UPRS Sodba in sklep I U 153/2019-18

I. Tožba se v delu, s katerim se zahteva sprememba izreka izpodbijane odločbe na način, da se po 1. alineji 1. točke izreka odločbe, v dokumentu št. 225-2/2018/13 (2131-3) z dne 25. 5. 2018, doda besedilo, da se prekrije besedilo 1. in 5. alineje 1. točke navedenega dokumenta, zavrže.

II. Tožba se v preostalem delu zavrne.

1Tožena stranka je z izpodbijano odločbo delno ugodila pritožbi prosilca A. (v nadaljevanju stranka z interesom) in odločbo tožnice št. 090-107/2018/15 (2061-01) z dne 8. 10. 2018 delno odpravila ter odločila, da je tožnica dolžna v roku 31 dni od vročitve izpodbijane odločbe stranki z interesom posredovati elektronske kopije treh dokumentov, ki jih v izreku opredeljuje z imeni, opravilnimi številkami in datumi, s tem da je pri enem dokumentu tudi določila, katere posamezne dele dokumenta je treba prekriti. V preostalem delu je pritožbo stranke z interesom zavrnila.

2V obrazložitvi odločbe tožena stranka pojasnjuje, da je stranka z interesom kot prosilec vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je želela, da se ji posredujejo vsa navodila, usmeritve oziroma depeše glede ravnanja policistov / policije na terenu glede beguncev / migrantov / pribežnikov / prebežnikov, operativnega vodenja postopkov, organizacijo dela, spremembe taktike v okoliščinah povečanih migracijskih pritiskov ali glede povezanih vsebin, poslanih s strani Ministrstva za notranje zadeve ali Generalne policijske uprave na PU Koper; te dokumente je želela za čas med 1. 5. 2018 in 30. 7. 2018. Tožnica je odločala o dostopu do devetih dokumentov in stranki z interesom omogočila delni dostop njih. Kot razloga za delno zavrnitev je navedla, da gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, v nadaljevanju ZDIJZ).

3Stranka z interesom se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, tožena stranka pa je v izpodbijani odločbi ugotovila, da je pritožba delno utemeljena. Ugotovila je, da je tožnica bistveno kršila pravila postopka, ker se prvostopenjske odločbe ne da preizkusiti, saj izrek ni dovolj določen, ker iz njega ne izhaja v katerem delu točno je organ delno zavrnil dostop do vsakega posameznega dokumenta in iz katerega razloga. Zato je na podlagi 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v tem delu postopek dopolnila in sama odločila o zadevi. Pri tem je preverjala obstoj izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za dokument „Postopek za delo z migranti – naročilo, št. 225-2/2018/13 z dne 25. 5. 2018“ navaja, da gre za navodilo, iz katerega izhaja, kako naj policisti postopajo s temi osebami, katere podatke naj zberejo in obdelujejo, kam naj jih vnesejo, kje naj te osebe preverijo, kako naj postopajo s tujci, ki izrazijo namero podati prošnjo za mednarodno zaščito, v kakšnem obsegu se postopki izvajajo skupaj s hrvaškimi varnostnimi organi, kako postopati s tujci, ki samovoljno zapustijo azilni dom, itd. Po oceni tožene stranke gre pri opisu teh postopkov za izvajanje nalog in pristojnosti policije, za katere mora imeti ta zakonsko podlago. Način izvajanja teh postopkov, ki posega v pravice in obveznosti oseb, ki so obravnavane, pa ne more biti zgolj stvar interne politike organa. Pri tem ocenjuje, da ne gre za opis tehnik in metode policijskega dela, ne gre za razkrivanje operativnih podatkov in ukrepov delovanja, ki so interne narave, ampak za opis postopkov obravnave posameznikov, ki imajo za te posameznike konkretne posledice in ki so regulirani z veljavno zakonodajo. Ker dokument v določenih delih vsebuje operativne informacije, ki so namenjene organizaciji in delu policije in z razkritjem katerih bi nastale motnje pri njenem delovanju ter gre za informacije, ki so namenjene notranjemu delovanju organa in kažejo na način delovanja organa in na organizacijo ter metode policijskega dela, je zato v tem delu podana izjema notranjega delovanja. Posledično je tožena stranka v tem delu le delno ugodila pritožbi stranke z interesom in odločila, da je tožnica stranki z interesom dolžna posredovati podatke na način, kot ga je določila v prvi točki izreka izpodbijane odločbe.

4Glede dokumenta „Sodelovanje pripadnikov slovenske vojske v mešanih patruljah – opozorilo, št. 092-1/2018/195, 7. 6. 2018“ in dokumenta „Varovanje policijskega postopka v mešanih patruljah s Slovensko vojsko – naročilo, dokument GPU UUP št. 092-1/2018/261, 6. 8. 2018“ tožena stranka ugotavlja, da ne vsebujeta nobenih konkretnih podatkov, ki bi jih lahko šteli kot podatke o notranjem delovanju organa, ker bi kazali na taktiko in metodiko policijskega dela. Iz njiju namreč izhajajo le splošne ugotovitve oziroma zaključki, brez konkretnih opisov posameznih postopkov in metod dela, ki bi se nanašale na policijsko delo in razkritje katerih bi povzročilo organom motnje v delovanju. Zato je tožena stranka odločila, da mora organ prosilcu ta dva dokumenta posredovati v celoti.

5Podrejeno tožena stranka pripominja, da je pri dokumentih, glede katerih je pritožbi ugodila, podan tudi prevladujoč interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Javnost ima pravico, da se seznani z informacijami o tem, ali policija obmejne postopke izvaja zakonito, enovito, predvidljivo in v okviru zaupanih zakonskih pooblastil. Vsak posameznik mora in je lahko seznanjen s tem, kako se ti postopki dejansko operativno izvajajo, kaj lahko v takšnem postopku pričakuje in kakšne pravice so mu v njem priznane oziroma bi mu morale biti priznane.

6Tožnica v tožbi predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, oziroma odrejeno predlaga spremembo izreka izpodbijane odločbe tako, da: - se po prvi alineji 1. točke izreka izpodbijane odločbe, v dokumentu 225-2/2018/13 (2131-3) z dne 25. 5. 2018, prekrijeta tudi prva in peta alineja 1. točke; - se pritožbi ne ugodi v delu posredovanja dokumentov št. 092-1/2018/195 (2132-1) z dne 7. 6. 2018 in dokument št. 092-1/2018/261 (2132-1) z dne 6. 8. 2018. Dokumenti, ki so predmet izpodbijane odločbe, so nastali v organu in so namenjeni notranji rabi organa. Njihova vsebina je namenjena izključno enotam, prejemnicam sporočila. Dokumenti vsebujejo operativne informacije, pridobljene tudi iz analize tveganja pri čezmejni kriminaliteti in nedovoljenih migracijah. Javna predstavitev ugotovitev teh analiz bi lahko povzročila nezaželene učinke pri širši javnosti ter bi posredno vplivala na delovno operativno okolje policije in drugih deležnikov, ki so vključeni v postopanje z nezakonitimi migranti. Policija samih statističnih podatkov ne skriva in so del polletnih delnih pregledov dela in letnih poročil o delu policije, ki so javno dostopna na njeni spletni strani. Ne more pa razkrivati vsega in s tem taktike svojega delovanja pri opravljanju svojih nalog. Ne more razkrivati operativnih podatkov in ukrepov delovanja na območju celotne Slovenije ali delu državne meje, saj bi to močno zmanjšalo učinkovitost policije in njeno uspešnost pri opravljanju ene izmed njenih osnovnih nalog. Pri tem gre tudi za varovanje skupnega varnostnega prostora EU. Dokumenti vsebujejo tudi informacije, ki se nanašajo na postopke z različnimi aplikacijami za poročanje o migracijah, katerih podatki in postopki niso namenjeni seznanjanju širše javnosti. Iz Uredbe (EU) št. 603/2013, Uredbe (EU) št. 604/2013 ter Spremembe Uredbe (EU) št. 1077/2011 izhaja, da imajo organi pregona zelo restriktiven dostop do podatkov in so dostopni samo državi članici, odgovorni za obravnavanje prošnje za mednarodno zaščito. Gre za zelo občutljive podatke tudi z vidika varstva osebnih podatkov in varovanja človekovega dostojanstva. Dokumenti vsebujejo opis taktike in metodike delovanja organa in informacije iz analiz tveganja, iz katerega izhajajo podrobni notranji načrti in poudarki organa, kako ravnati v posameznih situacijah, na kaj so policisti pozorni, kako je organizirano njihovo gibanje v prostoru in času, kako je organizirano njihovo medsebojno komuniciranje, itd. V tem delu je torej izpolnjen prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slovenija se sooča z izjemnim povečanjem nezakonitih prestopov zunanje schengenske meje z Republiko Hrvaško. Obstoječi mednarodni akti so objavljeni, doreči pa je bilo treba prilagojen način sodelovanja s pristojnimi organi Republike Hrvaške. Usmeritve policije so z uveljavljajo usmeritev iz dokumenta št. 225-2/2018/13 (2131-3) z dne 25. 5. 2018 naraščajoči trend nezakonitih prestopov meje obrnile navzdol. Usmeritve so se osredotočile na odpravljanje ranljivosti slovenske / EU zakonodaje in prakse na področju mednarodne zaščite in v svoji celoti oziroma posameznih rešitvah predstavljajo spremenjen način delovanja državnih organov. Tožnica meni, da gre za del taktike, katerega razkritje bi omejilo učinkovitost izvajanja usmeritev ter ponovno usmerilo trend nezakonitega priseljevanja navzgor. Če bi bila javnost seznanjena s sredstvi, podrobnimi operativnimi in taktičnimi postopki policije ali v konkretnem primeru tudi vojske pri preprečevanju nedovoljenih (nezakonitih) migracij (skupne patrulje), načinom operativnega obveščanja in poročanja v določenem časovnem oz. ob določenem dogodku, z izvajanjem poostrenega nadzora in konkretnimi načrti aktivnosti kdaj, katere enote, na katerem območju, s kakšnimi sredstvi izvajajo poostren nadzor, kako se ta izvaja in kaj vse se spremlja, kje in koliko začasnih tehničnih ovir bi bilo treba še postaviti na zunanji schengenski meji, bi to bistveno zmanjšalo učinkovitost policije pri preprečevanju nedovoljenih migracij in na drugi strani izrazito povečalo verjetnost nezakonitih prehodov državne meje in schengenskega območja ter olajšalo čezmejno kriminaliteto. Lahko bi poslabšalo tudi varnost v notranjosti države. Razkritje tovrstnih informacij bi omogočilo večjo prepustnost državne meje. Tožnica se tudi ne strinja z ugotovitvijo tožene stranke o obstoju javnega interesa za razkritje teh dokumentov. Stranka z interesom se v zahtevi z dne 30. 7. 2018 ni sklicevala na obstoj javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov, ampak šele v pritožbi. Gre za novo dejstvo, za katerega stranka z interesom ni pojasnila, zakaj se nanj ni sklicevala že v zahtevi oziroma zakaj ga ni navedla že v postopku na prvi stopnji, zato ga tožena stranka po določbi tretjega odstavka 238. člena ZUP, ne bi smela upoštevati. Poleg tega bi bila za odločanje o obstoju prevladujočega javnega interesa glede na določbo prve alineje drugega odstavka 21. člena ZDIJZ pristojna Vlada. Tudi sklicevanje na sodbo Upravnega sodišča opr. št. I U 1688/2016-27 za ta postopek ni primerno. Pri tehtanju interesa javnosti je treba vrednotiti pravico do pridobitve informacij javnega značaja, ki jo zagotavlja drugi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustave RS) v razmerju do drugih pravic, ki jih zagotavlja Ustava RS predvsem v 34. členu (pravica do osebnega dostojanstva in varnosti) in 17. členu (nedotakljivost človekovega življenja).

7Glede podrejenega zahtevka tožnica dodatno pojasnjuje, da bi razkritje imena aplikacije v 1. in 5. alineji 1. točke dokumenta 225-2/2018/13 (2131-3) z dne 25. 5. 2018 lahko privedlo do poskusa vdora v baze policije z namenom brisanja in spreminjanja podatkov tujcev. Razkritje 5. alineje 1. točke dokumenta glede delovanja mešanih patrulj, pa bi lahko povzročilo škodo nacionalnim interesom Republike Slovenije. Gre za izvajanje meddržavnega sporazuma, kjer se pristojna organa držav podpisnic dogovorita o načinu izvajanja. Zaradi prizadevanja za zmanjšanje tokov nedovoljenih migracij sta se vodstvi obeh policij dogovorili o spremenjenem načinu dela. Odkritje tega dogovora bi morala najprej potrditi hrvaška stran. Za razkritje dokumenta št. 092-1/2018/195 (2132-1) z dne 7. 6. 2018 navaja, da bi to lahko ogrozilo delovanje skupnih patrulj policije in slovenske vojske na meji, saj opredeljuje opozorila glede taktike dela skupnih patrulj. Taktika dela, vključno s pravili kaj natančno Slovenska vojska pri njihovi podpori sme početi, izhaja iz operativno taktičnega načrta sodelovanja policije s Slovensko vojsko, ki je varovan s stopnjo tajnosti interno. Navedeni dokument pomeni tolmačenje ustreznih določil operativno taktičnega načrta, zaradi česar vsebine dokumenta ne morejo razkriti. Podatki v dokumentu št. 092-1/2018/261 (2132-1) z dne 6. 8. 2018 pa se nanašajo na varovanje policijskega postopka, torej na varnost policista in vojaka, ki sodelujeta v mešani patrulji. Tudi ta dokument predstavlja tolmačenje ustreznih določil operativno taktičnega načrta sodelovanja policije s Slovensko vojsko, ki je varovan s stopnjo tajnosti interno, zaradi česar vsebine dokumenta ne morejo razkriti.

8Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah izpodbijane odločbe in poudarja, da ostaja tožničino razlogovanje na abstraktni ravni. Sporni dokumenti v okviru policije niso bili posebej varovani (označeni s stopnjo tajnosti po Zakonu o tajnih podatkih), čeprav bi glede na naravo in težo škodljivih posledic, ki jih tožnica zatrjuje, morali biti. Opozarja, da je pritožbi stranke z interesom ugodila le delno in tožnici naložila le delno posredovanje treh dokumentov od zahtevanih devetih dokumentov. Z izpodbijano odločbo je naložila prekritje vseh dokumentov, ki izkazujejo tehniko in metodiko policijskega dela, pri čemer se je po posameznih dokumentih, glede na njihovo vsebino, konkretno opredelila, kateri podatki predstavljajo izjemo notranjega delovanja. Vprašanje, ali državni organi v postopkih obravnave migrantov spoštujejo zakonodajo RS in veljavne mednarodne pogodbe pa ni le del notranjega internega delovanja organa, temveč je širše. Glede izvedbe testa interesa javnosti za razkritje tožeča stranka navaja, da je svojo odločitev le delno oprla na določbo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (predhodno je namreč že ugotovila, da izjema notranjega delovanja po 11. točki ZDIJZ ni podana) zato izvedba testa javnega interesa niti ni bila potrebna. Presojo po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ je opravila po uradni dolžnosti v okviru preizkusa pravilnosti uporabe materialnega prava na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP. Ker se prosilec v zahtevi na prevladujoči javni interes za razkritje ni skliceval, ni bilo treba uporabiti 21. a člena ZDIJZ. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo v celoti zavrne.

K točki I in II izreka:

9V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje odločba tožene stranke, s katero je ta dovolila (delni) dostop do treh dokumentov, ki so našteti v 1. točki izreka izpodbijane odločbe. Gre za dokument „Postopek za delo z migranti – naročilo, št. 225-2/2018/13 z dne 25. 5. 2018“, dokument „Sodelovanje pripadnikov slovenske vojske v mešanih patruljah – opozorilo, št. 092-1/2018/195, 7. 6. 2018“ in dokument „Varovanje policijskega postopka v mešanih patruljah s Slovensko vojsko – naročilo, dokument GPU UUP št. 092-1/2018/261, 6. 8. 2018“.

10Sodišče najprej ugotavlja, da je bila v skladu z določbo prvega odstavka 21. člena ZDIJZ v konkretnem primeru tožnica pristojna odločati o zahtevi stranke z interesom za dostop do IJZ. Ta je namreč šele v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo uveljavljala prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanih podatkov. To ne vpliva na prvotno pristojnost tožnice za odločanje o obravnavani zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, saj v času vložitve zahteve za dostop do IJZ niso bili izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 21. člena ZDIJZ za prenos pristojnosti.

K I. točki izreka:

11Tožba v delu, kjer je zahtevana sprememba izreka izpodbijane odločbe na način, da se po 1. alineji 1. točke izreka odločbe, v dokumentu št. 225-2/2018/13 (2131-3) z dne 25. 5. 2018, prekrijeta tudi 1. in 5. alineja 1. točke, ni dopustna.

12V skladu z 8. točko prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da je bila o isti zadevi v upravnem sporu že izdana pravnomočna odločba. Po vpogledu v U-vpisnik, sodišče ugotavlja, da je tožnica tudi v sodnem sporu opr. št. I U 154/2019 izpodbijala odločitev glede dostopa do dokumenta "Postopek za delo z migranti – naročilo, št. 225-2/2018/13 z dne 25. 5. 2018“, čeprav je obravnavalo drugo izpodbijano odločbo kot v tem upravnem sporu. Naslovno sodišče pa je o tožbi že odločilo s sodbo opr. št. I U 154/2019-18 z dne 4. 8. 2022, s katero je tožbi v delu, ki se je nanašal na dokument "Postopek za delo z migranti – naročilo, št. 225-2/2018/13 z dne 25. 5. 2018“ delno ugodilo in odločilo, da se mora v tem dokumentu dodatno prekriti v 1. alineji 1. točke dokumenta ime aplikacije in celo 5. alinejo 1. točke tega dokumenta.

13Ker gre za situacijo, ko je že prej izdana pravnomočna sodna odločba v upravnem sporu med istima strankama in glede istega predmeta spora, ne glede na to, da je o pravici do dostopa do istega dokumenta odločeno v dveh različnih upravnih aktih, to pomeni, da niso izpolnjene procesne predpostavke za meritorno odločanje o tožbi zaradi načela ne bis in idem. O delu tožbe, ki je predmet tega postopka in se nanaša na že razsojeno zadevo torej ni dopustno ponovno odločati, zato je sodišče tožbo v tem delu zavrglo (8. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

14Tožnica je tožbo razdelila na dva dela. V prvem delu zelo na splošno in na abstraktni ravni opisuje, zakaj bi razkritje dokumentov povzročilo motnje pri njenem delovanju in se pri tem sklicuje na splošno na pomen učinkovitega varovanja državne meje in posledično s tem povezane varnosti, vendar v tem delu tožbe ne konkretizira svojih tožbenih trditev glede na vsebino posameznega dokumenta. V zvezi s tem delom tožbe v svojem primarnem zahtevku tožeča stranka predlaga odpravo izpodbijane odločbe v celoti.

15V drugem delu tožbe podrejeno predlaga spremembo določenih delov izpodbijane odločbe in pri tem konkretizirano navede zakaj gre pri posameznem dokumentu po njenem mnenju za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in zakaj je treba določene dele teh dokumentov še dodatno prekriti.

16V skladu z enajsto točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa¹. Med strankama ni sporno, da so zahtevani dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Sporno ostaja vprašanje, ali je izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana tudi za dokumenta št. 092-1/2018/195 z dne 7. 6. 2018 in dokument št. 092-1/2018/261 z dne 6. 8. 2018.²

17Ker navedena dva dokumenta ne vsebujeta nobenih konkretnih podatkov o notranjem delovanju organa, katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju organa, je po presoji sodišča izpodbijana odločba v tem delu pravilna in zakonita, zato se sodišče v tem delu sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Tožena stranka je pravilno za oba dokumenta presodila ali bi njuno razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa in to ustrezno obrazložila glede na ugovore tožnice. Pooblastila postopanja pripadnikov mešanih patrulj policije in vojske so namreč predpisana z zakonom in njihovo razkritje samo po sebi ne more povzročiti motnje pri delovanju organa. Dokumenta pa ne vsebujeta bolj konkretiziranih opisov delovanja (npr. opis policijske taktike in metodike dela), katerih razkritje bi po oceni sodišča povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, sedaj tožeče stranke, saj le pojasnjujeta, kakšen obseg pooblastil gre pripadnikom slovenske vojske v okviru skupnih patrulj.

18Sodišče še pojasnjuje, da se tožena stranka ne more sklicevati na to, da če bi imeli zahtevni dokumenti glede na njihovo naravo in težo tak pomen, da bi jih morala potem že sama tožnica označiti s stopnjo tajnosti po Zakonu o tajnih podatkih. Gre namreč za dve različni vrsti izjem. In sicer je ena izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, druga pa je izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem se tožnica lahko sklicuje na obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne glede na to, da dokumenti niso (bili) označeni s stopnjo tajnosti po Zakonu o tajnih podatkih.

19Ker je po povedanem sicer iz zgoraj navedenih razlogov odločitev tožene stranke v izpodbijanem delu pravilna, je sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 v tem delu tožbo zavrnilo.

20Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

¹ Iz sodbe Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011 izhaja, da je treba pojem »motnje« razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa) in ne v smislu resne ogroženosti (13. točka obrazložitve).
² Glede pravilnosti odločitve organa o dostopu do dokumenta št. 225-2/2018/13 (2131-3) z dne 25. 5. 2018 je sodišče odločilo že v pravnomočni sodbi opr. št. I U 154/2019.