UPRS Sodba I U 1776/2021-84

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-37/2020-2550-170 z dne 20. 10. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 25,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

1Z izpodbijano odločbo je toženka investitorju DARS izdala gradbeno dovoljenje za objekt z vplivi na okolje: gradnjo južnega dela 3. razvojne osi, 1. in 2. etape hitre ceste med avtocesto (v nadaljevanju AC) Ljubljana – Obrežje in priključkom Maline s priključki na gospodarsko javno infrastrukturo in zunanjo ureditvijo na zemljiščih v izreku navedenih parcel in v izreku navedenem obsegu gradnje (točke od I.1 do I. 17 izreka). V II. točki izreka je odločila, da so podrobnejši mikrolokacijski, ekološki, tehnični, oblikovalski in okoljevarstveni pogoji obravnavanega posega, ki so za investitorja obvezujoči, določeni v dokumentaciji, ki je sestavni del tega dovoljenja, in sicer navedeni pod A. v vodilni mapi, načrtih in elaboratih, ki sestavljajo projektno dokumentacijo za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD), pod B. v projektni dokumentaciji za pridobitev mnenj (v nadaljevanju DGD), pod C v poročilu o vplivih na okolje (v nadaljevanju PVO). V III. točki izreka je toženka naštela mnenja, ki so jih k predmetni gradnji podali pristojni organi in organizacije, katerih pogoje je investitor dolžan upoštevati. V IV. točki izreka je odločila, katere ukrepe in pogoje mora upoštevati investitor z namenom preprečitve, zmanjšanja ali odprave škodljivih vplivov na okolje pri gradnji, uporabi in obratovanju, in sicer za varstvo: pred hrupom, zraka, pred vibracijami, tal in podzemnih voda, površinskih voda, poplavne in erozijske varnosti, narave, kmetijskih in gozdnih zemljišč ter kulturne dediščine. V V. točki izreka so določene obveznosti v zvezi z uporabo občinskih cest, v VI. točki izreka je ugotovljeno, da je bila izvedena presoja sprejemljivosti in da nameravana gradnja ob upoštevanju pogojev, določenih v točki IV./7, nima škodljivih posledic za naravo. V VII. točki izreka pa je določena obveznost spremljanj vplivov gradnje na določene dejavnike okolja.

2V obrazložitvi ugotavlja, da je gradnja skladna z določbami prostorskega izvedbenega akta in predpisi o urejanju prostora, da je predložena vsa potrebna dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja in da je investitor izkazal pravico graditi. Predmetna gradnja ne bo škodljivo vplivala na varstvene cilje območij Natura 2000, njihovo celovitost in povezanost oziroma vpliva na varovana območja ne bo. Opisuje tudi vplive gradnje in obratovanja nameravanega posega na okolje in zaključi, da ob upoštevanju omilitvenih ukrepov, ki so določeni v IV. točki izreka, pomembnih škodljivih vplivov na okolje ne bo.

3Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja. V tožbi ugovarja, da gradbeno dovoljenje temelji na Državnem prostorskem načrtu za državno cesto od avtoceste A2 Ljubljana-Obrežje pri Novem mestu do priključka Maline (v nadaljevanju DPN), ki je bil sprejet v postopku, v katerem so bili kršeni Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), Zakon o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP), Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija), Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 27. 6. 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2001/42/ES) in Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 13. 12. 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, dopolnjena z Direktivo 2014/52/EU (v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU). Zato je nezakonit, posledično pa gradbeno dovoljenje ne bi smelo biti izdano. Pripravljavci DPN so se oprli na nezakonite smernice, ki ne morejo biti strokovna podlaga za pripravo državnega prostorskega načrta. Gradbeno dovoljenje je nadalje nezakonito, ker dovoljuje gradnjo tudi na območjih, ki jih DPN ne ureja, prav tako pa cesta v izreku gradbenega dovoljenja ni ustrezno klasificirana.

4Zatrjuje tudi, da so zaradi čezmernih vplivov hitre ceste na okolje kršene ustavne pravice oseb, združenih v civilno iniciativo, ki živijo na ulicah ... v oddaljenosti od 30 do 500 m od predvidene hitre ceste, tj. pravica do zdravega življenjskega okolja, do mirnega in skladnega življenjskega razvoja ter mirnega zasebnega in družinskega življenja, osebnega dostojanstva kot tudi pravica do spoštovanja doma po 8. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP). Prekoračene bodo mejne emisijske vrednosti za hrup, zahteve glede kakovosti zraka, gradnja bo povzročila vibracije, ki bodo škodljivo vplivale na zdravje ljudi in njihovo premoženje. O prometni ureditvi v času gradnje ni odločeno z izrekom izpodbijane odločbe, izbran scenarij zapor S11 pa ni bil obdelan v PVO. V izpodbijani odločbi tudi ni bil presojan vpliv nameravane gradnje na pešce in kolesarje, na varnost prebivalcev, na osončenost in bivalne pogoje, na omejeno bivanje, na občutljivejšo populacijo in domače živali. Trdi, da so mnenja mnenjedajalcev pomanjkljiva in jih ni mogoče preizkusiti, toženka jih tudi ni presojala ampak zgolj povzela, nekatera mnenja pa sploh niso bila pridobljena. Prav tako ni izkazano, da so PVO izdelali strokovno usposobljeni izvajalci in da so presojo vplivov na okolje opravljale za to usposobljene osebe. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrne in podrejeno, da zadevo vrne toženki v ponovni postopek. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

5Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, prereka tožbene trditve in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Stranka z interesom pa v odgovoru na tožbo navaja razloge, zaradi katerih meni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

6Tožnica je vložila še tri pripravljalne vloge (21. 2. 2022, 23. 3. 2022 in 2. 6. 2022), stranka z interesom pa dve pripravljalni vlogi (16. 5. 2022 in 8. 6. 2022). V njih stranki v bistvenem ponavljata navedbe iz tožbe oziroma odgovora na tožbo. Podrobneje so tožbeni razlogi, stališča toženke in stranke z interesom predstavljeni v nadaljevanju obrazložitve oziroma presoji tožbenih razlogov.

7Sodišče je na naroku za glavno obravnavo izvedlo dokaze z vpogledom v upravna spisa št. 35105-37/2020-2550 in št. 35008-172009-MOP. Vpogledalo je tudi v vse listine v sodnem spisu, ki so jih predložile stranke, saj v okoljskih zadevah (med katere sodi tudi obravnavana) skladno s sodbo SEU v zadevi C-137/14 članom zadevne javnosti ugovorov ni dopustno omejevati na tiste ugovore, ki so že bili pravočasno podani v upravnem postopku. Na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa je zavrnilo dokazne predloge za vpogled v listine, ki so nastale po izdaji izpodbijane odločbe, tj. časopisni članek Ministrovo nespodobno povabilo, objavljen v Dolenjskem listu 19. 11. 2021 (A7), časopisni članek Začetek gradnje južnega dela 3. razvojne osi predvidoma proti koncu zime z dne 29. 10. 2021 (C4), prispevek iz radijske oddaje Po Sloveniji z dne 29. 10. 2021 (C5), časopisni članek Gretje tretje razvojne osi že takoj po novem letu; če ne bo zapletov z dne 29. 10. 2021 (C6), prispevek iz Dnevnika TV Slovenija 1 z dne 29. 10. 2021 (C7), časopisni članek Začetek gradnje pri Novem mestu morda že ob koncu zime, Dnevnik z dne 3. 11. 2021 (C8), časopisni članek Upajo, da se tokrat ne bo zapletlo, Dolenjski list z dne 4. 11. 2021 (C9), izpis iz spletne strani www.sta.si z dne 29. 10. 2021 (C10).

8Tožba je utemeljena.

I. Glede nezakonitosti DPN

9Tožnica je v upravnem postopku zatrjevala, da je prostorski akt, na podlagi katerega je izdano gradbeno dovoljenje, nezakonit, saj naj bi bil sprejet v nasprotju z določbami ZPNačrt, ZUPUDPP, Aarhuške konvencije, Direktive 2001/42/ES in Direktive 2011/92/EU. Toženka je v izpodbijanem aktu te ugovore zavrnila, češ da je bil postopek sprejemanja DPN od integralnega postopka ločen postopek, obenem pa je ta postopek proučila in zaključila, da je tekel zakonito¹. Tudi stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da je bilo tožnici v postopku sprejemanja DPN zagotovljeno sodelovanje, in da je tekel zakonito. Ker tožnica enak ugovor uveljavlja v tožbi, je moralo sodišče najprej presoditi, ali z njim zasleduje svoj pravni interes. Tretji odstavek 54. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) namreč določa, da civilna iniciativa v integralnem postopku kot svojo pravno korist uveljavlja skladnost nameravane gradnje s predpisi, ki urejajo varstvo okolja.

10Iz Uredbe o vsebini poročila o vplivih nameravanega posega na okolje in načinu njegove priprave (v nadaljevanju Uredba o vsebini PVO) izhaja, da se vplivi projekta na okolje ocenjujejo glede na njegovo lokacijo in obseg (5. člen). Lokacija pa se določi s prostorskim aktom, v tem primeru DPN. Poleg tega tožnica zatrjuje, da so bile v postopku sprejemanja kršene Aarhuška konvencija in obe direktivi. Ustavno sodišče je sicer sprejelo stališče, da področje prostorskega načrtovanja samo po sebi ne spada na področje urejanja Aarhuške konvencije, vendar hkrati tudi stališče, da ni mogoče spregledati, da je praviloma tesno povezano z varstvom okolja, zaradi česar so prostorski akti načrti in programi v zvezi z okoljem iz 7. člena te konvencije.² Po tej določbi konvencije pa pogodbenica javnosti zagotovi potrebne informacije, sprejme ustrezne praktične in/ali druge ukrepe, da zagotovi pregledno in pravično udeležbo javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem. Pri tem se uporabljajo tretji, četrti in osmi odstavek 6. člena.

11Ustavno sodišče je poudarilo, da je presoja, ali je bilo v postopku priprave DPN zagotovljeno učinkovito sodelovanje javnosti, vprašanje ustavnosti in zakonitosti postopka, zaradi česar zatrjevane kršitve pri postopku sprejemanja prostorskega akta presoja po tretjem odstavku 153. člena ustave.³ Na ustavnost in zakonitost akta, ki ga je treba uporabiti v zadevi, ki jo obravnava, pa mora paziti tudi naslovno sodišče ter zato presojati ugovore o njihovi nezakonitosti in neustavnosti. Če sodišče meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z ustavo ali zakonom, mora uporabo take določbe podzakonskega akta zavrniti (exceptio illegalis), kar uveljavlja tudi tožnica. Poleg tega je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo, da pobuda za presojo nezakonitosti in neustavnosti prostorskega akta ni mogoča, dokler stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja ne izčrpa vseh pravnih sredstev, saj imajo sodišča pooblastilo, da izločijo nezakonite oziroma protiustavne podzakonske predpise.⁴

12Glede na navedeno sodišče sodi, da ima tožnica pravni interes za uveljavljanje nezakonitosti in neustavnosti prostorskega načrta, ki umešča lokacijo hitre ceste v okolje in je treba zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva v tem upravnem sporu vsebinsko obravnavati tudi njene ugovore v zvezi z nezakonitostjo DPN, kar je storilo v nadaljevanju obrazložitve.

- zaradi nezakonitega nadaljevanja postopka po ZUPUDPP

13Tožnica trdi, da je bil postopek sprejemanja DPN nezakonit, ker je bil napačno nadaljevan po petem odstavku 62. člena ZUPUDPP. Posledično Študija variant ni bila objavljena oziroma ni bila objavljena ločeno od osnutka DPN, kot bi po njenem mnenju morala biti.

14ZPNačrt je v 31. členu določal, da se za posamezne prostorske ureditve lahko pripravijo variantne rešitve, ki se ovrednotijo in medsebojno primerjajo, ministrstvo pa v dopolnjenem osnutku državnega prostorskega načrta predlaga izbor variantnih rešitev (31. člen). Nadalje je 32. člen določal, da če so pripravljene variantne rešitve, se v okviru javne razgrnitve razgrnejo vse variantne rešitve z obrazložitvijo predloga izbora rešitve (prvi odstavek). ZPNačrt je torej seznanitev javnosti z variantnimi rešitvami predvideval v fazi dopolnjenega osnutka in ni določal posebnega postopka seznanitve javnosti z variantnimi rešitvami tako, kot je to kasneje uredil 25. člen ZUPUDPP, po katerem se je najprej javno razgrnila študija variant (25. člen) in kasneje osnutek načrta (33. člen).

15ZUPUDPP, ki je stopil v veljavo 27. 10. 2010, je v petem odstavku 62. člena določal, da če je ob uveljavitvi tega zakona v postopku priprave državnega prostorskega načrta, začetega po ZPNačrt, faza predloga izbora variantnih rešitev v dopolnjenem osnutku državnega prostorskega načrta po ZPNačrt že opravljena, se postopek priprave načrta nadaljuje po določbah od 3. točke 39. člena tega zakona, pri čemer se osnutek načrta izdela na podlagi predloga izbora variantnih rešitev po ZPNačrt. Ker se citirana določba sklicuje na 25. in 26. člen ZUPUDPP, to pomeni, da mora biti z osnutkom prostorskega akta javno razgrnjena tudi študija variant in okoljsko poročilo, s študijo variant pa je treba seznaniti občine, v katerih prostor se ureditev umešča.

16Med strankami je nesporno, da je družba A., d. o. o. junija 2008 izdelala Študijo variant s predlogom najustreznejše variantne rešitve za gradnjo Državne ceste med AC A2 Ljubljana-Obrežje pri Novem mestu in mejo z Republiko Hrvaško (v nadaljevanju Študija variant), in da je Vlada RS s sklepom št. 35000-7/2009 z dne 24. 6. 2009, torej še v času veljavnosti ZPNačrt, kot najustreznejšo izbrala varianto V-vzhodna C. Med strankama je nadalje nesporno, da je bila javna razgrnitev osnutka DPN opravljena v času med 3. 3. 2011 in 4. 4. 2011. Drži trditev tožnice, da je bila 13. 5. 2010 opravljena tudi predstavitev optimizirane trase predstavnikom treh občin. Kot izhaja iz zapisnika, je bil namen predstaviti rešitev, ki bi pri optimiziranju trase v največji možni meri upoštevala usmeritve iz smernic nosilcev urejanja prostora. Vendar pa to, kot pove že ime zapisnika (zabeležka predstavitve), ni javna razgrnitev, ki naj bi bila opravljena le za občine, ne pa tudi za zadevno javnost, zaradi česar naj ne bi bili izpolnjeni pogoji za uporabo petega odstavka 62. člena ZUPUDPP. Tudi Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da dodatna, predčasna predstavitev variant občinam, ni kršitev 30. člena ZPNačrt, saj ne gre za javno razgrnitev⁵.

17Med strankama je nadalje nesporno, da Študija variant ni bila javno razgrnjena ločeno, tj. pred razgrnitvijo osnutka DPN. Tožnica v tožbi mestoma trdi tudi, da Študija variant (sploh) ni bila javno razgrnjena, tj. niti z osnutkom DPN, vendar tega ni dokazala. Sodišče je vpogledalo v spis št. 35008-1/2009-MOP in ugotovilo, da je v javnem naznanilu naznanjena razgrnitev osnutka OPN, povzetka za javnost, Okoljskega poročila za DPN za gradnjo državne ceste med avtocesto A2 Ljubljana-Obrežje pri Novem mestu in Republiko Hrvaško (3.razvojna os-južni del), vključno z Dodatkom za varovana območja⁶ in Okoljskega poročila za 3. razvojno os-južni del; 1. etapa od AC A2 do priključka Maline.⁷ V javnem naznanilu je nadalje navedeno, da bodo skupaj z osnutkom DPN razgrnjene še ostale strokovne podlage, med katere sodi tudi Študija variant.⁸ V obrazložitvi DPN je predstavljen predlog najustreznejše variante in njena potrditev s strani Vlade, predstavljena pa je tudi rešitev, ki po trditvah tožnice pomeni spremembo trase glede na izbrano varianto V-vzhodna C, po trditvah stranke z interesom pa njeno optimizacijo. Nadalje iz zapisnika seje sveta KS Ločna Mačkovec z dne 30. 2. 2011 in stališč do pripomb in predlogov, podanih v času javne razgrnitve DPN in okoljskega poročila št. 35008-1/2009-266 z dne 22. 9. 2010 izhajajo pripombe na izbrano traso in spremembo oziroma njeno optimizacijo. Če Študija variant z izbrano varianto in njeno kasnejšo spremembo oziroma optimizacijo ne bi bila javno objavljena, pripombe tožnice in druge zainteresirane javnosti na to traso ne bi bile mogoče, pri čemer iz upravnega spisa št. 35008-1/2009-MOP izhaja, da so bile dane. Nenazadnje pa tožnica v tožbi in vlogah sama navede tudi to, da zanjo ni sporna varianta V-vzhodna C, kot je bila predstavljena v Študiji variant. To pomeni, da variante, predstavljene v Študiji variant, pozna, kar potrjuje dejstvo, da je bila študija objavljena.

18Glede na vsebino javnega naznanila sodišče tudi ne more verjeti tožnici, ki trdi, da zaradi napačne uporabe prehodne določbe ZUPUDPP presoja vplivov na okolje ni bila opravljena. Kolikor tožnica to trditev opira na tretji odstavek 2. člena DPN, ki določa, da postopek presoje vplivov na okolje ni bil izveden, ker se je postopek priprave tega DPN zaključil v skladu s petim odstavkom 62. člena ZUPUDPP, pa ji je treba pojasniti, da postopek ni bil opuščen, ker okoljsko poročilo ne bi bilo izdelano in vplivi na okolje ne bi bili presojani. Izveden ni bil zato, ker se je na podlagi določb Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1)⁹ izvedel postopek celovite presoje vplivov na okolje (v nadaljevanju CPVO), ki je bil zaključen z odločbo št. 35409-298/20101/30 z dne 28. 12. 2012.¹⁰ Postopek presoje vplivov na okolje pa se izvaja tekom tega, integralnega postopka, v katerem je tožnici prav tako omogočeno sodelovanje javnosti.¹¹ Sicer pa je tožnica v svoji vlogi z dne 2. 6. 2022 sama navedla, da je bil postopek CPVO izveden, vendar pa v njem ni bila obravnavana umestitev ceste po spremenjeni oziroma optimizirani trasi, določeni v DPN. O tem ugovoru se bo sodišče izreklo v nadaljevanju sodbe.

19Po povedanem sodišče sodi, da je bil postopek sprejema DPN voden v skladu z ZPNačrt in ZUPUDPP in je bilo tožnici ter ostali javnosti omogočeno, da v njem sodeluje na način, kot ga določa zakon. O zakonitosti na podlagi petega odstavka 62. člena ZUPUDPP nadaljevanega, po ZPNačrt začetega postopka, se je izreklo tudi Ustavno sodišče v primerljivi zadevi U-I-393/18, ko je kot neutemeljen zavrnilo očitek predlagateljev, da prehodne določbe ZUPUDPP onemogočajo sodelovanje javnosti pri izbiri variantnih rešitev v postopku odločanja o prostorskih načrtih.

- zaradi kršitve Aarhuške konvencije, Direktive 2001/42/ES in Direktive 2011/92/EU

20Tožnica vztraja, da je zaradi opisanega postopka sprejemanja DPN prišlo do kršitve 6. in 8. člena Aarhuške konvencije, češ da javnost ni mogla sodelovati pri sprejemanju DPN tedaj, ko so bile vse možnosti še odprte in ker izid udeležbe javnosti ni bil v zadostni meri upoštevan. Iz istega razloga naj bi bili kršeni tudi členi 6(4), 9(1b) in 11(1) Direktive 2011/92 ter člen 11 Direktive 2001/42/ES.

21Sodišče je že opozorilo na stališče Ustavnega sodišča, da sodijo prostorski akti med načrte in programe, ki jih obravnava 7. člen Aarhuške konvencije, zato morajo države članice na podlagi četrtega odstavka 6. člena Aarhuške konvencije zagotoviti udeležbo že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje.

22Aarhuška konvencija ne opredeljuje pojma začetka odločanja niti vrste postopka, za katerega navedeno pravilo velja. Po presoji sodišča pa so možnosti za sodelovanje v postopku sprejemanja prostorskega akta odprte, dokler zakon javnosti na predlagano prostorsko ureditev omogoča pripombe in je te pripombe še mogoče upoštevati. Iz 32. člena ZPNačrt izhaja, da je omogočal sodelovanje javnosti v fazi dopolnjenega osnutka akta, ko so bile torej možnosti še odprte, saj bi načrtovalci, če bi pripombe javnosti sprejeli, lahko še vedno načrtovali drugačno umestitev v prostor. Očitek, da ZPNačrt ni omogočal javne razprave v fazi še odprtih variantnih rešitev in da je zato v neskladju z Aarhuško konvencijo, je v primerljivi zadevi I-U-393/18 kot očitno neutemeljen zavrnilo tudi Ustavno sodišče z argumentom, da je bila študija variant javno razgrnjena skupaj z osnutkom DPN. V obravnavani zadevi pa je bila v okviru javne razgrnitve objavljena Študija variant in optimizacija variante V-Vzhodna C, ki je pomenila spremembo oziroma optimizacijo priključevanja hitre ceste na avtocesto, s čimer je bila omogočena javna razprava. Kot izhaja tudi iz odločbe U-I-393/18, pa s stališča zahteve, da je javnost vključena v postopek v času, ko so še možnosti odprte, ne gre za kršitev, če se postopek vrednotenja variant in njihove medsebojne primerjave v takem primeru ne dopolni in tudi optimizirane variante ne primerja z ostalimi variantami.¹²

23Ustavno sodišče je nadalje zavzelo jasno stališče, da nadaljevanje po ZPNačrt začetega postopka v skladu s petim odstavkom 62. člena ZUPUDPP ne pomeni, da je s tem javnosti onemogočeno učinkovito (torej pravočasno) sodelovanje v postopku priprave DPN, saj je na podlagi te določbe v nadaljevanju postopka predvidena seznanitev javnosti z osnutkom načrta, s študijo variant in okoljskim poročilom v okviru javne razgrnitve, ki traja najmanj 30 dni, ter v tem času tudi zagotovitev njegove javne obravnave (prvi odstavek 33. člena ZUPUDPP ter 25. in 26. člen ZUPUDPP, na katera napotuje 3. točka 39. člena ZUPUDPP). Zato je kot neutemeljen zavrnilo očitek, da prehodne določbe ZUPUDPP onemogočajo sodelovanje javnosti pri izbiri variantnih rešitev v postopku odločanja o prostorskih načrtih. V primeru, kot je obravnavani, ko sta bili v eni fazi združeni tako faza javne razgrnitve osnutka DPN (33. člen ZUPUDPP) kot faza javne razgrnitve študije variant s predlogom najustreznejše variante (25. člen ZUPUDPP), je imela javnost v času javne razgrnitve možnost dajati pripombe in predloge tako na Študijo variant s predlogom najustreznejše variante (peti odstavek 25. člena ZUPUDPP) kot na osnutek načrta, pripravljen na njeni podlagi (peti odstavek 33. člena ZUPUDPP). Javnosti zato zgolj s tem, da je bila Študija variant javno razgrnjena skupaj z osnutkom DPN, ni bila odvzeta možnost učinkovitega sodelovanja v postopku priprave DPN¹³. Sodišče poudarja, da je Ustavno sodišče pristojno za oceno ustavnosti zakonov, torej tudi za presojo, ali so zakoni v skladu z ratificiranimi mednarodnimi akti, med katere sodi Aarhuška konvencija. Za sporne določbe ZPNačrt in ZUPUDPP je v primerljivi zadevi odločilo, da so skladne s to konvencijo.

24Osmi odstavek 6. člena Aarhuške konvencije določa, da pogodbenica zagotovi, da se pri odločitvah ustrezno upošteva izid udeležene javnosti. Stališče Sodišča Evropske unije¹⁴ je, da je treba določbo sporazuma, ki ga Unija in njene države članice sklenejo s tretjimi državami, šteti za določbo z neposrednim učinkom, če glede na njeno besedilo ter tudi predmet in naravo tega sporazuma vsebuje jasno in nedvoumno obveznost, katere izpolnitev ali učinki niso odvisni od sprejetja nadaljnjega predpisa. Citirana določba Aarhuške konvencije po presoji sodišča nima neposrednega učinka in ne pomeni, da mora pripravljavec prostorskega akta na podlagi te določbe upoštevati vsako pripombo javnosti, saj v tem primeru prostorsko načrtovanje, ki se nanaša na različne, večinoma nasprotujoče interese, sploh ne bi bilo mogoče. Nacionalna ureditev, po kateri mora pripravljavec državnega prostorskega načrta zavzeti stališča do pripomb in predlogov javnosti, zato po presoji sodišča pomeni ustrezno implementacijo te določbe in ni v nasprotju z Ustavo, ki določa, da morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi sporazumi, niti ni v nasprotju z varstvom pravic, ki jih zagotavlja pravni red Unije, katerega sestavni del je Aarhuška konvencija. Ureditev, ki zahteva, da pripravljavec akta zavzame stališča, namreč od njega zahteva, da pripombe prouči. S tem, ko jih prouči pa ima možnost, da tiste, ki so z relevantnih vidikov umestitve objekta v prostor primerne, tudi sprejme. To pomeni, da je izid udeležbe javnosti ustrezno upoštevan.

25Sodišče se je z vpogledom v upravni spis št. 35008-1/2009-266 prepričalo, da je bila ta zahteva Aarhuške konvencije v postopku sprejema DPN spoštovana, saj je pripravljavec akta do pripomb javnosti zavzel stališča, in sicer je nekatere pripombe upošteval, medtem ko je druge obrazloženo zavrnil. Tega, da se pripravljavec do posameznih pripomb ni opredelil, tožnica v tožbi niti ne zatrjuje. Navaja zgolj, da naj bi pri javni razgrnitvi opozarjala tudi, da osnutek DPN ni obravnaval vprašanj glede preusmeritve prometa iz avtoceste po lokalnih cestah in vpliva na prebivalce ter da bo nastal prometni kaos in da se gradnja hitre ceste ne more začeti pred izgradnjo obvoznice, stranka z interesom pa ji odgovarja, da podrobna ureditev prometa v času gradnje ni predmet državnega prostorskega načrta. Sodišče se strinja, da se ureditev prometa v času gradnje ne obravnava v postopku sprejema prostorskega akta. Če pa tožnica s to trditvijo namiguje, da je DPN nezakonit, ker do teh pripomb pripravljavec ni zavzel stališča, ugotavlja, da iz gradiva, ki je v spisu št. 35008-1/2009-MOP, ne izhaja, da je tožnica uveljavljala to pripombo, na njej pa je dokazno breme.

26Člen 6 Direktive 2011/42/ES, ki se nanaša na presojo vplivov načrtov in programov na okolje, podobno kot Aarhuška konvencija zahteva, da morata biti organom in javnosti dana na voljo osnutek načrta ali programa in okoljsko poročilo, pripravljeno v skladu s členom 5, pri čemer jim je treba dati dovolj zgodaj učinkovito priložnost, da v ustreznih rokih podajo svoje mnenje o osnutku načrta ali programa ali spremljajočem okoljskem poročilu, preden se načrt ali program sprejme ali vloži v zakonodajni postopek. Glede vsebine okoljskega poročila, ki mora biti dano na voljo javnosti, člen 5 določa, da se v njem navedejo informacije, ki jih je smiselno zahtevati glede na trenutno znanje in metode presoje, glede na vsebino in natančnost načrta ali programa ter glede na to, na kateri stopnji odločanja je načrt ali program in koliko je nekatere zadeve primerneje presojati na različnih ravneh procesa, da se prepreči podvajanje presoje. Za ostale faze postopka sprejemanja plana obveznost vključevanja javnosti ni določena, točka 5 člena 6 direktive pa še določa, da podrobno ureditev obveščanja organov in javnosti ter posvetovanja z njimi določijo države članice.

27Po presoji sodišča so bile glede na že opisani postopek sprejemanja DPN zahteve teh določb evropske direktive izpolnjene. Tožnica sicer v vlogi z dne 2. 6. 2022 smiselno trdi, da naj bi iz direktive, ker uporablja termin "dovolj zgodaj", izhajalo, da med "programe in načrte" sodi tudi sklep Vlade o pripravi DPN in predvsem Študija variant, zaradi česar bi morala biti javnosti dana možnost, da zgodaj učinkovito izrazi svoje mnenje. Vendar je sodišče že pri obravnavanju ugovora glede kršitve Aarhuške konvencije pojasnilo, da je objava študij skupaj z osnutkom DPN dovolj zgodaj za pripombe javnosti in možnost, da se njene pripombe upoštevajo, in da direktiva ne zahteva, da se ločeno objavlja vsaka faza postopka, saj državam dopušča, da se zadeve presojajo na način, da se prepreči podvajanje presoje. Tožnica ima tudi pravico, da je kot zadevna javnost vključena v postopek izdaje gradbenega dovoljenja, v katerem se odloča o soglasju za izvedbo projekta, pri čemer ima po GZ vse pravice, ki jih je bila Republika Slovenija dolžna zagotoviti po Direktivi 2011/92/EU. V postopek je bila vključena, ko je to zahtevala, kar pomeni, da je imela možnost zgodnjega in učinkovitega sodelovanja pred odločitvijo o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja, tj. ko so bile odprte še vse možnosti, kot to zadevni javnosti zagotavlja člen 6 (4). Glede na navedeno kršitve teh direktiv ni bilo in njihovih protipravnih posledic ni bilo treba odpravljati.

28Tožnica nadalje zatrjuje, da naj bi kršitev obeh direktiv ugotovila tudi Evropska komisija, ki je Republiki Sloveniji v zvezi z možnostjo vpliva zadevne javnosti na pripravo DPN, poslala opomin. Pojasni, da je primer sicer zaprla, ker je Republika Slovenija sprejela novo zakonodajo, vendar opozarja, da s tem ni bila odpravljena kršitev okoljskega prava, ugotovljena ravno v obravnavanem primeru. Toženka in stranka z interesom nasprotno zatrjujeta, da je notranja zakonodaja v skladu z obema direktivama.

29Sodišče ugotavlja, da se pisni opomin z dne 8. 12. 2016 v upravnem spisu ne nahaja, saj je tožnica predložila le obvestilo ENV.E.1/MLD/sv/(2016)7709295 z dne 2. 12. 2016. Iz njega izhaja, da naj bi bil pisni opomin poslan, ker Republika Slovenija s tem, ko za državne in občinske prostorske načrte z elementi projekta ni zagotovila: - da ima zadevna javnost zgodnje in učinkovite možnosti sodelovanja pri okoljskem odločanju v teh postopkih glede vseh značilnosti projekta, vključno z njegovo lokacijo, - da pristojni organ pri zavrnitvi ali izdaji soglasja za izvedbo, zadevno javnost obvesti o svojem stališču glede pripomb in mnenj zadevne javnosti v zvezi z vsemi bistvenimi značilnostmi projekta, vključno z njegovo lokacijo, - da ima zadevna javnost pravico do sodne presoje glede vseh bistvenih značilnosti projekta, vključno z njegovo lokacijo, kolikor takšna presoja ni zagotovljena v okviru drugega učinkovitega sodnega postopka. Navaja še, da je namen opomina zagotoviti pravilen prenos evropskega prava, da pa je Komisija Republiko Slovenijo opozorila na neskladnost aktov, sprejetih v nasprotju z ureditvijo, ki jo zahtevajo direktive, in da bi morala storiti vse potrebno in primerno, da se kršitve odpravijo. Nadalje se v upravnem spisu nahaja dopis Evropske komisije ENV.E.1/MLD/CHAP/(2013)02824 z dne 23. 7. 2018, v katerem ta navaja, da namerava zapreti postopek. Vztraja pa, da postopek ustavne presoje ni najprimernejši način za zagotovitev prenosa 11. člena Direktive 2011/92/EU za načrte, ki so dejansko projekti, vendar meni, da tožnici na podlagi novega GZ dostop do sodnega varstva ne bo več v celoti onemogočen, kot je bilo do zdaj. Novi zakon je namreč razširil krog stranskih udeležencev tako, da vključuje tudi civilne iniciative, kot je tožničina. Zato je Komisija zaprla postopek za ugotavljanje kršitev, ker je bil glavni cilj dosežen, glede ostalega pa ga ni več smiselno nadaljevati.

30Iz navedenih dopisov ni razvidno, da bi Komisija Republiki Sloveniji očitala kršitev pri sprejemanju DPN oziroma v zvezi s postopkom izdaje gradbenega dovoljenja. Ker se v dopisu omenja zadevna javnost in položaj tožnice kot civilne iniciative, sodišče domneva, da je bilo sporno vprašanje, ali ima tožnica status zadevne javnosti, ki ima v postopku izdaje soglasja za projekt drugačen položaj kot javnost. Kot je sodišče že pojasnilo, je po njegovi presoji ureditev iz ZPNačrt in ZUPUDPP skladna z zahtevami evropskih direktiv, saj zagotavlja javnosti zgodnjo in učinkovito možnost sodelovanja pri okoljskem odločanju. Zagotavlja tudi, da pripravljavec prostorskega načrta pripombe javnosti prouči in nanje odgovori, prav tako pa ima zadevna javnost pravico do sodne presoje glede vseh bistvenih značilnosti projekta, vključno z njegovo lokacijo določeno v DPN. Naslovno sodišče je namreč pristojno, da v okviru pooblastila, ki mu ga daje 125. člen Ustave, presoja zakonitost DPN, tako da presoja ni prepuščena šele Ustavnemu sodišču kot izhaja iz očitka Evropske komisije. To presojo je v obravnavani zadevi tudi opravilo.

- zaradi spremembe trase najustreznejše variante, tj. trase V-vzhodna C in nezmožnosti, da se javnost o njej pravočasno izjavi

31Za tožnico je sporno, ker naj bi bila, kot zatrjuje, z DPN v prostor umeščena druga varianta kot jo je s sklepom kot najustreznejšo (Varianta V-vzhodna C) izbrala Vlada RS. Trdi, da naj bi bila v DPN lokacija hitre ceste prestavljena za 2,5 kilometra zahodneje in naj bi bila po „novi varianti“ 3. razvojna os, torej hitra cesta, umeščena v urbani prostor Novega mesta oziroma skozi ulice KS Ločna-Mačkovec in ulico ... Prej dvopasovna povezovalna cesta z bulvarjem naj bi postala štiripasovna hitra cesta z vmesnim ločilnim pasom, ukinjena pa naj bi bila trasa hitre ceste, ki je bila prej predvidena pri kraju Lešnica, kar naj ne bi bilo predstavljeno v študiji variant. Tožnica meni, da ne gre za optimizacijo, saj nikjer ni pojasnjeno, kaj to sploh je. O spremembi trase, tj. variantne rešitve, bi morala po njenem mnenju odločati Vlada RS, sprememba trase pa bi morala biti javno razgrnjena in javnosti omogočeno njeno obravnavanje vsaj takrat, ko je nosilec urejanja prostora predstavil spremembo te trase in umestitev sedaj sporne rešitve na sestankih z občinami.

32Toženka je v izpodbijani odločbi ta ugovor zavrnila, češ da gre za strokovno optimizacijo izbrane variante in ne za spremembo trase. Navaja, da je bila optimizacija skupaj s Študijo variant predstavljena v okviru javne razgrnitve od 3. marca 2011 do 4. aprila 2011. Na sestanku je bilo dogovorjeno, da se občinam posreduje prikaz optimizirane trase iz idejnega projekta, do katere je prišlo ob pripravi strokovnih podlag za DPN glede na dopolnjene smernice DARS. Šlo je za delovno, nedokončano gradivo, ki ni bilo namenjeno širši javni obravnavi. Enako trdi v odgovoru na tožbo, v katerem opozarja še na stališče Ustavnega sodišča, ki ga je zavzelo v odločbi I-U-393/18-29, da je vprašanje premika trase oziroma njene optimizacije strokovno vprašanje.

33Tudi stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da ni šlo za spremembo trase, ampak je bilo treba zaradi upoštevanja smernic nosilcev urejanja prostora in zahtev po omilitvenih ukrepih iz okoljskega poročila ter značilnosti terena, ki so izhajale iz geodetskega posnetka terena, ob pripravi strokovnih podlag izvesti optimizacije. Med njimi je bila ob upoštevanju dodatne strokovne podlage, tj. študije Kriteriji za določitev razdalj med priključki na AC¹⁵ (v nadaljevanju Kriteriji) izdelana preveritev, ali naj se trasa tretje osi priključi na AC v priključku Novo mesto vzhod ali v priključku Lešnica ali obeh. Na podlagi strokovne presoje je bil priključek Lešnica opuščen in in kot najsprejemljivejša izbrana varianta s priključevanjem v priključku Novo mesto vzhod. Posledično je prišlo do sprememb na priključni cesti, ki pa je bila v Študiji variant predvidena že od vsega začetka. Zato naj ne bi držala trditev tožnice, da je bila trasa prestavljena za 2,5 kilometra zahodneje in priprava nove študije variant ni bila potrebna, prav tako pa ni bilo treba razveljaviti sklepa Vlade, saj ta že predvideva optimizacijo izbrane variante.

34Sodišče po vpogledu v spis št. 35008-1/2009-MOP ugotavlja, da je bil po sprejemu najugodnejše variante izdelan elaborat Preveritev priključevanja 3. osi na AC A2 pri Novem mestu¹⁶. Iz njega izhaja, da je bila v fazi priprave strokovnih podlag za DPN glede na dopolnitev smernice DARS, ob upoštevanju Kriterijev, izdelana gradbeno tehnična preveritev (ovrednotenje) variant priključevanja 3. razvojne osi na obstoječo avtocesto AC A2 Ljubljana-Obrežje pri Novem mestu in preverjene tri možnosti priključitve na avtocesto (Lešnica, Starine in obstoječi priključek Novo mesto-vzhod). Izdelani so bili tudi elaborati preveritve (ovrednotenja) z vidika okolja in prometno ekonomskega vidika za priključek Lešnica in priključek Novo mesto-vzhod, ugotovitve vseh štirih vidikov presoje pa so za varianto priključek Lešnica in priključek Novo mesto-vzhod predstavljene v navedenem elaboratu, kateremu so tudi priložene. Glede na predstavljene ugotovitve avtor elaborata zaključuje, da je najustreznejša varianta priključevanja 3. osi na AC na lokaciji obstoječega priključka Novo mesto-vzhod. Ta sprememba je bila nato na sestanku 13. 5. 2010 predstavljena občinam, po katerih poteka cesta, o čemer obstaja zabeležka¹⁷.

35V osnutku DPN¹⁸ je razlog za optimizacijo rešitve opisan v poglavju C5 z naslovom Obrazložitev in utemeljitev DPN. Iz njega izhaja, da je Študija variant v varianti V-vzhodna C v spornem delu trase¹⁹ predvidevala priključek 3. osi v Lešnici in traso hitre ceste vse do tega priključka, predvidena pa je tudi povezava hitre ceste z dvopasovno priključno cesto od izvennivojskega priključka Drgančevje do obstoječega priključka na AC Novo mesto-vzhod. V osnutku DPN je pojasnjeno, da je bil izbran priključek Novo mesto-vzhod z rekonstrukcijo obstoječega priključka v kombinirano vozlišče. Z izborom tega priključka se spremeni potek glavne trase 3. razvojne osi vse do križanja s Šentjernejsko cesto. Namesto dvopasovne glavne trase je zaradi poteka po koridorju povezovalne ceste Mačkovec-Cikava in ukinitvijo le te, potrebna 4 pasovna glavna trasa od priključka Novo mesto-vzhod do priključka Cikava na Šentjernejsko cesto. Namesto priključka Drgančevje in navezave na Šentjernejsko cesto, se uvede nov izven nivojski priključek Cikava z direktno navezavo na Šentjernejsko cesto.

36Za opisano spremembo tožnica trdi, da gre za novo variantno rešitev, ki ni bila predmet Študije variant in za katero CPVO ni bila izvedena, toženka in stranka z interesom pa, da gre za „optimizacijo“ variante V-vzhodna C.

37Po presoji sodišča je ugovor tožnice, da je bil s tem kršen tretji odstavek 22. člena ZUPUDPP, neutemeljen, saj slednji govori o sklepu Vlade o pripravi načrta. Sklep Vlade, s katerim potrdi predlog najustreznejše variante, ureja 29. člen ZUPUDPP, pri čemer pa je bil v obravnavanem primeru sklep Vlade sprejet v času veljavnosti ZPNačrt. Učinek tega dejanja je bil določen v naslednjih členih ZUPUDPP, in sicer je bilo v 30. členu določeno, da investitor na tej podlagi poskrbi za izdelavo strokovnih podlag za podrobnejše načrtovanje ter izdelavo geodetskega načrta in načrta parcel, lahko pa prične tudi s postopki za ureditev mej. Nadalje je 31. člen določal, da se za potrjeno varianto ali rešitev pripravijo podrobnejše tehnične rešitve najmanj z vsebino, kot je v skladu s predpisi, ki urejajo graditev objektov, določena za idejni projekt. Na podlagi tako pripravljenih tehničnih rešitev se načrtovane prostorske ureditve podrobneje umestijo v prostor, meja njihovih območij pa se določi tako, da jih je možno določiti v naravi in prikazati v zemljiškem katastru. Za tako pripravljeno potrjeno varianto ali rešitev izdelovalec izdela osnutek načrta. Koordinator in pobudnik sta morala omogočiti, da se z na ta način pripravljenim osnutkom seznani javnost v okviru javne razgrnitve, ki traja najmanj 30 dni, in v tem času zagotoviti tudi njegovo javno obravnavo.

38Po 35. členu ZUPUDPP je izdelovalec na podlagi stališč do pripomb in predlogov javnosti ter občin izdelal predlog načrta ter pojasnil, kako so bile pri njegovi pripravi upoštevane smernice nosilcev urejanja prostora ter morebitni pogoji za podrobnejše načrtovanje predloga najustreznejše variante ali rešitve (prvi odstavek). Drugi odstavek je določal, da se rešitve načrtovanih prostorskih ureditev iz potrjene variante lahko na podlagi stališč do pripomb in predlogov spremenijo, pri čemer pa se morajo te rešitve še vedno nahajati znotraj območja potrjene variante ali rešitve teh prostorskih ureditev. V tem primeru je treba preveriti, ali je zaradi spremembe treba dopolniti poročilo o vplivih na okolje. Sodišče sodi, da je ta zakonska ureditev v skladu z evropskimi direktivami, saj pomeni to, kar trdi tožnica, tj. da se pojem "sprejemanja načrtov in programov" nanaša tudi na njihovo spremembo.²⁰ Če bi torej v obravnavanem primeru šlo za spremembo izven območja potrjene variante, spremembe po objavi osnutka DPN (brez nove objave spremenjenih rešitev) ne bi bile dopustne.

39Ustavno sodišče je v odločbi U-I 393/18, na katero se sklicujeta toženka in stranka z interesom, zapisalo, da odloča o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni, ne ocenjuje pa primernosti ureditve in ne odloča o strokovnih vprašanjih. Ocene o primernosti temeljijo na strokovni podlagi – podrobneje obdelanih idejnih rešitvah, ki se vrednotijo s prostorskega, varstvenega, funkcionalnega in ekonomskega vidika. Gre torej za strokovno vprašanje par excellence. Ustavno sodišče navaja, da enako velja tudi za presojo, ali premik trase pomeni zgolj njeno optimizacijo v smislu odmika od obstoječe rešitve ali gre za novo traso, ki terja ponovno vrednotenje in primerjavo variant. Zato je kot zmotno zavrnilo stališče predlagateljev, da je to, ali konkreten premik trase že pomeni drugačno, novo traso ali pa gre za optimizacijo obstoječe trase, pravno vprašanje.

40Vprašanje, ali se spremenjene rešitve še vedno nahajajo znotraj območja potrjene variante ali rešitve teh prostorskih ureditev, je torej dejansko vprašanje. Sodišče pritrjuje tožnici, da za razliko od Ustavnega sodišča presoja tudi vprašanja, ki se tičejo dejanskega stanja, vendar pa se dejansko stanje ugotavlja na podlagi predloženih dokazov, presoja, ko gre za strokovna vprašanja, pa je zadržana. V sodni praksi je že dlje časa sprejeto stališče, da lahko stranka doseže preizkus strokovnih vprašanj, o katerih je na podlagi strokovnih podlag za to usposobljenih izvajalcev odločal upravni organ le, če predloži nasprotne strokovne študije in vzbudi dvom v tiste strokovne rešitve, na katerih temelji izpodbijana odločba.²¹ V obravnavani zadevi tožnica ni predlagala izvedbe nobenega dokaza, na podlagi katerega bi se sodišču lahko vzbudil dvom, da ne gre za rešitve znotraj območja potrjene variante ampak za novo variantno rešitev, ki bi terjala ponovno presojo vseh v Študiji variant predstavljenih rešitev. Dokazno breme pa je bilo na strani tožnice. Zgolj navedba doc. dr. B. B. v mnenju, ki ga je tožnica predložila v upravnem postopku, da so pripombe krajanov KS Ločna-Mačkovec glede umestitve hitre, štiripasovne tranzitne ceste v njihova stanovanjska območja, upravičene in argumentirane, namreč utemeljenega dvoma v strokovno oceno, da gre za optimizacijo, sodišču ne morejo zbuditi. Sodišče zavrača tudi stališče tožnice, da mora presojati, ali gre za novo varianto ali optimizacijo izbrane variante zato, ker je v praksi že večkrat odločilo, da že sprememba vrste gradnje pomeni spremembo lokacijskih pogojev ( I U 1074/2014, I U 703/2021). Res je, da sodišče presoja, ali je nameravana gradnja v skladu z lokacijskimi pogoji, kot izhajajo iz sprejetega prostorskega načrta. Vendar v obravnavanem primeru niso bili sporni lokacijski pogoji, kot jih določa OPN, ampak je bilo sporno, ali se v DPN sprejeta rešitev še vedno nahaja znotraj območja potrjene variante ali ne.

41Glede na to je sodišče presodilo, da določbe ZPNačrt in ZUPUDPP zaradi zatrjevane spremembe oziroma optimizacije trase V-Vzhodna C niso bile kršene.

- ker v prostor umeščena varianta ne temelji na veljavnih strokovnih podlagah za pripravo DPN

42Tožnica nadalje trdi, da iz elaborata Preveritev priključevanja, na katerega so pripravljavci DPN oprli spremembo, izhaja, da je bil edini kriterij za izbor priključka Novo mesto-vzhod gradbeno-tehnični kriterij, ki ne dopušča manjše razdalje med dvema priključkoma od 1100 m, kar pa je kriterij, ki v Sloveniji ne prevladuje, saj so razdalje med priključki še manjše. Sporno se ji zdi, ker se DARS d. d. v teh smernicah sklicuje na Kriterije namesto na veljaven predpis, zato so smernice nezakonite in posledično neveljavne. Opozarja, da Kriteriji ne predstavljajo predpisa, ampak kriterije za določanje razdalj vsebuje Pravilnik o cestnih priključkih na javne ceste, ki bi moral biti upoštevan. Poleg tega so Kriteriji obstajali že leta 2007, torej v času izdelave Študije variant in izbora najustreznejše variante, takrat pa DARS d. d. ni imel pripomb.

43Kot je sodišče že pojasnilo, je ZUPUDPP dopuščal spremembe načrtovanih rešitev tudi po razgrnitvi osnutka načrta, pri čemer iz drugega odstavka 35. člena izhaja, da se morajo spremembe nahajati znotraj območja potrjene variante. Pri tem je sodišče pojasnilo tudi to, da je načrtovanje potrjene rešitve oziroma vprašanje, ali so spremembe znotraj območja potrjene variante, strokovno in ne pravno vprašanje. Tudi tega, ali so smernice nestrokovne, sodišče, ne da bi stranka te trditve podkrepila z ustreznimi strokovnimi mnenji, ne more presojati. Sklicevanje na diplomsko delo C. C. z naslovom ..., iz katerega naj bi izhajalo, da so razdalje med mnogimi priključki tudi manjše, v ta namen ne zadošča, saj se ne nanaša na konkretno situacijo, ki je predmet spornega DPN. Pravilnik o cestnih priključkih na javne ceste, na katerega se sklicuje tožnica, pa tudi ni določal razdalj med cestnimi priključki v merskih enotah, ampak je tretji odstavek 9. člena določal, da je najmanjša oddaljenost med priključki zunaj naselja odvisna od kategorije ceste in projektne hitrosti in mora biti večja od dvakratne zaustavitvene razdalje, določene s pravilnikom o projektiranju cest. Edino pravilo je torej minimalna zahtevana razdalja, odločitev o najbolj primerni razdalji med konkretnimi priključki pa je nedvomno prepuščena strokovni presoji. Tudi 21. člen Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave državnega prostorskega načrta določa, da je načrtovanje potrjene variante proces interdisciplinarnega strokovnega dela, katerega rezultat je sprejetje načrta. Zato sodišče ugovor o nezakonitosti oziroma neveljavnosti smernic in kriterijev zavrača kot neutemeljen.

- zaradi neupoštevanja Strategije prostorskega razvoja Slovenije in Zakona o ratifikaciji Pariškega sporazuma

44Tožnica trdi, da pri pripravi DPN ni bila upoštevana Strategija prostorskega razvoja Slovenije, ker pri načrtovanju predvidene tranzitne ceste za tovorni promet ni bila obdelana možnost preusmeritve na železniški promet. Strategija namreč določa, da se za povečevanje učinkovitosti prometnega pretoka spodbuja razvoj železniškega omrežja, ki v prihodnosti prevzema večino daljinskega tovornega prometa, do česar se pripravljavec DPN ni nikjer opredelil in svoje rešitve ni utemeljil. To se ji zdi nedopustno še posebej zato, ker ima podjetje E., d. d. obstoječ železniških tir in bi tovorni promet za to podjetje lahko potekal po železnici, ki je trajnostna rešitev. Pri načrtovanju DPN tudi ni bil obdelan kolesarski promet. Nadalje tožnica trdi, da bi moral biti DPN, ker do ratifikacije Pariškega sporazuma ni bil realiziran, v celoti revidiran.

45Po tretjem odstavku 3. člena ZUPUDPP načrt ne sme biti v nasprotju z državnim strateškim prostorskim načrtom. Nasprotje pomeni situacijo, ko državni prostorski načrt umešča v prostor neko ureditev tako, da je v nasprotju z ureditvijo, ki jo določa strateški akt, torej z določbo, iz katere izhaja zapoved določene ureditve ali njena prepoved. Tožnica pa niti ne zatrjuje nasprotja s konkretno določbo strategije, ampak pripravljavcu očita, da se ni opredelil do možnosti preusmeritve tovornega prometa na železnico. Sodišče na tako posplošen očitek niti ne more odgovoriti. Kar se tiče Pariškega sporazuma, pa sodišče ugotavlja, da gre za mednarodno pogodbo, ki države zavezuje k doseganju ciljev, opredeljenih v 2. členu sporazuma. Skladno s pravno teorijo so na podlagi 8. člena Ustave RS neposredno uporabljive le tiste določbe mednarodne pogodbe, ki uporabo omogočajo brez dodatnih dejanj države podpisnice. V nasprotnem primeru predstavljajo zahtevo in dolžnost države, da jih udejanji v svojem notranjem pravnem redu.²² Sodišče sodi, da ta sporazum nima določb, ki bi neposredno učinkovale za posameznike.

II. Glede gradnje izven DPN in poimenovanja ceste

46Toženka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da je projektna dokumentacija izdelana v skladu z DPN, ob upoštevanju možnih toleranc, dopuščenih v 33. členu tega akta. Ugotavlja, da gradnja deloma posega izven območja DPN, in sicer pri gradnji komunalne infrastrukture predvsem na mestu priključevanja na obstoječo komunalno infrastrukturo, pri čemer pa so predvideni posegi skladni z Občinskim prostorskim načrtom Mestne občine Novo mesto. Predviden poseg delno posega izven območja DPN tudi na območju obstoječe avtoceste Hrastje-Lešnica v delu rekonstrukcije trase AC in preureditve avtocestnega priključka na Novo mesto-vzhod, pri čemer pa je skladen z Uredbo o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Hrastje Lešnica.

47Tožnica ugovarja, da je gradbeno dovoljenje, ker sega izven meje območja DPN, nezakonito, saj ni izpolnjen pogoj iz 43. člena GZ. Glede na 51. člen DPN pa je Uredba o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Hrastje Lešnica na določenih parcelah nehala veljati in zato ni pravna podlaga za izvedbo v PGD novo predvidenih posegov izven DPN, pri čemer toženka ne pojasni, na katere parcele se bo posegalo. Za posege izven DPN ni pravne podlage, ker te rešitve niso bile javno razgrnjene. Enako nezakonit se ji zdi poseg na področje občinskega prostorskega načrta. Nasprotuje tudi poimenovanju ceste kot hitre ceste, saj je njen pomen širši in se po prometni funkciji razvršča v daljinsko cesto ter ima funkcijo tranzita, zaradi česar bi morala biti načrtovana kot AC. Posledično projektiranje gradnje ni v skladu z določili 2. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) in niti DPN.

48Toženka v odgovoru na tožbo vztraja, da je imela podlago, da v manjšem delu gradnje uporabi tudi navedena dva prostorska akta, medtem ko ugotavljanje skladnosti predvidene gradnje z ZCes-1 ni stvar postopka izdaje gradbenega dovoljenja. Stranka z interesom pa v odgovoru na tožbo trdi, da se bodo na območju Uredbe o lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Hrastje-Lešnica izvedle zgolj ureditve v okviru cestnega sveta, ki bi se po tretjem odstavku 18. člena ZCes-1 lahko izvedle tudi kot vzdrževalna dela v javno korist. Parcele, na katerih bodo izvedene prestavitve, zaščita objektov, omrežij in naprav gospodarske javne infrastrukture so navedene v 1. točki izreka. Glede poimenovanja ceste pojasnjuje, da ZCes-1 v 2. členu tako za AC kot za hitro cesto določa, da sta rezervirani za promet motornih vozil, zato ju v nadaljevanju obravnava kot istovrsten objekt. Razlika ni v uporabi, ampak v različnih tehničnih elementih.

49Sodišče ugotavlja, da je imela tožnica v upravnem postopku položaj stranskega udeleženca. Vrhovno sodišče pa je že v več odločitvah zavzelo stališče, da lahko stranski udeleženec v postopkih, v katerih se odloča o dovolitvi posega v prostor, varuje le svoje neposredne pravice in pravne koristi in ne more uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javne koristi²³. Tako stališče Vrhovnega sodišča je skladno tudi s stališčem Ustavnega sodišča, ki je v odločbi U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, v 17. in 18. točki obrazložitve, med drugim navedlo, da "stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah ZUP enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno". Navedlo je še, "da pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist" in da "v upravnem postopku tudi ni mogoče uveljavljati dejanskega interesa".

50Sodišče je že opozorilo, da pravni interes tožnice določa tretji odstavek 54. člena GZ, po katerem lahko civilna iniciativa uveljavlja kot svojo pravno korist skladnost nameravane gradnje s predpisi, ki urejajo varstvo okolja. Zato ne more posplošeno uveljavljati tistih ugovorov o nezakonitosti izpodbijanega akta, zaradi katerih ta akt, tudi če bi bil nezakonit, ne bi posegel v njen pravni položaj. Ker izpodbijani akt s tem, ko dopušča dela na gospodarski javni infrastrukturi, ki se nahaja izven območja DPN ne predstavlja posega, ki bi vplival na varstvo okolja, tak vpliv pa tudi ne izhaja iz poimenovanja ceste, tožnica s temi ugovori ne varuje svojega pravnega interesa. Zato sodišče tožbenih ugovorov, da gradbeno dovoljenje ni skladno z določbami prostorskega izvedbenega akta, ker sega izven območja DPN (1. točka prvega odstavka 43. člena GZ) in da bi bilo treba cesto projektirati kot avtocesto, ni presojalo.

III. Glede prekomernih vplivov posega na okolje v času gradnje in obratovanja

51Tožnica navaja, da njeni člani živijo v objektih na ulicah ..., ki so od predvidene hitre ceste oddaljeni od 35 do 500 metrov, dnevni ali spalni prostori pa so obrnjeni neposredno nanjo. Trdi, da bo zato na tem območju prišlo do čezmernih vplivov na področju hrupa, onesnaženja zraka, prometne ureditve v času gradnje, vplivov vibracij, vplivov na občutljivejšo populacijo in domače živali, zaradi ograj bo omejeno gibanje, osončenost bo premajhna, prav tako pa ni poskrbljeno za varnost objektov in niso urejeni pogoji za pešce in kolesarje. Zato bo kršenih več ustavnih pravic, in sicer do zdravega življenjskega okolja, do mirnega in skladnega življenjskega razvoja, mirnega zasebnega in družinskega življenja, osebnega dostojanstva ter pravica do spoštovanja doma po 8. členu EKČP. Sklicuje se na odločitve Ustavnega sodišča U-I-80/04, U-I-64/14 ter sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Lopez Ostra vs. Spain²⁴ in Kapa in ostali proti Poljski.²⁵

52Stranka z interesom v odgovoru na tožbo zatrjuje, da je treba v primerih kot je obravnavani, poiskati pravično ravnovesje med interesi skupnosti in interesi posameznika, vprašanje posega v ustavne pravice pa presojati upoštevaje načelo sorazmernosti. Javni interes pri gradnji ceste je v prometnem čezmejnem povezovanju na lokalni ravni, vključenosti Slovenije v mednarodni prostor, spodbujanju regionalnega razvoja in konkurenčnosti, česar ni mogoče nadomestiti z blažjim ukrepom. Meni, da odločbe Ustavnega sodišča in sodbe ESČP, na katere se sklicuje tožnica, v obravnavani zadevi niso relevantne, tožnica pa ni legitimirana za njihovo uveljavljanje. Pravica do zdravega življenjskega okolja sama po sebi ne prepoveduje posegov v prostor, temveč so posegi v prostor dopustni, če so upoštevane mejne vrednosti obremenitev okolja, kot je to v obravnavanem primeru.

53Sodišče kot neutemeljeno zavrača stališče stranke z interesom, da civilna iniciativa ni aktivno legitimirana za uveljavljanje kršitve človekovih pravic. Civilna iniciativa je po GZ civilno združenje oseb, s stalnim prebivališčem na območju občine, kjer se bo nahajala nameravana gradnja ali nanjo meji (drugi odstavek 54. člena). Iz te določbe izhaja namen zakonodajalca, da to civilno združenje²⁶, organizirano ravno v zvezi z nameravanim posegom v okolje, deluje v imenu svojih članov, saj bodo živeli v njegovi neposredni bližini in bo zato lahko vplival na njihovo življenjsko okolje. Po izrecni zakonski določbi (tretji odstavek 54. člena GZ) lahko kot svojo korist, in s tem korist za svoje člane, uveljavlja skladnost nameravane gradnje s predpisi, ki urejajo varstvo okolja. V to pa zagotovo sodi tudi skladnost posega z ustavno pravico članov civilne iniciative, ki stalno živijo na območju posega, do zdravega življenjskega okolja, v katero tožnica upoštevaje razlago pravice iz 8. člena EKČP, ki jo je zavzelo ESČP, pravilno uvršča tudi pravico svojih članov do osebnega dostojanstva in zasebnosti v njihovih domovih, tj. do spoštovanja doma. Iz sodne prakse ESČP namreč izhaja, da pravica do spoštovanja doma daje posamezniku pravico do zasebnega prostora, v katerem sme živeti brez zunanjega vmešavanja v skladu s svojimi idejami in prepričanji. Pravica do spoštovanja doma je primarno namenjena varovanju posameznika pred posegi države v njegov zaščiteni življenjski prostor²⁷.

54Poleg tega se skladnost nameravane gradnje s predpisi, ki urejajo varstvo okolja in skladnost posega z ustavo, prekrivata. Ustava namreč v 72. členu vsakomur zagotavlja pravico do zdravega življenjskega okolja (1. odst.), država pa jo je dolžna zagotavljati. Pri tem pa določba 1. odst. 72. člena vsebuje dikcijo: v skladu z zakonom. Vsebino pravice do zdravega življenjskega okolja določa zakonodajalec predvsem tako, da določa meje dopustnosti posegov v okolje. Poseg v okolje je po ZVO-1 (2. točka 3. člena) vsako človekovo ravnanje ali opustitev ravnanja, ki lahko vpliva na okolje tako, da škoduje človekovemu zdravju, počutju in kakovosti njegovega življenja ter preživetju, zdravju in počutju drugih organizmov. Poseg v okolje se nanaša zlasti na rabo naravnih dobrin, onesnaževanje delov okolja, gradnjo in uporabo objektov, proizvodne in druge dejavnosti ter dajanje izdelkov na trg in njihovo potrošnjo. Posledica posegov so obremenitve okolja, imajo vpliv tudi na zdravje ljudi, zato se predpisujejo t. i. mejne vrednosti obremenitev okolja, ki pomenijo tisto mejo (predpisan normativ) obremenjevanja, ki je še dovoljena.²⁸ Do nedopustnih posegov lahko pride v primeru, če gre pri omenjenih vplivih za čezmerne obremenitve okolja.²⁹

55Tudi Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo³⁰, da se pravica do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave varuje s standardi, ki veljajo za posege v prostor, in s standardi oziroma normami, ki zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi. Pri tem sistemska vprašanja zagotavljanja pravice do zdravega življenjskega okolja ureja ZVO-1, ki pooblašča Vlado, da predpiše mejne vrednosti emisij snovi ali energije v zrak, vode ali tla in skupaj z njimi obvezne ukrepe v zvezi z njihovim doseganjem (17. člen). Te mejne emisijske vrednosti pomenijo eno izmed najpomembnejših podlag za uveljavljanje pravice do zdravega življenjskega okolja, saj so to norme, ki na celotnem območju države zagotavljajo, da ne pride do takšnih vplivov na okolje, ki bi bili tako prekomerni, da bi ogrožali zdravje ljudi.

56Po ZVO-1 je čezmerna obremenitev okolja obremenitev, ki presega mejne vrednosti emisije, standarde kakovosti okolja, pravila ravnanja ali dovoljeno rabo naravne dobrine (točka 6.2. prvega odstavka 3. člena ZVO-1), poseg, ki jo povzroča, pa ni dopusten (prvi odstavek 15. člena ZVO-1) in glede na povedano pomeni kršitev zakona in 72. člena Ustave. Zato bo sodišče v nadaljevanju presojalo, ali je toženkina odločitev, da z nameravanim posegom ne bo prišlo do čezmerne obremenitve okolja, pravilna oziroma zakonita.

- na osončenost, občutljivejšo populacijo, možnost prometnih nesreč, pešce in kolesarje, domače živali in omejeno gibanje zaradi visokih ograj

57Toženka v izpodbijani odločbi zavrača očitke tožnice, da vplivi nameravane gradnje na osenčenje, občutljivejšo populacijo, varnost in zdravje udeležencev v prometu (med njimi tudi peščev in kolesarjev), domače in eksotične živali ter prosto gibanje prebivalcev v PVO neupravičeno niso bili ocenjeni. Meni, da PVO ni pomanjkljiv, ker ta področja po Uredbi o vsebini PVO niso predmet poročila. Ugotavlja tudi, da metodologija in merila za izračun osenčenosti v Sloveniji niso predpisana, zahteve glede osenčenosti pa niso predpisane niti v DPN. V zvezi z vplivom morebitnih prometnih nesreč ugotavlja, da PVO v poglavju 2.3.4 obravnava tveganja povezana z okoljskimi in drugimi nesrečami, med njimi tudi prometne nesreče z nevarnimi snovmi. Pojasnjuje, da v okviru integralnega postopka presoja vplive posega na okolje glede njegove sprejemljivosti z okoljskimi predpisi. Tehnične rešitve za zmanjševanje tveganj ob nastanku prometnih nesreč pa temeljijo na Evropskih standardih SIST EN 1317-1 in SIST EB 1317-2, Tehnični specifikaciji TSC 02.210:2010: Varnostne ograje, pogoji in način postavitve, Pravilniku o projektiranju cest, Pravilniku o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah, Pravilniku o preverjanju varnosti cestne infrastrukture in usposabljanju presojevalcev varnosti cest, Navodilu za načrtovanje in izvedbo ukrepov za izboljšanje varnosti prometa in prepustnosti na avtocestah in hitrih cestah v upravljanju DARS d. d. ter Navodilu o tehničnih karakteristikah, pogojih in načinu postavitve varnostnih ograj na cestah v upravljanju DARS d. d. Za presojo prometne varnosti vseh projektiranih rešitev je bil imenovan presojevalec prometne varnosti, ki je izvedel presojo prometne varnosti vseh projektnih rešitev, vključenih v PGD, DGD in PZI dokumentacijo. V projektni dokumentaciji je predvidena postavitev varnostnih ograj, ki imajo certifikat skladnosti s slovenskimi standardi in zagotavljajo predpisan nivo zadrževanja vozila na voziščih cest.

58Tožnica v tožbi vztraja, da gre po Direktivi 2011/92/EU za vplive na prebivalstvo in zdravje ljudi. Tudi iz drugega odstavka 2. člena in 9. člena Uredbe o vsebini PVO izhaja, da je treba opraviti presojo vseh možnih vplivov posega, ki bi lahko imeli pomembne učinke na ljudi in njihovo zdravje, človekovo nepremično premoženje, krajino in njihove medsebojne odnose. Zmanjšanje osončenosti bo imelo gotovo pomemben učinek na zdravje ljudi, spremenili pa se bodo tudi bivalni pogoji. Trdi, da je z elaboratom prikazala primer prekomernega vpliva na osončenje, saj bivalni prostori objektov na ... cesti 40 in 42 praktično ne bi imeli več popoldanskega sonca. Četudi metodologija postopka ni določena, je vse elaborate mogoče izdelati ob uporabi tehnologije, ki je v tistem hipu na voljo. V Sloveniji pa zajem sončnega sevanja v smislu zmanjševanja potreb po toplotni energiji regulirata Pravilnik o učinkoviti rabi energije (PURES, 2010) in Tehnična smernica Učinkovita raba energije (TSG-1-004, 2010).

59Trdi, da je predvidena rešitev glede kolesarske in peš poti bistveno slabša od obstoječe in da ni izkazano, da bosta hoja in kolesarjenje v krožnem križišču hitre ceste varna. V PVO bi moralo biti tudi presojano, kako bo nameravani poseg vplival na občutljivejšo populacijo, vse ob upoštevanju Strategije RS za zdravje otrok in mladostnikov v povezavi z okoljem. Po severnem območju KS Ločna-Mačkovec je že obstoječa AC Ljubljana-Obrežje ograjena z dvojno žičnato ograjo, če bi bila zgrajena hitra cesta, pa bo območje ograjeno še z eno dvojno žičnato ograjo, medtem ko na jugovzhodni strani prostor omejuje reka Krka. Zato bi bilo območje praktično enklava, saj bi bili prebivalci tega območja omejeni pri gibanju, kar bi bistveno poslabšalo bivanjske pogoje in je vpliv na življenje ljudi izkazan. Vztraja tudi, da bi morala toženka presojati vpliv gradnje na domače živali, saj jim v času trajanja gradnje ne bo mogoče zagotoviti ustrezne zaščite. V primeru prometnih nesreč bi bila cesta smrtno nevarna za lastnike nepremičnin v oddaljenosti manj kot 100 m od predvidene hitre ceste, kar utemeljujejo s primerom družine, ki je živela pod viaduktom ....

60Stranka z interesom v odgovoru na tožbo trdi, da navedenih vplivov ni treba presojati, ker Uredba o vsebini PVO tega ne predvideva. Varnost cestne infrastrukture pa je v projektni dokumentaciji obdelana in so predvideni številni ukrepi, ki zmanjšujejo tveganja za nastanek prometnih nesreč.

61Med strankami torej ni sporno, da izpodbijana odločba in PVO ne obravnavata navedenih vplivov nameravanega posega. Sporno je, ali bi te vplive, ki so po trditvah tožnice škodljivi vplivi na prebivalstvo in zdravje ljudi, PVO morala obravnavati, toženka pa presojati.

62Prvi odstavek 50. člena GZ določa, da če je objekt, za katerega je predpisana pridobitev gradbenega dovoljenja, objekt z vplivi na okolje, se postopek izdaje gradbenega dovoljenja in postopek presoje vplivov na okolje iz zakona, ki ureja varstvo okolja, združita (integralni postopek)... Po tretjem odstavku 50. člena GZ se za presojo vplivov na okolje uporabljajo določbe predpisov, ki urejajo varstvo okolja, razen če je s tem zakonom določeno drugače. Po prvem odstavku 51. člena ZVO-1 pa se v postopku presoje vplivov na okolje ugotovijo in ocenijo dolgoročni, kratkoročni, posredni ali neposredni vplivi nameravanega posega v okolje na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja.

63Presoja vplivov na okolje se izvede na podlagi poročila o vplivih nameravanega posega na okolje (prvi odstavek 54. člena ZVO-1). Njegovo vsebino določa drugi odstavek 54. člena ZVO-1 pri čemer iz dikcije zakona, da mora poročilo vsebovati zlasti tam navedene opise in podatke, izhaja, da vsebine tega poročila ne predpisuje taksativno. Po petem odstavku 54. člena ZVO-1 Vlada predpiše podrobnejšo vsebino poročila iz prvega odstavka tega člena, način njegove priprave in metodologijo za opredelitev območja iz 6. točke drugega odstavka tega člena. Ta vprašanja je Vlada uredila z Uredbo o vsebini PVO, iz katere izhaja, da mora PVO zagotavljati podatke, potrebne za ugotovitev in oceno neposrednih in posrednih pomembnih vplivov posega, med drugim tudi na prebivalstvo in zdravje ljudi, pri čemer vplivi na prebivalstvo in zdravje ljudi, ki naj se ocenjujejo, niso našteti. Tudi iz 9. člena Uredbe o vsebini PVO ne izhaja taksativna opredelitev možnih vplivov posega, ki bi bili torej vedno obvezna sestavina PVO, saj določa, da je treba opisati in oceniti vse verjetne vplive na dejavnike iz 2. člena te uredbe, ki so med drugim posledica tam naštetih posegov, aktivnosti, emisij idr.

64Glede na navedeno sodišče sodi, da ni treba, da PVO obravnava in toženka presoja vsak možen vpliv nameravanega posega na prebivalstvo in zdravje ljudi, mora pa obravnavati tiste, ki bi lahko v primeru konkretnega nameravanega posega pomembno škodljivo vplivali na prebivalstvo in zdravje ljudi. Večina posegov v okolje namreč prinaša določene vplive, številni so tudi negativni, vendar vseh glede na rast števila prebivalcev, razvoj gospodarstva in sodoben način življenja niti ni mogoče preprečiti. Preprečiti je treba čezmerne obremenitve okolja, kar pomeni, da mora PVO obravnavati tiste pomembne škodljive vplive, ki bi lahko vodili do čezmernih obremenitev. Zato mora PVO obravnavati in toženka presojati tiste vplive posega, za katere tako izrecno določa že predpis, tj. tiste, za katere iz predpisov izhaja, da so lahko potencialno škodljivi (s tem, ko so določene mejne vrednosti ali druge zahteve, ki zaradi vpliva nameravanega posega ne smejo biti kršene). Poleg tega mora obravnavati tudi tiste, za katere je na podlagi značilnosti konkretnega nameravanega posega mogoče zaključiti, da bi lahko pomembno škodljivo vplivali na okolje. Če torej organ oceni, da značilnosti posega kažejo, da je lahko nek vpliv pomemben oziroma ne more biti pomemben, trditveno breme, da ta ocena ne drži in dokazno breme, s katerim to dokazuje, nosi stranka, ki zatrjuje drugače. Taka razlaga izhaja tudi iz prvega odstavka 57. člena GZ, po katerem pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda gradbeno dovoljenje v integralnem postopku, če so izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja iz 43. člena tega zakona in če nameravana gradnja nima pomembnih škodljivih vplivov na okolje.

65Sodišče torej glede na povedano sodi, da presoja nekega vpliva, za katerega predpis ali standard ne določa vrednosti, ki ne smejo biti presežene oziroma vrednosti, ki morajo biti dosežene, in ki že na prvi pogled ni tak, da bi lahko pomembno škodljivo vplival na okolje, ni potrebna. Predpisi, ki bi določali, kakšni so še dovoljeni vplivi oziroma kakšne so mejne emisijske vrednosti za senco, ki jo povzroča nov objekt drugim objektom, maksimalni dovoljeni vplivi na občutljivejšo populacijo, pešce in kolesarje, domače živali in omejeno gibanje zaradi visokih ograj, niso sprejeti. Zato bi jih bila toženka dolžna presojati (investitor pa vključiti v PVO), če bi nameravani poseg upoštevaje njegove značilnosti lahko povzročil pomembne škodljive zatrjevane vplive. Toženka je s tem, ko je štela, da jih ni treba vključiti v PVO, dejansko presodila, da ti vplivi niso taki. Tožnica pa po presoji sodišča s svojimi trditvami in dokazi ni uspela izkazati drugače. Slabša ureditev kolesarskih poti, slabši življenjski pogoji za otroke in starejše ter domače živali, več sence in zaščitne ograje namreč sami po sebi ne morejo povzročati pomembnih škodljivih vplivov, tožnica pa nastanka pomembnih škodljivih vplivov (ki bi lahko vodili do čezmernih obremenitev) ni izkazala s stopnjo verjetnosti.

66V zvezi s trditvijo, da vprašanje osončenosti ureja tehnična smernica TSG-1-004, 2010, pa sodišče še pripominja, da gre za smernico, ki ureja bistvene zahteve za gradnjo objekta v zvezi z učinkovito rabo energije (arhitekturne zahteve, toplotna zaščita, ogrevanje, hlajenje, prezračevanje, idr.), ki je predmet gradbenega dovoljenja in ne ureja dopustnih vplivov objekta na osenčenost drugih objektov. Vprašanje osenčenosti je lahko bistveno v zvezi z vprašanjem, ali je nameravana gradnja skladna s prostorskim aktom, vendar le, kadar ta določa obvezne odmike med posameznimi objekti. Če ti niso doseženi, gradnja ni v skladu s prostorskim aktom. V obravnavanem primeru Uredba o DPN zahtevane razdalje do objektov v okolici ne ureja.

67Kar se tiče varnosti ceste, je toženka po presoji sodišča pravilno štela, da gre po 4. točki prvega odstavka 15. člena GZ (tudi) za bistveno zahtevo³¹, ki jo mora izpolnjevati objekt, pri čemer je pojasnila, na podlagi česa je zaključila, da je ta bistvena zahteva izpolnjena in so tako izpolnjene zahteve iz 2. točke prvega odstavka 43. člena GZ. Bistvena zahteva lahko pomeni tudi vpliv na okolje, kot to npr. velja za hrup oziroma zaščito pred njim.³² Upoštevaje naravo nameravanega posega, je po presoji sodišča način gradnje ceste oziroma njene zaščite vsekakor nekaj, kar lahko pomembno vpliva na življenje ljudi oziroma njihovo bivanje. S tem pa ima civilna iniciativa, ker gre tudi za vprašanje skladnosti nameravane gradnje s predpisi, ki urejajo varstva okolja, pravno korist, da tak ugovor uveljavlja.

68Vendar po presoji sodišča dejstvo, da to vprašanje ni presojano v okviru PVO, ampak v okviru izpolnjevanja bistvenih zahtev, na zakonitost izpodbijane odločitve ne vpliva. Bistveno za varnost udeležencev prometa in s tem ljudi, ki ob cesti živijo, je namreč, da so tehnične rešitve za varnost ceste v skladu s tehničnimi smernicami in pravili stroke, ki tako varnost zagotavljajo in da organ v izpodbijani odločbi presodi, ali so te zahteve izpolnjene. Toženka je projekte presojala in ugotovila, da so v skladu s predpisi, da je dokumentacijo podpisal projektant in odgovorni vodja projekta, ki je med drugim izjavil, da so bile pri izdelavi projekta upoštevane vse bistvene zahteve in je projekt izdelan tako, da bo gradnja, izvedena v skladu z njim, zanesljiva. Sodišče ponovno poudarja, da gre pri vprašanju, ali so projektne rešitve, v tem primeru projektne rešitve, ki zagotavljajo varno rabo ceste (s tem pa tudi njene okolice), ustrezne, tj. take, ki varnost zagotavljajo, za strokovno vprašanje. Kot je v tej sodbi že pojasnilo, pa stranka lahko doseže preizkus strokovnih vprašanj, o katerih je na podlagi strokovnih podlag usposobljenih izvajalcev odločal upravni organ le, če predloži nasprotne strokovne študije, ki vzbudijo dvom v strokovne rešitve, na katerih temelji odločba. Tožnica zato s sklicevanjem na časopisne članke o primeru družine, katere objekt je stal pod viaduktom ..., dvomov v te rešitve ni vzbudila.

- na promet v času gradnje

69Toženka v izpodbijanem aktu kot neutemeljen zavrača ugovor tožnice, da v PVO niso obdelani vplivi prometa v času gradnje na prebivalstvo. Navaja, da sta Študija prometa v času gradnje 3. razvojne osi jug na odseku AC A2 Ljubljana-Obrežje priključek Novo mesto-vzhod do priključka Osredek, Prometna študija³³(v nadaljevanju Študija prometa) in elaborat Prometna študija za objekt državna cesta Novo mesto-priključek Maline, 3.razvojna os-južni del, prvi del: etapa 1 in 2 od priključka Novo mesto-vzhod do priključka Osredek³⁴ (v nadaljevanju Prometna študija) strokovni podlagi, podatki iz teh podlag pa so bili upoštevani in uporabljeni za oceno vpliva gradnje in obratovanja hitre ceste na obremenitev okolja s hrupom, kar je razvidno tudi iz Ocene obremenjenosti okolja s hrupom, ki je priloga PVO, vsebina pa je povzeta v poglavju 5.2.1.1 PVO. Oba dokumenta obravnavata prometno rešitev v času gradnje po scenariju S11. Pojasnjuje, da so v Študiji prometa res obravnavani le omrežni scenariji S5, S7 in S9, ki so vključevali popolno zaporo AC priključka Novo mesto-vzhod. Dodatna scenarija 10 in 11, ki v tej študiji nista predstavljena, sta bila preverjena kasneje. Vendar pa je prikaz ukrepov po scenariju S11 razviden iz pojasnil investitorja z dne 15. 6. 2021. Po mnenju toženke tožnica ni navedla konkretnih razlogov, zakaj ta scenarij ni ustrezen, situacija, ki jo podaja kot primerjavo, pa se ne more aplicirati na konkreten poseg.

70Tožnica v tožbi trdi, da vprašanje ureditve prometa v času gradnje v izpodbijani odločbi ni rešeno. Vztraja, da so v Študiji prometa obravnavani le scenariji S5, S7 in S9, ne pa tudi scenarij S11, ki ga je dopolnjeval investitor sam. Prometna ureditev za čas gradnje oziroma potek preusmeritve, bi morala biti obdelana že v DPN in navedena v izreku izpodbijane odločbe, o vplivih, ki lahko nastanejo zaradi zapor, pa bi morala biti izvedena okoljska presoja. Trdi, da se toženka ponovno sklicuje na nedoločene pojme, da se lahko pričakuje preusmeritev prometa na alternativne prometne povezave in se bo obremenitev s hrupom povečala le delno in v časovno omejenem obdobju in da ni izkazano, ali je zadoščeno pogojem tretjega mnenja ARSO, ki se sklicuje na scenarij S11, ki ni del Študije prometa. Meni, da scenarij S11 z vidika vpliva prometa na prebivalstvo ni sprejemljiv, saj se bo ves promet odvijal po Šmarješki cesti, ki ni bila vključena v območje vplivov in niti presoje teh vplivov, tudi po mnenju ARSO pa bi s tem prišlo do prekomernih obremenitev. Upoštevan ni niti mestni potniški promet, intervencijska vozila, več križišč pa je, kot izhaja iz Študije prometa, že sedaj na meji propustnosti.

71Stranka z interesom v odgovoru na tožbo tem navedbam nasprotuje, opisuje prometno rešitev po scenariju S11 in poudarja, da gradbeno dovoljenje določa omilitvene ukrepe, da ne bi nastal prometni kaos. Na Šmarješki cesti se bo transport materiala, vezanega na gradnjo vidatukta 6-02 in mostov 5-01 in 5-03, izvajal le občasno, tako da bo dodatno obremenjena s povprečno sedmimi prevozi tovornih vozil na dan, kar ne bo povzročilo prekomernih obremenitev.

72Sodišče ugotavlja, da je stranka z interesom naročila in toženki predložila Študijo prometa, v kateri so res obdelani trije scenariji prometa, kakršen bi bil ob popolni zapori priključka Novo mesto-vzhod, polovični zapori Šentjernejske ceste (scenarij S 5), ob popolni zapori priključka Novo mesto-vzhod in ceste na Brezovici ter polovični zapori Šentjernejske in Šmarješke ceste ter krožišča Otoška-Zagrebška cesta (scenarij S 7) in ob popolni zapori priključka Novo mesto-vzhod in ceste na Brezovici ter polovični zapori Šentjernejske, Šmarješke in Belokranjske ceste (scenarij S 9). Tako drži, da Študija prometa ne obravnava vplivov na promet, kakršen bo ob zaporah po scenariju S 11, kar pa po presoji sodišča na zakonitost izpodbijane odločbe ne vpliva. Študija prometa namreč ni sestavni del gradbenega dovoljenja, kar dokazuje tudi na strani 12 te študije pojasnjen namen. Njen namen je opredeliti pogoje za izvajalca del, ki se jih vključi v razpisne pogoje, pripraviti podlago izvajalcu del za pripravo elaboratov cestnih zapor, analizirati deležnike, ki lahko prispevajo k izboljšani pretočnosti prometa na obstoječem cestnem omrežju, in opredeliti ukrepe, s katerimi bi se zmanjšale prometne obremenitve v urnih konicah. Scenarij cestnih zapor, ki bo najmanj vplival na odvijanje vsakodnevnega prometa v času gradnje S 11, je tako res določil investitor, ne da bi o tem pripravil posebno študijo.

73Po prvem odstavku 45. člena GZ mora izrek gradbenega dovoljenja poleg sestavin, ki so z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, predpisane za odločbo, vsebovati tudi morebitne pogoje za izvedbo gradnje, vzdrževanje in uporabo objekta (5. točka). Gradnja hitre ceste, ki zahteva zaporo drugih cest oziroma priključkov, vpliva na prometne tokove, ti pa povzročajo hrup. Zaščita pred hrupom sodi tako med bistvene zahteve (15. člen GZ) kot tudi med tiste vplive na okolje, ki lahko pomembno škodljivo vplivajo na okolje (51. člen ZVO-1). Če je hrup prekomeren, je treba določiti omilitvene ukrepe, ki so torej lahko odvisni tudi od tega, kakšna je zapora in posledična preusmeritev prometa. Glede na to pa sodišče sodi, da zgolj pojasnila investitorja o sistemu zapor, ki jih je podal v vlogi med upravnim postopkom, pri konkretnem nameravanem posegu ne bi zadoščala. Vpliv mora biti obravnavan v PVO, organ pa mora o tem odločiti v izreku gradbenega dovoljenja.

74Vendar pa ne drži trditev tožnice, da scenarij zapor S11 ni vključen v izrek gradbenega dovoljenja. Sestavni del izreka gradbenega dovoljenja je namreč v skladu s 45. členom GZ tudi v točki II.A našteta projektna dokumentacija in v točki II. C navedena PVO. Scenarij zapor S11 je na ta način v izreku določen s tem, ko je opisan na straneh 28-29 in 42-43 elaborata 9/18 Elaborat obremenitve s hrupom in na strani 6 elaborata 9/16 Elaborat gradbišča, ki sta del PGD. Na podlagi te ocene preusmeritve prometa in ocene vpliva transporta za potrebe gradnje, pa so tako v elaboratih kot tudi v PVO ocenjeni vplivi prometne ureditve v času gradnje na hrup. Da so bile pri oceni upoštevane spremembe prometa, ki so posledica scenarija zapor S11, ki se je izkazal za najbolj učinkovitega tako v prometnem smislu kot v smislu še sprejemljivih vplivov na okolje, je izrecno navedeno v poglavju 5.2.1.1 na strani 151 PVO, ocenjena sprememba v času gradnje, ki je posledica tega scenarija, pa je prikazana na slikah 45 in 46. Tožnica je imela možnost, da se je o obeh izrekla, saj gre za sestavni del upravnega spisa. Stranka z interesom tudi pravilno opozarja, da je okoliščina, da je upoštevan ta scenarij, razvidna iz dejstva, da je med omilitveni ukrepi določen ukrep, da razen ceste LC 295211 Ragovo-Krka in dela Šmarješke ceste na odseku Andrijaničeve ter Levičnikove ceste do gradbišča, uporaba drugih cest lokalnega omrežja ni dovoljena (točka IV.1.1 izreka gradbenega dovoljenja).

75Z Elaboratom obremenitve s hrupom v času gradnje in obratovanja, ki je sestavni del izreka gradbenega dovoljenja, je tako določeno, da AC priključek Novo mesto-vzhod in kraki tega priključka ostanejo odprti, razen za smer Novo mesto-Ljubljana, posledično pa se bo promet za to smer navezoval na AC preko priključka Novo mesto-zahod po obstoječi regionalni cesti R2-448/0222 priklj. Novo mesto-Ločna, pri čemer se na Šmarješki, Šentjernejski in Belokranjski cesti dodatno izvedejo polovične zapore prometa z zagotavljanjem izmenične prevoznosti na vseh cestah v območju križišč. S to rešitvijo bo po oceni izdelovalca elaborata pričakovana preusmeritev prometa na možne alternativne poti minimalna. Izjema je regionalna cesta R2-448/0222, kjer je pričakovano povečanje emisije hrupa približno 7 dBA, vendar pa najbližje stanovanjske stavbe ležijo v oddaljenosti 430 m od osi ceste. Tudi v primeru krajšega zaprtja severne izvozne rampe priključka Novo mesto-vzhod, povečanje emisije hrupa na letni ravni ne bi bilo večje od 0,5 dBA.

76Nadalje sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor, da bi morala biti prometna ureditev v času gradnje določena že v DPN, saj gre za prostorski načrt, s katerim se določijo načrtovane prostorske ureditve, območje načrta ter prostorski izvedbeni pogoji za izvedbo načrtovanih prostorskih ureditev (prvi odstavek 5. člena ZUPUDPP) ter vsebuje prikaz in opis umestitve načrtovane prostorske ureditve v prostor s prostorskimi izvedbenimi pogoji (drugi odstavek 5. člena ZUPUDPP). Ureditev prometa v času gradnje tako ni predmet prostorskega akta.

77Sodišče se tudi strinja s toženko, da tožnica ni navedla konkretnih razlogov, zaradi katerih scenarij zapor S11 ni ustrezen. Trdi le, da toženka uporablja preveč splošne pojme in da je dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. To ne drži, saj je opisana tako preusmeritev prometa kot tudi stopnje povečanja hrupa, ki bodo njegova posledica. O ugovoru tožnice zoper toženkino presojo, da posledice preusmeritve prometa ne bodo prekomerno vplivale na hrup ter o ugovoru, da v oceno vplivov hrupa niso vključene vse ceste, pa se bo sodišče izreklo v nadaljevanju, ko bo obravnavalo ugovore v zvezi z vplivom nameravanega posega na hrup.

- na hrup

78Sodišče najprej zavrača tožničin ugovor, da je bila z izdajo gradbenega dovoljenja kršena Direktiva 2002/49/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 25. junija 2002 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa (v nadaljevanju Direktiva 2002/49/ES). Ta direktiva namreč ne določa, kdaj je obremenitev okolja s hrupom čezmerna, niti ne vsebuje drugih določb, ki bi bile neposredno uporabljive. Njen cilj je uvesti strateško kartiranje hrupa za vsa strnjena naselja z več kot 250.000 prebivalci, vse glavne ceste z več kot 6 milijonov prevozov vozil letno, za glavne železnice, ki imajo več kot 60.000 prevozov vlakov letno in glavna letališča na podlagi enotne metodologije merjenja hrupa za vse države članice.³⁵ Vse to z namenom priprave akcijskih načrtov za upravljanje s problemi in učinki hrupa znotraj ozemelj držav članic. Ker direktiva ne vsebuje določb, ki bi bile neposredno uporabljive, jih toženka ni mogla prekršiti.

79Glede na številne prispevke o škodljivosti hrupa, ki jih je kot dokaz o prekomernih vplivih posega na okolje predložila tožnica, sodišče poudarja, da ne more odločati o tem, katera je tista meja, ki zaradi škodljivosti za zdravje ne bi smela biti dovoljena, saj je to strokovno vprašanje. Pri presoji, ali bo zaradi nameravanega posega prišlo do čezmerne obremenitve okolja s hrupom, se toženka in sodišče tudi ne moreta opreti na priporočila Svetovne zdravstvene organizacije, kot to uveljavlja tožnica, saj gre, kot pove že ime, za priporočila, ki niso neposredno zavezujoč pravni akt. Pri odločanju, ali naj se nameravani poseg dovoli, je treba upoštevati, da so emisije dovoljene do tistih meja, za katere je v predpisu določeno, da niso čezmerne. Zato tudi mnenje Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju NIJZ) št. 354-64/2019 z dne 17. 5. 2019, ki je, dokler je tekel postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, podal mnenje, da so mejne vrednosti hrupa v okolju izjemno visoke in ne zagotavljajo, da ne bo prišlo do negativnih vplivov na zdravje in počutje ljudi, in da bi bilo treba v bivalnih območjih zagotoviti pogoje za območje II. stopnje varstva pred hrupom, v tem postopku ni relevantno. NIJZ se namreč v tem mnenju zavzema za drugačne mejne vrednosti od tistih, ki so predpisane. Ker so pravno relevantne zgolj tiste emisijske vrednosti, ki jih določa v času izdaje gradbenega dovoljenja veljaven predpis, pa sodišče kot neutemeljeno zavrača stališče tožnice, da gre za bistven dokaz, da bodo vplivi posega pomembno vplivali na življenje in zdravje prebivalcev.

80Sodišče mora torej upoštevaje mejne vrednosti hrupa, določene v Uredbi o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju (v nadaljevanju Uredba o hrupu) presoditi, ali je toženka na podlagi predpisa in predložene dokumentacije utemeljeno zaključila, da zaradi nameravanega posega ne bo prišlo do čezmerne obremenitve okolja, saj tožnica tej presoji ugovarja.

81Toženka v izpodbijani odločbi³⁶ ugotavlja, da je ocena obremenitve s hrupom zaradi prometa po AC povzeta po strokovni podlagi Izvedba obratovalnega monitoringa obremenitev s hrupom za omrežje cest, ki so v upravljanju DARS, d. d., ocena obremenitve s hrupom po državnih cestah pa temelji na Monitoringu hrupa za ceste z več kot 3 milijone prevozov letno v upravljanju Direkcije RS za infrastrukturo.³⁷ Opiše koliko stavb je po današnjem stanju na teh odsekih cest s hrupom preobremenjenih³⁸ ter dodaja, da obremenitev območja s hrupom povzroča tudi obratovanje večjih podjetij F., d. d. in E., d. d., pri čemer iz obratovalnih monitoringov, izvedenih po teh virih, izhaja, da ne povzročata prekomernih obremenitev. Povzema dele elaborata 9/6 Študija obremenitve s hrupom in predlog protihrupne zaščite³⁹ (v nadaljevanju Študija obremenitve s hrupom), elaborata 9/16 Elaborat gradbišča in ukrepov v času gradnje⁴⁰ (v nadaljevanju Elaborat gradbišča) in elaborata 9/18 Elaborat obremenitve s hrupom v času gradnje in obratovanja⁴¹ (v nadaljevanju Elaborat obremenitve s hrupom) ter PVO in na podlagi teh povzetkov zaključi, da mejne vrednosti hrupa v času gradnje in obratovanja ne bodo presežene. Dodatno prepisuje posamezne dele PVO in navedenih elaboratov⁴², v katerih je navedeno, da z upoštevanjem omilitvenih ukrepov, katerih izvrševanje toženka investitorju nalaga v točkah I./13, I./14, I./15, IV. 1.1 in IV. 1.2 izreka odločbe, ne bo prišlo do prekomerne obremenitve okolja s hrupom. S temi izseki iz PVO in elaboratov zavrača trditve tožnice, da bo v času gradnje in obratovanja hrup prekomeren. Da mejne vrednosti hrupa ne bodo presežene, na podlagi predloženih elaboratov in študij v odgovoru na tožbo trdi tudi stranka z interesom.

82Tožnica v tožbi navaja, da ni mogoč zaključek, da hrup ne bo prekomeren, ker iz meritev izhajajo skrajne mejne vrednosti. Iz prikazanega vpliva hrupa v letu 2046 izhaja, da bo vpliv bistven na odseku Mačkovec-Cikava, in sicer naj bi znašal podnevi 69, zvečer 110, ponoči 113, skupen pa bo 88 decibelov. Izdelovalec PVO in posledično tudi toženka naj ne bi pojasnila, kaj konkretno pomeni trditev, da v neposredni bližini tega odseka ni gostejše pozidave. Trdi, da bo v objektu ... cesta 43 hrup v času obratovanja presegel vse mejne vrednosti kljub izvedbi omilitvenega ukrepa. Krepko naj bi bile presežene tudi mejne vrednosti hrupa gradbišča. Ugovarja še, da se je toženka oprla zgolj na pomanjkljiv PVO, ki ga je izdelal nestrokovni izdelovalec po naročilu investitorja ter ga ni kritično presodila in ni presojala pravilnosti navedb vira informacij in opisa metod, ki so vodile do zaključkov v PVO. Prav tako ni presojala omilitvenih ukrepov. Kot je bilo navedeno že v delu sodbe, kjer je obravnavan vpliv prometne ureditve, tožnica ugovarja tudi temu, da ... cesta ni vključena v oceno hrupa.

83Stranka z interesom v odgovoru na tožbo predstavi število objektov z varovanimi prostori na območju gradbišča in gradbiščnih cest (tj. v oddaljenosti 10, 25 in 50 m od gradbiščnih platojev in gradbiščne ceste), pri katerih obremenitev s hrupom na letni ravni zaradi obratovanja gradbišča v povprečju ne bo presegala 61 db(A). Trdi, da je bil pri vseh stavbah z varovanimi prostori ocenjen tudi kumulativni vpliv povečanja skupne obremenitve okolja s hrupom z upoštevanjem obstoječega prometa ter dodatnega transporta za potrebe gradnje. Računska ocena obremenitve okolja s hrupom zaradi obratovanja ceste je pokazala, da bi bile vrednosti kazalcev hrupa potencialno presežene pri nekaj stavbah, vendar zaradi protihrupnih ukrepov, ki jih predvideva izpodbijana odločba, do tega ne bo prišlo. Izjema velja le za eno stavbo, za katero pa je odločeno, da je treba kot dodaten omilitveni ukrep izvesti pasivno protihrupno zaščito, tako da tudi za to stavbo hrup ne bo prekomeren.

84Po 10. členu Uredbe o hrupu nov vir hrupa ne sme povzročiti čezmerne obremenitve okolja s hrupom na območju varstva pred hrupom, na katerem pred obratovanjem novega vira hrupa celotna obremenitev okolja s hrupom na območju varstva pred hrupom ni bila presežena (prvi odstavek). Nov vir hrupa ne sme povečati celotne obremenitve okolja s hrupom na območju varstva pred hrupom, na katerem je ta obremenitev pred obratovanjem novega vira hrupa (že) čezmerna (drugi odstavek). Ne glede na določbi prvega in drugega odstavka tega člena lahko nov vir hrupa poveča celotno obremenitev okolja s hrupom na območju varstva pred hrupom, če je novi vir hrupa linijski vir hrupa in če celotna obremenitev okolja s hrupom zaradi obratovanja novega vira hrupa v skladu z določbami drugega, tretjega, sedmega, osmega ali devetega odstavka prejšnjega člena ni čezmerna (tretji odstavek).

85Po 1. točki prvega odstavka 3. člena Uredbe o hrupu je celotna obremenitev okolja s hrupom obremenitev okolja zaradi virov hrupa, ki prispevajo k obremenitvi posameznega območja iz 4. člena uredbe. Vire onesnaževanja okolja s hrupom našteva 17. točka prvega odstavka 3. člena uredbe. Po presoji sodišča je tako pri ugotavljanju celotne obremenitve okolja s hrupom na nekem območju varstva pred hrupom treba upoštevati vse tiste vire, ki se po 17. točki prvega odstavka 3. člena uredbe upoštevajo kot vir.

86Iz navedenih določb uredbe nedvoumno izhaja, da pri oceni, ali je obremenitev s hrupom v okolju čezmerna, ne smeta biti preseženi meja, določena za vir hrupa, in meja, ki je določena kot skrajna meja celotne obremenitve okolja s hrupom. Za pravilno uporabo materialnega prava pa je v obravnavanem primeru relevantno še dejstvo, da gre za gradnjo hitre ceste, saj so ceste linijski vir hrupa (9. točka prvega odstavka 3. člena Uredbe o hrupu), za katere so predpisane druge mejne vrednosti kot sicer. Če je hrup posledica obratovanja enega ali več linijskih virov hrupa ali linijskega vira hrupa in večjega letališča ali linijskega vira hrupa in pristanišča, je celotna obremenitev okolja s hrupom čezmerna, če vrednost kazalca hrupa Lnoč ali Ldvn na katerem koli mestu ocenjevanja na posameznem območju varstva pred hrupom presega mejno vrednost, določeno v preglednici 2 priloge 1 te uredbe (drugi odstavek 9. člena), medtem ko je mejna vrednost za ostale vire določena v preglednici 1 priloge 1 te uredbe (prvi odstavek 9. člena Uredbe). Če je hrup posledica obratovanja (posamičnega) linijskega vira ali obratovanja večjega letališča ali pristanišča, pa je obremenitev okolja s hrupom čezmerna, če vrednost kazalca hrupa Ldan, Lnoč, Lvečer ali Ldvn na katerem koli mestu ocenjevanja presega mejno vrednost, določeno v preglednici 3 priloge 1 te uredbe (četrti odstavek 9. člena Uredbe).

87Drugi odstavek 9. člena Uredbe torej v primeru linijskih hrupov določa višje mejne vrednosti celotne obremenitve s hrupom od siceršnjih. Poleg tega določa mejne vrednosti kazalcev hrupa za celotno obremenitev posameznega območja varstva pred hrupom, ki ga povzroča obratovanje enega ali več linijskih virov hrupa. Sodišče sodi, da je na ta način celotna obremenitev okolja s hrupom z linijskimi viri hrupa opredeljena drugače kot velja za druge vire hrupa (1. točka prvega odstavka 3. člena uredbe), saj se v njej ne upoštevajo vsi v 1. oziroma 17. točki navedeni viri, ampak zgolj vsi linijski viri hrupa. Še vedno pa gre za celotno obremenitev okolja s hrupom, tj. mejne vrednosti, ki jih na določenem območju hkrati povzroča več linijskih virov hrupa. Glede na navedene določbe mora biti po presoji sodišča v primeru gradnje novega linijskega objekta, ki bi lahko povzročil čezmerne vplive na okolje, ocenjen obstoječi hrup, hrup, ki ga bo povzročil nov linijski vir in hrup, ki ga bodo povzročili vsi linijski viri iz prvih treh alinej 17. točke prvega odstavka 2. člena uredbe, med katerimi so tudi ceste, na katerih letni pretok presega 1.000.000 vozil. Kazalci hrupa pa ne smejo preseči čezmerne obremenitve za obratovanje linijskega vira (preglednica 3) in za celotno obremenitev, ki ga povzroča več linijskih virov hrupa (preglednica 2).⁴³

88Uredba o hrupu posebej določa mejne vrednosti še za primer, kadar je hrup posledica obratovanja gradbišča, in sicer je obremenitev okolja s hrupom čezmerna, če: 1. vrednost kazalca hrupa Ldan, Lvečer, Lnoč ali Ldvn na katerem koli mestu ocenjevanja presega mejno vrednost, določeno v preglednici 6 priloge 1 te uredbe, 2. vrednost kazalca hrupa Lnoč ali Ldvn celotne obremenitve okolja s hrupom na katerem koli mestu ocenjevanja presega mejno vrednost, določeno v preglednici 6 priloge 1 te uredbe, 3. vrednost konične ravni hrupa L1 na katerem koli mestu ocenjevanja presega mejno vrednost, določeno v preglednici 6 priloge 1 te uredbe, ali 4. ekvivalentna raven hrupa, ob sobotah po 16. uri, nedeljah ali dela prostih dnevih, presega mejno vrednost, določeno v preglednici 6 priloge 1 te uredbe, za obratovanje v nočnem času (sedmi odstavek 9. člena).

89Tudi pri ugotavljanju hrupa, ki ga povzroča gradbišče (vir), so torej v preglednici 6 navedene tako mejne vrednosti za vir hrupa (gradbišče) kot tudi za celotno obremenitev okolja hrupom. Ker za gradnjo linijskega vira pri ugotavljanju celotne obremenitve okolja s hrupom zaradi delovanja gradbišča niso določene nobene posebnosti, se pri tem upoštevajo vsi viri hrupa po 17. točki prvega odstavka 2. člena uredbe.

90Glede na tožbene ugovore sodišče poudarja, da toženka in sodišče ne preverjata, ali je bila obremenitev okolja s hrupom kot je prikazana v PVO, pravilno izmerjena oziroma izračunana, saj je to vprašanje stroke. Vse vrste ocenjevanja hrupa z meritvami ali modelnim izračunom na podlagi računskih metod lahko izvaja le oseba, ki ima pooblastilo za izvajanje obratovalnega monitoringa za emisije hrupa v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja (četrti odstavek 8. člena Uredbe o hrupu). Rezultate meritev, ki jih opravi oseba s takim pooblastilom, zato lahko ovrže kvečjemu oseba z enakim strokovnim znanjem in pooblastilom oziroma izvedenec ustrezne stroke. Dokazovanje obremenjenosti hrupa za obravnavani poseg z Operativnim programom varstva pred hrupom, ki se nanaša na druge lokacije, zato ni primeren dokaz, saj z njim niso bile izvedene meritve v zvezi z nameravano gradnjo. Prav tako iz navedenega razloga kot dokaz niso upoštevne meritve, ki so jih člani tožnice opravili sami.

91Se pa sodišče strinja s tožnico, da je organ dolžan preveriti ustreznost izhodišč in metod ocenjevanja vplivov posega, njihovih učinkov in pričakovanih sprememb v obremenitvi okolja (13. člen Uredbe o vsebini PVO). Poleg tega mora že na podlagi 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) preveriti tudi, ali so izdelovalci PVO in študij, ki so v njem povzete, upoštevali vse v prejšnjih točkah sodbe navedene materialnopravne zahteve Uredbe o hrupu, saj organ v upravni zadevi odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Sodišče pa v primeru ugovora zoper pravilnost teh izhodišč presodi, ali je bila preveritev organa pravilna.

92Po vpogledu v Študijo obremenitve s hrupom sodišče ugotavlja, da izdelovalec v točkah 3 in 5.1 pojasni, katere vire hrupa vsebuje akustični model, in sicer zapiše, da tiste, ki imajo vpliv na celotno obremenitev. Pojasni, da so to poleg državne ceste še viri hrupa priključnih cest, ki so v funkciji dostopa do bodoče državne ceste, med njimi tudi obstoječa AC odsek 0024/0624 in 0025/0625. Na podlagi teh izhodišč so izračunane mejne vrednosti, prikazane v tabelah od D1 do D4, iz katerih izhaja, da ob upoštevanju omilitvenih ukrepov mejne vrednosti hrupa iz preglednice 3 ne bodo presežene. Na podlagi te študije izdelan Elaborat obremenitve s hrupom v delu, ki se nanaša na hrup v času obratovanja, večinoma povzema Študijo obremenitve s hrupom, tako da glede obsega v oceno celotne obremenitve okolja s hrupom vključenih virov hrupa, nima dodatnih pojasnil.

93Pri tem pa iz priloge 3B k PVO izhaja, da je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) dne 2. 8. 2019 glede hrupa podala pripombe, da naj izdelovalec PVO pri oceni obremenjenosti okolja s hrupom, kot tudi pri pripravi PVO, upošteva najnovejše podatke za obstoječe stanje, obstoječo tovarno F. in prometnico AC Ljubljana-Zagreb. Obenem sprašuje, zakaj v oceno obremenitve okolja s hrupom ni vključena ... cesta. Izdelovalec odgovarja, da so od avgusta 2019 na voljo podatki monitoringa hrupa na državnem cestnem omrežju in da je v PVO vključil novejše podatke monitoringa hrupa za ceste v upravljanju DARS za leto 2016 ter zadnje podatke o obratovalnih monitoringih za hrup za podjetji F., d. d. in E., d. d. Glede ... ceste pojasnjuje, da je v upravljanju Mestne občine Novo mesto, ki ni zavezanec za obratovalni monitoring, prometnica pa ni predvidena za transportno cesto, po kateri bi se vršili večji transporti za potrebe gradbišča.

94Sodišče v zvezi s tem ugotavlja tudi, da iz navedene dokumentacije izhaja, da se ob tej cesti nahajajo objekti, ki so in bodo med najbolj obremenjenimi s hrupom⁴⁴. Poleg tega je v PVO v poglavju 5.2 Vplivi posega na okolje, kjer so pod točko 5.2.1.1 (stran 151) opisane najbolj obremenjene ceste južno od priključka NM – vzhod, navedeno, da ... cesto prevozi do 7.800 vozil/dan, kar torej pomeni, da je letni nivo 2.847.000 in da gre, ker letni pretok presega 1.000.000 vozil, po Uredbi o hrupu brez dvoma za linijski vir hrupa. Trditev, da ... cesta ni predvidena za večje transporte za potrebe gradnje, je že iz tega razloga irelevantna.⁴⁵ Poleg tega to, da bo po tej cesti potekal transport gradbenega materiala, izhaja že iz osme alineje točke IV. 1.1 izreka izpodbijane odločbe kot tudi iz njene obrazložitve.⁴⁶ Glede na izrek gradbenega dovoljenja bo promet preusmerjen še na eno lokalno cesto, tj. ... cesto, po navedbah v Elaboratu gradbišča pa naj bi potekal še po lokalni cesti LC 295211 Ragovo-Krka. Kakšen je promet po tej lokalni cesti, v elaboratih in PVO ni podatka. Da se ... cesta nahaja tik ob gradbišču, ki je prav tako vir hrupa, nadalje izhaja iz točke IV. 3 izreka, ki določa ukrepe za varstvo pred vibracijami.

95Nadalje ARSO v istih pripombah navaja, da v oceni obremenjenosti okolja s hrupom za čas obratovanja posega manjkajo podatki o ocenjevanju in vrednotenju celotne obremenitve okolja s hrupom skladno z 10. členom Uredbe o hrupu. Izdelovalec PVO odgovarja, „da je v strokovni oceni ocenjena neposredna obremenitev s hrupom zaradi obratovanja novega cestnega omrežja kot vira hrupa v planskem obdobju leta 2043. Ocena celotne obremenitve s hrupom v obravnavanem planskem obdobju ni izdelana, saj ni na voljo ustreznih podatkov za ostale vire hrupa na vplivnem območju posega (državno in lokalno cestno omrežje, industrijski viri...)“.

96Elaborat obremenitve s hrupom podaja še oceno obremenitve okolja s hrupom med gradnjo. Na 36. strani je pojasnjeno, da so ocenjeni neposredni in kumulativni vplivi gradnje, in sicer: - neposredni vpliv obratovanja gradbišča, - neposredni vpliv zaradi transporta za potrebe gradnje, - ocena celotne obremenitve okolja s hrupom zaradi obratovanja obstoječega cestnega omrežja in transporta za potrebe gradnje. Sodišče ugotavlja, da je neposredni vpliv obratovanja gradbišča prikazan v točki 4.3.4, kjer je v tabeli 11 predstavljen hrup, s katerim bodo obremenjeni objekti, najbližji gradbišču, pri čemer gre za oceno hrupa samega vira, tj. gradbišča, saj so uporabljene besedne zveze: ki ga bo povzročalo gradbišče, obremenitev s hrupom zaradi gradbenih del. Poleg tega so kot mejne vrednosti predstavljene mejne vrednosti za vir hrupa in ne za celotno obremenitev okolja s hrupom (ki za vse vire hrupa ne smejo presegati 59 dBA za kazalec Lnoč in 69 dBA za kazalec Ldvn). Nadalje je ločeno, v poglavju 4.3.5, opisana obremenitev s hrupom zaradi transporta, in sicer je navedeno, da se bo emisija hrupa cestnega prometa v dnevnem obdobju glede na obstoječe stanje najbolj povečala na regionalni cesti R2-419/1204 Novo mesto – Šentjernej (do 0,3 dBA), na ostalih odsekih te ceste in ceste G2-105 pa med 0,1 in 0,2 dBA. Posebej je v tč. 4.3.7 obdelana še ocena posrednega vpliva zaradi preusmeritve prometa med gradnjo, pri čemer je hrup gradbišča ocenjen po standardu SIST ISO 9613:1997 za gradbene stroje in po smernici XPS 31-133 za transport. Ocena celotne obremenitve okolja s hrupom ni prikazana, čeprav je bilo uvodoma na 36. strani elaborata napovedano, da bo.

97Sodišče po povedanem tudi v obravnavani zadevi poudarja, da organ svoje odločitve ne more zgolj opreti na zaključke PVO, temveč ga mora kritično presoditi. Dolžan je preveriti ustreznost izhodišč in metod ocenjevanja vplivov posega, njihovih učinkov in pričakovanih sprememb v obremenitvi okolja (13. člen Uredbe o vsebini PVO)⁴⁷. Prizadevati si mora tudi, da se morebitne nejasnosti, protislovja, pomanjkljivosti ali nelogičnosti odpravijo. Kajti le razumljiva, konsistentna in prepričljiva PVO, ki vsebuje konkretne podatke po posameznih poglavjih iz 3. člena Uredbe o vsebini PVO, omogoča (pravilno) presojo njegove vsebine oziroma vplivov posega na okolje. Če nasprotja in pomanjkljivosti niso odpravljena, pa mora utemeljiti, zakaj kljub temu šteje, da nameravani poseg ne bo povzročil prekomernih obremenitev okolja. Zgolj tako utemeljena odločitev namreč sodišču omogoča presojo njene pravilnosti.

98Opisane vsebine Študije obremenitve okolja s hrupom, Elaborata obremenitve s hrupom, Elaborata gradbišča in PVO so v delu, ki se nanaša na hrup, po presoji sodišča pomanjkljive in nasprotujoče ter zato neprepričljive, saj iz teh dokumentov ni mogoče nedvoumno razbrati, da je bila ocenjena celotna obremenitev okolja s hrupom oziroma da je izvajalec študij in PVO mejne kazalce hrupa ugotavljal v skladu z zahtevami Uredbe o hrupu, torej tako, da so bili v modelni izračun zajeti vsi viri hrupa, ki se po Uredbi o hrupu uvrščajo med vire hrupa. Zato bi morala toženka te pomanjkljivosti odpraviti oziroma zahtevati, da se elaborati in PVO ustrezno popravijo oziroma dopolnijo. Le na podlagi take dokumentacije bi toženka in posledično sodišče lahko presodila, ali je s stopnjo prepričanja, ki je potrebno pri odločanju, izkazano, da nameravani poseg ne bo povzročil prekomerne obremenitve s hrupom. Kot je sodišče že pojasnilo, zgolj pozitivno mnenje ARSO, da prekomernih vplivov v okolje ne bo, ne zadostuje, še posebej ne ob dejstvu, da je ravno ARSO opozarjal, da v PVO ni izdelana ocena celotne obremenitve okolja s hrupom.

99Iz izpodbijane odločbe, elaboratov in navedb strank nadalje izhaja, da je pri oceni hrupa eno od izhodišč za oceno hrupa najvišja hitrost, s katero smejo voziti vozila. Toženka je pojasnila, da je bila pri izračunu obremenitve s hrupom upoštevana hitrostna omejitev 100 km/h za lahka in 80 km/h za težka vozila na hitri cesti, na priključnih deviacijah 50 km/h, na ... cesti pa je upoštevana omejitev hitrosti 60 km/h⁴⁸, kar temelji na pojasnilih pripravljavcev Študije obremenitve s hrupom (točka 5.2.3) in Elaborata obremenitve s hrupom (točka 5.5). Tožnica v tožbi ugovarja, da je ARSO v mnenju presojal pogoje za hitrost 100 km/h, v PGD pa je prišlo do spremembe na 110 km/h in trdi, da to bistveno vpliva na hrup in zrak.

100V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da določbe 6., 7., 8. in 9. člena DPN določajo projektno hitrost, in sicer je za hitro cesto upoštevana projektna hitrost 100 km/h. Gre za tehnično značilnost ceste, ki ni identična hitrostni omejitvi in jo je moral investitor upoštevati pri projektiranju ceste. Ker iz izpodbijane odločbe in elaboratov izhaja, da je bila za oceno relevantna hitrostna (in ne projektna) omejitev, torej ta hitrost za oceno vpliva hrupa na okolico ni relevantna. Glede na to, da je toženka odločila o omejitvi hitrosti le v primeru razglašene čezmerne onesnaženosti s PM10 delci (točka 2.2 izreka), je treba pri oceni vpliva hrupa na okolje upoštevati s predpisi določene najvišje dovoljene hitrosti vozil. Te so v času izdaje izpodbijane odločbe določene v 46. členu Zakona o pravilih cestnega prometa, in sicer je najvišja dovoljena hitrost vozila na cestah v naselju 50 km/h, zunaj naselij pa za hitre ceste velja omejitev 110 km/h in na vseh ostalih cestah 90 km/h. Omejitve po vrsti vozil so določene v 47. členu tega zakona.

101Zakaj izračun ob teh, zakonsko določenih omejitvah, upošteva hitrost 100 km/h, ki tudi ni določena kot pogoj za uporabo objekta (5. točka prvega odstavka 45. člena GZ), ni ustrezno pojasnjeno. Te opustitve ne more nadomestiti pojasnilo stranke z interesom v odgovoru na tožbo, da je bila obremenitev s hrupom ocenjena z računskim akustičnim modelom po smernici XPS 31-133, ki vključuje vse bistvene zahteve ceste (hitrost, obrabna plast, režim vožnje) in da je izračun emisij in omilitvenih ukrepov v PVO izdelan z upoštevanjem največje dopustne hitrosti določene z Uredbo o DPN. Pojasni še, da je na območju naselja ... dopustna najvišja hitrost 90 km/h, da pa so kljub temu vsi omilitveni ukrepi dimenzionirani na hitrost 100 km/h. Sodišče namreč odloča o zakonitosti izpodbijane odločbe, zaradi česar njenih razlogov v upravnem sporu ni mogoče širiti. To, zakaj naj bi pri vhodnih podatkih modelnega izračuna prevladala aktualna hitrostna omejitev vožnje skozi eno od naselij, bi torej morala utemeljiti toženka, sodišče pa bi presojalo pravilnost takega zaključka.

102Glede na navedeno sodišče sodi, da je izpodbijana odločba v delu, ki se nanaša na skladnost nameravane gradnje s predpisi o varstvu okolja pred čezmernimi obremenitvami s hrupom, tako pomanjkljiva, da ne more preizkusiti, ali je toženka pravilno odločila, ko je štela, da iz predložene dokumentacije izhaja, da nameravani poseg ne bo povzročil čezmerne obremenitve okolja s hrupom, kar je absolutno bistvena kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

- na zrak

103Toženka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da je območje Mestne občine Novo mesto po Uredbi o kakovosti zunanjega zraka (v nadaljevanju Uredba o kakovosti zraka) uvrščeno v območje SIC – celinsko območje, kjer so ravni onesnaževal zraka pod mejnimi vrednostmi. Ciljno vrednost⁴⁹ presegajo koncentracije PM10, PM2,5 in benzo(a)pirena. Od kar se v Novem mestu v okviru državnega monitoringa na stalnem merilnem mestu od leta 2010 izvajajo meritve koncentracij delcev PM10, letna mejna vrednost ni bila presežena, dovoljeno število preseganj dnevne mejne vrednosti koncentracije pa ni bilo preseženo v letih 2014, 2017, 2018 in 2019.

104Glede emisij med gradnjo navaja, da v okolici gradbišč na kakovost zraka pomembno vplivajo le emisije PM10, te emisije delcev PM10, kar je obravnavano v Elaboratu ocene kakovosti zraka v času gradnje.⁵⁰ Na tej podlagi in na podlagi PVO toženka ugotavlja, da bi bila najvišja dnevna koncentracija zaradi obratovanja gradbišča brez izvajanja omilitvenih ukrepov presežena vsaj pri 8 stanovanjskih stavbah v bližini posega. Vendar se z upoštevanjem omilitvenih ukrepov, ki jih je določila v točki IV.2.1 izreka gradbenega dovoljenja (med njimi tudi omejitev gradnje v hladni polovici leta, ko zaradi kurilne sezone prihaja do povečanega ozadja teh delcev), koncentracije občutno zmanjšajo, tako da dovoljene koncentracije PM10, določene v Uredbi o kakovosti zraka, ne bodo presežene. Glede pričakovanih vplivov v času uporabe oziroma obratovanja pa ugotavlja, da modelni izračuni kažejo, da zaradi neposrednega obratovanja hitre ceste čezmerne onesnaženosti z NO2 in PM10 v 10 metrskem pasu od hitre ceste ne bo, koncentracije onesnaževal pa z oddaljenostjo od ceste še padajo. V letu 2043 pa bo obremenitev okolja z delci PM10 z upoštevanjem ozadja prekomerna. Toženka je v točki IV.2.2 izreka izpodbijane določbe določila omilitveni ukrep ustreznega vzdrževanja voznih površin in upoštevaje neugodne razmere v hladni polovici leta še omejitev hitrosti vozil, saj se bo s tem zmanjšal vpliv na onesnaženost.

105Tožnica se s tem ne strinja. V tožbi opisuje vpliv onesnaženosti zraka na zdravje ljudi in kako velik onesnaževalec zraka je promet. Trdi, da polovico izpustov PM10 in tretjino izpustov PM2,5 povzroča zaviranje in obraba pnevmatik ter da so priporočljive mejne vrednosti onesnaženosti s PM10 nižje od predpisanih. Zatrjuje, da rezultati meritev, ki jih opravlja ARSO za območje Novega mesta niso relevantni, ker temeljijo zgolj na enem merilnem mestu, ki ni tipa traffic in se meritve ne opravljajo celo leto. Meritve, ki so jih opravili tožniki in okrepljene meritve kakovosti zraka v Novem mestu, ki so se izvajale na več merilnih mestih, pa so pokazale, da so mejne vrednosti PM10 in PM 2,5 večkrat presežene. Vlada je s spremembo Odloka o določitvi podobmočij zaradi upravljanja s kakovostjo zunanjega zraka leta 2020 Mestno občino Novo mesto neupravičeno izločila iz območij presežene vrednosti, pri čemer bo ravno hitra cesta nov vir onesnaževanja. Zato predlaga, da naj sodišče v okviru exceptio illegalis odkloni uporabo tega nezakonitega odloka. Opozarja, da bo število preseganj dovoljene koncentracije PM10 v 50 metrskem pasu od ceste med 39 in 46, da bo torej skupna obremenitev okolja s temi delci prekomerna, kot je že v obstoječem stanju. Že iz tega izhaja, da bodo vplivi onesnaženosti zraka na prebivalce in zdravje leta 2043 prekomerni in da bo onesnaženost zraka še enkrat večja. Poleg tega ni bila opravljena presoja z vidika mejnih vrednosti za druga onesnaževala v zraku, med drugim žveplov dioksid in dušikov oksid.

106Stranka z interesom v odgovoru na tožbo opozarja na pavšalnost tožbenih navedb in neustreznost meritev, ki so jih opravili člani tožnice. Trdi, da so merilna mesta, s katerimi je ugotovljena obstoječa onesnaženost zraka, postavljena v skladu z Uredbo o kakovosti zraka in Pravilnikom o ocenjevanju kakovosti zunanjega zraka, s katerima je v slovenski pravni red prenesena Direktiva 2008/50/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 21. 5. 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (v nadaljevanju Direktiva 2008/50/ES). Okrepljene meritve zraka za Mestno občino Novo mesto, izvedene v letu 2019, so pokazale, da so najvišje ravni delcev izmerjene v naseljih, kjer je gostota hiš največja, največji lokalni vir delcev PM10 pa so individualna kurišča na drva. Poudarja, da iz PVO in poročila ARSO o kakovosti zraka izhaja, da letna mejna vrednost PM10 na merilnem mestu v Novem mestu od 2010 ni bila presežena, število dovoljenih preseganj dnevne mejne vrednosti koncentracij delcev PM10 pa ni bilo preseženo v letih 2014, 2017, 2018, 2019 in 2020. Obremenitev okolja se bo ob novogradnji v primerjavi z obstoječim stanjem sicer povečala, vendar vsi ocenjeni in ovrednoteni kazalniki okolja kažejo, da poseg ne bo povzročal čezmerne obremenitve okolja. PVO v poglavju 4.4.1.2 obravnava tudi mejne vrednosti za zdravje ljudi, med drugim tudi za žveplov dioksid in dušikov dioksid.

107Sodišče v zvezi s sklicevanjem tožnice na Direktivo 2008/50/ES ugotavlja, da ta direktiva države članice zavezuje, da zagotovijo, da v vseh območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida, PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI (13. člen), pri čemer se sprejemljiva preseganja uporabljajo v skladu s členom 22(3) in 23(1). Nadalje direktiva določa še ciljno zmanjšanje izpostavljenosti delcem PM2,5 in ozona oziroma doseganje ciljne vrednosti teh onesnaževal. Navedene vrednosti morajo biti dosežene na določenih območjih in aglomeracijah, pri čemer merila za število in umestitev vzorčevanih mest določata člena 7 in 10 direktive in prilogi III, V oziroma VIII in IX. Nadalje 23. člen Direktive 2008/50/ES določa, da kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost ali ciljna vrednost iz prilog XI in XIV. V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v načrtih za kakovost zraka predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše. Poleg tega lahko načrti za kakovost zraka vključujejo posebne ukrepe za zaščito občutljivih skupin prebivalstva, vključno z otroki.

108Direktiva 2008/50/ES torej ne določa dopustnih mejnih vrednosti onesnaževal, ki jih sme povzročati posamezen vir onesnaževanja zraka in posledic za primere, ko bi izpusti iz takega vira presegli predpisane vrednosti. Predpisuje „zgolj“ dolžnost države, da zagotovi kakovost zraka v vseh posameznih območjih in aglomeracijah, v katerih se meri kakovosti zraka, kot tudi obveznost, da sprejme ukrepe za zagotavljanje predpisane kakovosti zraka. Priprava načrta ukrepanja je tista obveznost države, za katero je treba posamezniku zagotoviti možnost, da v primeru obstoja nevarnosti preseganja mejnih ali alarmnih vrednosti zahteva njegovo pripravo,⁵¹ ti ukrepi pa morajo biti vsekakor taki, da omogočajo, da je obdobje preseganja mejnih vrednosti čim krajše⁵². Nadalje je treba člen 13(1) in člen 23(1) Direktive 2008/50/ES razlagati tako, da za ugotovitev, da je bila mejna vrednost s časom povprečenja enega koledarskega leta, kot je določena v Prilogi XI k tej direktivi, presežena, zadošča, da se raven onesnaženosti, ki presega navedeno vrednost, izmeri na enem samem vzorčevalnem mestu.⁵³ Glede na navedeno vsebino direktive sodišče zavrača tožbeno trditev, da bi bila z izdajo gradbenega dovoljenja kršena Direktiva 2008/50/ES, saj to, ker direktiva določa mejne vrednosti na nivoju posameznih območij oziroma aglomeracij in ne limitira mejne vrednosti, ki je ne sme preseči posamičen vir onesnaženja, že pojmovno ni mogoče. Nedovoljene obremenitve, ki jih povzroča posamezen vir, ureja Direktiva 2010/75/EU Evropskega parlamenta in sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja), na nacionalni ravni pa Uredba o emisiji snovi v zrak iz nepremičnih virov onesnaževanja. Predpisa določata mejne vrednosti za emisije snovi iz naprav oziroma obratov, določenih v prilogah, med katerimi pa ni cest.

109Sodišče ponovno poudarja, da predmet izpodbijane odločbe in niti te sodbe tudi ne more biti presoja ustreznosti oziroma primernosti posameznih predpisanih mejnih vrednosti. Zato priporočljive vrednosti onesnaževal v zraku, na katere se v tožbi sklicuje tožnica, niso pravno relevantne. Odločitev v tem sporu tudi ni v ničemer odvisna od tega, ali je Vlada Republike Slovenije utemeljeno ali neutemeljeno izločila Mestno občino Novo mesto iz posebnih podobmočij v celinskem območju zaradi preseganja mejnih vrednosti PM10. Za prebivalce Novega mesta je sicer pomembno, da je prvi odstavek Odloka o spremembah Odloka o določitvi podobmočij zaradi upravljanja s kakovostjo zunanjega zraka določil, da z dnem uveljavitve tega odloka preneha veljati Odlok o načrtu za kakovost zraka na območju Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 49/17; v nadaljevanju Načrt za kakovost zraka), vendar pa to ni relevantno za odločitev v tem sporu. Gre namreč za akt iz 15. člena Uredbe o kakovosti zraka, ki je dejansko načrt iz 23. člena Direktive 2008/50/ES, ki je vseboval vrsto ukrepov za zmanjševanje čezmerne onesnaženosti zunanjega zraka z delci PM10 (5. in 6 člen ter priloga 1 Načrta za kakovost⁵⁴), ki so bili tudi finančno ovrednoteni (priloga 2 Načrta za kakovost zraka). Načrt za kakovost zraka torej ne velja več, kar pa nima neposredne povezave z izdajo gradbenega dovoljenja v obravnavani zadevi. Če bi bile na območju, v katerega sodi Novo mesto, mejne oziroma ciljne vrednosti onesnaževal ter sprejemljiva preseganja preseženi, bi lahko prebivalci območja glede na navedeno prakso SEU zahtevali sprejem (novega) načrta z ustreznimi ukrepi za izboljšanje kakovosti zraka, ne morejo pa uveljavljati, naj sodišče v tem upravnem sporu uporabi exceptio illegalis.

110Odločitev Vlade o prenehanju veljavnosti navedenega akta pa implicite potrjuje rezultate meritev ARSO, po katerih mejne oziroma ciljne vrednosti PM10 v zraku zadnja leta niso več presežene. Zato bi bila lahko pravno relevantna kvečjemu nasprotna ugotovitev, da je zrak še vedno preveč onesnažen s temi delci. Taka ugotovitev bi lahko temeljila le na strokovnih dokazih, s katerimi bi bile ovržene ugotovitve organa, ki temeljijo na bazi podatkov, ki jo vodi ARSO (prvi odstavek 8. člena Uredbe o PVO) o tem, da od leta 2017 dalje dnevna mejna vrednost PM10 ni bila presežena več kot 35-krat v koledarskem letu. Obstoječe onesnaženje je namreč relevantno zato, ker je treba pri presoji vplivov na okolje izhajati iz obstoječega stanja, v katerega se poseg umešča (4. točka prvega odstavka 3. člena in 4. točka prvega odstavka 7. člena Uredbe o vsebini PVO). Pri ugotavljanju onesnaženosti pa je lahko pomembno tudi število vzorčevanih mest oziroma njihova umestitev v okolje, čemur tožnica oporeka, saj je sodišče SEU že odločilo, da je treba člena 6 in 7 Direktive 2008/50/ES razlagati tako, da mora nacionalno sodišče, ki odloča o zahtevi posameznikov, na katere se preseganje mejnih vrednosti iz člena 13(1) te direktive neposredno nanaša, preveriti, ali so bila vzorčevalna mesta, postavljena v določenem območju, umeščena v skladu z merili iz točke 1(a) oddelka B Priloge III k navedeni direktivi, in če niso bila, glede pristojnega nacionalnega organa sprejeti vse potrebne ukrepe (kot je odredba, če je določena z nacionalnim pravom), da se ta vzorčevalna mesta umestijo v skladu s temi merili.⁵⁵

111Vendar pa Uredba o kakovosti zraka in Pravilnik o ocenjevanju kakovosti zunanjega zraka (v nadaljevanju Pravilnik), s katerima je Republika Slovenija prenesla v notranji pravni red zahteve Direktive 2008/50/ES, enako kot direktiva predpisujeta konkretna merila za umeščanje vzorčevanih mest za merjenje onesnaževal zraka. Republika Slovenija je v ta namen razdeljena na aglomeracije z več kot 250.000 prebivalci ali območje mestne občine z več kot 100.000 prebivalci in gostoto prebivalstva večjo kot 500 prebivalcev na km2 (16. točka prvega odstavka 2. člena Uredbe o kakovosti zraka) in na območja, ki so razmejen del ozemlja, določen zaradi ocenjevanja in upravljanja kakovosti zraka (14. točka prvega odstavka 2. člena Uredbe o kakovosti zraka). Umestitev vzorčevanih mest na ta območja pa mora biti v skladu z merili iz prilog 3, 5, 7, 8 in 11 Pravilnika, med drugim je v njih določeno tudi najmanjše število vzorčevanih mest. Tako se za območje med 0 in 249.000 prebivalcev določa 1 merilno mesto za žveplov dioksid, svinec in ogljikov monoksid oziroma 2 mesti za PM 10 in PM2,5, pri čemer pa se, če se na istem vzorčevanem mestu merita PM2,5 in PM 10, to šteje za eno merilno mesto (priloga 5 Pravilnika, opomba 2). Tožnica je tista, ki glede svoje trditve, da eno merilno mesto ne zadošča, nosi trditveno in dokazno breme. Zato bi morala, da bi lahko toženka in kasneje sodišče presodilo njen ugovor oziroma opravilo preveritve, ali so bila vzorčevalna mesta umeščena v prostor v skladu z merili, konkretneje pojasniti, katero predpisano merilo naj bi bilo pri umeščanju merilnega mesta v prostor v območju Novega mesta kršeno in zakaj, česar pa ni storila. Splošna navedba, da je merilnih mest premalo, podrobnejše preveritve ali so vzorčevana mesta umeščena v skladu z navedenimi pravili, ne omogoča. Sodišče se tudi ne strinja s trditvami tožnice, da je taka zahteva po substanciranosti navedb in dokazov v nasprotju z enakostjo orožij iz 22. člena Ustave, saj za razumevanje navedenih aktov kompleksne in dolgotrajne ter drage študije niso potrebne. Tožnica bi tudi brez njih lahko konkretneje opozorila, katero pravilo pri postavitvi merilnih mest naj ne bi bilo spoštovano in iz česa to izhaja.

112Ker iz navedb vseh strank izhaja, da se okrepljene meritve na območju Novega mesta, ki so se izvajale v letu 2019, niso opravljale celo koledarsko leto⁵⁶, pa tudi ni utemeljena trditev, da je bilo na podlagi teh meritev ugotovljeno, da so mejne dnevne vrednosti PM10 na letni ravni presežene več, kot je sprejemljivo preseganje, tj. več kot 35-krat v koledarskem letu. Prav tako sodišče na podlagi rezultatov meritev, ki so jih izvedli tožniki sami⁵⁷, ne more šteti za dokazano, da je onesnaženost zraka s PM10 delci večja od tiste, ki jo objavlja ARSO, saj ni izkazano, da so bile izpolnjene vse strokovne zahteve, ki jih za izvajanje meritev kakovosti zraka določata Uredba o kakovosti zraka in pravilnik. Za oceno, ali so mejne vrednosti onesnaženosti zraka presežene oziroma ciljne vrednosti niso dosežene, so namreč relevantne le meritve, ki se izvajajo po metodi in na način, ki ju določata uredba in pravilnik (postavitev vzorčevanih mest, referenčne merilne metode, odobren merilni sistem, idr.) Sodišče mora pri tem zavrniti ugovor tožnice, da si javnost ne more privoščiti dragih naprav za izvajanje meritev, saj predpis ne predvideva izjem, tj. ne dovoljuje, da bi v primerih, kot je obravnavani, meritve izvajal kdorkoli oziroma s katerimkoli instrumentom.

113V PVO je izdelovalec na podlagi ocene po metodologiji RluS-2012 ocenil skupno in neposredno onesnaženost, in sicer iz ocene neposredne onesnaženosti (torej zaradi ceste) izhajajo nizke koncentracije NO2 in nekaj višje koncentracije PM10, kar povzema tudi toženka.⁵⁸ Iz izpodbijane odločbe oziroma PVO tako ne izhaja, da bo nameravani poseg povzročil čezmerno obremenitev okolja niti, da jo bo pomembno povečal. Nasprotno, prispevek je ocenjen kot nebistven, ta ocena pa temelji na upoštevanju mejnih vrednosti določenih v predpisih. Iz Uredbe o kakovosti zraka izhaja, da je dnevna mejna vrednost za PM10 50 µg/m³, sprejemljivo preseganje znaša 25 µg/m³, vrednost pa ne sme biti presežena več kot 35-krat v koledarskem letu. Za NO2 ta uredba določa mejno vrednost 200 µg/m³ na uro, sprejemljivo preseganje 10, vrednost pa ne sme biti presežena več kot 18 krat v koledarskem letu.

114Tožnica pravilno opozarja, da iz izpodbijane odločbe in PVO sicer izhaja, da bo v letu 2043 število preseganj dovoljene dnevne mejne koncentracije PM10 v 50 metrskem pasu od ceste med 39 in 46 in da bo torej obremenitev okolja s temi delci prekomerna. Vendar prezre, da ne gre za oceno neposredne onesnaženosti ampak za oceno skupne onesnaženosti tega območja, ki je rezultat onesnaževanja, ki ga povzročajo vsi viri, ki onesnažujejo zrak s temi delci. Zakon pa določa, da poseg v okolje ni dopusten, če povzroča čezmerno obremenitev (prvi odstavek 15. člena ZVO-1). Glede na to po presoji sodišča nameravani poseg ne bi bil dopusten, če bi bilo izkazano, da bo ravno obratovanje hitre ceste povzročilo čezmerno onesnaženje zraka z delci PM10 ali bi nanjo kljub izvedbi omilitvenih ukrepov pomembno vplival. Drugačna razlaga bi namreč pomenila, da do odprave prekomerne onesnaženosti zraka v območjih, na katere je za namen meritev razdeljena Republika Slovenija, ni dopustna gradnja nobenega objekta, katerega uporaba bi kakorkoli prispevala k skupnemu prekomernemu onesnaženju zraka.

115Po presoji sodišča je toženka pravilno zaključila, da je ocena izdelovalca PVO o nebistvenem vplivu posega na onesnaževanje okolja z delci PM10 prepričljiva, še posebej, ker je v njem upoštevan najslabši potek dogodkov, tj. brez izvajanja omilitvenega ukrepa omejitve hitrosti vožnje pod točko IV. 2.2 izreka gradbenega dovoljenja in brez ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka, ki se izvajajo na nivoju države. Poleg tega je izdelovalec PVO pri oceni ozadja za izhodišče upošteval leto 2016, ki je bilo, kot izhaja iz izpodbijane odločbe, bolj obremenjeno s temi delci kot vsa naslednja leta. Da se izpusti cestnega prometa v Sloveniji zmanjšujejo, pa izhaja tudi iz točke 4.4.6 PVO, kar je posledica uvedbe strožjih standardov za kvaliteto goriv in emisijskih standardov za motorna vozila, postopne obnove voznega parka in nižje vsebnosti žvepla v gorivu. Poleg tega je država, če so predpisane emisijske vrednosti presežene, dolžna sprejeti načrt ukrepov za njihovo zmanjšanje.

116Utemeljen pa je tožbeni ugovor, da za čas obratovanja nameravanega posega ni bil ocenjen vpliv drugih onesnaževal zraka. Glede obstoječih vrednosti onesnaževal (z izjemo PM10) je v izpodbijani odločbi sicer navedeno, da so v območju SIC-celinsko območje pod mejnimi vrednostmi, kar je razvidno tudi iz poglavja 4.2 PVO, iz katerega izhaja preseganje mejne oziroma ciljne vrednosti le za PM10. Nadalje je toženka pojasnila, zakaj je pri ocenjevanju vplivov na emisije delcev v času gradnje, tj. zaradi obratovanja gradbišča in transportnih poti, presojala morebitno preseganje le z vidika PM10, tj., ker je izkustveno znano, da zaradi teh vzrokov pride le do povečanja PM10 ne pa tudi ostalih onesnaževal zraka. Ugotovila je še, da je zaradi delne preusmeritve prometa na alternativne cestne povezave pričakovano tudi delno povečanje emisij onesnaževal, ki pa bo pri predvidenem scenariju gradnje največje na regionalni cesti R2-448/0222, kjer neposredno ob cesti ni stanovanjske povezave, medtem ko sprememba emisij onesnaževal na ostalih prometnicah ne bo bistvena, iz česar je mogoče sklepati, da so mišljena ostala onesnaževala (poleg PM1o).

117Poleg onesnaževala PM10 je za čas obratovanja hitre ceste ocenjen še njen vpliv na koncentracije dušikovega dioksida (NO2). Toženka pa ni obravnavala vplivov na ostala onesnaževala zraka v času obratovanja hitre ceste in ni pojasnila razloga, zakaj je ta presoja opuščena. Te opustitve ne more nadomestiti pojasnilo stranke z interesom, da PVO obravnava emisije snovi v zrak v poglavju 4.4.1.2. Poleg tega to ne drži, saj so v tem poglavju predstavljene emisije v zrak, ki lahko vplivajo na zdravje ljudi, tj. mejne emisijske koncentracije ter dovoljeno število preseganj onesnaževal v zraku, kot jih za posamezna onesnaževala določata Uredba o kakovosti zraka in Uredba o arzenu, kadmiju, živem srebru, niklju in policikličnih aromatskih ogljikovodikih v zunanjem zraku. Niso pa v PVO predstavljeni vplivi obratovanja obravnavane hitre ceste na njihovo raven. Prav tako ni pojasnjen razlog za to opustitev, tj. ali morda obstoječe stanje teh onesnaževal pri obravnavanem posegu ni relevantno in zakaj ne oziroma ali za opustitev obstaja drug (utemeljen) razlog. Glede na to, da so za kakovost zraka pomembna onesnaževala, ki jih določata navedeni uredbi in da mora PVO vsebovati opis obstoječega stanja okolja kot tudi vplive nameravanega posega na emisije onesnaževal (točka 3. prvega odstavka 9. člena Uredbe o PVO), sodišče sodi, da bi toženka te vplive morala ugotoviti (in jih presoditi). Ker jih ni, je dejansko stanje nepopolno ugotovila.

- na vibracije

118Toženka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da v Republiki Sloveniji ni predpisov, ki bi urejali varstvo okolja in stavb pred vibracijami. Zato so bili v PVO potencialni vplivi ocenjeni na podlagi tujih standardov. Območje vpliva vibracij je ocenjeno na 10 m pas ob gradbišču, v katerem se nahaja 8 stanovanjskih stavb. Vpliv vibracij na bližnje objekte bo največji v času pripravljalnih zemeljskih del, rušitve obstoječih objektov, utrjevanja spodnjega ustroja, pilotiranja za temeljenje večjih objektov ter protihrupnih ograj. Vir vibracij bo tudi transport s težkimi tovornimi vozili in uporaba sesalnikov ter strojev za komprimiranje podlage kot so vibracijski valjarji in nabijala. Zato je določila omilitvene ukrepe, ki se nanašajo na časovno omejitev intenzivnih del, ki povzročajo vibracije večjega obsega, način pilotiranja in čas izvajanja gradbenih del (točka IV.3 ter druga, tretja in peta alineja točke IV.1.1 izreka gradbenega dovoljenja).

119Tožnica trdi, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi bilo preverjeno, da zaradi vpliva vibracij ne bo prišlo do poškodb hiš tožnikov in tudi ne kako bo dolgotrajni vpliv vibracij v času gradnje vplival na lastnike hiš. Toženka ni presodila, da so uporabljeni standardi ustrezni. Čeprav se bodo piloti uvrtavali in ne zabijali, se bo poseg izvajal 4 leta, gradnja mostu pa je predvidena v roku 9. mesecev, kar je predolgo, da bi lahko trdili, da prekomernih vplivov ne bo.

120Stranka z interesom v odgovoru na tožbo poudarja, da bo vpliv vibracij omejen samo na območje gradbišča oziroma transportnih poti. Med ključnimi omilitvenimi ukrepi je predvideno temeljenje mostu čez Krško z uvrtavanjem pilotov, s čimer se vpliv vibracij in hrupa na okolje bistveno zmanjša. K zmanjšanju vibracij pa bo pripomogla tudi izvedba začasnih protihrupnih ograj. Investitor je dolžan dokumentirati stanje pred začetkom izvedbe del in ga v primeru poškodb med gradnjo sanirati.

121Sodišče ugotavlja, da tožnica v tožbi niti ne uveljavlja, da bo zaradi vibracij prišlo do poškodovanja (konkretnih) hiš ampak trdi, da toženka ni preverila, da poškodb hiš (na splošno) ne bo. Navedeno ne drži, saj je toženka presodila, da ob izvedbi omilitvenih ukrepov, tj. predvsem z določenim načinom pilotiranja, ko se piloti ne zabijajo, ampak uvrtavajo, škodljivih vplivov na okolje ne bo. Ta zaključek pa temelji na podatkih in ocenah vplivov, kot jih je podal izdelovalec PVO (točke 4.4.1.3, 5.2.1.3, 7.1.3 in 8.1.3). Pri tem pa tudi ARSO kot mnenjedajalec na te vplive ni imel pripomb oziroma je v prilogi 3B PVO pod točko 2 navedena le pripomba, naj izdelovalec PVO pojasni, zakaj objekta ... cesta 40 ni v območju vpliva vibracij. Izdelovalec je pojasnil, da je objekt zajet v vplivnem območju, po pomoti je naveden le napačen naslov (... cesta 60, ki je 400 metrov od meje posega). Tožnica konkretno ne pojasni zakaj mednarodni standardi, na katerih temeljijo ocena in upoštevane mejne vrednosti, pri katerih vibracije predstavljajo resno in zmerno motnjo za prebivalce (točka 4.4.1.3.), niso primerni za uporabo v obravnavani zadevi. Iz predložene diplomske naloge⁵⁹, iz katere izhaja, da je varna razdalja objekta od zabijala 14 metrov⁶⁰, pa izhaja, da se je nanašala na simulacijo delovanja zabijala pilotov in hidravličnega kladiva. Ker izpodbijani akt v točki IV.3 določa, da je treba pilotiranje izvajati z uvrtavanjem pilotov (in torej izvedba z zabijanjem ni dovoljena), pa ta dokaz ne more ovreči na PVO temelječe ugotovitve toženke, da ob upoštevanju omilitvenih ukrepov prekomernih vplivov na okolje ne bo. Navedbe tožnice, da je zaradi časa trajanja gradbenih del nepredstavljivo, da prekomernih vplivov na zdravje ljudi ne bo, so presplošne, da bi sodišče lahko presojalo njihovo utemeljenost. To še posebej velja, ker v Republiki Sloveniji niti ni predpisov, ki bi določali mejne vrednosti ali kakorkoli drugače omejevali dejavnosti, ki lahko zaradi vibracij povzročijo vplive na ljudi in premoženje.

122Upoštevaje tožbene trditve, s katerimi tožnica utemeljuje svoje nestrinjanje z oceno, da prekomernega vpliva vibracij ne bo, na katere je pri presoji izpodbijane odločbe vezano⁶¹, sodišče v tem delu ni ugotovilo razlogov za odpravo izpodbijane odločbe.

IV. Glede ostalih ugovorov

- o strokovnosti izdelovalcev PVO ter oseb, ki so vodile postopek

123Toženka v izpodbijani odločbi zavrača ugovor tožnice, da so PVO pripravile nestrokovne osebe, saj iz poglavja 1.2 PVO izhaja, da izpolnjujejo zahtevane pogoje iz Uredbe o vsebini PVO, usposobljenost vodje izdelave poročila pa je preverila še na podlagi javno dostopnih podatkov. Poročilo je bilo večkrat dopolnjeno oziroma spremenjeno na zahtevo upravnega organa, kar ne pomeni, da je nestrokovno.

124Tožnica v tožbi vztraja, da ni izkazana strokovnost izdelovalcev PVO in da so presojo vplivov na okolje opravljale kompetentne osebe s strokovnimi znanji in izkušnjami. Postopek naj bi vodile tri uradne osebe, vendar na odločbi ni njihovega lastnoročnega podpisa, ki bi to potrjeval.

125Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je strokovnost izdelovalcev PVO ustrezno izkazana, enako trdi stranka z interesom, ki opozarja, da o strokovnosti in zanesljivosti izdelovalca PVO priča več kot 500 korektno izdelanih poročil, ki se nanašajo na varstvo okolja in 25 let delovanja na tem področju. Uradne osebe, ki so vodile postopek, imajo vsa pooblastila, odločba pa je v skladu z uredbo o upravnem poslovanju elektronsko podpisana.

126Sodišče zavrača tožbeni ugovor o kršitvi Direktive 2014/52/EU oziroma 2011/92/EU, ki jo Direktiva 2014/52/EU dopolnjuje in spreminja. Odstavek 3 člena 5 Direktive 2011/92/EU določa, da za zagotovitev popolnosti in kakovosti poročila o presoji vplivov na okolje (a) nosilec projekta zagotovi, da poročilo o presoji vplivov na okolje pripravijo usposobljeni strokovnjaki (b) pristojni organ zagotovi, da ima na voljo zadostno strokovno znanje za preučitev poročila o presoji vplivov na okolje ali po potrebi lahko dostopa do njega, in (c) pristojni organ po potrebi od nosilca projekta zahteva dodatne informacije v skladu s prilogo IV, ki so neposredno pomembne za pripravo obrazloženega sklepa o pomembnih vplivih na okolje. Direktiva torej ne določa zahtevane izobrazbe in izkušenj oseb, ki pripravljajo PVO niti oseb, ki opravljajo presojo oziroma vodijo postopek, kar pomeni, da je določitev konkretnih pogojev prepuščena nacionalni ureditvi. Ker so bile določbe o strokovni usposobljenosti in preizkusu znanja z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o varstvu okolja ZVO-1F črtane, se tožnica tudi ne more sklicevati na to, da izdelovalci poročila ne izpolnjujejo teh zahtev.

127Sedaj veljavni ZVO-1 v 55. členu ne določa natančnih pravil glede strokovnosti izdelovalcev PVO, ampak določa, da ministrstvo spodbuja zagotavljanje kakovosti teh poročil tako, da objavlja katalog potrebnih znanj, priporočil in smernic, organizira usposabljanje in vodi evidenco oseb, ki so izdelale poročila. Zahteve v zvezi s strokovnostjo so določene v tretjem odstavku 4. člena Uredbe o vsebini PVO, ki določa, da nosilec posega zagotovi, da poročilo pripravijo usposobljeni strokovnjaki. Šteje se, da so strokovnjaki usposobljeni, če imajo najmanj izobrazbo, pridobljeno po študijskih programih prve stopnje v skladu z zakonom, ki ureja visoko šolstvo, oziroma izobrazbo, ki ustreza ravni izobrazbe, pridobljene po študijskih programih prve stopnje, in delovne izkušnje s področja presoje dejavnikov iz 2. člena te uredbe. Vodja izdelave poročila mora izkazati usposobljenost z referencami s področja presoje vplivov na okolje. Po četrtem odstavku te določbe uredbe vodja izdelave poročila s podpisom potrdi: - strokovnost poročila, - resničnost v poročilu navedenih podatkov, - skladnost vsebin poročila s to uredbo, - da so bili pri pripravi poročila glede na pravne in tehnične omejitve upoštevani in uporabljeni najnovejša znanstvena dognanja ter ustrezne metode in informacije o drugih relevantnih okoljskih presojah. Ker je toženka ugotovila, da so ti pogoji izpolnjeni, tožnica pa niti ne pove konkretno, kdo naj jih ne bi izpolnjeval in zakaj, sodišče ugovor o nestrokovnosti oseb, ki so pripravljale PVO, kot neutemeljen zavrača.

128Sodišče ugotavlja, da so upravni postopek vodili univerzitetna diplomirana pravnica, univerzitetna diplomirana inženirka arhitekture in univerzitetna diplomirana geologinja, kar glede na različno vrsto izobrazbe širi obseg znanja za preučitev PVO. Sicer pa Uredba o vsebini PVO glede uradnih oseb, ki vodijo integralni postopek in v tem okviru presojajo vplive na okolje, ne določa potrebne izobrazbe in niti izkušenj. Glede na to veljajo pogoji 10. poglavja ZUP oziroma Uredbe o izobrazbi in strokovnem izpitu za vodenje in odločanje v upravnem postopku, tožnica pa v tožbi ne navede, katera od oseb, navedenih v odločbi, posameznih pogojev ne izpolnjuje. Sodišče zato tega ugovora ne more presojati.

129Po 216. členu ZUP odločbo podpiše oseba, ki jo izda. Odločbo podpiše tudi uradna oseba, ki je vodila postopek oziroma je pripravila osnutek odločbe. Sodišče ugotavlja, da je izpodbijano odločbo podpisal F. F., vodja Sektorja za dovoljenja, ne pa tudi osebe, ki so postopek vodile. Stališče teorije je, da če se podpiše le odločujoči, ko bi se moral tudi vodeči, to samo po sebi ni bistvena napaka, če manko podpisa hkrati ne izkazuje pristranskosti.⁶² Tudi sodna praksa zastopa stališče, da v tem primeru ne gre za absolutno bistveno, ampak za relativno kršitev postopka.⁶³ Tožnica trdi, da je ta opustitev vplivala na zakonitost odločbe zato, ker zaradi odsotnosti podpisa ni potrjeno, da je postopek vodila oseba, ki izpolnjuje predpisane pogoje. Sodišče ta ugovor zavrača, ker zgolj podpis osebe, ki vodi postopek, ne more potrditi izpolnjevanja pogojev oziroma strokovnosti, njegova odsotnost pa ne tega, da zahtevanih pogojev in strokovnosti nima. Dvom v strokovnost je izkazan, kadar ni izpolnjen kateri od pogojev, določenih za vodenje postopka, pri čemer pa tožnica ne postavi trditve, katerega izmed pogojev naj posamezna oseba ne bi izpolnjevala.

- o vplivnem območju

130Toženka v izpodbijani odločbi navaja, da je v PVO določeno vplivno območje pravilno, saj je določeno skladno s pričakovanimi obremenitvami okolja in v okviru pravil stroke, tožnica pa konkretnih navedb in dokazil, da ni pravilno, ni podala. Tožnica nasprotno trdi, je vplivno območje nepravilno določeno, saj bi moralo segati do nepremičnin, do katerih segajo bistveni vplivi.

131Po 6. točki drugega odstavka 54. člena ZVO-1 mora PVO vsebovati tudi opredelitev območja, na katerem nameravani poseg povzroča obremenitve okolja, ki lahko vplivajo na zdravje ali premoženje ljudi. Podrobnejša pravila določa 15. člen Uredbe o PVO, ki v drugem odstavku izrecno določa, da se vplivno območje določi v okviru pravil stroke, katere predmet je ocenjevanje vplivov na okolje. Izhodišča in metode za določitev območja iz prvega odstavka tega člena je treba v poročilu navesti in opisati, tako da je možno preverjanje njihove ustreznosti, njihovih prednosti in pomanjkljivosti ter širše uporabnosti (tretji odstavek). Območje iz prvega odstavka tega člena, na katerem poseg povzroča obremenitve okolja, ni območje posega, ampak območje, kjer je verjetno pomemben vpliv posega na kateri koli okoljski dejavnik iz drugega odstavka 2. člena te uredbe. Območja vplivov na vse okoljske dejavnike morajo biti grafično prikazana in narejen mora biti zbirni grafični prikaz vseh vplivov. Narisani, oštevilčeni in pojasnjeni morajo biti tudi ukrepi za zmanjšanje vplivov na okolje (četrti odstavek).

132Sodišče ugotavlja, da so izdelovalci PVO vplivno območje opredelili v 9. poglavju PVO. Glede na posplošen ugovor, da vplivno območje ne obsega vseh nepremičnin, na katere segajo bistveni vplivi, pri čemer tožnica ne navede niti tega, katere nepremičnine bi po njenem mnenju še moral obsegati (in zakaj), pa je treba pojasniti, da sodišče v upravnem sporu ne presoja zakonitosti odločbe po uradni dolžnosti, tj. po uradni dolžnosti ne ugotavlja, ali so podane kršitve postopka ali je dejansko stanje zmotno ugotovljeno in ali je materialni predpis kršen.⁶⁴ Vezano je na tožbeni predlog, tj. na vsebinske navedbe, s katerimi tožnik nasprotuje dejanskim in pravnim stališčem izpodbijanega upravnega akta in ki naj jih sodišče presodi.⁶⁵ Stranka, ki ugovarja dejanskemu stanju, torej v tem primeru obsegu vplivnega območja, mora zato, če naj sodišče ugotovi, ali so njeni ugovori utemeljeni, konkretno navesti, zakaj je toženkina odločitev o vplivnem območju napačna in za svoje trditve predložiti dokaze.

-o mnenjih in soglasju Mestne občine Novo mesto

133Toženka v izpodbijani odločbi navaja, da so bila v postopku pridobljena vsa potrebna mnenja, vključno z mnenjem Zavoda za varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju ZVKD). V integralnem postopku je za mnenje glede emisij v tla, vode, zrak, glede hrupa, svetlobnega onesnaževanja, elektromagnetnega sevanja in ravnanja z odpadki obvezni mnenjedajalec ARSO in ne NIJZ. Pridobljeno je bilo tudi mnenje Mestne občine Novo mesto. Ne drži, da bi morala občina soglašati z gradnjo, ker bo transport izkopanega in potrebnega gradbenega materiala pri gradnji mostu in viadukta potekal po Šmarješki cesti. Opozarja, da je v zadnji alineji točke IV.1.1 izreka predpisala, da uporaba cest lokalnega cestnega omrežja, razen lokalne ceste LC 295211 Ragovo-Krka in dela GC-299262 Šmarješke ceste na odseku Andrijaničeve ceste ter Levičnikove ceste do gradbišča hitre ceste, ni dovoljena brez soglasja pristojnega občinskega organa.

134Tožnica v tožbi trdi, da so mnenja k predvideni gradnji pomanjkljiva, tako da ni mogoče preizkusiti skladnosti gradnje s predpisi. Povzemanje mnenj ne zadošča, ampak mora presojo skladnosti s predpisi opraviti organ. Mnenje ARSO je neobrazloženo in neutemeljeno, brez pravnih podlag in neustrezno. Izdano je na podlagi scenarija Študije prometa S11, ki ni obdelan. Nadalje niso pridobljena mnenja ZVKD, NIJZ niti ni soglasje Mestne občine Novo mesto, ki mora biti dano po 7. členu Odloka o občinskih cestah Mestne občine Novo mesto. V PGD 2018, na katerega je bilo mnenje dano, čeprav je bil PGD kasneje še šestkrat dopolnjen, ni bilo določeno, da bo transport potekal tudi po Šmarješki cesti, zato bi morala toženka zahtevati novo mnenje, saj bodo s transportom gradbenega materiala najbolj prizadete Šmarješka cesta in ceste v naselju pod Trško goro. Tudi nekatera druga mnenja niso bila pridobljena na dokončno dokumentacijo, nekatere pa DARS d. d. zavrača.

135Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so bila pridobljena vsa potrebna mnenja, ki so navedena v III. točki izreka dovoljenja, iz katerih izhaja, da za nameravano gradnjo ni zadržkov. V obrazložitvi se nanje večkrat sklicuje, do pripomb tožnice v zvezi s temi mnenji pa se je opredelila na 67. in 68. strani obrazložitve. Zato ne drži, da izpodbijana odločba ne vsebuje ugotovitve, da je nameravana gradnja skladna s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo pritrjuje toženki, da so bila pridobljena vsa potrebna mnenja, ARSO pa je presojal celotno projektno dokumentacijo, tako da je preizkus mogoč. Soglasje upravljavca občinske ceste ni predmet postopka izdaje gradbenega dovoljenja, ampak je predmet upravnega postopka, določenega z ZCes-1.

136Po 31. členu GZ se mnenje pridobi, če je nameravana gradnja takšna, da je zanjo v skladu s predpisi treba pridobiti mnenje pristojnega mnenjedajalca ali če se gradnja nahaja v varovalnem pasu komunalne infrastrukture (prvi odstavek). Če varovalni pas s predpisom ni določen, se šteje, da je širok 3 m, merjeno od osi voda. V mnenju se mnenjedajalec opredeli glede skladnosti dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja s predpisi iz njegove pristojnosti ali pogoji iz predodločbe ter določi morebitne pogoje za izdelavo dokumentacije za izvedbo gradnje in uporabo objekta (četrti odstavek). Če mnenjedajalec ugotovi, da dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja ni izdelana v skladu s predpisi iz njegove pristojnosti ali s pogoji, določenimi v predodločbi, da mnenje, da se ne strinja z nameravano gradnjo (sedmi odstavek). Do mnenj se mora v skladu s prvim odstavkom 40. člena GZ opredeliti pristojni upravni organ za gradbene zadeve v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. V primeru neusklajenih, nejasnih mnenj in mnenj, ki nimajo ustrezne pravne podlage, lahko razpiše ustno obravnavo z namenom uskladitve ali spremembe mnenja. Če uskladitev ali sprememba mnenja ni dosežena, lahko odloči sam po opravljenem ugotovitvenem postopku ali s pomočjo mnenja pristojnega organa za nadzor nad mnenjedajalcem (tretji odstavek 40. člena GZ). Presoja skladnosti nameravane gradnje s predpisi, ki so podlaga za izdajo mnenj, je torej brez dvoma v pristojnosti organa, ki odloča o izdaji gradbenega dovoljenja (3. točka 43. člena GZ). To pomeni, da toženka na mnenja ni vezana, ampak jih mora presoditi, kot tudi, da za odločitev o izdaji gradbenega dovoljenja ne zadošča mnenje samo po sebi, ampak odločitev organa, da so mnenja pravilna.

137Organ mora torej pridobiti mnenje zgolj od tistih mnenjedajalcev, za katere predpisi določajo, da je treba za nameravani poseg pridobiti soglasja, dovoljenja ali druge oblike odobritve, ker je nomodajalec predvidel, da bi bil zaradi gradnje lahko prizadet javni interes na določenem področju urejanja. GZ namreč v 112. členu v zvezi s tem določa, da se z dnem začetka uporabe tega zakona vse potrebne odobritve štejejo za mnenja v skladu s tem zakonom. Glede na ugovore tožnice, da je toženka opustila kritično presojo (vseh) teh mnenj, pa pripominja, da se organ do mnenj opredeli tudi tako, da se z njimi (molče) strinja (in posledično zahtevi za izdajo odločbe ugodi). Po presoji sodišča mu ni treba za vsako mnenje posebej še obrazložiti, zakaj se z njim strinja oziroma zakaj tudi sam šteje, da je nameravana gradnja v skladu s predpisi s področij mnenjedajalcev. Glede na prej citirane določbe GZ pa mora svojo presojo pravilnosti mnenj posebej obrazložiti tedaj, ko se z mnenjedajalčevo presojo skladnosti gradnje s predpisi ne strinja, če bi bila katera od mnenj ali v njih določenih pogojev nezakonita, nasprotujoča, neusklajena, nejasna ali nedorečena ali bi jim stranski udeleženci argumentirano ugovarjali, pod pogojem, da bi s temi ugovori uveljavljali svoj pravni interes.

138Stranka oziroma stranski udeleženec mora v skladu s 140. členom ZUP dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek oziroma ugovore, navesti natančno, po resnici in določno. Če ne gre za splošno znana dejstva, mora za svoje navedbe predlagati dokaze in jih, če je mogoče, predložiti. Stranski udeleženec, ki trdi, da so mnenja nepopolna ali v nasprotju s predpisi, mora torej to svoje stališče konkretno utemeljiti z navedbami predpisov, ki naj bi bili kršeni in trditvami, iz katerih izhaja, zakaj je po njegovem prepričanju kršitev podana. Če ne gre za zmotno uporabo predpisa, ampak je mnenje izdano na podlagi nepravilnih dejstev, pa mora podati tudi navedbe, katera dejstva so nepopolno ali napačno ugotovljena oziroma so nasprotujoča. Poleg tega lahko stranski udeleženec v upravnem postopku varuje zgolj svoje neposredne pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javno korist.

139Upoštevaje te zakonske zahteve, tožničine trditve glede neustreznosti mnenj niso dovolj konkretne, z izjemo trditev o napačni presoji mnenja, ki ga je podal ARSO. Zato sodišče sodi, da je toženka s tem, ko je odločila, da se gradbeno dovoljenje izda in da so mnenja in tisti pogoji, ki so v njih določeni, sestavni del gradbenega dovoljenja, presodila, da je gradnja skladna s predpisi, ki so v pristojnosti mnenjedajalcev, tega, zakaj tudi sama šteje, da so v skladu s predpisi, pa ni bila dolžna podrobneje obrazložiti. Pri tem ni relevantno zgolj to, da tožnica ni konkretno ugovarjala, katero mnenje (razen mnenja ARSO) je napačno in zakaj, ampak z ugovorom, da toženka pravilnosti mnenj ni presojala, ne varuje svojega pravnega interesa. To velja tudi za tožbeni ugovor, da nekatera mnenja niso pridobljena na dopolnitve PGD in PVO, izdelane oktobra in novembra 2020. Zato odločba, ker ne vsebuje posebne obrazložitve, zakaj je toženka sledila prejetim mnenjem, ni nezakonita.

140Sodišče pa lahko obravnava ugovore v zvezi z napačno presojo mnenja ARSO, saj so ti dovolj konkretni. Tožnica z njimi tudi zasleduje pravni interes, ki ji ga priznava tretji odstavek 54. člena GZ, saj se mnenje ARSO nanaša na varstvo okolja. Na ugovor, da je mnenje ARSO izdano na podlagi scenarija Študije prometa S11, ki ni obdelan, je sodišče že odgovorilo v poglavju, ki se nanaša na ureditev prometa med gradnjo, iz njegovih mnenj pa tudi ne izhaja, ob upoštevanju katerih največjih dovoljenih hitrosti na hitri cesti je ARSO podal mnenje. To izhaja iz dejstva, da je ocena obremenitve okolja s hrupom po pojasnilih izdelovalcev PVO in elaboratov izdelana pod predpostavko, da bo hitrost na novi cesti omejena na 100 km/h.

141Sodišče ugotavlja, da so stališča ARSO in nekaterih drugih mnenjedajalcev v obravnavani zadevi vsebovana še v prilogah od 3A do 3F k PVO in izvirajo iz časa, ko je pred ARSO tekel postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja in je ARSO pozival investitorja k pojasnilom, popravkom ter dopolnitvam. To ne pomeni, da je bilo vodenje postopka nezakonito, saj je cilj postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja kot tudi gradbenega dovoljenja v integralnem postopku izdaja odločbe, v kateri bodo upoštevani predpisi, relevantni standardi in določeni vsi potrebni omilitveni ukrepi, ob katerih ne bo prišlo do prekomerne obremenitve okolja. Prizadevanja ARSO, da se relevantno dejansko stanje in ocene vplivov na okolje kar najbolje razčistijo, je tako pravilno in v skladu s (c) odstavka 3, člena 5 Direktive 2011/92/EU, ki določa, da pristojni organ po potrebi od nosilca projekta zahteva dodatne informacije. Drži pa, da sodišče zaradi že opisanih pomanjkljivosti v zvezi z vplivi nameravanega posega na hrup in zrak, ni moglo presoditi, ali je toženka pravilno štela, da je mnenje ARSO o skladnosti nameravanega posega s predpisi o varstvu okolja, kateremu je v celoti sledila, pravilno oziroma sodi, da je pozitivno mnenje ARSO iz razlogov, ki so bili že pojasnjeni, preuranjeno.

142Glede mnenja NIJZ sodišče ugotavlja, da v upravnem postopku res ni podal mnenja, kar pa je pravilno, saj se, kot izhaja iz 31. člena GZ, mnenje pridobi le, če to določa predpis. Tožnica pa tega, da bi moral biti NIJZ mnenjedajalec po predpisu (in katerem) niti ne zatrjuje. Pri tem drugi odstavek 107. členu GZ-1 izrecno določa, da je do uskladitve ZVO-1 s tem zakonom obvezni mnenjedajalec v integralnem postopku za mnenja glede emisij v tla, vode, zrak, hrupa, svetlobnega onesnaževanja ter elektromagnetnega sevanja in ravnanja z odpadki, ARSO. ARSO je v postopku podal tri mnenja, in sicer 8. 9. 2020, 13. 11. 2020 in 3. 12. 2020.

143V okviru presoje vplivov na okolje se ugotovijo in ocenijo tudi vplivi na kulturno dediščino (prvi odstavek 51. člena ZVO-1, 2. člen Uredbe o vsebini PVO). To pomeni, da v primeru, ko gre za poseg v okolje po ZVO-1, presoja vplivov na okolje zajema tudi varstvo kulturne dediščine po predpisih, ki urejajo to področje. Zato sodišče sodi, da ima tožnica po zakonu izkazan pravni interes, da uveljavlja skladnost nameravane gradnje s predpisi, ki se tičejo vplivov nameravane gradnje na kulturno dediščino in bo obravnavalo tudi njen ugovor, da mnenje ZVKD ni bilo pridobljeno.

144Sodišče ugotavlja, da je ZVKD, Območna enota Novo mesto, dne 8. 4. 2019 izdal mnenje št. 35105-0382/17, da je PGD skladen z varstvenim režimom, določenim s predpisi iz pristojnosti ZVKD opredeljenimi v kulturnovarstvenih pogojih. Pri tem je določil tudi pogoje, ki jih mora investitor izpolniti, tj. opraviti nekatere nadaljnje arheološke raziskave, navedene v mnenju, kar je toženka investitorju odredila v tč. IV.9 izreka izpodbijane odločbe.⁶⁶ Ker iz izreka izpodbijanega akta izhaja, da je investitor po pridobitvi mnenj dopolnjeval PGD, dopolnjen pa je bil tudi PVO, je toženka z dopisom z dne 30. 7. 2020 mnenjedajalce, med drugim tudi ZVKD, pozvala, naj se izjavijo, ali so mnenja za predmetni poseg še ustrezna. Ker sodišče v upravnem spisu, predloženem na elektronskem nosilcu, odgovora ZVKD, da je mnenje še ustrezno, ni zasledilo, je toženko v pripravljalnem postopku pozvalo, naj predloži tudi ta del upravnega spisa. Toženka je predložila elektronsko sporočilo zavoda z dne 10. 9. 2020, v katerem konzervatorski svetnik navaja, da je kulturnovarstveno mnenje št. 35105-0382/17 z dne 8. 4. 2020 še ustrezno, pri tem pa je pred ali ob izvedbi gradbenih del treba upoštevati še neizvedene arheološke raziskave.

145Očitno je, da gre pri datumu za pisno napako, tj. za pomoto v letnici izdaje mnenja in da je pravilni datum 8. 4. 2019. Vendar po vpogledu v dopis št. 35105-37/2020/11 z dne 30. 7. 2020 sodišče ugotavlja, da držijo trditve tožnice, da ZVKD ni razpolagal z zadnjimi dopolnitvami PGD (oktober 2020) in DGD (julij 2020) niti mu ni bil poslan PVO oktober 2020 in november 2020. Sodišče sodi, da bi se moral ZVKD v mnenju opredeliti do predmeta gradnje, kot ga določa tista projektna dokumentacija, ki je sestavni del gradbenega dovoljenja, saj so z njo opredeljene značilnosti tistega posega, ki je presojan v PVO in obravnava tudi kulturno dediščino. Lokacijske, funkcionalne, oblikovne ter tehnične značilnosti objekta se namreč določijo s projektno dokumentacijo (prvi odstavek 29. člena GZ) in edina smiselna razlaga predpisa je ta, da se določijo glede na tisto PGD, ki je sestavni del gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 45. člena GZ), saj je investitor zavezan graditi v skladu z njim oziroma so dopustna zgolj z zakonom izrecno dovoljena manjša odstopanja (prvi odstavek 66. člena GZ). Tako, pravilno razlago predpisa, je očitno zavzela tudi toženka, saj je mnenjedajalce pozivala, naj se opredelijo do dopolnitev dokumentacije, pri čemer pa je prezrla, da ZVKD-ju ni posredovala zadnjih verzij PGD in DGD. Glede na navedeno pa ni izkazano, da je nameravana gradnja skladna s predpisi o varstvu kulturne dediščine, ki so podlaga za izdajo mnenj (3. točka prvega odstavka 43. člena GZ).

146V upravnem spisu je tudi mnenje Mestne občine Novo mesto z dne 6. 8. 2020, ki navaja, da upoštevaje tretji odstavek 31. člena GZ ni mnenjedajalec glede skladnosti s prostorskimi izvedbenimi akti, ker je nameravana gradnja obravnavana v dveh državnih prostorskih načrtih in ne v občinskem prostorskem aktu. Glede skladnosti s predpisi iz pristojnosti varovanja občinskih cest in glede minimalne oskrbe z vidika dostopa javne poti ali ceste sicer poudarja, da ni mnenjedajalec, ker gre za območje državnega prostorskega načrta, kljub temu pa, sklicujoč se na 7. člen Odloka o občinskih cestah v Mestni občini Novo mesto (v nadaljevanju Odlok), doda pogoj, da je uporaba občinskega cestnega omrežja za potrebe gradnje državne ceste dovoljena le s soglasjem pristojnega občinskega organa. Opozori še, da je treba zaradi predvidenih obremenitev v času gradnje, pred njenim pričetkom izvesti rekonstrukcijo občinske ceste LC 295211 na odseku od G2/0472-priključek Ragovo do vasi Krka ter po končani gradnji sanirati morebitne poškodbe. Toženka je večino zahtev upoštevala in jih kot pogoje gradnje določila v točki V. izreka gradbenega dovoljenja.

147Toženka torej ni izrecno presojala, ali je tako mnenje v skladu z določbo citiranega odloka niti z ZCes-1 oziroma temeljnim pravilom, da so javne ceste prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo ceste, in pravili cestnega prometa (prvi odstavek 3. člena ZCes-1) oziroma ostalimi določbami predpisov, ki izrecno urejajo situacije, ko so omejitve uporabe cest izjemoma dovoljene (kot so zapore cest zaradi del na zaprti cesti). To je očitno storila molče, saj zahtevi mnenjedajalca ni ugodila v celoti, ker soglasja občine ni predpisala za uporabo lokalne ceste LC 295211 Ragovo-Krka in dela GC - 299262 Šmarješke ceste na odseku od Andrijaničeve ceste ter Levičnikove ceste do gradbišča hitre ceste. To je storila tako, da je v izreku izpodbijanega akta odločila, da za uporabo teh delov občinskih cest soglasje ni potrebno.

148Sodišče v zvezi z ugovorom tožnice, da bi morala občina soglašati z uporabo (vseh) občinskih cest, na katere se bo zaradi zapore avtocestnega priključka in nekaterih drugih cest, tudi pripominja, da je toženka pogoj gradnje, za katerega se zavzema tožnica, za večino občinskih cest celo izrecno določila, saj ga 7. člen Odloka ne določa. Tožnica že iz tega razloga nima pravnega interesa za ugovor, da je soglasje za rabo teh cest potrebno. Kar se tiče cest, po katerih je preusmeritev „dovoljena brez soglasja občine“, pa je taka raba v skladu z ZCes-1, po katerem so javne ceste javno dobro in je njihovo rabo dovoljeno omejiti le v primerih, določenih v zakonu. Sodišče zavrača tudi ugovor, da bi morala toženka upoštevati pogoje iz dopisa občine z dne 15. 1. 2021, saj v tem dopisu ne postavlja pogojev kot mnenjedajalec, ampak daje predloge, kako naj se jo vključi v proces upravljanja prometa v času gradnje. Kot je sodišče že utemeljilo, so pri rekonstrukciji ceste (ali drugih objektov) zapore cest in posledično preusmeritve prometa na druge ceste pomembne zaradi presoje vplivov preusmerjenega prometa na okolje. Sistem zapor, do katerih bo prišlo zaradi konkretne gradnje, pa je opisan v elaboratu in presojan v PVO, ki je sestavni del gradbenega dovoljenja. V njem je presojan tudi hrup zaradi preusmeritve prometa v času gradnje, kar je tisti interes, ki ga ščiti tožnica. O njenih ugovorih s tem v zvezi se je sodišče že izreklo v prejšnjih točkah te sodbe.

149Kar se tiče same izvedbe zapor se sodišče tudi strinja s trditvijo stranke z interesom, da so zapora državne ceste, zapora občinske ceste in pogoji preusmeritve prometa stvar posebnega upravnega postopka (74. člen in 101. člen ZCes-1). Ureditev zapor in pogoji preusmeritve prometa na druge ceste pred izdajo gradbenega dovoljenja ali v njem po določbi 43. člena GZ ni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja. Stranka z interesom pravilno opozarja, da tudi "postopek“ pričakovanega povečanja prometne obremenitve javne ceste s tovornimi vozili po 38. členu ZCes-1 poteka izven postopka gradbenega dovoljenja. Pričakovano povečanje prometne obremenitve javne ceste s tovornimi vozili ugotavlja upravljavec javne ceste: - v postopku izdaje smernic in mnenja k prostorskemu aktu, - v postopku izdaje dovoljenj za gradnjo, ki bo vir povečane prometne obremenitve javne ceste s tovornimi vozili, ali - neposredno s štetjem, če je prometna obremenitev javne ceste že nastala, upravljavec pa s strani povzročitelja obremenitve predhodno ni bil seznanjen z gradnjo objekta ali drugim posegom (tretji odstavek 38. člena). Prekomerna prometna obremenitev pa se lahko začne izvajati po sklenitvi pogodbe med upravljavcem javne ceste in investitorjem objekta (četrti odstavek).

V. Sklepno

150Glede na ugotovljene kršitve je sodišče na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek. Kot je že pojasnilo, je namreč toženka zmotno oziroma nepopolno ugotovila dejansko stanje, ko je štela za dokazano, da nameravani poseg ne bo povzročil prekomerne obremenitve na zrak, saj ni ugotavljala vpliva na vsa onesnaževala zraka, ampak zgolj na PM10 in NO2. Ker ni izkazano, da je nameravana gradnja skladna s predpisi o varstvu kulturne dediščine, ki so podlaga za izdajo mnenj, je podana tudi kršitev 3. točke prvega odstavka 43. člena GZ. Postopek pa je bil kršen, ker sodišče izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na obremenitev okolja s hrupom, ne more preizkusiti.

151Tožnica je sicer predlagala, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije in zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrne, vendar za ti niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1.

152Ker je sodišče tožbi ugodilo, je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. V skladu s tem pravilnikom je sodišče tožnici priznalo stroške v znesku 25,00 EUR. Stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

153Stroškovni zahtevi strank z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Obrazložitev odločbe na straneh od 62 do 66.
² Glej U-I-393/18, točka 28 in 29.
³ Ibidem, točka 30.
⁴ Glej U-I-177/17, U-I-228/16, U-I-227/05 in druge.
⁵ Ibidem, točka 32.
⁶ Izdelal B., d. o. o., junij 2008.
⁷ Izdelal C., d. o. o., december 2010.
⁸ V spisu št. 35008-1/2009-MOP se Študija variant nahaja na CD nosilcu.
⁹ Členi od 40 do 46.
¹⁰ Stranka z interesom je k odgovoru na tožbo Okoljsko poročilo za 3. razvojno os-jug, 1.etapa od AC A2 do priključka Maline, Ljubljana, september 2012, Mapa 1 (C16) tudi predložila.
¹¹ Pred sprejemom GZ pa je bilo predvideno, da se izvaja v postopku pridobitve okoljevarstvenega soglasja (57. in naslednji členi ZVO-1).
¹² Glej U-I-393/18, točka 33.
¹³ Odločba U-I-393/18, točka 35 in 37.
¹⁴ Glej npr. C-250/09, tč.44.
¹⁵ D., d. o. o., Ljubljana, julij 2007.
¹⁶ A., d. o. o., maj 2010.
¹⁷ št.35008-1/2009-IAO/113 z dne 13. 5. 2010.
¹⁸ Osnutek DPN, A., d. o. o., februar 2011.
¹⁹ Iz obrazložitev osnutka DPN izhaja, da je celotna trasa južnega dela 3. razvojne osi variante V-vzhodna C s povezovalnimi cestami dolga 79,16 kilometrov.
²⁰ Pripravljalna vloga z dne 22. 6. 2022, stran 4.
²¹ Glej I Up 928/2006, I U 626/2013, I U 826/2013, I U 574/2015.
²² Dr. Matej Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Ljubljana 2019, druga knjiga, stran 83.
²³ Npr. X Ips 274/2011, I Up 1180/2002 z dne 13. 7. 2005, I Up 1435/2003 z dne 31. 3. 2005, I Up 183/2006 z dne 8. 4. 2009, X Ips 329/2010 z dne 18. 5. 2011.
²⁴ Application no. 16798/90. ESČP je v tej zadevi obravnavalo primer tožnice, ki je živela 12 metrov stran od tovarne, ki je predelovala tekoče in trdne odpadke strojarn, s čimer je reševala problem, ki je nastal zaradi koncentracije strojarn v kraju Lorca. Iz številnih strokovnih mnenj je izhajalo, da so emisije iz te tovarne presegle dovoljene meje, da je podjetje obratovalo brez dovoljenja, da mu je bilo obratovanje tudi delno prepovedano. V takih okoliščinah (ki so v sodbi še podrobneje opisane) je ESČP ugotovilo, da država ni uspela doseči pravičnega sorazmerja in je bila zato kršena pravica tožnice do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja, doma in dopisovanja (8. člen EKČP).
²⁵ Application no. 75031/13 and 3 others. ESČP je v tej zadevi obravnavalo primer tožnikov, ki so živeli ob cesti N14, na katero je bil ob gradnji ceste v juliju 2006 preusmerjen motorni promet. Meritve, ki so jih opravili strokovnjaki, so pokazale, da so v nacionalnih predpisih predpisane dovoljene meje hrupa presežene. Nacionalna sodišča so njihove zahtevke za plačilo odškodnine zavrnila. Sodišče je ugotovilo kršitev 8. člena ESČP, ker so pristojni vedoma ignorirali problem in nadaljevali z razvojem nove ceste brez upoštevanja interesov prebivalcev Strykowa dokler ni bila jeseni 2008 dograjena drugačna rešitev. Odločitev je utemeljilo s tem, da je v vmesnem času prišlo do bistvenega povečanja prometa na cesti N14, da je hrup presegal dovoljenega, da pristojni niso proučili ugovorov zoper lokacijo začasne ceste, da so se okoljska poročila nanašala na novo cesto, niso pa se ukvarjala s preusmeritvijo prometa v času gradnje, in da so pristojni organi dopustili, da za cesto ni bilo treba plačati cestnine, kar je še povečalo njeno uporabo.
²⁶ Ki je po pojasnilu zakonodajalca urejeno po vzoru avstrijske pravne ureditve strank v postopku presoje vplivov na okolje (Predlog GZ, prva obravnava, EVA: 2015-2550-0004, obrazložitev k 55. členu).
²⁷ Glej U-I-64/14-20, tč.9 in v njej navedene odlomke iz sodb ESČP.
²⁸ J. Čebulj v: L. Šturm (ur), Komentar ustave Republike Slovenije 2011, stran 1027.
²⁹ M. Avbelj, Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova Univerza, Ljubljana 2019, stran 72.
³⁰ Glej I-U-80/04.
³¹ Bistvene zahteve so gradbenotehnične lastnosti, ki jih morajo izpolnjevati objekti za zagotavljanje njihove varne in učinkovite rabe (1. točka prvega odstavka 3. člena GZ-1).
³² Glej 15. in 20. člen GZ.
³³ Z., d. o.o., Ljubljana, št. 647/2019 avgust 2019, dopolnitev maj 2020, oktober 2020.
³⁴ Z, d. o. o., Ljubljana, št. 1583/1, 535 Ljubljana, januar 2018, dopolnjeno julij 2018.
³⁵ V ta namen je bila sprejeta Direktiva Komisije (EU) 2015/966 z dne 19. maja 2015 o določitvi skupnih metod ocenjevanja hrupa v skladu z Direktivo 2002/49/ES Evropskega parlamenta in sveta.
³⁶ Od strani 36 do 42.
³⁷ Točka 10.1, stran 36.
³⁸ Stran 37.
³⁹ Št. 17_626/HR, januar 2018, dopolnitev julij 2018, Z., d. o. o.
⁴⁰ T, d. o. o., Maribor št. 535-GRAD, Maribor, januar 2018, dopolnitev november 2018, september 2019, november 2019, oktober 2020.
⁴¹ G. d. o. o., št. 2017-027c/PVO, Januar 2018, dopolnjeno november 2018, dopolnjeno september 2019, oktober 2020.
⁴² Na straneh od 75 do 80.
⁴³ Sodišče se v tej sodbi ne opredeljuje do zakonitosti oziroma ustavnosti te določbe Uredbe o hrupu, katero izpodbija Varuh človekovih pravic v zahtevi za presojo ustavnosti, ki se vodi pod U-I-48/19.
⁴⁴ Tabela 11 na strani 36 Elaborata obremenitve s hrupom, poglavje 4.3.6., stran 41 in tabele D1, D2, D3 in D4 Študije obremenitve s hrupom.
⁴⁵ Ta cesta je sicer predvidena za transporte, kar izhaja iz Elaborata gradbišča pod T.3.10, stran 46.
⁴⁶ Drugi odstavek na strani 38 odločbe, kjer so naštete ceste, po katerih bo potekal transport za potrebe gradnje, med katerimi sta Šmarješka cesta in LC 295211 Ragovo-Krka, v nadaljevanju pa je iz elaborata prepisan stavek, da „Pri tem Šmarješka cesta v času gradnje ni predvidena za transportno cesto, po kateri bi se vršili večji transporti za potrebe gradbišča.
⁴⁷ Glej I U 138/2021, I U 2589/2018.
⁴⁸ Stran 41, drugi odstavek.
⁴⁹ Raven, določena s ciljem izogniti se škodljivim učinkom na zdravje oziroma okolje, jih preprečiti ali zmanjšati, in ki jo je treba, če je to mogoče, doseči v določenem času (tč.9 prvega odstavka 2. člena Uredbe o kakovosti zraka).
⁵⁰ Št. načrta 2017-027b/PVO, januar 2018, dopolnitev julij 2018, september 2019, november 2019, G., d. o. o.
⁵¹ Glej C-237/07.
⁵² Glej C-644/28, točke 136- 147.
⁵³ Glej C-723/17.
⁵⁴ Med njimi je pod točko 4.2.29 navedeno tudi izboljšanje ceste infrastrukture, in sicer da država pospeši izgradnjo ceste, načrtovane z državnim prostorskim načrtom»3. razvojna os jug«, rekonstrukcija križišča Belokranjske ceste, obvoznica Regrča vas.
⁵⁵ Glej C-723/17.
⁵⁶ Toženka in stranka z interesom navajata 3 mesece, tožnica pa januar, februar in marec 2020, iz priloge A10 in B6 izhaja, da so se meritve izvajale od 11. 1. 2019 do 10. 4. 2019. Stranke na merilnem mestu Mačkovec navajajo 18 preseganj, ta ugotovitev pa izhaja tudi iz Okrepljenih meritev kakovosti zraka v Mestni občini Novo mesto v letu 2019.
⁵⁷ dokaz št. 30, priloga 13 pod A2.
⁵⁸ 2,1 µg/m³ v 50 metrskem pasu Šentjoške ceste in 3,9 µg/m³ v 50 metrskem pasu hitre ceste ob izgradnji etape 1+2, ter 4,5 µg/m³ v 50 metrskem pasu hitre ceste ob izgradnji etape 1+2+3+4.
⁵⁹ ....
⁶⁰ stran 44.
⁶¹ Glej I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016, X Ips 298/2016 z dne 20. 9. 2017 in I Up 16/2017 z dne 15. 2. 2017, X Ips 317/2015 z dne 18. 10. 2017.
⁶² Glej Polonca Kovač v: Polonca Kovač, Erik Kerševan (ur.), Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), Uradni list RS, Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2020, stran 457.
⁶³ Glej I U 610/2020, I U 1443/2013, U 1245/2004.
⁶⁴ Glej X Ips 276/2016, tč.9.
⁶⁵ Glej I Up 295/2016 z dne 7. 12. 2016, X Ips 298/2016 z dne 20. 9. 2017 in I Up 16/2017 z dne 15. 2. 2017, X Ips 317/2015 z dne 18. 10. 2017.
⁶⁶ Mnenje sicer navaja, da velja 2 leti, vendar obenem navaja tudi, da se rok pretrga, ko investitor vloži zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja.