UPRS Sodba I U 346/2019-30

I. Tožbi se ugodi. Sklep Občinske uprave Občine Krško 160-4/2018 (O702) z dne 9. 10. 2018 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Z izpodbijanim sklepom je Občinska uprava Občine Krško (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrgla vlogo tožnice za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Krško (točka 1 izreka) in odločila, da posebni stroški postopka niso nastali (točka 2 izreka). Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je prvostopenjski organ 26. 4. 2018 prejel vprašanje tožnice ali obstaja možnost, da ji v Občini Krško izda dovoljenja za odprtje podružnične lekarne, nato pa 29. 6. 2018 tudi vlogo za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Krško. Prvostopenjski organ je tožnico z dopisom 6. 7. 2018 pozval na dopolnitev vloge. Tožnica je v dopolnitvi vloge 17. 7. 2018 navedla, da je predvideno, da bi se podružnica lekarne nahajala v gravitacijskem območju v južnem delu naselja Krško, v bližini ... in v bližini ... ter je vsaj 600 m oddaljena od najbližje lekarne, zato izpolnjuje zakonski pogoj najmanjše cestne razdalje. Predložila je tudi kopijo odločbe o podelitvi koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti za območje Občine Grosuplje. Prvostopenjski organ navaja 5. člen, 8. člen in 10. člen Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). Lekarniška dejavnost je javna zdravstvena služba, mrežo lekarniških dejavnosti na primarni ravni pa zagotavlja občina. Zakonska merila za ustanovitev podružnice lekarne so enaka kot za lekarne, z razliko v demografskem kriteriju. Osnova za vzpostavitev mreže lekarniških dejavnosti je gravitacijsko območje lekarne oz. podružnice, pri čemer je to jasno opredeljeno kot geografsko območje sosednjih naselij in povprečno število prebivalcev. Upoštevaje oba kriterija v Občini Krško ni nobene potrebe po organiziranju dodatne lekarne oz. podružnice lekarne. Občina je v skladu z ZLD-1 pristojna za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, kar je njena diskrecijska pravica. Glede namena ustanovitve podružnice lekarne se sklicuje na Predlog zakona o lekarniški dejavnosti z dne 28. 7. 2016. Namen podružnice lekarne je zgolj zagotavljanje prisotnosti lekarniške dejavnosti tudi v manjših odročnih krajih, ki imajo organizirano primarno zdravstveno dejavnost ter se lahko odpre samo v določenih obdobjih leta, kar je tudi ekonomsko smiselno med turistično sezono. Začasnost organiziranja podružnice lekarne izhaja tudi iz 5. člena in 10. člena ZLD-1. Naselje Krško šteje več kot 7000 prebivalcev in sta v istem naselju že ustanovljeni dve lekarni in sicer Javni zavod A. in Lekarna B., kar ustreza pogojem organiziranja mreže lekarniških dejavnosti na tem območju. Potrebno je tudi upoštevati kriterije iz 8. člena in sicer potrebo prebivalcev po dostopu do zdravil in drugih izdelkov za ohranitev zdravja. Občina presoja tudi zakonski pogoj o potrebi za izdajo zdravil in nepokritosti kraja s ponudbo zdravil. Navedeno pa je na območju, na katero se nanaša predmetna vloga, zagotovljeno. V konkretnem primeru gre za zagotavljanje mreže javnih služb, za katero je v celoti pristojna lokalna skupnost, ki je dolžna pri zagotavljanju organizacije izvajanja lekarniške dejavnosti v svoji sferi avtonomno sprejemati odločitve skladne z ZLD-1 ter zagotavljati izvajanje v zakonsko predvideni obliki za zagotavljanje javne službe, bodisi v obliki javnega zavoda, bodisi v obliki koncesije, za kar je potrebno upoštevati načelo transparentnosti postopkov ter omogočiti konkurenco in nadzor nad enakostjo vseh interesentov. Glede na oba kriterija iz ZLD-1, je po mnenju prvostopenjskega organa mreža lekarniških dejavnosti v Občini Krško v celoti zapolnjena in ni potrebe po organiziranju dodatne podružnice lekarne. Glede na predhodno navedeno in ker gre za javno službo in ker niso upoštevana temeljna načela in postopki izvajanja javne službe, prvostopenjski organ o vlogi ne more odločati iz vsebinskih razlogov, je predmetno vlogo tožnice v postopku zavrgel, skladno z Zakonom o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP).

2Župan Občine Krško kot pritožbeni organ je tožničino pritožbo zavrnil. Strinja se s tožnico, da je občina dolžna zagotavljati primarno zdravstvo na svojem območju, kar ji nalaga 5. člen ZLD-1. V nadaljevanju se sklicuje na 8. člen ZLD-1, katerega vsebino navaja. V konkretnem primeru je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da je mreža lekarniške dejavnosti v Občini Krško v celoti zapolnjena in ni potrebe po organiziranju dodatne lekarne ali podružnice lekarne. Strina se s tožnico, da je za poslovanje podružnice lekarne potrebno izdati dovoljenje pristojnega občinskega organa po predhodnem mnenju pristojne zbornice in ob izdanem soglasju ministrstva, pristojnega za zdravje. Slednje pa je potrebno zagotoviti le v primeru, če se občina odloči, da bo dovoljenje prosilcu dejansko izdala. Prvostopenjski organ navedenih mnenj ni pridobil, ker je menil, da ni potrebe. Odločitev, ali se ustanovi javni lekarniški zavod, ali se bo podelila koncesija in ali bo izdano dovoljenje za odprtje podružnice lekarne, je izključno v pristojnosti občine. Gre za odločitev, ki jo skladno z ZLD-1 avtonomno sprejema občina, ki je pri tem samostojna in ima možnost prostega preudarka. Pritožbeni organ meni, da je izpodbijani sklep pravilen in utemeljen na veljavnih materialnih predpisih.

3Tožnica sklep prvostopenjskega organa izpodbija s tožbo, v kateri uvodoma povzema potek postopka in odločitev prvostopenjskega organa. Tožnica meni, da občina nima diskrecijske pravice zavračati vlogo tožnice in omejevati konkurenco, če so izpolnjeni zakonski pogoji za ustanovitev podružnice lekarne. Tožnica ima za izvajanje lekarniške dejavnosti podeljeno koncesijo in želi odpreti podružnico lekarne v Občini Krško, kot to omogoča drugi odstavek 39. člena ZLD-1. V nadaljevanju navaja tretji odstavek 10. člena ZLD-1. Pri tem je toženka dolžna pridobiti mnenje Lekarniške zbornice Slovenije in soglasje Ministrstva za zdravje. Tožnica za poslovanje podružnice lekarne potrebuje dovoljenje občine, na območju katere želi ustanoviti podružnico lekarne. S svojim ravnanjem toženka protipravno omejuje konkurenco v smislu Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-1) in krši 64. člen ZPOmK-1, katerega vsebino navaja. Sklicuje se na mnenje Agencije za varstvo konkurence 3062-7/2014-19 z dne 24. 10. 2014. Glede narave lekarniške dejavnosti se sklicuje na ustaljeno sodno prakso SEU. Na strani 3 tožbe očita kršitev 74. člena Ustave RS, kar pojasni. V nadaljevanju pojasnjuje, da izpolnjuje vse zakonsko predpisane pogoje za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. Sklicuje se tudi na 49. člen Pogodbe o delovanju EU (v nadaljevanju PDEU). Iz razlogov, ki jih navaja na straneh 4 in 5 tožbe, sodišču predlaga, da v primeru pravnega vprašanja in uporabe evropskega prava in evropske sodne prakse v zvezi z lekarniško dejavnostjo kot gospodarsko dejavnostjo ter glede prepovedi omejevanja konkurence, v skladu z določbo 267. člena PDEU pošlje vlogo za predhodno odločanje SEU. Sodišču predlaga, da izpodbijani akt odpravi in toženki naloži, da je tožnici dolžna povrniti vse stroške postopka, ki naj jih sodišče odmeri, v roku 8 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po izteku paricijskega roka dalje do plačila. Podrejeno sodišču predlaga, da na podlagi 267. člena PDEU na SEU pošlje v odločanje naslednje vprašanje o razlagi prava EU: „Ali je v smislu 49. člena PDEU moč razlagati 10. člen ZLD-1 na način, da imajo avtonomni organi lokalne oblasti diskrecijsko pravico, da zavrnejo izdajo dovoljenja za ustanovitev podružnice lekarne tudi v primeru, ko so za ustanovitev podružnice izpolnjena vsa zakonska merila?“.

4Tožena stranka v odgovoru na tožbo zavrača tožbene ugovore in navaja, da je potrebno tožbo kot prepozno zavreči, saj je tožnica vložila najprej tožbo na razveljavitev odločbe pritožbenega organa in jo šele po pozivu sodišča popravila na razveljavitev sklepa prvostopenjskega organa. Tožnica si napačno razlaga določbe ZLD-1. V nadaljevanju citira 5. člen, 8. člen in 10. člen ZLD-1. Toženka meni, da občine tudi ob izpolnjenih pogojih iz 10. člena ZLD-1 niso dolžna izdati dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne na območju občine. V nadaljevanju opisuje pogoje za poslovanje lekarne v Občini Krško. Gre za zagotavljanje mreže javne službe, za katero je v celoti odgovorna pristojna lokalna skupnost. Slednja avtonomno sprejema odločitve. Upoštevaje kriterije iz ZLD-1 je mreža lekarniške dejavnosti v Občini Krško v celoti izpolnjena in ni potrebe po organiziranju dodatne podružnice lekarne. Meni tudi, da za vložitev predmetne vloge tožnica ni legitimirana, za kar se sklicuje na drugi odstavek 10. člena ZLD-1. Občina lahko izda dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne le koncesionarju za izvajanje lekarniške dejavnosti za predmetno območje (8. točka prvega odstavka 4. člena ZLD-1). V nadaljevanju pojasnjuje gravitacijsko območje in zavrača ugovore glede protipravnega omejevanja konkurence, kar pojasni na strani 4 odgovora na tožbo. Neutemeljeno je tudi sklicevanje na mnenje Agencije za konkurenco z dne 24. 10. 2014, kar pojasni na straneh 5 in 6 odgovora na tožbo. Neutemeljeno je tudi sklicevanje na 49. člen PDEU, kar pojasni na strani 6 odgovora na tožbo. Zavrača tudi kršitev 74. člena Ustave RS. Sodišču predlaga, naj tožbeni zahtevek v celoti zavrne s stroškovno posledico.

5Tožnica in toženka v pripravljalnih vlogah dodatno argumentirata svoja stališča.

6Sodišče je na podlagi druge alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zadevi odločalo po sodnici posameznici.

7Tožba je utemeljena.

8Sodišče je v zadevi presojalo pravilnost in zakonitost odločitve prvostopenjskega organa, da z izpodbijanim sklepom zavrže vlogo tožnice za izdajo dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne v Občini Krško.

9Iz uvoda izpodbijanega sklepa izhaja, da ga je prvostopenjski organ izdal na podlagi 129. člena ZUP. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa pa izhaja navedba pravne podlage za odločitev in sicer 5. člen, 8. člen in 10. člen ZLD-1, kakor tudi glede zavrženja, sklicevanje na določbe ZUP. Na podlagi 5. člena ZLD-1 je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov. Lekarniška dejavnost se izvaja na primarni, sekundarni in terciarni ravni zdravstvene dejavnosti. Mrežo lekarniških dejavnosti v skladu s tem zakonom na primarni ravni zagotavlja občina ali več sosednjih občin skupaj, na sekundarni ravni pa država. Določba 8 člena ZLD-1 določa merila za vzpostavitev mreže izvajalcev lekarniške dejavnosti na primarni ravni ter določa tudi najmanjšo razdaljo med obstoječo in novo lekarno ali podružnico lekarne. Na podlagi 10. člena ZLD-1 se podružnica lekarne ustanovi na območjih, kjer število prebivalcev na gravitacijskem območju podružnice presega 2500 in je v kraju organizirana zdravstvena dejavnost na primarni ravni. (2) Podružnica lekarne lahko deluje samo pod strokovnim nadzorom lekarne, ki jo je organizirala. Za poslovanje podružnice lekarne je odgovoren vodja lekarne, ki je podružnico organizirala. (3) Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne izda občina, na območju katere se podružnica lekarne ustanovi, na podlagi predhodnega mnenja Lekarniške zbornice Slovenije in soglasja ministrstva. (4) Dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne se lahko izda tudi za določen čas oziroma za določeno obdobje v letu (turistična sezona). (5) Če se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna, se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame. (6) Ne glede na merila iz prvega odstavka tega člena se izjemoma lahko dovoli ustanovitev nove podružnice lekarne na demografsko ogroženih območjih. (7) Podružnica lekarne začne izvajati lekarniško dejavnost, ko ji je izdano dovoljenje v skladu s prvim odstavkom 67. člena tega zakona. Na podlagi drugega odstavka 39. člena ZLD-1, ki ureja koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti, koncesionar organizira lekarne oziroma podružnice lekarn kot svoje organizacijske enote za izvajanje lekarniške dejavnosti na območju, na katerem ima koncesijo oziroma dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne, v skladu z mrežo lekarniških dejavnosti na primarni ravni po predhodnem mnenju pristojne zbornice in s soglasjem ministrstva. V uvodu izpodbijanega sklepa prvostopenjski organ svojo odločitev opira na 129. člen ZUP, v obrazložitvi pa se glede zavrženja vloge tožnice sklicuje na ZUP, pri čemer pravne podlage natančno ne opredeli. Na podlagi prvega odstavka 129. člena ZUP organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže: 1. če zadeva, na katero se vloga nanaša, ni upravna zadeva; 2. če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka; 3. če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku; 4. če se o isti upravni stvari že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.

10Iz izreka izpodbijanega sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ vlogo tožnice zavrgel. Zavrženje vloge pomeni, da iz procesnih razlogov upravni organ vloge stranke vsebinsko ne obravnava. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa pa izhaja sklicevanje na 5. člen, 8. člen in 10. člen ZLD-1, kar predstavlja pravno podlago za vsebinsko obravnavo tožničine vloge. Hkrati, se glede zavrženja tožničine vloge prvostopenjski organ v obrazložitvi sklicuje na ZUP, v uvodu izpodbijanega sklepa pa na določbo 129. člena ZUP. Prvostopenjski organ je po povedanem navajal tako razloge, iz katerih izhaja, da tožnica ne izpolnjuje zakonsko predpisanih pogojev za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne na območju Občine Krško (vsebinska obravnava tožničine vloge) in hkrati navajal razloge za zavrženje tožničine vloge ter se pri tem skliceval na ZUP. Zavrženje pa po povedanem pomeni, da upravni organ vloge vsebinsko ne obravnava. Pritožbeni organ je odločitev prvostopenjskega organa zgolj potrdil. Po presoji sodišča že sama obrazložitev izpodbijanega sklepa ni skladna, prav tako tudi izrek izpodbijanega sklepa ni skladen z obrazložitvijo. Neskladna pa sta tudi uvod izpodbijanega sklepa in obrazložitev.

11Po presoji sodišča prvostopenjski organ v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ni jasno navedel razlogov za zavrženje tožničine vloge in tudi ni jasno navedel, na kateri podlagi iz prvega odstavka 129. člena ZUP je tožničino vlogo zavrgel. Kot razlog za zavrženje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja navedba, da „gre za zagotavljanje mreže javnih služb, za katero je v celoti pristojna lokalna skupnost, ki je dolžna pri zagotavljanju organizacije izvajanja lekarniške dejavnosti v svoji sferi avtonomno sprejemati odločitve skladne z ZLD-1 ter zagotavljati izvajanje v zakonsko predvideni obliki za zagotavljanje javne službe, bodisi v obliki javnega zavoda, bodisi v obliki koncesije, za kar je potrebno upoštevati načelo transparentnosti postopkov ter omogočiti konkurenco in nadzor nad enakostjo vseh interesentov. Glede na oba kriterija iz ZLD-1, je po mnenju prvostopenjskega organa mreža lekarniških dejavnosti v Občini Krško v celoti zapolnjena in ni potrebe po organiziranju dodatne podružnice lekarne. Glede na predhodno navedeno in ker gre za javno službo in ker niso upoštevana temeljna načela in postopki izvajanja javne službe, prvostopenjski organ o vlogi ne more odločati iz vsebinskih razlogov, je predmetno vlogo tožnice v postopku zavrgel, skladno z Zakonom o splošnem upravnem postopku“. Dejansko pa je prvostopenjski organ tožničino vlogo obravnaval po vsebini. Po drugi strani iz izreka in obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da gre za zavrženje tožničine vloge, kar pa pomeni, da prvostopenjski organ tožničine vloge ni vsebinsko obravnaval. Izrek sklepa je po povedanem v nasprotju z obrazložitvijo, zaradi česar se izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP in je bilo že zaradi tega potrebno izpodbijani sklep odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje.

12V primeru zavrženja vloge iz razlogov po prvem odstavku 129. člena ZUP upravni organ vloge vsebinsko ne obravnava in v obrazložitvi pojasni razloge za zavrženje vloge. Če pa vlogo vsebinsko obravnava, mora upravni organ izdati upravni akt, v katerem je izrek skladen z obrazložitvijo, obrazložitev pa mora vsebovati vse elemente iz 214. člena ZUP. Zgolj takšen upravni akt stranki in tudi sodišču omogoča preizkus.

13Po presoji sodišča bi moral prvostopenjski organ vlogo tožnice obravnavati po vsebini, kar pomeni, da bi moral v postopku upoštevati tudi vsa temeljna načela ZUP, med katerimi je tudi načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). V skladu z določilom prvega odstavka 9. člena ZUP je treba dati stranki možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba. Skladno s tretjim odstavkom 9. člena ZUP organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Prvostopenjski organ je sicer v upravnem postopku tožnico pozval na dopolnitev vloge, ni pa ji pred izdajo izpodbijanega akta, dal možnosti, da se izreče o za odločitev v zadevi relevantnih dejstvih in okoliščinah. Zahteva za dopolnitev vloge namreč ni isto kot poziv stranki, da se v skladu z načelom zaslišanja stranke pred izdajo upravnega akta izreče o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za njegovo izdajo. Tožnica je imela šele v upravnem sporu možnost navajati svoje ugovore. Vsa ta sporna vprašanja pa bi bilo po presoji sodišča potrebno razčistiti že v upravnem postopku.¹

14Po povedanem je izpodbijani sklep nepravilen in nezakonit. Ker so bila v obravnavani zadevi kršena pravila postopka, je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo v ponovni postopek, v katerem naj prvostopenjski organ očitane kršitve določb postopka odpravi. Organ je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča glede postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

15Ker je bilo že zaradi kršitev določb postopka potrebno izpodbijani sklep odpraviti, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

16Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V teh primerih ima namreč sodišče v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave. V konkretnem primeru je šlo za procesno kršitev, ker je izrek izpodbijanega sklepa v nasprotju z obrazložitvijo in se zato izpodbijanega sklepa ne da preizkusiti.

17Odločitev o stroških temelji na določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), ki se povišajo za 22% DDV (davčna stopnja DDV veljavna v trenutku vložitve predmetne tožbe), torej za 62,70 EUR, skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

¹ Glej sodbo Upravnega sodišča RS I U 2179/2017-19 z dne 4. 9- 2019, točka 8.