UPRS Sodba I U 1048/2020-18

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep župana Občine Domžale št. 0070-14/2020-3 z dne 10. 7. 2020 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijanim sklepom je župan Občine Domžale na podlagi 46. člena Zakona o lokalni samoupravi, v povezavi z 21. členom Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, v zadevi pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "D29/1 Brinje 1" z dne 2. 7. 2020, ki jo je dne 3. 7. 2020 vložil A. A. (v nadaljevanju tudi tožnik), odločil, da se pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "D29/1 Brinje 1", kot nedopustna zavrne in da stroški v postopku niso bili zaznamovani.

2V obrazložitvi sklepa župan navaja, da je dne 3. 7. 2020 A. A. podal pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "D29/1 Brinje 1" (v nadaljevanju: Odlok o programu opremljanja). V obrazložitvi sklepa pravi, da se pobuda zavrne, ker v skladu s 46. členom Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) ni dopustna. Sklicuje se tudi na v prvi odstavek 154. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUrep-2). Iz določbe 154. člena ZUreP-2 izhaja, da je Odlok o programu opremljanja splošni akt, s katerim se v skladu z zakonom predpisujejo občinske dajatve, saj določa podlage za odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo. Odlok o programu opremljanja je Občinski svet Občine Domžale sprejel dne 18. 6. 2020 na podlagi določil ZUreP-2 in določil Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka. Navedeno pomeni, da je Odlok o programu opremljanja logična posledica predhodno sprejetega in že veljavnega Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "029/1 Brinje 1" (Uradni vestnik Občine Domžale, št. 12/19, v nadaljevanju: Odlok OPPN "029/1 Brinje 1"). Odlok OPPN "029/1 Brinje 1" je Občinski svet Občine Domžale sprejel dne 19. 12. 2019, veljati pa je pričel 7. 1. 2020. Zoper njega pa v zakonsko določenem roku ni bila podana nobena pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma.

3Veljavni Odlok OPPN "D29/1 Brinje 1" je torej prostorski akt, s katerim se ureja javna infrastrukturna ureditev objektov in naprav v prostor, pri čemer gre za samostojen postopek sprejema, voden v skladu z zakonom, Odlok o programu opremljanja pa je splošni akt, ki določa podlage in način odmere komunalnega prispevka in ga je možno sprejeti šele po sprejemu prostorskega akt.

4Na podlagi zgoraj navedenega je nesporno, da je pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma podana v nasprotju z zakonom, saj 46. člen ZLS v prvem odstavku določa, da lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Iz vsebine obrazložitve prejete pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma tudi izhaja, da se pobudnik v pretežnem delu ne strinja z določbami že veljavnega prostorskega akta Odloka OPPN "D29/1 Brinje 1" in ne z določbami Odloka o programu opremljanja, ki določa podlage za izračun in odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo, ki je javna dajatev, ter predpisuje način izračuna teh dajatev. V primeru, da bi bil prostorski akt sprejet, ne bi pa bil sprejet odlok, ki je podlaga za odmero javnih dajatev, prostorskega akta dejansko ne bi bilo mogoče izvršiti.

5Ker gre torej pri navedenem Odloku o programu opremljanja očitno za splošni akt, s katerim se v skladu z zakonskimi določili predpisujejo dajatve občanom, je pobuda v nasprotju s 1. odstavkom 46. člena ZLS.

6V tožbi tožnik pravi, da je toženka pri izdaji sklepa nedopustno posegla v pravico pobudnika zahtevati referendum iz 44. v zvezi z 90. členom Ustave. Ker je pravica zahtevati referendum visoko varovana ustavna kategorija, je potrebno določilo 46. člena ZLS razlagati ustavno-skladno.

7Navedeno določbo, ki je bila v ZLS vnesena z novelo ZLS-J iz leta 1997, predlog katerega se nahaja v Poročevalcu DZ št. 61 z dne 23. 12. 1997 in ne ponuja prav nobene obrazložitve, je potrebno nedvomno brati skupaj z namenom in pomenom pravice zahtevati referendum in pravice do glasovanja na referendumu iz 44. v zvezi z 90. členom Ustave. Za opredelitev ustavne pravice do referenduma je pomembnih več določb Ustave, tudi 1. in 3. člen Ustave.

8Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da je pri interpretaciji zakonske izvedbe te ustavne pravice treba navedeno izhodišče upoštevati, kar pomeni, da restriktiven pristop ni sprejemljiv in je treba v dvomu interpretirati ter uporabljati zakonsko ureditev in favorem pravici do referenduma. Pravica iz 44. člena Ustave je klasična splošna ustavna pravica, katere bistvena značilnost je, da vsem državljanom jamči možnost do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v skladu z zakonom. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih skupnosti, z referendumom (glej o njeni vsebini npr. odločitve Ustavnega sodišča U-I-13/94, OdIUS 8/III in U­-I-47/94, OdIUS 4/IV-l).

9Ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava v petem odstavku 90. člena prepušča zakonski ureditvi. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdIUS IV, 4) navedlo, da določbe 90. člena Ustave omogočajo uresničitev pravice državljanov do neposrednega odločanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave in da so ustavnopravni okvir, v katerem se lahko giblje oziroma uresničuje pravica iz 44. člena Ustave. Pravica glasovati na referendumu iz tretjega odstavka 90. člena Ustave tako pomeni obliko neposrednega sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev. Zato je ustavnopravno varovana s pravico iz 44. člena Ustave. Ker je varovana kot človekova pravica, za njeno urejanje veljajo načela in pravila, ki jih Ustava določa v 15. členu. Po drugem odstavku tega člena je mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboščine. Omejitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin pa morajo ne le temeljiti na tej podlagi opredeljenem dopustnem cilju, temveč morajo biti skladne tudi s splošnim načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. To velja tudi za pravico do glasovanja na referendumu iz tretjega odstavka 90. člena Ustave v zvezi s 44. členom Ustave. Vse od sprejema odločbe št. U-I-47/95 z dne 19. 1. 1995 velja, da je pravica do glasovanja na referendumu človekova pravica, ki je vsaj enakopravna, če ne celo več vredna od drugih človekovih pravic. Pravica glasovanja na referendumu ima (enako kot volilna pravica) posebno pravno naravo, saj se, čeprav je osebna pravica, lahko uresničuje le na kolektiven način, tj. skupaj z drugimi volivci na vnaprej organiziran način in po vnaprej določenem postopku. Zanjo v temelju veljajo nekatera enaka načela kot pri volilni pravici, zlasti načela splošnosti, enakosti ter svobodnega in tajnega glasovanja. Utemeljenega razloga, ki bi v bistvenih elementih narekoval razlikovanje uresničevanja pravice zahtevati referendum in do glasovanja na njem v lokalni skupnosti, od tistega, na ravni države, ni razpoznati. Zato je sprejeta stališča v ustavno-sodni presoji v zvezi s pravico do glasovanja na referendumu, ki se nanaša na 44. v zvezi z 90. členom Ustave, mogoče aplicirati na ta primer. Iz vsega navedenega sledi, da je odločanje ljudi na referendumu pomembna ustavna vrednota, ker gre za izraz neposrednega izvrševanja temeljnega nosilca oblasti in suverenosti tudi, ali celo predvsem na lokalni ravni, saj se ravno lokalne zadeve najbolj dotikajo vsakdanjega življenja občanov.

10Ustava ne ureja postopka sprejemanja splošnih aktov na ravni lokalnih samoupravnih skupnosti, vendar pa ZLS v prvem odstavku 46. člena določa, da lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve.

11Podobno omejitev, kot je določena v 46. členu ZLS, vsebuje tudi Ustava v 2. alineji drugega odstavka 90. člena. Tudi zakonodajnega referenduma namreč ni dopustno razpisati o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna. Predlog Ustavnega zakona o spremembi 90. člena Ustave (EPA 620-VI, stran 14) z dne 13. 9. 2012 tako navaja omejitev pravice do referenduma iz tega razloga zaradi zagotovitve temeljnih finančnih podlag in virov financiranja države in samoupravnih lokalnih skupnosti ter njihovih nalog. Nesporno namreč je, da je za nemoteno izvrševanje tako državnega kot lokalnih proračunov potrebno, da se o teh vprašanjih ne more glasovati na referendumu. Določanje davkov in njihovih stopenj ter drugih dajatev s podobno, splošno vsebino, namreč pomeni vzpostavitev obveznosti za državljane, ki je apriorno ne zadovoljuje javnosti. Zato je utemeljeno, da odločanje ljudstva o teh vprašanjih ni dopustno, saj ni mogoče pričakovati, da bi lahko državljani o teh vprašanjih, ki zadevajo njihove lastne žepe, lahko odločali objektivno in neobremenjeno ter da bodo pri oblikovanju svoje volje izhajali iz stvarnega namena ter pomena zakonodajnega urejanja. Pri presoji dopustnosti referenduma je potrebno zaradi navedenih ustavnopravnih izhodišč izhajati iz načela in favorem pravici do referenduma. V odločbi št. U-I-1l1/04 z dne 8. 7. 2004 je Ustavno sodišče tako poudarilo, da je Slovenija ustavna demokracija, katere bistvo je, da lahko vrednote, ki jih varuje Ustava, prevladajo nad demokratično sprejetimi odločitvami večine.

12Ravno delovanje občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti je tisti namen, ki ga varuje prvi odstavek 46. člena ZLS. Vendar Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč ni splošni akt take narave in vsebine, da referendum zoper njega ne bi bil dopusten. Prvič, Odlok o programu opremljanja se ne nanaša na občino kot celotno skupnost, ali pa njen bistven del, temveč ureja ozko območje dveh enot urejanj prostora po OPN Domžale. Drugič, ne gre za akt, s katerim bi bila v splošnem določena obveznost plačevanja javne dajatve, temveč je plačilo komunalnega prispevka obveznost, določena že z zakonom, pri čemer zadevni Odlok o programu opremljanja podaja le podlago za njegovo kasnejšo operacionalizacijo. Predvsem pa določitev komunalnega prispevka ni edini, še manj pa bistveni element Odloka o programu opremljanja, njegovo plačilo pa je odvisno šele od tega, ali bo načrtovana javna infrastruktura zgrajena, v kakšnem obsegu bo zgrajena in kdo jo bo financiral. V prvi vrsti namreč Odlok o programu opremljanja potrjuje Elaborat programa opremljanja stavbnih zemljišč, ki ga je pripravil zunanji izvajalec, in je priloga ter njegova podlaga. Nadalje odlok ovrednoti finančne obveznosti toženke zaradi potrebne ureditve krožišča, predvideva dokupe nepremičnin oziroma pridobitve lastninske pravice v postopku razlastitve, poseg v gozd s posebnim namenom Šumberk itd. Predvsem pa imajo občani pravico na referendumu odločati o vprašanju, ali se strinjajo, da občina zaradi predvidene izgradnje trgovskega objekta in objekta tehničnih pregledov ter avtopralnice financira izgradnjo krožišča, za kar je potrebnih po predlogu Odloka o programu opremljanja prek 700.000 EUR. V 7. členu Odloka o programu opremljanja namreč toženka izjavlja, da so predvidene investicije v javno korist in vzdržne, pri čemer kot vir financiranja v naslednjem odstavku predvideva sklenitev pogodbe o opremljanju. Vendar pa določba 13. člena le predvideva to možnost, pod pogojem, da pride do sklenitve dogovora med investitorjem in občino, kar pomeni, da takšna oblika financiranja projekta ni zagotovljena, saj z Odlokom o programu opremljanja ni določena, temveč je le omogočena. Skupni strošek prevedenih investicij na območju pa po besedilu Odloka presega 1,5 mio EUR brez DDV.

13Odloka o programu opremljanja ni moč zreducirati zgolj na vsebino komunalnega prispevka kot javne dajatve. Odlok o programu opremljanja namreč ne vzpostavlja obveznosti njegovega plačila, sploh pa je njegovo plačilo odvisno od tega, ali bo kateri od lastnikov zemljišč na območju urejanja vložil vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja. Odlok o programu opremljanja ne določa cen za storitve obveznih javnih služb, ki bi se zaračunavale občanom, zato ne gre za take vrste splošno javno dajatev. Zato se ta zadeva razlikuje od tiste, ki jo je sodišče presojalo pod opr. št. U 402/2004.

14S programom opremljanja stavbnih zemljišč pa se načrtuje izvajanje opremljanja stavbnih zemljišč ter določa finančna sredstva za izvedbo komunalne opreme v posameznih območjih opremljanja (prvi odstavek 153. člena ZUreP-2). S programom opremljanja se določijo: območje opremljanja, nova komunalna oprema in druga gospodarska javna infrastruktura, ki jo je treba zagotoviti za opremljanje stavbnih zemljišč na območju opremljanja, roki za izvedbo in etapnost opremljanja, finančna sredstva za izvedbo opremljanja, podlage za odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo. Vse to so vprašanja, o katerih lahko občani odločajo na lokalnem referendumu. Res pa je, kot trdi toženka, da je del vsebine tega programa tudi določitev podlage za odmero komunalnega prispevka, torej znesek za delitev in območje, saj je formula predpisana z Uredbo in v Odlok o programu opremljanja le poučevalno povzeta. Poleg tega pa je vsebina tega istega programa tudi podrobnejša določitev komunalne opreme in druge gospodarske javne infrastruktura, ki jo je treba zgraditi ali dograditi, roki za gradnjo. Tako je npr. šele z Odlokom o programu opremljanja določeno pridobivanje zemljišč za rekonstrukcijo krožišča.

15Tožnik kot pobudnik referenduma se skupaj s podpisniki podpore s takšnim načinom ureditve tega območja, vključno z izjemno drago izvedbo dve krožišč na Kopališči cesti, nikakor ne strinja. Gre za popolnoma potratno porabo javnega denarja, namenjenega zasebni investiciji, saj je potreba po sprejemu zadevnega Odloka o programu opremljanja zgolj in samo v potrebah investitorja, ki želi na območju B. na EUP ZB-12 zgraditi trgovinski kompleks, poslovni prostor ter poslovni prostor za opravljanje tehničnih pregledov, kar vse na območje stanovanjske gradnje ne sodi, prav tako je bilo to območje vselej namenjeno stanovanjski gradnji. Prebivalci B. takšni izrabe prostora ne želijo in ji izrazito nasprotujejo. Prav tako nasprotujemo tako veliki porabi javnih sredstev za izvedbo dveh krožišč, ki so tudi po prometni študiji manj ustrezne od postavitve semaforiziranih križišč, poleg tega pa se želi z izgradnjo krožišča med C. in Č. ulico poseči v varovano območje gozda s posebnim namenom Šumberk, ki bi ga morala občinska oblast kot osamelca sredi sicer urbane sredine skrbno čuvati. Gre torej za vprašanja, ki se nanašajo na javne zadeve par excellence.

16V nadaljevanju tožbe tožnik tudi utemeljuje, kateri postopki bi bili še potrebni za izgradnjo novega krožišča, na primer v zvezi s posegi v hrib Šumberk, pridobivanje lastninskih pravic na zemljiščih z odkupom ali razlastitvijo, ki jih bo morala voditi občina, prestavitev priključka ceste, izgradnja opornega zidu, nejasna so predvidevanja glede kritja stroškov.

17Tožnik v tožbi tudi uveljavlja, da ZLS v 47. členu predvideva dolžnost župana, da od pobudnika zahteva popravo pobude, če meni, da slednja ni vložena v skladu z zakonom. Po ZLS ni potrebno, da se referendumsko vprašanje navezuje na celotno vsebino splošnega akta, temveč se lahko navezuje tudi le na njegov del. To jasno izhaja iz četrtega odstavka 46. člena ZLS, saj zakon navaja "če je sprejet splošni akt ali njegove posamezne določbe". Zato je bil dolžan župan, v primeru, če je menil, da referendumska pobuda ni dopustna zoper del Odloka o programu opremljanja, ki določa podlago za odmero komunalnega prispevka (členi 8 do 13 Odloka), pobudnika pozvati, da slednjo skladno s tem popravi v roku 8 dni, ob tem pa bi imel pobudnik (tožnik) pravico, da o tem stališču odloči sodišče v hitrem postopku. Zato je izpodbijani sklep nezakonit tudi zato, ker tožniku skladno z 47. členom ZLS ni bilo omogočeno, da svojo pobudo ob takšnem stališču toženke ustrezno popravi in dopolni. Takšno postopanje terja že samo bistvo pravice do referenduma.

18Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in sklep župana Občine Domžale št. 0070-14/2020-3 z dne 10. 7. 2020 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v nov postopek. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stroške tega upravnega spora.

19V odgovoru na tožbo z dne 31. 7. 2020 tožena stranka med drugim pravi, da tožba nima identifikacijskih znakov tožeče stranke v skladu s 180. a členom ZPP, zato naj jo sodišče zavrže. Tožeča stranka je tožbo vložila zoper občino in ne zoper župana občine kot organ, ki je odločil o pobudi. Glede na navedeno ni podana pasivna legitimacije tožene stranke za ta spor. Predmetni postopek je že tretji postopek, ki ga je začela tožeča stranka v zvezi s tem območjem zemljišč. Tožeča stranka je do sedaj vložila tožbo zoper Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje, ki je začel veljati dne 7. 1. 2020. Navedeni postopek se vodi pred Upravnim sodiščem RS pod opr. št. I U 626/2020. Nadalje je tožeča stranka vložila pobudo za oceno ustavnosti Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč za Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za območje "029/1 BRINJE 1". Postopek se vodi pred Ustavnim sodiščem RS pod opr. št: U-I-310/20.

20Predmet prizadevanj tožeče stranke je v vseh treh postopkih isti in sicer, da bi se preprečila izvedba Odloka o OPPN in s tem gradnja na zemljiščih, ki jih ureja ta odlok, čeprav tožeča stranka ni lastnica nobenega izmed zemljišč, ki bi se nahajala znotraj območja, ki ga ureja Odlok o OPPN oziroma Odlok o programu opremljanja. Z navedenim poizkuša tožeča stranka poseči v pravice tretjih in jim onemogočiti, da bi te tretje osebe uporabljale zemljišče za gradnjo. V smislu 19. člena ZUS-1 bi bilo vsekakor potrebno pritegniti v postopek tudi lastnike zemljišč znotraj območja, ki ga ureja Odlok o programu opremljanja, saj lahko odločitev v tej zadevi poseže v pravice lastnikov zemljišč znotraj območja, ki ga ureja Odlok o programu opremljanja. Ker tožeča stranka ni lastnik nepremičnine, ki bi se nahajala znotraj območja, ki ga ureja Odlok o programu opremljanja, tudi ni izkazan pravni interes tožeče stranke za to tožbo.

21Odlok o programu opremljanja določa obvezne javnopravne dajatve investitorjev gradnje. Po 153. členu ZUreP-2 se s programom opremljanja stavbnih zemljišč načrtuje izvajanje opremljanja stavbnih zemljišč ter določa finančna sredstva za izvedbo komunalne opreme v posameznih območjih opremljanja. Po 216. členu ZUreP-2 se na podlagi programa opremljanja odmeri višina komunalnega prispevka za posamezno gradnjo, sam komunalni prispevek pa je dajatev, ki je neposredni, namenski in izvirni prihodek občine.

22Odlok o programu opremljanja ureja komunalni prispevek. Komunalni prispevek je na eni strani obvezna dajatev investitorja gradnje, na drugi strani pa prihodek občine, tako kot so davki obvezna dajatev davčnega zavezanca in na drugi strani prihodek države. Ker ni dopusten referendum o občinskih dajatvah, Odlok o programu opremljanja pa ureja komunalni prispevek, referendum o tem ni dopusten. Posledično je zato tudi tožbeni zahtevek tožeče stranke neutemeljen.

23Trditev tožeče stranke, da naj bi izgradnja krožišča in ostale infrastrukture obremenjevala proračun občine, je napačna. V 7. členu Odloka o programu opremljanja je jasno določeno, da je vir financiranja izgradnje infrastrukture pogodba o opremljanju. Upoštevaje 157. člen ZUreP-2 to pomeni, da bo investitor sam zgradil del ali celotno komunalno opremo in da bo stroške izgradnje komunalne opreme nosil investitor. Glede na kogentno določbo 157. člena ZUreP-2 in 7. člen Odloka o programu opremljanja, stroški gradnje infrastrukture sploh ne bodo bremenili proračuna občine.

24Celo če bi občina financirala gradnjo iz proračuna (v obravnavani zadevi je ne financira), to ne more biti predmet referenduma, saj bi šlo v takšnem primeru za referendum o proračunu občine, ki je po 46. členu ZLS izrecno prepovedan. Občani ne morejo z institutom referenduma odločati o tem, ali se bo in koliko se bo investiralo v posamezno cesto. To vprašanje ne more biti predmet referenduma.

25Obveznosti investitorja, ki bodo določene s pogodbo o opremljanju v skladu s 157. členom ZUreP-2, niso vsebina splošnih aktov občine, zato referendum ni dopusten. Nadalje pa referendum tudi ni dopusten o komunalnem prispevku kot občinski dajatvi.

26V zvezi z ugovorom tožeče stranke, da bi moral župan tožečo stranko pozvati, da ta dopolni oziroma popravi pobudo za razpis referenduma, tožena stranka pojasnjuje, da nedopustnosti pobude ni mogoče odpraviti z dopolnitvijo ali popravo pobude, saj je nedopusten sam referendum o Odloku o programu opremljanja.

27Institut popravka pobude ali dopolnitve pobude se v smislu 20. člena ZRLI uporabi tedaj, ko referendumsko vprašanje ni oblikovano v skladu s 16.c členom ZRLI, se pravi v primeru, če predlagano referendumsko vprašanje ne bi bilo oblikovano na način, da bi tožeča stranka predlagala, da se vprašanje glasi: "Ali te za to, da se uveljavi Odlok ... ?" Ker je tožeča stranka referendumsko vprašanje oblikovala na pravilen način, ni pa dopusten sam referendum, se tožeče stranke ni pozivalo, da spremeni referendumsko vprašanje, pač pa je župan občine pobudo zavrnil kot nedopustno.

28V prvi pripravljalna vlogi z dne 18. 8. 2020 tožeča stranka pravi, da je tožba vložena zoper občino kot lokalno skupnost in samostojno pravno osebo javnega prava. Župan je le organ tožene stranke, ki je v skladu z ZLS izdal izpodbijani sklep, ravnal je kot organ tožene stranke, ne kot fizična oseba, ali v kakšnem drugem svojstvu, zato je tožba uperjena zoper pravno osebo, katere organ je izdal izpodbijani sklep, kot to določa 17. člen ZUS-1. Ugovor pasivne procesne legitimacije toženke zato ni utemeljen.

29Toženka želi prikazati, da naj bi tožnik pravna sredstva uporabljal šikanozno, z nekim zavržnim namenom, da bi preprečil tretjim osebam gradnjo na zemljiščih, ki spadajo v območje urejanja prostora OPPN Brinje 1. To ne drži. Tožnik ni sprožil treh pravnih sredstev zoper OPPN Brinje 1 ali zoper odloke, izdane s tem v zvezi, temveč so pravna sredstva posledica izključno ravnanj toženke. Tožnik je res vložil, skupaj z ostalimi tožniki, tožbo zoper OPPN Brinje 1 na temelju določbe 58. člena ZUreP-2, ki se vodi pred naslovnim sodiščem pod opr. št. I U 626/2020. O tej tožbi, vloženi zoper navedeni prostorski akt, sodišče še ni odločilo.

30Zahteva za razpis referenduma je bila vložena izključno iz razloga, ker je župan toženke navedeni odlok objavil pred potekom l5-dnevnega roka, v katerem je mogoče vložiti pobudo volivcem. Odlok je bil iz navedenega razloga objavljen v nasprotju z določbami ZVS in statuta toženke, zato je po mnenju tožnika neustaven in nezakonit, ker je toženka oziroma njen župan s takšnim načinom objave odloka več kot očitno želel odvzeti pravico zahtevati referendum, ki jo zagotavlja 90. člen v zvezi s 44. členom Ustave vsakemu občanu, med drugim tudi tožniku, ki je bil vlagatelj pobude volivcem. Svojo zmoto v tem ravnanju je očitno toženka oziroma njen župan spoznal nemudoma po vložitvi pobude volivcem dne 3. 7. 2020, saj je že v uradnem glasilu toženke, ki je izšlo dne 7. 7. 2020, objavil preklic objave odloka, ki je napaden s pobudo volivcem.

31Odlok, napaden s pobudo volivcem, je splošni akt občine. Po 46. členu ZVS velja izjema, da referenduma ni dopustno razpisati o aktih, s katerimi se predpisujejo občinski davki in druge dajatve. A že iz samega odgovora na tožbo toženke izhaja, da v samem bistvu napadeni odlok ne določa občinskih davkov ali drugih dajatev, saj naj bi, po njenem razlogovanju, ta ne imel finančnih učinkov na proračun toženke, saj naj bi se vlaganja v infrastrukturo izvajala prek pogodbe o opremljanju stavbnih zemljišč. Iz tega naj bi sledilo, da je financiranje izgradnje infrastrukture preneseno na investitorja. Tudi to je zadeva splošnega pomena, določena s splošnim aktom, o katerem lahko volivci odločajo na referendumu. Z Odlokom o programu opremljanja se namreč predvideva izvedbo postopka razlastitev in posega v zavarovano območje osamelca gozda Šumberk, za kar ni podlage, da bi to lahko izvedel zasebni subjekt v lastno korist. Kot že v tožbi razloženo in čemur toženka niti ne nasprotuje, je potrebno omejitve pravice zahtevati referendum razlagati restriktivno, zato v tem smislu Odlok o programu opremljanja ni odlok, ki bi določal ali predpisoval občinske davke in druge dajatve. Gre za odlok, ki predvideva izgradnjo infrastrukture in način njenega financiranja, kar pa so vprašanja splošnega pomena, ki s samim komunalnim prispevkom, katerega obveznost plačila je določena že z zakonom, nima neposredne zveze. Plačilo tega prispevka je le posledica vložene zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja.

32Drugačna odločitev sodišča kot odprava sklepa bi pomenila popolno izvotlitev pravice občanov, da na referendumu odločajo o načrtovanih posegih v prostor in okolje, v katerem živijo.

K I. točki izreka:

33Tožba je utemeljena.

34Med strankama ni sporno, da je tožnik županu Občine Domžale predložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o Odloku o programu opremljanja, ki je splošni akt. Med strankama tudi ni sporno, da je tožnikova pobuda županu akt, ki lahko pod določenimi pogoji pomeni nujno procesno dejanje za uresničevanje ustavne pravice, da tožnik kolektivno in v skladu z zakonom neposredno (torej ne po izvoljenih predstavnikih) sodeluje pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave, kamor med drugim spada tudi način sodelovanja občanov pri upravljanju javnih zadev preko referenduma v lokalni skupnosti na podlagi prvega odstavka 46. člena ZLS.¹ Ta ustavna pravica iz 44. člena Ustave na ravni sodelovanja pri upravljanju javnih zadev v občini se povezuje z ustavnima načeloma demokratične ureditve (1. člen Ustave) in da ima v Sloveniji oblast ljudstvo (drugi odstavek 3. člena Ustave) ter lokalne samouprave,² ki jo prebivalci Slovenije uresničujejo v občinah (9. in 138. člen Ustave). To ustavno pravico je zakonodajalec v ZLS uredil tako, da omenjeno neposredno sodelovanje pri upravljanju javnih zadev v občini ni odvisno od tega, ali se pobuda za razpis referenduma neposredno nanaša na zemljišče, katerega lastnik je vlagatelj pobude za razpis referenduma. Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v občini namreč lahko da vsak volivec,³ pravica do neposrednega sodelovanja pri upravljanju javnih zadev pa po določbi 44. člena Ustave pripada vsakemu državljanu.⁴ Seveda pa mora biti tudi uresničevanje pravice iz 44. člena Ustave preko referenduma v lokalni skupnosti v skladu z Ustavo, ker je v Republiki Sloveniji vzpostavljena ustavna demokracija, ne pa demokracija, kjer bi volja večine lahko nedopustno posegla v pravice manjšine.⁵ Zato tožena stranka nima prav, ko v odgovoru na tožbo uveljavlja, da tožnik nima pravnega interesa za to tožbo.

35Tožnik se v prvi pripravljalni vlogi glede ugovora pasivne legitimacije sklicuje na 17. člena ZUS-1 in navaja, da je tožba vložena zoper občino kot samostojno pravno osebo, župan pa je organ občine, ki je izpodbijani sklep izdal, saj je pri tem ravnal kot organ tožene stranke in ne kot fizična oseba. Glede na besedilo 17. člena ZUS-1, s katerim omenjene navedbe in argumenti tožeče stranke niso v nasprotju, in dejstvo, da v upravnem sporu ne gre za spor med subjekti zasebnega prava, ampak gre za sodno varstvo (največkrat) pravic zasebnih pravnih oseb v razmerju do odločitev organov oblasti in da gre v tem okviru tudi za sodni nadzor nad zakonitostjo dela javnih-pravnih organov (157. člen v zvezi z 1. členom Ustave) kot sestavnim delom načel demokratične ureditve in delitve oblasti (1. in 3. člen Ustave), sodišče ni s strankama posebej pravno razčiščevalo, kako je treba razumeti določbo petega odstavka 17. člena ZUS-1. Ta določba strankam razumljivo lahko povzroča določene težave pri njenem razumevanju, kdo je tožena stranka v situaciji, kot je obravnavana.⁶ Zato sodišče poleg omenjenega razčiščevanja s strankama tudi ni pozivalo tožeče stranke, da v tožbi karkoli formalno popravi v zvezi z navedbo tožene stranke, ki je nedvomno župan kot organ občine, ki je izpodbijani akt tudi izdal.

36Po določbi tretjega odstavka 47. člena ZLS ima pobudnik dostop do sodnega varstva v osmih dneh po prejemu obvestila župana iz četrtega stavka drugega odstavka tega člena in sicer v tem smislu, da zahteva, naj „odločitev župana preizkusi“ upravno sodišče. Če Upravno sodišče ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi. Vendar v predmetni zadevi ne gre za sodni „preizkus“ odločitve župana o tem, da pobudnik ugotovljenega neskladja ni odpravil, ampak gre za tožbo zoper sklep župana, ki je pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma zavrnil kot nedopustno, brez da bi pred tem ravnal po drugem odstavku 47. člena ZLS. To pomeni, da gre v predmetni zadevi za upravni spor na podlagi prvega stavka 2. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 157. člena Ustave in ne za upravni spor na podlagi drugega stavka 2. člena ZUS-1.

37Prvo sporno vprašanje procesne narave v tej zadevi je, ali je tožena stranka ravnala prav, ko ni dala tožniku oziroma vlagatelju pobude možnosti, da v določenem roku popravi pobudo v skladu s pravnim mnenjem župana. Po določbi drugega odstavka 47. člena ZLS pobudnik o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pisno seznani občinski svet in pobudo predloži županu. Če župan meni, da pobuda z zahtevo „ni oblikovana v skladu s prejšnjim odstavkom ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine,“ o tem v osmih dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v osmih dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet.

38V predmetni zadevi gre za pobudo za referendum, ki je urejena v določbi prvega odstavka 46. člena ZLS in ne za druge možnosti referenduma v občini, ki bi jih določal drug zakon, kot je ZLS.⁷ Zato je za vprašanje, kdaj mora župan dati vlagatelju pobude možnost, da neskladnost pobude odpravi, treba uporabiti drugi odstavek 47. člena ZLS in ne določbe 20., 21. in 16.c. člena ZRLI, ki urejajo zakonodajni referendum, in na katere se sklicuje tožena stranka v odgovoru na tožbo in deloma tudi v izpodbijanem aktu. Določilo drugega odstavka 47. člena ZLS je glede obravnavanega vprašanja jasno. Tudi če gre za to, da pobuda ni oblikovana v skladu s prvim odstavkom 47. člena ZLS ali je v nasprotju z zakonom, mora župan pobudnika o neskladnosti z zakonom obvestiti in mu dati 8 dni časa, da neskladnost, ki jo v obvestilu opredeli župan, odpravi v osmih dneh.⁸ Po določbi 3. člena ZRLI se določbe ZRLI o postopku za izvedbo referenduma smiselno uporabljajo tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti, „kolikor ni s tem ali drugim zakonom drugače določeno.“ Z ZLS pa je drugače določeno kot v ZRLI. Z jezikovno in sistematično metodo ter z metodo sklepanja po nasprotnem pojmovne zveze „postopek za izvedbo referenduma“ iz 3. člena ZRLI je do istega razlage prišlo tudi Ustavno sodišče v zadevi U-II-2/04, U-I-76/04 z dne 15. 4. 2004, kjer je odločilo, da se za referendum v lokalni skupnosti uporablja le III. Poglavje ZRLI, ki nosi naslov „Postopek za izvedbo referenduma“,⁹ to pa so določbe od člena 30 do vključno 56,¹⁰ kar pomeni, da določbe 20., 21. in 16.c. člena ZRLI v konkretnem primeru ne pridejo v poštev.

39Tožnik v nasprotju s citiranimi določbami ZLS ni dobil možnosti, da bi se seznanil s pravnim mnenjem župana glede (ne)dopustnosti referenduma in da bi dobil možnost, da v 8 dneh z županove strani opredeljeno neskladje pobude z zakonom odpravi. Že iz samega ZLS – brez kakršne koli sodne interpretacije v skladu z Ustavo – pa izhaja, da je referendum po prvem odstavku 46. člena ZLS možen o „posameznih vprašanjih, ki so vsebina splošnega akta občine“ oziroma da je z referendumom mogoče potrditi ali zavrniti „posamezne določbe“ splošnega akta občine.¹¹ Tožena stranka pa v izpodbijanem sklepu in v upravnem sporu ni trdila, da odlok, na katerega za pobuda za razpis referenduma nanaša, predpisuje izključno občinske davke in druge dajatve oziroma da bi bilo od celotnega odloka, na katerega se pobuda nanaša, neposredno odvisno izvrševanje proračuna.¹² Če bo v ponovljenem postopku župan ugotovil, da se pobuda za razpis referenduma v konkretnem primeru nanaša na dele odloka, ki predvideva (novo)gradnjo določenih objektov, bo moral upoštevati, da je po stališču Ustavnega sodišča „urejanje prostora, ki je v občinski pristojnosti, glede na zakonsko ureditev v načelu, lahko predmet referendumskega odločanja.“¹³ V tej zvezi je pomembna razlika z vidika presoje pravilnosti pobude za referendum, ali je v Odloku o programu opremljanju zgolj predvideno določeno financiranje (novo)gradnje, ali pa gre že za konkretno „predpisovanje“ občinskih dajatev. Tudi glede tega v obrazložitvi izpodbijanega akta ni potrebnih argumentov oziroma dejstev.

40Tožena stranka se sicer brani s sklicevanjem na določila 153., 157. in 216. člena ZUreP-2, ki opredeljujejo Odlok o programu opremljanja. Odlok o programu opremljanja je namreč terminus technicus iz 153. člena ZUreP-2. To določilo sicer pravi, da se s programom opremljanja stavbnih zemljišč načrtuje izvajanje opremljanja stavbnih zemljišč ter določa finančna sredstva za izvedbo komunalne opreme v posameznih območjih opremljanja. Vendar pa to ne pomeni, da je vsak odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč splošni akt, v zvezi s katerim referendum ni dopusten. To izhaja že iz prvega odstavka 46. člena ZLS.

41Nadalje je za obravnavani spor pomembno, da določilo drugega odstavka 154. člena ZUreP-2 določa, da mora program opremljanja stavbnih zemljišč vsebovati tudi „podlage za odmero komunalnega prispevka za novo komunalno opremo“. Gre torej za „podlage za odmero“, ki pa so lahko od primera do primera splošnega akta bolj ali manj določne, in sicer od tega, da gre zgolj za neka predvidevanja, ali pa da te podlage niso več z ničemer pogojevane. Glede vprašanja, ali je Odlok o programu opremljanja tisti splošni akt občine, s katerim občina „predpisuje“ občinske dajatve v smislu prvega odstavka 46. člena ZLS v zvezi z 216. in 217. ZUreP-2, se tožena stranka tudi ni opredelila v izpodbijanem aktu.

42Poleg obravnavanih zakonskih vidikov urejanja referenduma v lokalni skupnosti, vezanega na Odlok o programu opremljanja, bo tožena stranka v ponovnem postopku morala upoštevati tudi ustavno-pravni vidik dopustnega poseganja v pravico iz 44. člena Ustave. Kajti tudi v primeru referenduma na področju lokalne samouprave in ne samo v primeru zakonodajnega referenduma po 90. členu Ustave, je dopustno z zakonom bodisi predpisati način uresničevanja pravice občanov do referendumskega sodelovanju pri upravljanju javnih zadev (drugi odstavek 15. člena Ustave), dopustno pa je to pravico tudi omejiti, vendar samo pod pogojem, da je to nujno zaradi varstva pravic drugih oziroma zaradi varstva javnega interesa, kadar varstvo javnega interesa pomeni hkrati tudi varstvo pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave),¹⁴ kar pa je potrebno ugotavljati v vsakem posamičnem primeru glede na konkretne okoliščine.

43Ker je tožena stranka napačno uporabila tako drugi stavek drugega odstavka 47. člena ZLS, kot tudi prvi odstavek 46. člena ZLS, je kršila procesno pravico tožnika, da se najprej seznani s pravno opredelitvijo župana o neskladnosti pobude vlagatelja z zakonom in da od župana dobi možnost, da opredeljeno neskladnost v zakonskem roku odpravi (smiselna uporaba določila prvega odstavka 9. člena ZUP v zvezi s 4. členom ZUP); poleg tega je izpodbijani akt v zgoraj navedenih elementih nezadostno obrazložen (smiselna uporaba določil 2. in 5. točke prvega odstavka 214. člena ZUP v zvezi s 4. členom ZUP). Tožena stranka pa je tudi nepravilno razlagala in uporabila materialno pravo iz določbe prvega odstavka 46. člena ZLS, ker ni upoštevala, da se pobuda za razpis referenduma lahko nanaša samo na posamezna vprašanja, ki so vsebina splošnega akta občine oziroma da je z referendumom mogoče potrditi ali zavrniti posamezne določbe splošnega akta občine, če v teh elementih splošnega akta ne gre za predpisovanje občinskih dajatev. Zato je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in je izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in razlage materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

44Določilo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007, 107/2013) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Tožena stranka je dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki, povečan za 22% DDV, kar skupaj znese 347,70 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožeči stranki v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe, do plačila.

¹ O tej zvezi med ustavno pravico iz 44. člena Ustave in referendumom v lokalni skupnosti je Upravno sodišče zavzelo stališče že v zadevi I U 1061/2009-14 z dne 6. 8. 2009; glej tudi: I U 1913/2010-6 z dne 27. 12. 2010 in I U 1826/2016-9 z dne 12. 1. 2017, odst. 7.
² Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-13/94, 21. 1. 1994, str. 4, drugi odstavek.
³ Prvi odstavek 47. člena ZLS.
⁴ O zvezi med ustavno pravico iz 44. člena Ustave in referendumom v lokalni skupnosti glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-111704-21, 8. 7. 2004, točka B.IV, odst. 26.
⁵ Glej mutatis mutandis: odločbi Ustavnega sodišča U-I-111/04-21, 8. 7. 2004, točka B.IV., odst. 26 in U-II-1/10-19, 10. 6. 2010, točka B.I., odst. 19.
⁶ Po tem določilu je toženec država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Toženca v upravnem sporu zastopa organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka.
⁷ Po določbi prvega odstavka 46.a člena ZLS občani lahko odločajo na referendumu tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. Določba drugega odstavka 46.a člena ZLS pa pravi: „Referendum iz prejšnjega odstavka se opravi v skladu z določbami zakona o lokalni samoupravi in zakona o referendumu in ljudski iniciativi, če z zakonom, ki določa in ureja referendum, ni drugače določeno“.
⁸ Iz sodbe Upravnega sodišča v zadevi I U 1826/2016-9 z dne 12. 1. 2017 (odst. 14) sicer izhaja, da ni mogoče izključiti situacije, ko bi župan lahko upravičeno štel, da bi bilo obvestilo o neskladnosti pobude za referendum nesmiselno, če je pobuda očitno v nasprotju z ustavo ali zakonom in bi poziv na odpravo neskladnosti lahko povzročil le neučinkovitost sodnega varstva, vendar pa v obravnavani situaciji ne gre za tak primer.
⁹ Odločba Ustavnega sodišča U-II-2/04, U-I-76/04, 15. 4. 2004, točka B.I., odst. 11-18.
¹⁰ V upravnem sporu v zvezi z razpisom referenduma v lokalni skupnosti se je Upravno sodišče sklicevalo na to razlago ZRLI že v zadevi I U 1913/2010-6 z dne 27. 12. 2010. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-218/10-12 z dne 2. 12. 2010, točka B., odst. 4-5.
¹¹ Po določbi prvega odstavka 46. člena ZLS občani lahko odločajo na referendumu o „vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine“, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o „splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve.“ Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine „ali njegove posamezne določbe.“
¹² Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča U-I-47/94-12, 19. 1. 1995, točka B., odst. 2, str. 3
¹³ Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-111/04-21, 8. 7. 2004, točka B.III, odst. 21.
¹⁴ Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča U-I-47/94-12, 19. 1. 1995, točka B., odst. 2., str.4-5.