UPRS Sodba I U 1608/2021-30

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35105-79/2020/62 z dne 11. 10. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

III. Zahtevek stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Potek upravnega postopka

1Toženka je s 1. točko izreka izpodbijanega sklepa zavrgla tožničino zahtevo za vstop v integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja za objekt z vplivi na okolje; A. Z 2. točko izreka izpodbijanega sklepa je ugotovila, da v tem postopku stroški niso nastali.

2V obrazložitvi navaja, da je v skladu s 55. členom Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) z javno objavo št. 35105-79/2020/47 z dne 6. 8. 2021 na spletni strani e-uprave omogočila 30 dnevni rok (tj. od 9. 8. 2021 do 7. 9. 2021) za dajanje mnenj in pripomb na predloženo dokumentacijo ter priglasitev udeležbe v postopek vsem, ki lahko pridobijo status stranskega udeleženca v integralnem postopku. Ker je tožnica zahtevo za vstop v postopek podala šele 8. 10. 2021, jo je kot prepozno zavrgla.

Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

3Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da iz določb 55. člena GZ ne izhaja, da je treba v roku trideset dni priglasiti udeležbo, temveč določa le rok za javni vpogled ter dajanje mnenj in pripomb. Meni, da je treba uporabiti tudi 37. člen GZ in 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Meni še, da bi jo toženka morala povabiti z osebno vročitvijo, saj je lastnica nepremičnin, ki so v neposredni bližini prizadete stranke, nameravana gradnja pa bo vplivala na njene pravice in pravne koristi. Sodišču zato predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje. Uveljavlja tudi povrnitev stroškov tega postopka.

4Sodišče je tožbo poslalo toženki, ki je sodišču dostavila upravne spise, v odgovoru na tožbo pa navaja, da vztraja pri razlogih svoje odločitve. Sklicuje se še na obrazložitev v predlogu GZ. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

5Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo enako kot toženka navaja, da je napačno tožničino stališče, da bi jo toženka o predmetnem postopku na podlagi 37. člena GZ morala seznaniti z osebno vročitvijo, pri čemer se sklicuje na določbe 50. člena GZ. Meni, da je namen in naloga 55. člena GZ ravno določitev načina seznanitve in vabljenja, kar pomeni, da je to v integralnem postopku drugače urejeno. Navaja še, da to izhaja tudi iz predloga GZ, ki v integralnem postopku napotuje zgolj na uporabo tretjega odstavka 36. člena GZ. Meni še, da to izhaja tudi iz sistematike zakona in da je zaradi specialne določbe 38. člena GZ napačno sklicevanje na 142. člen ZUP. Dodaja, da je s tem v GZ ustrezno prenesena Direktiva o PVO.¹ Sklicuje se še na sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi C-280/18 z dne 7. 11. 2019. Navaja, da iz prava EU in sodne prakse ne izhaja, da bi bilo treba zadevno javnost obveščati z osebno vročitvijo. Poleg tega je bila tožnica o teku predmetnega postopka dejansko seznanjena, zato je imela zgodnjo in učinkovito priložnost, da v postopku sodeluje, pa se je zavestno odločila, da ne bo. Na nepremičnini prizadete stranke kot investitorja je bila namreč nameščena javna objava in o postopku je bila obveščena občina, katere podžupanja je tožničina zakonita zastopnica. V zvezi s tem predlaga zaslišanje zakonitih zastopnikov tožnice ter prizadete stranke. Tožnici zato očita, da v nasprotju z 11. členom ZUP zavlačuje postopek. Glede na navedeno sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, tožnici pa naloži povrnitev njenih stroškov.

6V pripravljalni vlogi tožnica navaja, da za njo veljajo enaka pravila vabljenja v postopek kot v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Priznava, da je bila seznanjena z začetkom postopka, ni pa vedela ali bila obveščena, da je javnosti že omogočen vpogled v popolno dokumentacijo. Navaja še, da je tolmačenje določb 37., 54. in 55. člena GZ, kot ga zagovarjata toženka in prizadeta stranka, v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS.

Odločanje po sodnici posameznici

7Sodišče je v zadevi odločilo po sodnici posameznici na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1, po kateri sodišče odloča po sodniku posamezniku, če se izpodbijajo procesni sklepi v postopku izdaje upravnega akta . V zadevi je namreč izpodbijan procesni sklep.

Dokazni sklep

8Sodišče je na naroku za glavno obravnavo, ki so se ga udeležili tožničina pooblaščenka ter prokuristka in pooblaščenec prizadete stranke, za toženko pa se kljub pravilnemu vabljenju naroka za glavno obravnavo ni udeležil nihče, kot dokaz vpogledalo v vse listine upravnega spisa in v listine sodnega spisa. Zavrnilo je dokazni predlog za zaslišanje zakonitih zastopnikov ter vpogled v poročilo o vplivih na okolje, saj dejstva, ki naj bi se s temi dokazovala, bodisi niso sporna, bodisi niso pomembna za odločitev, kar bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve.

K I. točki izreka

9Tožba je utemeljena.

10Po prvem odstavku 55. člena GZ toženka v integralnem postopku zagotovi javni vpogled v zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in dokumentacijo, ki se nanaša na predmet izdaje gradbenega dovoljenja, ter omogoči dajanje mnenj in pripomb v roku 30 dni od dneva javne objave na spletnih straneh e-uprave. Po sedmi alineji tretjega odstavka istega člena javna objava med drugim vsebuje vabilo vsem, ki lahko pridobijo status stranskega udeleženca v integralnem postopku, da priglasijo svojo udeležbo.

11V zadevi ni sporno, da je tožnica zahtevo za vstop v postopek izdaje integralnega gradbenega dovoljenja vložila po poteku tridesetdnevnega roka iz javne objave št. 35105-79/2020/47 z dne 6. 8. 2021 (A3). Vendar tudi ni sporno, saj to izhaja iz izpodbijanega sklepa, listin v sodnem spisu (A4 in A5) in podatkov upravnega spisa, da je tožnica udeležbo v postopku zahtevala po določbi druge alineje prvega odstavka 54. člena GZ kot lastnica zemljišč, ki mejita oziroma po njiju teče potok ... in se nahaja v neposredni bližini nepremičnine, na kateri je nameravana gradnja.

12Po prvem odstavku 54. člena GZ so namreč stranski udeleženci, poleg oseb iz drugega odstavka 36. člena tega zakona, lahko med drugim tudi osebe, ki izkažejo, da bi nameravana gradnja zaradi predvidenih obremenitev okolja med gradnjo in po njej lahko vplivala na njihove pravice in pravne koristi.

13Med strankami tudi ni sporno, da bi toženka tožnico v primeru, če bi šlo za postopek izdaje „navadnega“ gradbenega dovoljenja (tj. brez presoje vplivov na okolje in izdaje okoljevarstvenega soglasja), v skladu s prvim odstavkom 37. člena GZ morala seznaniti o začetku postopka in jo povabiti k udeležbi z osebno vročitvijo.² Tako bi toženka torej ravnala, če bi šlo npr. za osebo iz tretje alineje drugega odstavka 36. člena GZ, katere položaj je po presoji sodišča v bistvenem primerljiv s tožničinim.

14Toženka pa meni, da se v postopku, kot je obravnavani, ko gre torej za integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja (kar pomeni, da sta postopek gradbenega dovoljenja in okoljevarstvenega soglasja združena) navedena določba ne uporablja, ker naj bi bilo vabljenje stranskih udeležencev drugače urejeno v 55. členu GZ (glej prvi dostavek 50. člena GZ), tj. z javno objavo na spletnih straneh e-uprave.

15Sodišče pojasnjuje, da različno obravnavanje enakih oziroma podobnih položajev ni skladno z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS. Ustavno načelo enakosti od zakonodajalca zahteva, da se dvoje življenjskih področij, dejanskih stanov ali oseb, ki so med seboj v pretežni meri enake, tudi ureja enako in če so različne, ureja različno. Kot že rečeno bi morala toženka tožnico v „navadnem“ postopku izdaje gradbenega dovoljenja povabiti k udeležbi z osebno vročitvijo, integralni postopek pa je v delu, ki se nanaša na gradbeno dovoljenje, enak „navadnemu“ postopku izdaje gradbenega dovoljenja, le da je temu pridružen še postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja, za katerega veljajo določbe Direktive o PVO. Iz zadeve, na katero se sklicuje prizadeta stranka, tj. zadeva C-280/18 (tč. 26), izhaja, da je državam članicam na podlagi petega odstavka 6. člena Direktive o PVO izrecno pridržana podrobna določitev ukrepov za obveščanje javnosti in za posvetovanje z zadevno javnostjo. Ob neobstoju pravil, določenih v pravu EU, ki se nanašajo na postopkovna pravila, v skladu s katerimi morajo države članice izpolniti svoje obveznosti glede obveščanja in sodelovanja javnosti pri odločanju v okoljskih zadevah, pa je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso v nacionalnem pravnem redu vsake države članice določiti ta pravila na podlagi načela procesne avtonomije, vendar le, če niso manj ugodna od tistih, ki urejajo podobne nacionalne položaje (načelo enakovrednosti), in če v praksi ne onemogočajo ali pretirano otežujejo uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red EU - načelo učinkovitosti (tč. 27 sodbe SEU v zadevi C-280/18).

16Sodišče opozarja še na tretji odstavek 50. člena GZ, ki določa, da se za presojo vplivov na okolje (torej v delu, ki se nanaša na postopek izdaje okoljevarstvenega soglasja) uporabljajo določbe ZVO-1, razen če je s tem zakonom določeno drugače. ZVO-1 v 58. členu ureja sodelovanje javnosti, v 64. členu pa vsebino javnega naznanila iz 58. člena ZVO-1, v skladu s katerim mora javno naznanilo vsebovati tudi vabilo vsem, ki menijo, da se nameravani poseg tiče njihovega pravnega interesa in imajo položaj stranskega udeleženca (kar je primerljivo javni objavi iz 55. člena GZ). Naslovno sodišče je v sodbi I U 920/20 z dne 17. 9. 2020 že zavzelo stališče, da se v primeru, ko oseba vstop v postopek zahteva z izkazovanjem pravnega interesa, ne sme upoštevati rok iz tretjega odstavka 64. člena ZVO-1. Tudi v konkretnem primeru mora tožnica za vstop v postopek izkazati pravni interes (glej že citirano določbo druge alineje prvega odstavka 54. člena GZ), pristojni upravni organ za gradbene zadeve pa lahko ugotovi, da gradnja nanjo ne vpliva in izda sklep o zavrnitvi vstopa te osebe v postopek (tretji odstavek 36. člena GZ), zato gre za primerljivo situacijo.

17Prav tako je SEU v zadevi Gruber C-570/13 že pojasnilo, da se posamezniku, ki je del „zadevne javnosti“ v smislu Direktive o PVO in izpolnjuje merila, določena v nacionalnem pravu glede „zadostnega interesa“ oziroma, odvisno od primera, „kršitve pravice,“ ne more preprečiti, da upravno odločbo izpodbija v okviru pravnega sredstva bodisi zoper slednjo bodisi zoper vsako poznejše soglasje (tč. 44).

18V zadevi Protect C-664/15 pa je SEU pojasnilo, da je sodelovanje v postopku okoljskega odločanja drugačno in ima drugačen namen kot pravno sredstvo pred sodiščem, saj se to lahko po potrebi vloži zoper odločbo, sprejeto na koncu tega postopka.³ Kot je razvidno iz tretjega, četrtega in sedmega odstavka 6. člena Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija), ta člen med drugim daje javnosti pravico do „učinkovitega sodelovanja pri okoljskem odločanju“ s tem, da predloži „pisno oziroma na javni obravnavi ali ob zaslišanju vložnika vse pripombe, informacije, analize ali mnenja, za katere meni, da se nanašajo na predlagano dejavnost.“ To sodelovanje se mora začeti „že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje“ (tč. 62 in 63).

19Prav tako iz obrazložitve členov k predlogu GZ⁴ pri 55. členu (gre za vsebino sedanjega 54. člena GZ) z naslovom „Stranski udeleženci v integralnem postopku,“ izhaja, da osebe, ki izpolnjujejo pogoje za stranke, tako kot v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja, tudi v integralnih postopkih dobijo ta status s priglasitvijo v postopek. Nadalje je izrecno pojasnjeno, da glede vključitve v postopek smiselno veljajo pravila v navadnih postopkih za izdajo gradbenega dovoljenja, in sicer da osebe, ki izpolnjujejo pogoje iz prvega odstavka, pridobijo status stranke že s samo priglasitvijo udeležbe v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, razen če je v 15 dneh od priglasitve izdan sklep o zavrnitvi vstopa stranke v postopek. V obrazložitvi 56. člena (gre za vsebino sedanjega 55. člena GZ) z naslovom „Sodelovanje javnosti,“ pa je pojasnjeno, da je v tem členu skladno z Direktivo o PVO sprocesirano sodelovanje javnosti, ki se z uvedbo postopka seznani preko javnega naznanila, kar omogoči širšo seznanitev široke javnosti z nameravano gradnjo in omogoči vsakomur, da vpogleda v vso dokumentacijo in da poda svoja mnenja in pripombe.

20Po povedanem je po mnenju sodišča pri razlagi citiranih določb GZ treba upoštevati tudi določbe Direktive o PVO in Aarhuške konvencije. Te določbe z Direktivo 2014/52/EU niso bile spremenjene, saj tudi iz teh izhaja, da podrobno ureditev za posvetovanje z zadevno javnostjo prepušča državi članici (glej spremembo petega odstavka 6. člena iz te direktive). Tudi upoštevaje te določbe Direktive o PVO in Aarhuške konvencije je tako treba v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja zagotoviti enake pravice, kot v navadnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja (tj. brez okoljevarstvenega soglasja). Tako se namreč zagotavlja, da podobni položaji, kot je „navaden“ postopek izdaje gradbenega dovoljenja, niso ugodnejši od tistih, ki so določeni za izvajanje Direktive o PVO, tj. integralni postopek izdaje gradbenega dovoljenja (tč. 28. sodbe v zadevi C-280/18).

21To pomeni, da zgolj z javno objavo po 55. členu GZ ni mogoče izključiti uporabe določb iz 37. člena GZ in onemogočiti vstopa v postopek stranskim udeležencem iz 36. oz. 54. člena GZ (kar tožnica zatrjuje in izkazuje), niti ni dopustno šteti, da je vprašanje vabljenja teh oseb v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja drugače urejeno (prvi dostavek 50. člena GZ). Posledično bi bile namreč te osebe, ob razlagi, za katero se zavzema toženka, v slabšem položaju od oseb, ki zahtevajo vstop v postopek v „navadnem“ postopku izdaje gradbenega dovoljenja.

22Na navedeno odločitev ne vpliva niti, ali je bila tožnica o teku predmetnega postopka seznanjena, bodisi kot udeleženka v drugih postopkih, bodisi na podlagi obvestila o teku postopka na nepremičnini prizadete stranke. Zato sodišče za ugotavljanje tega dejstva, tj. dejanske seznanjenosti s tekom postopka, ni izvedlo predlaganega dokaza za zaslišanje zakonitih zastopnikov tožnice in prizadete stranke, ker za odločitev izvedba tega dokaza ni pravno pomembna.

23Tudi iz obrazložitve k predlogu 38. člena GZ izhaja, da je posebej pomembno, da organ stranko v vabilu opozori na posledice.⁵ Zato ni nepomembno, da tožnica o posledicah nepravočasne vložitve zahteve v javni objavi sploh ni bila poučena (A3).⁶ Poleg tega iz določb 55. člena GZ (ali drugih določb GZ) ne izhaja, da je v vabilu treba določiti rok za priglasitev udeležbe, niti ne izhajajo pravne posledice zamude morebitnega roka za priglasitev udeležbe iz javne objave. Prav tako niso določene pravne posledice objave vabila k udeležbi na nepremičnini gradnje po tretjem odstavku 37. člena GZ. Iz obrazložitve k predlogu tega člena⁷ pa izhaja, da je cilj takšnega načina vabljenja v čim širši seznanitvi javnosti oziroma možnih stranskih udeležencev, da se lahko vanj vključijo in da kasneje ne pride do zavlačevanja postopka oziroma njegove obnove. Po presoji sodišča to toliko bolj velja v integralnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja, (zgolj) temu pa je namenjena tudi javna objava, kot je bila v obravnavanem primeru.

24Ker se po mnenju sodišča določbe 38. člena GZ nanašajo le na osebe, ki so bile osebno vabljene in jim je bil v vabilu k udeležbi tudi določen rok za priglasitev udeležbe ter so bile poučene o pravnih posledicah zamude roka (glej obrazložitev k predlogu 37. člena GZ), je v primeru zgolj javne objave treba upoštevati določbo četrtega odstavka 143. člena ZUP, po kateri, če oseba, ki jo je organ povabil, ne priglasi udeležbe v postopku v roku, lahko priglasi udeležbo v skladu s 142. členom tega zakona do izdaje odločbe. Glede na navedeno ni pravilno stališče toženke, da je tožnica že z zamudo roka iz javne objave izgubila pravico do vložitve zahteve za vstop v ta postopek.

25Glede na navedeno bi bila razlaga, da so pravice stranskih udeležencev omejene z rokom za prijavo udeležbe oziroma razlaga 55. člena GZ, kakršno je zavzela toženka, po presoji sodišča ne samo v nasprotju z notranjim pravom, ampak tudi z Aarhuško konvencijo in Direktivo o PVO.

26Sodišče je po povedanem tožbi ugodilo tako, da je izpodbijani sklep odpravilo in zadevo toženki vrnilo v ponovni postopek (3. in 4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), v katerem bo morala upoštevati stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1 ). V ponovljenem postopku bo tako morala tožnici bodisi priznati pravni interes za udeležbo, bodisi izdati sklep o zavrnitvi vstopa te osebe v postopek (tretji odstavek 36. člena GZ). Posledično v tej fazi postopka za odločitev sodišča ni bilo treba preverjati, ali je poročilo o vplivih na okolje ustrezno, zato je tudi dokazni predlog za vpogled v to poročilo kot pravno nerelevantnega zavrnilo.

K II. in III. točki izreka

27Sodišče je tožbi ugodilo, zato je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

28Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnico v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, se ji po četrtem odstavku 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar povečano za 22 % DDV⁸ znaša 469,70 EUR.

29Stroške je toženka tožnici dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

30Plačana sodna taksa za postopek bo tožnici vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

31Stroškovni zahtevek stranke z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi pravila o uspehu iz 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

¹ Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. 12 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje, spremenjena z Direktivo 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. 4 2014 (v nadaljevanju Direktiva o PVO) .
² Iz sklepa Agencije RS za okolje št. 35400-229/2017-4 z dne 7. 8. 2017 (A6), ki ga je tožnica priložila k svojemu predlogu za udeležbo dne 8. 10. 2021, izhaja, da je bila tožnici že priznana udeležba v postopku ugotavljanja odgovornosti za sanacijo okoljske škode in odreditve sanacijskih ukrepov zaradi požara na predmetni napravi prizadete stranke.
³ Poročevalec DZ, št. 1393 z dne 19. 5. 2017.
⁴ Javna objava št. 35105-79/2020/47 z dne 6. 8. 2021 (A3).
⁵ Poročevalec DZ, št. 1393 z dne 19. 5. 2017.
⁶ Št. 35402-36/2018-8 z dne 11. 2. 2019.
⁷ Poročevalec DZ, št. 1393 z dne 19. 5. 2017.
⁸ Tožničina pooblaščenka je namreč zavezanka za ta davek.