UPRS Sodba I U 720/2022-5

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Agencije Republike Slovenije za okolje št. 35472-6/2021-17 z dne 26. 1. 2022 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Potek upravnega postopka

1Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo po uradni dolžnosti spremenil okoljevarstveno dovoljenje št. 35472-52/2012-11 z dne 29. 11. 2012 s spremembami, s katerim je bilo tožnici kot družbi za ravnanje z odpadno embalažo dovoljeno opravljanje dejavnosti ravnanja z odpadno embalažo (I. točka izreka izpodbijane odločbe), in sicer tako, da ji je dovolil upravljati skupni sistem upravljanja s komunalno in nekomunalno odpadno embalažo v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z embalažo in odpadno embalažo (1. podtočka) in skupni sistem, v katerega so vključeni proizvajalci, ki dajejo na trg gospodinjsko in negospodinjsko embalažo ter skupno izpolnjujejo svoje obveznosti z vključitvijo v skupni sistem (2. podtočka); v 3. podtočki I. točke izreka izpodbijane odločbe je določil embalažni material (papir, karton, plastika, les, železo, jeklo, aluminij, steklo in drugo); z II. točko izreka je črtal 4., 5., 7. in 8. točko predmetnega okoljevarstvenega dovoljenja; v III. in IV. točki izreka pa je določil, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in da bo o stroških postopka izdan poseben sklep. V obrazložitvi v bistvenem navaja, da je v skladu z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1J) in Uredbo o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju Uredba) spremenil okoljevarstveno dovoljenje tako, da je to uskladil s tretjim odstavkom 41. člena Uredbe.

2Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski organ tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnilo.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in tožbo vlaga zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da na podlagi ZVO-1J in Uredbe ni mogoče utemeljiti predmetne spremembe okoljevarstvenega dovoljenja. Navaja, da ni jasno opredeljena njena obveznost izvajanja razširjene obveznosti, kot tudi njeno financiranje, kar je v nasprotju z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave RS). Opozarja, da na podlagi desetega odstavka 20. člena ZVO-1 opravlja tržno dejavnost na podlagi sklenjenih pogodb, ki se praviloma sklepajo za eno leto. Posledično ji v primeru prenehanja pogodbe nastaja premoženjska škoda, saj je dolžna izpolnjevati in financirati obveznosti, ki ne temeljijo na veljavnih pogodbenih razmerjih. Zato meni, da je Uredba v delu, ki določa metodologijo določanja deležev, neustavna in nezakonita. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov tega postopka.

4Toženka je sodišču poslala upravne spise, ki se nanašajo na zadevo, na tožbo pa ni odgovorila.

K I točki izreka

5Tožba je utemeljena.

6Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je za dejavnost, kot je obravnavana, v šestem odstavku 85. člena ZVO-1 določeno, da se za preverjanje in spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za napravo ali dejavnost ali njegovo spremembo po uradni dolžnosti smiselno uporabljajo določbe 78. člena tega zakona, razen 2. točke prvega odstavka. Po 1. točki prvega odstavka 78. člena, na podlagi katere je bil začet predmetni postopek, toženka okoljevarstveno dovoljenje preveri in ga po uradni dolžnosti spremeni, če to zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki se nanašajo na obratovanje naprave, izdanih po pravnomočnosti okoljevarstvenega dovoljenja. V 72. členu Ustave RS je namreč državi dano pooblastilo, da zaradi skrbi za zdravo življenjsko okolje določa pogoje in načine za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. V zadevi ni sporno, da je bil po pravnomočnosti tožničinega okoljevarstvenega dovoljenja spremenjen ZVO-1 in izdana nova Uredba, kar pomeni, da bi lahko obstajali pogoji za začetek postopka spremembe okoljevarstvenega dovoljenja.

7Se pa sodišče strinja, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali pogoji za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja obstajajo tudi v konkretnem primeru. Izrek v I. točki izpodbijane odločbe (in nadalje v podtočkah) glede na uveljavljene tožbene navedbe po presoji sodišča namreč ni določen in jasno formuliran. Vsebina odločitve o pravici ali obveznosti stranke mora biti formulirana tako, da je jasno in konkretizirano izražena v dispozitivu odločbe. Izrek mora biti kratek in določen (šesti odstavek 213. člena ZUP).

8Sklicevanje na predpis, ki ureja ravnanje z embalažo in odpadno embalažo (1. točka) ne more biti pravno upoštevno, saj mora biti pravilo, ki ga je treba upoštevati, oblikovano v izreku, ker se o pravici oziroma obveznosti odloči z dispozitivom odločbe. Materialno pravnomočen postane samo dispozitiv odločbe, s katerim se glede na ugotovljeno dejansko stanje v konkretnem primeru odloča o pravni posledici, ki sledi iz abstraktne pravne norme; drugi sestavni deli odločbe, npr. obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, pa ne postanejo pravnomočni.¹

9Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka predmetni postopek spremembe okoljevarstvenega dovoljenja začela na podlagi tretjega odstavka 41. člena Uredbe. Sodišče zato pojasnjuje, da se ta določba v celoti nanaša (zgolj) na skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo (glej prvi odstavek tega člena uredbe). To pomeni, da je vsebina izpodbijane odločbe lahko zgolj obveznost, kot je določena za sistem skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo.

10Kot je to določeno v spremenjenem devetem odstavku 20. člena ZVO-1, morajo namreč za izdelke, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, pravne ali fizične osebe, ki v okviru dejavnosti razvijajo, izdelujejo, predelujejo, obdelujejo, prodajajo ali uvažajo izdelke, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost (v nadaljevanju proizvajalci izdelkov) v skladu s tem zakonom zagotavljati obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti.

11Kot izhaja iz spremenjenih določb desetega odstavka 20. člena ZVO-1, pa lahko proizvajalci izdelkov svoje obveznosti glede ravnanja z odpadki, ki nastanejo iz izdelkov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, in glede financiranja tega ravnanja izpolnjujejo sami ali skupaj z drugimi proizvajalci izdelkov, tako da za to pooblastijo združenje proizvajalcev izdelkov ali drugo gospodarsko družbo.

12Tudi po 36. točki 3. člena Uredbe je proizvajalec embaler, pridobitelj embaliranega blaga, proizvajalec ali pridobitelj servisne embalaže ali tuje podjetje, ki daje embalažo na trg v RS. Tožnica je po 5. točki tega člena družba za ravnanje z odpadno embalažo, ki jo proizvajalec iz 36. točke tega člena, ki svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti iz 29. člena te uredbe izpolnjuje skupaj z drugimi proizvajalci, pooblasti za skupno izpolnjevanje teh obveznosti. Iz 42. točke tega člena izhaja še, da je sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti sklop predpisanih ukrepov, ki zagotavljajo, da proizvajalci iz 36. točke tega člena nosijo finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadno embalažo.

13Po prvem odstavku 30. člena Uredbe mora proizvajalec, ki svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti iz 29. člena Uredbe izpolnjuje skupaj z drugimi proizvajalci, z družbo za ravnanje z odpadno embalažo skleniti pogodbo, s katero jo pooblasti za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti.

14Iz določb prvega in drugega odstavka 29. člena Uredbe izhaja, da proizvajalci zagotavljajo takšno ravnanje in financiranje z vso odpadno embalažo, ki nastane na območju RS, da se spodbujajo njeno recikliranje in drugi postopki predelave teh odpadkov. Po tretjem odstavku tega člena lahko proizvajalec pod pogoji iz te uredbe izpolnjuje svoje obveznosti iz prvega in drugega odstavka tega člena samostojno ali skupaj z drugimi proizvajalci, kot je to določeno v 30. členu Uredbe.

15Po tretjem odstavku 30. člena Uredbe družba za ravnanje z odpadno embalažo (kar je tudi tožnica) za namen skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti upravlja skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo, v okviru katerega zagotavlja storitve ravnanja z odpadno embalažo, in sicer 1. redno prevzemanje odpadne embalaže od izvajalcev javne službe v zbirnih centrih in centrih za ravnanje s komunalnimi odpadki, tako da jo od vsakega izvajalca javne službe prevzame najmanj enkrat mesečno, v primeru prejema obvestila iz tretjega odstavka 21. člena te uredbe pa v dveh delovnih dneh po prejemu obvestila; 2. redno prevzemanje odpadne embalaže od distributerjev iz 28. člena te uredbe na način iz 44. člena te uredbe; 3. redno prevzemanje odpadne embalaže od končnih uporabnikov iz drugega odstavka 18. člena te uredbe in drugega odstavka 19. člena te uredbe na način iz 44. člena te uredbe; 4. nadaljnje ravnanje s prevzeto odpadno embalažo v skladu s petim in šestim odstavkom 40. člena te uredbe in 5. ravnanje z odpadno embalažo nevarnega blaga v skladu s predpisi, ki urejajo nevarne odpadke.

16Sodišče poudarja, da navedena ureditev pomeni uskladitev z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, ki v 7. členu določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da so vzpostavljeni sistemi, ki zagotavljajo vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže od potrošnika, drugega končnega uporabnika ali iz toka odpadkov, da se jo usmeri v najprimernejše možnosti za ravnanje z odpadki in ponovno uporabo ali predelavo, vključno z recikliranjem zbrane embalaže in/ali odpadne embalaže. Določa še, da so ti sistemi odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih organov. Brez razlikovanja se uporabljajo tudi za uvožene proizvode, vključno s podrobnimi ureditvami in tarifami za dostop do teh sistemov, in so zasnovani tako, da ne pride do trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence, skladno s Pogodbo. Hkrati morajo države članice zagotoviti, da se do 31. decembra 2024 vzpostavijo sistemi razširjene odgovornosti proizvajalca za vso embalažo v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. 11. 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (v nadaljevanju Direktiva o odpadkih). S slednjima so določene splošne zahteve razširjene odgovornosti proizvajalca in splošne minimalne zahteve za sisteme razširjene odgovornosti proizvajalca. Iz a točke prvega odstavka 8. a člena Direktive o odpadkih med drugim izhaja, da mora država v vzpostavljenih sistemih razširjene odgovornosti proizvajalca jasno opredeliti vloge in odgovornosti vseh zadevnih udeleženih akterjev, vključno z organizacijami, ki izvajajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v njihovem imenu (v RS je to tožnica kot družba za ravnanje z odpadno embalažo). Po določbi tretjega odstavka 8. a člena pa da morajo države članice sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da ima vsak proizvajalec proizvodov ali organizacija, ki izvaja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca v imenu proizvajalcev proizvodov, jasno določeno območje delovanja z vidika geografske pokritosti ter proizvodov in materialov, ki jih zajema, ter se pri tem ne omejujejo le na tista območja, na katerih je zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi najbolj dobičkonosno.

17To pomeni, da je treba v predmetnem okoljevarstvenem dovoljenju natančno določiti vsebino obveznosti tožnice, kot družbe za ravnanje z odpadno embalažo, ki izvaja (le) obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, kot je tudi določena v tretjem odstavku 41. člena Uredbe.

18Sodišče se zato strinja s tožnico, da toženka pri opredelitvi njene obveznosti s tem, ko je v izreku odločbe to določila zgolj s sklicevanjem na splošno in abstraktno ureditev v Uredbi, ni dovolj natančno in jasno navedla vsebine, kot je določena v tretjem odstavku 41. člena Uredbe.

19Ker glede na obrazloženo po presoji sodišča izrek izpodbijane odločbe ne ustreza procesnemu standardu jasnosti in določnosti vsebine izreka po ZUP, tak nedoločen in nekonkretiziran izrek izpodbijane odločbe pa onemogoča njen materialnopravni preizkus, je podana bistvena kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, kar je že samo po sebi razlog, zaradi katerega je treba izpodbijano odločbo v celoti - zaradi vsebinske povezanosti posameznih točk izreka - odpraviti in vrniti zadevo toženki v ponoven postopek (3. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1).

20V zvezi s tožničinimi navedbami, da se ji z izpodbijano odločbo nalaga obveznosti, ki presegajo sistem skupnega sistema ravnanja z odpadno embalažo, pa se sodišče sklicuje na stališče Vrhovnega sodišča RS, ki je v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 pojasnilo, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar. Pojasnilo je še, da gre pri urejanju obveznosti prevzemanja odpadne embalaže v Uredbi² za splošno in abstraktno ureditev obveznosti v predpisu in ne za odločitev o tej obveznosti v konkretnem primeru. Da bi tožničina obveznost prevzemanja odpadne embalaže lahko postala upravna zadeva, bi moral ZVO-1 v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave iz 120. in 153. člena Ustave RS določiti, da o tej obveznosti (po uradni dolžnosti, na vlogo stranke) odloči pristojni organ in tako obveznost družbi naloži z upravno odločbo. Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže take vsebine nima, niti ji takšne vsebine ni mogoče pripisati v konkretnem primeru, saj o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi ministrstvo (ali drug pristojni organ) ne more odločiti. V nadaljevanju je Vrhovno sodišče RS navedlo, da med tožnikom, kot družbo za ravnanje z odpadno embalažo, in izvajalcem javne službe ne gre za javnopravno razmerje, temveč za razmerje med dvema neoblastnima subjektoma, ki ga urejata z zasebnopravno pogodbo.

21Iz navedenih razlogov je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Tožnica je sicer predlagala sojenje v sporu polne jurisdikcije, vendar za to niso izpolnjeni pogoji po prvem odstavku 65. člena ZUS-1. O ostalih tožbenih razlogih se ni izrekalo, ker so odpravo odločbe narekovali že navedeni razlogi.

22Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo na seji, brez glavne obravnave.

K II točki izreka

23Če sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

24Sodišče je tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška družba.

¹ E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 351.
² Sicer prej veljavni Uredbi o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo, ki pa je po vsebini določala enake obveznosti.