlja nevarnost za skupnost ali varnost države članice, v kateri se nahaja. Na podlagi drugega odstavka istega člena se izključitveni razlogi iz prvega odstavka uporablja tudi za osebe, ki napeljujejo k izvrševanju kaznivih dejanj ali dejavnosti, navedenih v predhodnem odstavku, ali pri njih kako drugače sodelujejo.

33Obravnavane določbe direktive, ki se nanašajo na subsidiarno zaščito, so prenesene v drugi in tretji odstavek 31. člena ZMZ-1. Za razlago izključitvenega razloga iz tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ, ki ustreza določbi člena 17(1)(c) Direktive 2011/95/EU, so zato relevantna stališča SEU o pomenu teh določb v navedeni direktivi in identičnih določb v predhodni Direktivi 2004/83. Poleg tega – iz razlogov v nadaljevanju – so upoštevna tudi stališča, ki se nanašajo na izključitvene razloge v zvezi s statusom begunca iz člena 12(2)(a) do (c) Direktive 2011/95/EU, razen v delih, kjer se razloga za izključitev iz enega ali drugega statusa ne prekrivata,¹⁴ kar pa v obravnavani zadevi ni podano.

34Tako je razvidno, da se je zakonodajalec Unije pri razlogih za izključitev zgledoval po pravilih, ki se uporabljajo za begunce in jih kar najbolj razširil na upravičence do statusa subsidiarne zaščite, pri čemer so členi 17(1)(a) do (c) Direktive 2011/95 podobni členu 12(2)(a) do (c) iste direktive, ki se nanaša na izključitev statusa begunca in ki v bistvu povzema vsebino člena 1(F)(a) do (c) Ženevske konvencije.¹⁵ SEU poudarja, da je enako kot pri razlogih za izključitev iz statusa begunca tudi namen razlogov za izključitev iz subsidiarne zaščite, da se iz tega statusa izključijo osebe, nevredne te zaščite.¹⁶ Razloga za izključitev iz člena 12(2)(b) in (c) sta namenjena kaznovanju dejanj, storjenih v preteklosti, njuna uporaba pa ni pogojena s tem, da je oseba trenutno nevarna za državo članico (gostiteljico), v kateri se nahaja,¹⁷ kar vse je po analogiji upoštevno tudi pri primerljivih izključitvenih razlogih iz subsidiarne zaščite v členu 17 iste direktive.

35Pomembno je še, da se izključitveni razlog lahko uporabi šele, ko je organ za vsak posamezen primer presodil natančna dejstva, ki jih pozna, da bi ugotovil, ali obstajajo tehtni razlogi za domnevo, da dejanja osebe, ki izpolnjuje merila za pridobitev statusa, spadajo v primer izključitve. Ker gre pri tem za izjemo od splošnega pravila, da se status subsidiarne zaščite prizna državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva, ki izpolnjuje pogoje za subsidiarno zaščito, je treba razlog za izključitev razlagati ozko.¹⁸

36Na podlagi teh stališč SEU, ki v temelju sledijo pojasnilom o izključitvi iz begunskega statusa po Konvenciji o statusu beguncev, je razvidno, da se izključitev nanaša na osebo, ki bi sicer izpolnjevala merila za status subsidiarne zaščite, a je zaradi svojih preteklih (konkretnih) dejanj tega nevredna. Ker je izključitev izjema in se zato zahteva njena ozka uporaba, zanjo ne zadošča kakršnokoli preteklo ravnanje osebe, ki bi bilo po splošnem razumevanju lahko dojeto kot zavržno, ampak mora biti to določene narave oziroma teže.

Teža dejanj, ki nasprotujejo namenom in načelom Združenih narodov

37Direktiva 2011/95/EU v 31. uvodni izjavi navaja, da so v nasprotju z nameni in načeli Združenih narodov in so navedena v Preambuli ter členih 1 in 2 Ustanovne listine in v resolucijah Združenih narodov o ukrepih boja proti terorizmu, dejanja, metode in prakse terorizma ter namerno financiranje, načrtovanje in vzpodbujanje terorističnih dejanj.

38Že na podlagi te vsebine je očitno, da ciljem in načelom Združenih narodov, splošno sprejetim v mednarodni skupnosti, nasprotujejo dejanja terorizma, ki kot izjemna dejanja nasilja že sama zase pomenijo hudo kršitev človekovih pravic. Enako nesprejemljiva pa so tudi dejanja, ki prvo omenjena pomembno omogočajo v smislu znatnega prispevka k njihovemu izvrševanju, to je s financiranjem, načrtovanjem, vzpodbujanjem terorističnih dejanj. To izrecno izhaja tudi iz razlag SEU, temelječih na resolucijah Varnostnega sveta Združenih narodov o ukrepih boja proti terorizmu (resolucije 1373 in 1377 iz leta 2001, 1624 iz leta 2005, 2178 iz leta 2014), v katerih sodišče povzema, da je izključitev iz statusa odvisna od teže storjenega dejanja, ki mora biti take stopnje, da oseba ne more legitimno zaprositi za zaščito, ki jo daje zahtevani status.¹⁹ Tako lahko institut izključitve zajema tudi posameznike, ki se ukvarjajo z novačenjem, načrtovanjem, prevozom in opremljanjem posameznikov, ki potujejo v drugo državo, da bi izvršili, načrtovali ali pripravili teroristična dejanja.²⁰ Pomembna je tudi okoliščina vpletenosti v teroristična dejanja mednarodnih razsežnosti, ko se zoper osebo lahko uporabi izključitev iz statusa.²¹

39Navedeno pomeni, da namenom in načelom ustanovne listine Združenih narodov ne nasprotujejo samo mednarodna teroristična dejanja, ampak tudi njihovo financiranje, načrtovanje in priprava ter vsaka podobna podpora, ki jo nudi oseba, lahko tudi kot del mreže ali skupine, v okviru katere deluje. Pojem „dejanja, ki nasprotujejo ...“ se tako ne omejuje na zahtevo, da bi morala oseba v preteklosti sama izvršiti neko teroristično dejanje²² ali k njemu napeljevati ali biti na drug način neposredno udeležena pri njegovi izvršitvi. Upoštevno je tudi vsako drugo, čeprav bolj oddaljeno sodelovanje, ki pa kljub temu pomeni prosilčev pomemben prispevek za delovanje teroristične organizacije in s tem za njena v preteklosti izvršena dejanja. V tem pogledu so lahko relevantna ravnanja, ki imajo povsem tehnični, organizacijski ali propagandni značaj,²³ če jim je glede na konkretne okoliščine mogoče pripisati zadostno težo in pomen za delovanje ekstremistične skupine.

40Po obrazloženem morajo biti za uporabo obravnavanega izključitvenega razloga ugotovljene okoliščine glede terorističnih dejanj določene tovrstne organizacije v obdobju, za katerega se ugotavlja prosilčeva aktivnost, dejstva glede vsebine te aktivnosti in dejstva oziroma okoliščine, ki utemeljujejo ugotovitev o prosilčevem pomembnem prispevku (udeležbi) k dejanjem teroristične organizacije.²⁴

Individualna odgovornost za dejanje

41Vendar samo okoliščina, da je ravnanje osebe objektivno pomenilo resno sodelovanje (aktivno vpetost v njeno podporno mrežo) pri dejavnostih teroristične skupine samo zase še ne more privesti do izključitve iz statusa. V okviru predpisanega dokaznega standarda (obstoja tehtnih razlogov za domnevo po Direktivi 2011/95/EU oziroma utemeljenih razlogov za sum v ZMZ-1) mora biti namreč tudi "kriva" storitve dejanj. Pri tem je očitno, da obstoj te „krivde“ ne pomeni krivde v kazenskopravnem smislu, saj za slednjo velja drug standard dokazovanja, to je onkraj razumnega dvoma.

42Obravnavani pojem odpira vprašanje individualne odgovornosti in terja odgovor o tem, ali je osebi – upoštevaje raven predpisanega dokaznega standarda – mogoče pripisati del odgovornosti za dejanja, ki jih je storila organizacija.²⁵ Osebna odgovornost se presoja z objektivnimi in subjektivnimi merili, pri čemer se pri prosilcu, ki je pripadal teroristični organizaciji, upošteva med drugim njegova vloga, ki jo je imel pri izvršitvi dejanj te organizacije, njegov položaj v njej, stopnjo poznavanja delovanja organizacije, morebitne pritiske, ki jih je bil deležen, ali druge okoliščine, ki so lahko vplivale na njegovo ravnanje.²⁶ V zvezi z dejansko vlogo osebe pri podpori organizaciji, ki izvršuje teroristična dejanja, pa je (med drugim) pomembno, ali v kakšnem obsegu je sodelovala pri načrtovanju, odločanju in napeljevanju drugih pri storitvi takih dejanj, ali in v kakšnem obsegu je financirala ali pridobila sredstva, s katerimi bi omogočila drugim, da bi jih storili.²⁷

Sklep

43Vse navedeno je pomembno za pravilno razlago tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1, ki določa, da se status subsidiarne zaščite ne prizna prosilcu, če obstajajo utemeljeni razlogi za sum, da je storil dejanja, ki nasprotujejo namenom in načelom Združenih narodov, določenim v Preambuli ter v 1. in 2. členu Listine Združenih narodov. Tudi na tej podlagi se lahko na podlagi konkretno ugotovljenih okoliščin izključitev uporabi zoper prosilca, ki je nevreden zaščite, ker je s svojimi dejanji zadostne teže pomembno prispeval k ogrožanju mednarodnega miru in je za to individualno odgovoren s tem, da v ravnanje ni bil prisiljen, ampak je bil zavestno vključen v izvajanje aktivnosti, ki so omogočile ekstremistično delovanje določene organizacije, in je s svojo vlogo k temu tudi dejansko pripomogel.

44Po navedenem je odgovor na prvo postavljeno revizijsko vprašanje, da se sodba lahko sklicuje na izključitveni razlog iz tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1 samo, če sodišče v njej ugotovi in navede vse okoliščine (sploh kadar tega ni storil že upravni organ), ki jih zahteva pravilna razlaga navedene zakonske določbe in ki utemeljujejo sklepanje, da prosilčeva dejanja tako po teži (zaradi pomena za izvajanje terorističnih dejanj) kot individualni odgovornosti utemeljuje njegovo nevrednost za subsidiarno zaščito.

Revizijska presoja v konkretnem primeru

45Upravno sodišče v izpodbijani sodbi navaja,²⁸ da ni bilo ugotovljeno, da je bil revident …

46Glede na navedeno je neutemeljen revizijski ugovor, da Upravno sodišče v svoji sodbi ni navedlo dejanskih okoliščin, ki so bile podlaga njegove odločitve, oziroma da se je oprlo le na dejanja, ki jih revident še ni storil. Res pa je, da je dejstva ugotovilo pomanjkljivo in opravilo njihovo napačno materialnopravno subsumpcijo. Ta nima podlage v predstavljenih stališčih SEU, v skladu s katerimi je za upoštevno podporo kateri od terorističnih organizacij treba ugotoviti tudi dejstva, pomembna z vidika teže prosilčevih ugotovljenih ravnanj in odgovornosti zanje ter vzpostaviti povezavo z izvrševanjem terorističnih dejanj organizacije v preteklosti. Iz izpodbijane sodbe ne izhaja, da bi se Upravno sodišče s temi vidiki ukvarjalo in revizija utemeljeno izpostavlja, da ne zadošča le navajanje okoliščin, ki se nanašajo na stike z osebami, osumljenimi ali obsojenimi za širjenje terorističnih idej. To pomeni, da je sodišče zmotno uporabilo materialno pravo in posledično nepopolno ugotovilo dejansko stanje.

47Po obrazloženem je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1), ni pa sledilo revizijskemu predlogu, naj odloči o vsebini zadeve, saj ugotavljanje dejanskega stanja ni predmet revizijskega postopka. Prav tako se ni opredeljevalo, ali v razveljavljeni sodbi ugotovljeno dejansko stanje lahko sodi pod katerega od drugih izključitvenih razlogov, saj je bila revizijska presoja omejena na dopuščeno pravno vprašanje v zvezi z razlago tretje alineje drugega odstavka 31. člena ZMZ-1. Upravno sodišče mora tako v ponovljenem upravnem sporu, če bo uporabilo isto določbo ZMZ-1, ugotoviti dodatne okoliščine, na podlagi katerih bo mogoče revidenta uvrstiti v krog prosilcev, nevrednih mednarodne zaščite.²⁹

Glasovanje

48Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel z dvema glasovoma proti enemu. Proti je glasoval sodnik Golob.

¹ Prva odločba toženke z dne 21. 12. 2018 je bila odpravljena s sodbo Upravnega sodišča I U 57/2019-8 z dne 25. 9. 2019.
² Direktiva 2013/32/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev).
³ Zadeva (sirskega državljana) GM, C-159/21, sodba z dne 22. septembra 2022, točke 43, 45 in naslednje.
⁴ Prav tam, točke 50 do 52. V teh točkah se sodba sklicuje še na zadevo ZZ, C-300/11, sodba z dne 4. junija 2013.
⁵ GM, C-159/21, točka 59.
⁶ Ista sodba, točki 41 in 42.
⁷ Navedeni stavek je bil dodan z novelo ZUP-C (Ur. l. RS, št. 73/04) zaradi varstva pravic strank, ko je bilo tudi črtano besedilo drugega stavka dotedanjega petega (novega šestega) odstavka 82. člena, po katerem se ne smejo pregledovati in prepisovati spisi, ki veljajo za zaupne, če bi se s tem lahko onemogočil namen postopka ali če je to v nasprotju z javno koristjo ali z opravičeno koristjo kakšne stranke ali koga drugega. Glej Poročevalec DZ, št. 17 z dne 19. 2. 2004, obrazložitev k 39. členu predloga sprememb, str.26.
⁸ Več o zahtevah učinkovitega sodnega nadzora v primeru podatkov, katerih razkritje bi lahko ogrozilo državno varnost, in sprejemu ustreznih nacionalnih postopkovnih pravil, ki omogočajo tak nadzor, SEU v že navedeni zadevi ZZ (C-300/11).
⁹ Ta se v celoti glasi: Sodišče lahko ne glede na prejšnji odstavek vroči strankam sodbo z obrazložitvijo, ki ne vsebuje tajnih podatkov, in jo seznani, da lahko v pritožbenem roku vpogleda v sodbo z obrazložitvijo, ki vsebuje tajne podatke, na sodišču pod pogoji iz 332.c in 332.č člena tega zakona.
¹⁰ Direktiva 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičeni do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (prenovitev).
¹¹ Urad visokega komisariata Združenih narodov za begunce, Ženeva, januar 1992, popravljena izdaja.
¹² Str. 25, točki 147 in 149.
¹³ Str. 27, točki 162 in 163.
¹⁴ Npr. razlog za izključitev iz statusa begunca iz člena 12(2)(b) Direktive 2011/95 se nanaša na hudo nepolitično kaznivo dejanje, storjeno zunaj države sprejemnice, preden je osebo sprejela kot begunca, medtem ko se razlog za izključitev iz subsidiarne zaščite iz člena17(1)(b) iste direktive na splošno nanaša na hudo kaznivo dejanje in ni omejeno geografsko, časovno ali glede na naravo kaznivih dejanj. Razlog za izključitev iz subsidiarne zaščite je torej širši. Glej Ahmed, C-369/17, sodba z dne 13. septembra 2018, točki 46 in 47. Navedeno razlikovanje je upoštevano v ustreznih določbah prvega in drugega odstavka 31. člena ZMZ-1.
¹⁵ Ahmed, C-369/17, točke 42 do 44.
¹⁶ Prav tam, točka 51.
¹⁷ Združeni zadevi B in D, C-57/09 in C-101/09, sodba z dne 9. novembra 2010, točke 102 do 105.
¹⁸ Ahmed, C-369/17, točke 48, 50 in 52.
¹⁹ B in D, C-57/09 in C-101/09, točka 108.
²⁰ Glej zadeva Lounani, C-573/14, sodba z dne 31. januarja 2017, točke 67 in naslednje.
²¹ B in D, C-57/09 in C-101/09, točka 84.
²² Ko gre za izključitev iz statusa begunca, je SEU sprejelo stališče, da je treba teroristična dejanja, ki so nasilna do civilistov, čeprav so storjena zaradi domnevno političnih ciljev, šteti za težja nepolitična kazniva dejanja v smislu člena 12(2)(b) Direktive 2011/95 (B in D, C-57/09 in C-101/09, točka 81).
²³ Glej npr. sodbo nemškega Zveznega upravnega sodišča, BverwG 10 C 26.12, z dne 19. 11. 2013, v kateri poudarja, da se kot udeležba pri dejanjih, ki kršijo cilje in načela Združenih narodov, lahko štejejo pomembne ideološke in propagandne dejavnosti v korist teroristične organizacije (15. točka). Obravnavan je bil primer pripadnika Kurdske delavske stranke (PKK), ki je deloval kot vodja kulturnih dejavnosti v umetniški šoli PKK, pozneje je bil odgovoren za propagando in ideološko usposabljanje v taborišču pod nadzorom navedene organizacije, nastopal je na kurdski televiziji kot glasbenik v propagandnih oddajah za PKK in se afirmativno izražal v zvezi z njenim oboroženim spopadom.
²⁴ Isto sodišče v zvezi z resnostjo prosilčevega prispevka k terorističnim dejanjem kot primer navaja, da ne zadostuje deljenje letakov teroristične organizacije, ker mora biti pomembnost tega prispevka enakovredna pomembnosti sodelovanja pri hudem nepolitičnem kaznivem dejanju (prav tam, 15. točka).
²⁵ B in D, C-57/09 in C-101/09, točka 95.
²⁶ Prav tam, točki 96 in 97.
²⁷ V tem smislu SEU v zadevi H.T., C-373/13, sodba z dne 24. junija 2015, točka 90, ko je šlo za primer osebe, ki je zbirala prispevke v imenu organizacije, ki ji je bilo v državi odločanja z odločbo prepovedano delovanje, občasno prodajala njen časopis in se redno udeleževal dogodkov, ki jih je prirejala ta organizacija.
²⁸ V točkah 41 do 50 obrazložitve, ki sta si jih revident oziroma njegov odvetnik prebrala na sodišču.
²⁹ Sam je trdil, da ne sodi v krog subjektov, za katere velja izključitev na podlagi uporabljene določbe 31. člena ZMZ-1, glej 20. točka obrazložitve razveljavljene sodbe.