UPRS Sodba I U 1429/2020-13

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijanim sklepom je toženka zavrgla tožnikovo zahtevo za razveljavitev akta „Vzorčenje in kemijske analize sanacijskega materiala, površinskih in podzemnih voda na območju nekdanjega odkopa ..., kjer deluje podjetje A., d. d., julij 2019“ Agencije Republike Slovenije za okolje, brez številke (v nadaljevanju Poročilo), po nadzorstveni pravici. Iz obrazložitve izhaja, da s Poročilom ni bilo odločeno o pravici oziroma obveznosti tožnika, temveč gre le za strokovno mnenje, ki služi kot dokaz za ugotavljanje tožnikove odgovornosti za nastanek okoljske škode v prihodnjih upravnih postopkih. Ker izdaja oziroma izdelava Poročila ni upravna zadeva, ta posledično ni upravna odločba, zato je toženka zahtevo za razveljavitev Poročila po nadzorstveni pravici zavrgla na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

2Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in zoper njega vlaga tožbo. V njej navaja, da so pravne posledice zanj nastale v trenutku, ko je organ v Poročilu potrdil, da je nastala okoljska škoda, ki je pravni pojem. Dejstvo, da Poročilo ni bilo izdano v obliki upravne odločbe, kaže na to, da se ob njegovi izdaji niso upoštevala pravila postopka, saj po svoji pravni naravi predstavlja ugotovitveno odločbo. Navaja, da je Poročilo vplivalo na odločitve organov v drugih postopkih, in sicer v postopku za ugotavljanje odgovornosti za okoljsko škodo ter v dveh inšpekcijskih postopkih s strani okoljske in rudarske inšpekcije. Trdi, da za izdajo Poročila ne obstaja pravna podlaga. Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženki v ponovno odločanje.

3Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise v zadevi.

Odločanje po sodnici posameznici

4Sodišče je v zadevi odločalo po sodnici posameznici, saj se s tožbo izpodbija procesni sklep v postopku izdaje upravnega akta (druga alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju ZUS-1).

K I. točki izreka

5Tožba ni utemeljena.

6Predmet presoje v tem upravnem sporu je zavrženje zahteve za razveljavitev Poročila po nadzorstveni pravici. V tožbi tožnik nasprotuje ugotovitvi toženke, da s Poročilom ni bilo odločeno o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi in navaja, da izdano Poročilo v delu, ki se nanaša na ugotovitev, da je bila povzročena okoljska škoda, posega v njegov pravni položaj, kar mu daje pravno naravo ugotovitvene odločbe.

7Sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v njegovi obrazložitvi. Toženka je zavrgla tožnikovo zahtevo za razveljavitev Poročila po nadzorstveni pravici z utemeljitvijo, da z izdelavo Poročila ni bilo odločeno v upravni zadevi, zato tožnik v zahtevi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi (2. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Pravna teorija poudarja, da navedenemu razlogu za zavrženje vloge ustrezajo tri situacije: 1. vlagatelj ne uveljavlja pravice v svojem imenu, temveč za drugo osebo, pa za to ne predloži pooblastila; 2. vlagatelj nima ustrezne pravne sposobnosti in 3. vlagatelj v svoji zahtevi uveljavlja priznanje določene pravice ali pravnega interesa, ki mu po materialnih predpisih očitno ne pripada.¹ Po oceni sodišča v konkretni zadevi ni podana nobena izmed treh naštetih situacij, ki bi narekovale zavrženje zahteve po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, saj je tožnik zahtevo vložil v svojem imenu in ima ustrezno pravno sposobnost, njegova zahteva pa je bila očitno neutemeljena že po procesnih, in ne materialnih predpisih, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.

8ZUP v 129. členu ureja predhodni preizkus zahteve, ki se mora izvesti pred vsebinsko presojo odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki jih vlagatelj želi z njo uveljavljati. Na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP organ s sklepom zavrže zahtevo, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva. Upravna zadeva je odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (prvi odstavek 2. člena ZUP). Iz izpodbijanega sklepa izhaja in tožnik temu ne nasprotuje, da Poročilo vsebuje opis postopka vzorčenja in predstavitev rezultatov kemijske analize odvzetih vzorcev sanacijskega materiala ter površinskih in podzemnih voda na območju delovanja tožnika, z njegovo pripravo pa je Agencija Republike Slovenije za okolje za toženko opravila analizo – strokovno delo, kar je po 1. točki tretjega odstavka 14. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev ena od njenih temeljnih nalog. Takšna opravila, ki imajo analitični, tehnični in strokovni značaj, so materialna dejanja (realni akti), ki jih organi ne opravljajo v upravnem postopku, čeprav sestavljajo del njihovega upravnega delovanja. Ker ta opravila oziroma dejanja po svoji naravi nimajo neposrednih pravnih učinkov, jih ni mogoče šteti za posamičen in konkretni upravni akt (odločbo v upravni zadevi).²

9Na drugačno presojo ne vpliva tožnikova trditev, da je s Poročilom ugotovljena okoljska škoda, ki je pravni pojem, ter da gre zato za ugotovitveno odločbo. Kot rečeno, za upravno zadevo gre, če je z odločbo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, torej ko na podlagi odločitve oblastnega organa pride do spremembe v pravnem položaju stranke. Poročilo pa nima takega pravnega učinka, saj je (kot izhaja tudi iz tožnikovih navedb o uvedenih upravnih postopkih, ki se opirajo na ugotovitve iz poročila) zgolj dejanska podlaga za vodenje upravnih postopkov zaradi okoljske škode. Šele z odločbami, izdanimi v takih postopkih, s katerimi se odredi sanacija okoljske škode, pa pride do spremembe v tožnikovem pravnem položaju.

10Navedeno izhaja tudi iz določb V.a poglavja Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) (Odgovornost za preprečevanje oziroma sanacijo okoljske škode), ki v zvezi z ugotavljanjem obstoja okoljske škode ne predvideva vodenja oziroma odločanja v upravnem postopku ali izdaje upravne odločbe (drugi odstavek 2. člena ZUP), temveč se z akti, izdanimi na podlagi določb tega poglavja, odloča o ukrepih za sanacijo okoljske škode (110.g člen ZVO-1). Kadar želi zakonodajalec ugotovitvi določenega stanja priznati pravno naravo ugotovitvene odločbe, takšne pravne učinke tudi izrecno predpiše (npr. v primeru izdaje odločbe o ugotovitvi lastnosti kmeta v postopku uveljavljanja predkupne pravice pri nakupu kmetijskih zemljišč; šesti odstavek 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih). V postopku ugotavljanja obstoja okoljske škode se zakonodajalec za to ni odločil, saj ZVO-1 ne predvideva izdaje ugotovitvene odločbe o obstoju okoljske škode, temveč je ugotovitev o njenem obstoju zgolj predpostavka v nadaljnjem postopku izdaje upravne odločbe, s katero se odredijo sanacijski ukrepi. Zavezancu, ki so mu odrejeni sanacijski ukrepi, pa mora biti v postopku izdaje takšne odločbe dana možnost, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in pravne koristi, kar vključuje tudi uveljavljanje vseh nepravilnosti v zvezi z ugotovitvami iz Poročila, če se odločba nanj opira.

11Drugačne pravne narave Poročila tožnik ni izkazal niti s trditvami, da mu je bilo Poročilo vročeno s pozivom k določenim aktivnostim in odzivu na te ugotovitve v smeri izvedbe ukrepov za omejitev in sanacijo ugotovljene škode. Dejanje vročitve določenega dokumenta povzročitelju okoljske škode še ne pomeni, da se s tem poseže v njegov pravni položaj, saj je vročanje zakonsko predpisano opravilo, s katerimi organ vroča tako dokumente, ki ne vplivajo na pravni položaj naslovnika (npr. vabila, obvestila, pozivi), kot tudi dokumente, ki takšen vpliv imajo (odločbe, sklepi, opomini). Vsebina navedenega poziva, ki jo v tožbi zatrjuje tožnik, le še utrjuje prepričanje sodišča, da tožnikov pravni položaj s sestavo Poročila ni bil spremenjen, temveč pomeni le dejansko podlago za nadaljnje postopanje upravnih organov.

12Na podlagi navedenega sodišče zaključuje, da je bila odločitev toženke za zavrženje tožnikove zahteve za razveljavitev Poročila po nadzorstveni pravici pravilna, vendar iz razloga po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, saj priprava in izdaja Poročila ne predstavlja odločanja v upravni zadevi. To pomeni, da tega akta ni mogoče izpodbijati v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi, med katere spada tudi razveljavitev odločbe po nazdorstveni pravici (274. člen ZUP). Ob tem sodišče ponovno poudarja, da ima tožnik možnost ugovarjati ugotovitvam iz Poročila v upravnih postopkih, ki bi se na njegovi podlagi uvedli po uradni dolžnosti.

13Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi tretje alineje drugega odstavka 63. člena ZUS-1, saj je ugotovilo, da je izpodbijani sklep po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so v njem navedeni, pravilne razloge pa je sodišče navedlo v tej sodbi.

14Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo v zadevi med strankama sporno le vprašanje pravilne uporabe procesnega prava (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

15Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

¹ E. Kerševan, v: P. Kovač, E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list RS, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 28.
² E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo : Upravni postopek in upravni spor, 2., spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 53.