UPRS Sklep in sodba II U 256/2021-38

I. Postopek, prekinjen s sklepom II U 256/2021-23 z dne 23. 3. 2022, se nadaljuje.

II. Tožbi se ugodi, izpodbijana delna odločba Upravne enote Ptuj številka 331-17/2018-462 (05079) z dne 11. 3. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Potek upravnega postopka

1Upravna enota Ptuj je z delno odločbo št. 331-17/2018-462 (05079) z dne 11. 3. 2021 odločila, da, na podlagi odločbe o uvedbi komasacijskega postopka št. 331-1/2015 (05077) z dne 17. 12. 2015, ki je postala pravnomočna dne 24. 5. 2016, vlagata tožeči stranki kot komasacijska udeleženca v komasacijski sklad na komasacijskem območju KO ... , v katastrski občini ..., parcelo št. 1224/1, površine 3527 m2, vrednost cenilnih enot (v nadaljevanju: C.E.) 246890, razred B, pri kateri je upoštevano zmanjšanje vrednosti C.E. -3407 zaradi povečanja površin poti (1.38%), tako da znaša končna vrednost cenilnih enot 243483 (1. točka izreka delne odločbe). Skladno z 2. točko izreka se iz komasacijskega sklada komasacijskima udeležencema dodeli zemljišče na parceli št. 1964, površine 3604, vrednosti 243516, razred B (2352) in C (1252), kar pomeni, da znaša skupaj dodeljena vrednost C. E. 243516, razlika vrednosti pa znaša 33, ki se, skladno s 3. točko, zaradi male vrednosti ne poračuna. Grafični prikaz novo dodeljenih parcel, z vpisanimi zemljiškokatastrskimi točkami, je na koncu odločbe (4. točka). V predlogu za vknjižbo novo dodeljenih zemljišč se briše vknjižba uvedbe komasacijskega postopka (5. točka). Vsi komasacijski udeleženci oz. njihovi zastopniki so bili v naravi seznanjeni z mejami novo dodeljenih zemljišč iz komasacijskega sklada, v času prenosa mej v naravo jeseni 2019. Šteje se, da je s seznanitvijo komasacijskega udeleženca z dodeljenimi zemljišči v naravi prevzeta začasna posest, ki uživa posestno varstvo po pravilih varstva po Zakonu o pravdnem postopku (6. točka). Če komasacijski udeleženci v začasno posest dodeljenih zemljišč ne obdelujejo, niso upravičeni do odškodnine zaradi izpada dohodka (7. točka). Pritožba zoper odločbo o novi razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada ne zadrži njene izvršitve (8. točka). Posameznemu komasacijskemu upravičencu se vroči odločba o razdelitvi zemljišč iz komasacijskega sklada tako, da se mu vroči le del 1., 2. in 3. točke izreka odločbe, ki se nanaša nanj (9. točka). Komasacijski udeleženci niso dolžni plačati nobenih stroškov postopka komasacije (10. točka).

2Zoper prvostopenjsko odločbo sta tožeči stranki vložili pritožbo, ki jo je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, z odločbo številka 3313-57/2021-6 z dne 20. 7. 2021, kot neutemeljeno zavrnilo.

Tožbene navedbe

3Tožeči stranki sta dne 27. 8. 2021 vložili tožbo v upravnem sporu in dne 20. 9. 2021 ter 1. 10. 2021 dopolnitev le-te, v kateri izražata svoje nestrinjanje z izvedbo komasacije in navajata, da sta na Upravni enoti Ptuj soglašali le s prodajo in ne z zamenjavo svojih zemljišč. Navajata, da je zaradi novega vrednotenja prišlo do izgube vrednosti parcele, saj je GURS vrednost parcele ocenil na 3904,00 EUR, sedaj pa vrednost parcele znaša 2468,00 EUR, kar pomeni, da znaša razlika vrednosti 1456,00 EUR. V zvezi z dodeljeno parcelo št. 1964 navajata, da je ta parcela sam „šoder“, iz katere lahko kvečjemu naredijo gramozno jamo, zaradi česar je ne želita imeti. Kot dokaz prilagata kopijo zapisnika z dne 25. 9. 2018, iz katerega je razvidno, da nista bili seznanjeni z izkazovanjem novega vrednotenja zemljišč, na drugi strani zapisnika pa manjka številka. Dne 25. 9. 2018 je ga. A. A. prvotožečo stranko vprašala, če je parcela št. 1224/1 njihova in je rekla, naj podpiše, nakar ji je dala zapisnik v roke in je odšla.

4Tožeči stranki prilagata tudi kopijo vabila z dne 21. 5. 2019 z Geodetskega zavoda Celje, ki ga je poslal B. B., in sicer za torek, 28. 5. 2019 ob 14.00 uri. Ko sta prišla v gasilski dom, so bili na mizi razgrnjeni elaborati z zemljišči, onadva sta gledala in nista vedela, kaj naj. A. A. jima je rekla, če se strinjata s parcelo, naj podpišeta, onadva pa sta rekla, da ne vesta, katera parcela je njuna. Nič ni govorila o prodaji stare parcele, zato sta zahtevala, naj jima pokažejo parcelo. B. B. ju je nato peljal v naravo in sta videla, da je že vse zakoličeno. Ker nista bila zadovoljna, nista ničesar podpisala.

5Tožeči stranki predlagata, da sodišče tožbi ugodi in odloči, da se jima izplača denarna vrednost parcele št. 1224/1 v vrednosti 3.904,00 EUR.

Navedbe tožene stranke

6Tožena stranka je dne 24. 11. 2022 sodišču predložila upravni spis in podala odgovor na tožbo. Navaja, da tožeči stranki v večjem delu tožbe ponavljata svoje pritožbene navedbe, do (ne)utemeljenosti katerih se je že opredelila v obrazložitvi drugostopenjske odločbe, zato se v izogib ponovnemu navajanju nanjo sklicuje. V zvezi s sklicevanjem na priloženi informativni izračun GURS, ki ocenjuje (vloženo) parcelo št. 1224/1, k. o. ..., na 3.904,00 EUR, pa poudarja, da v komasacijskem postopku vrednotenje poteka drugače, kot določa 66. člen Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ). Kmetijska zemljišča, tako vložena kot tudi dodeljena, se namreč uvrščajo v vrednostne razrede, tem pa se, glede na njihovo površino, določi ustrezna vrednost v cenilnih enotah. V skladu z elaboratom vrednotenja zemljišč je za B vrednostni razred določenih 70 C. E. /m2, za C vrednostni razred pa 68 C. E./m2. Predmetna vložena parcela je bila v celoti uvrščena v B vrednostni razred, kar pomeni, da je bila pravilno ocenjena na 243.483 C. E. (3527x70), medtem ko je bila dodeljena parcela uvrščena tako v B kot C vrednostni razred, kar pomeni, da je bila pravilno ocenjena na 243.516 C. E. (2352x70)+(1252x68). Razlika v vrednosti je tako le 33 cenilnih enot in se zaradi male vrednosti v denarju ne poračuna. Ob tem pa tožena stranka dodaja, da je dodeljeno zemljišče večje površine od vloženega, čemu pa tožeči stranki (razumljivo) ne nasprotujeta.

7Tožeči stranki v prvi pripravljalni vlogi, poslani dne 3. 12. 2021, prerekata navedbe v odgovoru na tožbo in dodatno navajata, da je cenitev, ki jo je opravil gospod C. C., neutemeljena. Poudarjata tudi, da sta dala parcelo številka 1224/1 v prodajo in ne za zamenjavo.

K I. točki izreka

8Sodišče je, s sklepom II U 256/2021-23 z dne 23. 3. 2022, sklenilo, da se upravni spor z dnem izdaje tega sklepa prekine, saj je tožnik Č. Č. dne 27. 12. 2021 umrl. Sodišče je zato pozvalo dediče D. D., E. E. in F. F., da v roku 8 dni prevzamejo postopek, in da v istem roku imenujejo skupnega pooblaščenca za sprejemanje pisanj. Sodišče jih je obenem tudi poučilo, da če ga dediči v danem roku ne bodo sami imenovali, bo sodišče za skupnega pooblaščenca za sprejemanje pisanj štelo D. D.

9Prvotožeča stranka in dedinja D. D. je dne 14. 4. 2022 sodišču sporočila, da želi nadaljevanje postopka.

10Dedič E. E. je dne 11. 4. 2022 na sodišče naslovil dopis, da želi začasno zaustavitev postopka, in da prosi za vpogled dokumentacije, nakar ga je sodišče poučilo, da lahko v spis vpogleda v času uradnih ur sodišča, česar pa ni storil.

11Vlogo s smiselno enako vsebino je na sodišče naslovil tudi dedič F. F., kateremu je sodišče z dopisom z dne 3. 6. 2022, zaradi dejstva, ker imenovani živi v Nemčiji, poslalo tožbo, odgovor na tožbo in izpodbijani upravni akt prve ter druge stopnje. V dopisu ga je tudi poučilo, da če v roku 8 dni od prejema tega dopisa ne bo odgovoril na dopis, bo sodišče štelo, da je postopek prevzel z dnem preteka tega roka, in da bo sodišče za skupnega pooblaščenca za sprejemanje pisanj štelo D. D. Navedeni dopis je bil imenovanemu vročen dne 10. 6. 2022, vendar v danem roku in niti kasneje ni odgovoril na dopis sodišča.

12Postopek, ki je bil prekinjen iz razloga po 1. točki prvega odstavka 205. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju: ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), se nadaljuje, ko ga dedič prevzame, ali ko ga sodnik povabi, naj to stori (prvi odstavek 208. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Sodišče je dediče, s sklepom II U 256/2021-23 z dne 23. 3. 2022, pozvalo, naj v roku 8 dni od prejema sklepa prevzamejo postopek. Dediči so navedeni sklep sprejeli dne 29. 3. 2022 (D. D.), 4. 4. 2022 (E. E.) in dne 22. 4. 2022 (F. F.), zato se postopek v skladu s to določbo nadaljuje.

K II. točki izreka:

13Tožba je utemeljena.

14Sodišče je pri presoji izpodbijane odločbe dolžno paziti na zakonitost izdane odločbe in pravilno uporabo procesnih ter materialnih določb zakona, pri čemer mora že po uradni dolžnosti preveriti vsebino izreka in obrazložitev odločbe, ali se jo da preizkusiti (tretji odstavek 27. člena ZUS-1).¹

15Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je komasacija postopek, v katerem se zemljišča na določenem območju zložijo in ponovno razdelijo med prejšnje lastnike, tako da dobi vsak čimbolj zaokrožena zemljišča. Namen komasacije torej ni, da bi se zemljišče prodajalo, kot zatrjujeta tožeči stranki, niti tega komasacijski upravičenci v tem postopku ne morejo zahtevati. Posledično zahtevku tožečih strank za izplačilo vrednosti parcele št. 1224/1 v denarni vrednosti 3.904,00 EUR v predmetnem postopku ni mogoče ugoditi.

16Sodišče nadalje pojasnjuje, da se predlog za uvedbo komasacijskega postopka lahko vloži, če se s komasacijo strinjajo lastniki kmetijskih zemljišč, ki imajo v lasti več kot 67% (sedaj dve tretjini) kmetijskih zemljišč na predvidenem komasacijskem območju. Komasacija se uvede z odločbo upravne enote (prvi odstavek 57. člena ZKZ), pri čemer je v konkretnem primeru odločba o uvedbi komasacijskega postopka št. 331-1/2015-143 (05077) z dne 17. 12. 2015, postala pravnomočna dne 24. 5. 2016. S pravnomočno odločbo je bilo torej odločeno, da sta tožeči stranki v komasacijski sklad na komasacijskem območju KO ... vložili parcelo št. 1224/1, k. o. ... Ne glede na to, ali sta podali soglasje k izvedbi komasacijskega postopka ali ne, sta torej tožeči stranki (oziroma sedaj tožeča stranka in dedinja D. D. ter dediča E. E. in F. F. po pokojnem Č. Č.) kot lastnika kmetijskega zemljišča na komasacijskem območju udeleženi v komasacijskem postopku, saj zakon ne zahteva, da bi z izvedbo postopka morali soglašati vsi lastniki kmetijskih zemljišč.

17V postopku komasacije se izdelajo in razgrnejo naslednji elaborati: elaborat obstoječega stanja zemljišč na komasacijskem območju, elaborat vrednotenja zemljišč na komasacijskem območju, idejna zasnova komasacijskega območja in elaborat nove razdelitve zemljišč na komasacijskem območju (prvi odstavek 63. člena ZKZ). Komasacijski udeleženci lahko na elaborate po tem členu podajo pripombe in predloge na sami razgrnitvi, najpozneje pa v 8 dneh po izteku roka razgrnitve. Pripombe in predlogi na razgrnjene elaborate se obravnavajo v postopku pred izdajo odločbe o novi razdelitvi zemljišč, o njih pa se odloči z odločbo o novi razdelitvi zemljišč (četrti odstavek 63. člena ZKZ).

18Upravna enota Ptuj je kot prvostopenjski organ v izpodbijani delni odločbi navedla, da sta bili na razgrnjen elaborat idejne zasnove ureditve podani dve pripombi, ki sta bili obravnavani, ter po sklepu komasacijskega odbora neutemeljeni, na elaborat obstoječega stanja zemljišč in elaborat vrednotenja zemljišč komasacijskega območja KO ... pa ni bilo podanih pripomb. Na razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč komasacijskega območja KO ... je bilo podanih 7 pripomb komasacijskih udeležencev. Vsi komasacijski udeleženci, ki so podali svoje pripombe in predloge, so bili vabljeni na ustno obravnavo, vabljeni pa so bili tudi vsi komasacijski udeleženci, pri katerih bi zaradi ugoditve pripombe prišlo do spremembe novo dodeljenih zemljišč.

19Glede na tako pavšalno obrazložitev, iz katere ni razvidno, ali sta tožeči stranki podali pripombe in ali sta bili vabljeni na ustno obravnavo, sodišče ocenjuje, da je izpodbijana delna odločba v tem delu neobrazložena do te mere, da onemogoča preizkus pravilnosti in zakonitosti postopka. Upravna odločba mora biti namreč izdana v skladu z 214. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Če je odločba pomanjkljiva in v njej niso navedeni ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za pravilno in zakonito odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj takih dejstev in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, gre za pomanjkljivost, ki stranki ne omogoča vložitve učinkovitega pravnega sredstva, zato so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stranka ima pravico seznaniti se z razlogi odločitve in preudarki, ki so upravni organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.²

20Iz obrazložitve upravnega akta morajo biti torej v posledici izvedenega postopka navedene okoliščine, razlogi in pravna podlaga za odločitev organa, konkretizirane na način in v takšni meri, da odločitev, ki je bila sprejeta, nasprotna stranka lahko preveri oziroma se do navedb opredeli. Prav tako pa morajo biti te okoliščine navedene na način, da jih ob (morebitni) vložitvi pravnega sredstva lahko preveri tudi sodišče.

21Sodišče izpostavlja, da iz 22. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustave), ki zagotavlja enako varstvo pravic posameznika tudi pred državnimi organi, med drugim izhaja pravica stranke do izjavljanja v postopku, kar je bistvo poštenega postopka in velja za vsak postopek, voden pred državnim organom. Za pošten postopek je bistveno, da ima oseba, katere pravice, dolžnosti in interes so predmet postopka, ustrezne in zadostne možnosti, da zavzame stališče tako glede dejanskih kakor tudi glede pravnih vidikov zadeve. Navedeno pa lahko poda samo, kolikor ima pravico do izjave, in da je v posledici akt v upravnem postopku ustrezno obrazložen, saj je v nasprotnem primeru posamezniku kršena pravica do pravnega varstva iz 25. člena Ustave. Pravica do izjave je namreč ena izmed temeljnih pravic poštenega postopka in izhaja tudi iz določil ZUP. V 9. členu ZUP je jasno določeno, da je treba pred izdajo odločbe stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdano odločbo. Tretji odstavek istega člena nadalje določa, da organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Načelo zaslišanja stranke tako temelji na 22. členu Ustave o enakem varstvu pravic, saj mora stranka imeti možnost izjaviti se o vseh pravno relevantnih dejstvih pred odločitvijo organa in tako nadzirati delovanje organa v postopku, ki je odraz teh ustavnih načel. Enak standard izhaja tudi iz dokumentov Sveta Evrope in EU.

22Načelo zaslišanja stranke daje stranki tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico izjaviti se o vseh dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa, nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Tako organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, na katere se mora opirati odločba (146. člen ZUP). Ta možnost se lahko da stranki na obravnavi ali izven nje ustno na zapisnik ali v pisni obliki. Bistvo tega načela torej ni zgolj v navzočnosti stranke v postopku izdajanja odločbe, pač pa predvsem v možnosti, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi, ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka.³ Upravni postopek je namreč presečišče med zasebnim in javnim interesom, ki naj bosta uravnotežena. Enako varstvo pravic je na upravnem področju del obrambnih pravic pred prekomerno rabo oblasti oziroma njeno zlorabo (6. člen Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin - EKČP).⁴ Pri navedenem je treba posebej izpostaviti, da ima stranka v postopku pred organom s pravico do lastnega zaslišanja in zaslišanja prič možnost braniti se, zavarovati in uveljaviti svoje pravice določene z zakonom in tudi zavarovati koristi, kar je bistveno pri izvedbi upravnega postopka, ki mora tako kot drugi postopki prav tako teči po pravilih poštenega postopka. Vodenje poštenega postopka s strani upravnega organa pa ne pomeni zgolj zavzetje stališč stranke glede dejanskih vidikov zadeve, temveč tudi glede pravnih vidikov.⁵

23Sodišče ugotavlja, da iz zgoraj opisane obrazložitve delne odločbe sploh ni razvidno, ali oziroma na kakšen način je bila tožečima strankama zagotovljena pravica do izjave v postopku, glede na njuno nasprotovanje komasacijskemu postopku, ki je razvidno že iz zapisnika, sestavljenega v Gasilskem domu ..., dne 25. 9. 2018, ko sta kot pripombe in ugovore na razgrnjene podatke navedla: „parcelo obdržim tu, kjer je“. Iz spisovne dokumentacije je nadalje razvidno, da upravni organ ni obravnaval pripomb tožečih strank na razgrnjen elaborat nove razdelitve zemljišč komasacijskega območja KO ..., čeprav sta bila dne 28. 5. 2019, sodeč po njunih navedbah, ponovno prisotna v prostorih Gasilskega doma v ..., kjer sta izražala svoje nestrinjanje z izvedenim postopkom ter z dodeljeno parcelo. V upravnem spisu se sicer nahaja tudi obvestilo Upravne enote Ptuj z dne 11. 6. 2019 (na katerega se v obrazložitvi odločbe sklicuje šele drugostopenjski organ), v katerem je zapisano, da se, v skladu z drugim odstavkom 17. člena Pravilnika o izvajanju komasacij kmetijskih zemljišč, v času od 18. 6. 2019 do 2. 7. 2019 v prostorih Gasilskega doma v ... razgrinjajo deli elaborata nove razdelitve zemljišč, na kar lahko prejemnik obvestila (komasacijski upravičenec) še poda predloge oziroma pripombe. V zvezi z navedenim obvestilom pa sodišče ugotavlja, da vročitev tega pisanja v spisu ni izkazana, saj se v spisu (za razliko od večine preostalih pisanj) ne nahajajo vročilnice, ki bi potrjevale, da sta tožeči stranki navedeno obvestilo res prejeli, in da jima je torej bila zagotovljena pravica do izjave. Iz spisovne dokumentacije pa nedvoumno izhaja, da tožeči stranki nista bili vabljeni in se nista udeležili ustne obravnave, na kateri bi jima bila dana možnost obravnave njunih pripomb. Prav tako pa iz izpodbijane odločbe ne izhaja prav nobeno stališče upravnega organa glede nestrinjanja tožečih strank v zvezi z menjavo parcel in sploh ni jasno, ali je upravni organ zasledil nasprotovanje tožečih strank. Sodišče pri tem pripominja, da četudi bi bilo nasprotovanje stranke v postopku neutemeljeno, mora organ to dejstvo in razloge organa za zavrnitev ter morebitno pravno podlago za takšno odločitev pojasniti v odločbi.

24Na podlagi navedenega tako sodišče ugotavlja, da je bila v predmetnem postopku podana bistvena kršitev določb postopka, ki je vselej podana v primeru, ko gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka, ki jo določa ZUP (tretji odstavek 27. člena ZUS-1 v zvezi s 3. in 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP). Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijano delno odločbo odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom citiranega člena zadevo vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek.

25Tožena stranka bo morala pri ponovnem odločanju upoštevati četrti odstavek 64. člena ZUS-1 in tožeči stranki na primeren način zagotoviti pravico do izjave v postopku ter nato odločbo ustrezno obrazložiti.

26Sodišče je na podlagi 2. točke drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnega spisa očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti.

27Sodna taksa bo tožeči stranki vrnjena po uradni dolžnosti.

¹ Enako komentar ZUS-1, str. 266, točka 5. in 7.
² Sodba Vrhovnega sodišča I Up 248/2002, z dne 10. 11. 2004.
³ Komentar ZUP, 2004, stran 86.
⁴ Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 1/2020 z dne 2. 9. 2020, točka 8 obrazložitve.
⁵ Enako izhaja iz Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, Kerševan, E. in Androjna, V. GV založba 2017, str. 88 in 89.