UPRS Sodba I U 708/2019-73

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Potek upravnega postopka

1Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ zavrnil zahtevo tožnikov za vstop v inšpekcijski postopek, ki poteka v zvezi z gradnjo na zemljišču s parc. št. 811/2 k. o. ...

2Organ v obrazložitvi navaja, da tožniki svoj pravni interes opirajo predvsem na nevarnost izkopa vzdolž ograjnega zidu in možnosti poškodovanja. Povzema strokovni mnenji in druge listine, ki so jih v spis vložile stranke, in med drugim navaja, da iz dokumentacije iz zemljiškega katastra izhaja, da je ograjni zid postavljen na zemljišču s parc. št. 811/2 k. o. ... in je zato prešel v last lastnika tega zemljišča. Meni, da tožniki niso izkazali pravne koristi za vstop v inšpekcijski postopek v zvezi z gradnjo na zemljišču s parc. št. 811/2 k. o. ... ter da tega niso izkazali niti z navedbami o osenčenosti zemljišča.

3Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov. V svoji odločbi navaja, da tožniki niso izkazali, da je njihova korist oprta na zakon ali drug predpis. Navedbe, da gradnja domnevno neposredno posega na nepremičnino, ki je v lasti tožnikov, ne izkazujejo njihove pravne koristi za vstop v postopek, ker te okoliščine niso predmet inšpekcijskega postopka. Pojasnjuje, da se v inšpekcijskem postopku ugotavlja morebitna nelegalnost gradnje oziroma njena neskladnost z izdanim gradbenim dovoljenjem, motenje lastninske pravice pa ni predmet inšpekcijskega postopka.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

4Tožniki se z izpodbijano odločitvijo ne strinjajo in zoper njo vlagajo tožbo. Nasprotujejo ugotovitvam organa, da svoj pravni interes opirajo predvsem na nevarnost izkopa vzdolž ograjnega zidu in njegovega poškodovanja in da je ta zid prešel v last investitorja. Trdijo, da je izpodbijana odločba glede osončenosti, na katero se sklicujejo, neobrazložena. Trdijo, da gre za gradnjo nasipa brez gradbenega dovoljenja, ki spreminja hidrološke razmere okolice, ki neposredno vplivajo na zemljišča tožnikov. Trdijo tudi, da stanovanjski in nezahtevni objekt segata previsoko glede na teren, zaradi česar gre za neskladno gradnjo, ki bistveno vpliva na položaj tožnikov. Menijo, da imajo interes in pravico, da je gradnja na sosednji parceli skladna z izdanimi upravnimi dovoljenji. Njihova pravna korist naj bi bila tudi v tem, da upravni organ odločbo izda v razumnih rokih in da jim je omogočeno vlaganje pravnih sredstev v primeru neugodne odločitve. Opozarjajo na stališče Ustavnega sodišča, po katerem ni mogoče izključiti možnosti, da zakon v okviru javnega interesa varuje tudi individualni interes. Sklicujejo se še na 72. člen Ustave in navajajo, da v tem primeru to pomeni pravico, da je stavba na sosednji parceli zgrajena v skladu s prostorskimi akti in upravnimi dovoljenji ter da ne poslabšuje pogojev bivanja čez dopustno mejo. Trdijo, da zatrjevana nevarnost izkopa vzdolž ograjnega zidu in zmanjšanje osončenosti temeljita na 75. členu Stvarnopravnega zakonika (SPZ), 133. členu Obligacijskega zakonika (OZ) in zlasti na 72. členu Ustave RS.

5Sodišče je tožbo vročilo v odgovor toženki in prizadeti stranki. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis zadeve.

6Prizadeta stranka v odgovoru sodišču predlaga, naj tožbo zavrne. Meni, da je v tej zadevi pravno pomembno, da gre za inšpekcijski postopek zaradi neskladne gradnje in da je zato pravni interes tožnikov treba presojati z vidika ukrepov, kot jih določa 153. člen ZGO-1. Navaja, da tožniki niso prijavitelji in da zato zanje ni upoštevna sodna praksa, ki se nanaša na prijavitelja. Trdi, da tožniki z navedbami o pravici do skladne gradnje z upravnimi dovoljenji in do odločanja v razumnih rokih navajajo abstraktno pravno korist. Glede ostalih navedb tožnikov pa trdi, da z njimi zasledujejo dejansko korist (v zvezi s čemer se sklicuje na sodno prakso Upravnega sodišča) in da sodijo na področje civilnega prava. Dodaja še, da je gradnja končana, zato inšpektor ne more odrediti ustavitve, prav tako pa ne more odrediti ukrepov, ki si jih želijo tožniki, saj ne sodijo v nabor ukrepov iz ZGO-1.

7Tožniki so na naroku za glavno obravnavo navedli še, da imajo pravni interes za sodelovanje v navedenem inšpekcijskem postopku tudi zaradi uveljavljanja nepravilnosti v postopku, pospešitve postopka in pravnih sredstev, v zvezi s čemer se sklicujejo na ugotovljene kršitve upravne inšpekcije v dveh postopkih izdaje gradbenega dovoljenja.

Dokazni sklep

8Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve. Izvedbo dokaza z vpogledom v zapisnik o inšpekcijskem nadzoru z dne 5. 8. 2020 je zavrnilo kot pravno nepomembno za odločitev v obravnavani zadevi. Predmet presoje v tej zadevi je odločitev gradbene inšpekcije, navedeni zapisnik pa se nanaša na upravni inšpekcijski nadzor, poleg tega pa gre za nadzor nad delovanjem drugega organa (upravne enote) v zadevah izdaje gradbenega dovoljenja. Ker je navedeni zapisnik nastal po izdaji izpodbijanega sklepa, bi sodišče izvedbo tega dokazala moralo zavrniti tudi na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1).

K I. točki izreka

9Tožba ni utemeljena.

10Predmet sodne presoje v tem upravnem sporu je zakonitost odločitve upravnega organa, da se tožnikom ne prizna statusa stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku.

11Upravno sodišče je v dosedanji praksi pri presoji pogojev za stransko udeležbo v inšpekcijskem postopku (npr. I U 2340/2017, III U 61/2016) poudarilo, da se inšpekcijski postopek vodi po določbah ZIN in da po 24. členu ZIN je stranka v postopku pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora le zavezanec, med tem ko vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke v postopku.

12V ustavnosodni praksi se je ne glede na navedeno zakonsko določilo izoblikovalo stališče (odločba Ustavnega sodišča RS št. Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008), da je treba, če to zahteva prijavitelj, presoditi, ali mu gre položaj stranskega udeleženca. V takem primeru mora prijavitelj izkazati, da se s postopkom posega v njegov zakonsko varovani položaj. S takim stališčem se varuje pravica iz 22. člena Ustave, ki posamezniku zagotavlja možnost, da se udeležuje postopka, v katerem se odloča o njegovi pravici in pravni koristi.

13Po presoji sodišča enak kriterij za položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku velja tudi za druge osebe, ki uveljavljajo tak položaj, pa niso prijavitelji. To namreč izhaja že iz 43. člena ZUP, ki ureja položaj stranskih udeležencev.

14Po navedeni določbi ZUP je stranski udeleženec samo tisti, ki varuje svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka in kolikor jo v tem postopku lahko varuje. Upoštevaje sodno prakso tega sodišča (sodba I U 1311/2015) mora obstajati določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet inšpekcijskega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku.

15Tožniki pravilno uveljavljajo, da gre tudi v inšpekcijskih postopkih za uporabo predpisa, ki sočasno poleg javnega interesa lahko varuje tudi zasebne interese (prim. sodbo tega sodišča I U 2340/2017 v zvezi s sodbo Ustavnega sodišča RS Up-741/12). Pravni interes posameznika, ki ga lahko varuje v upravnem postopku kot stranski udeleženec, je torej mogoče utemeljiti tudi v okviru določene splošne pravne norme, ki zapoveduje določeno ravnanje oblastvenega organa (npr. skrb za okolje, zdravje itd.), kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo.

16Navedeno pomeni, da stranski udeleženec vedno lahko varuje le svoje pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javne koristi. Poleg tega pa navedeno pomeni tudi, da mora okoliščino, da je pravna norma, ki je sicer namenjena varstvu javne koristi, spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa, stranski udeleženec s svojimi trditvami tudi zatrjevati in ustrezno izkazati.

17Materialni predpis, na katerega oseba, ki uveljavlja stransko udeležbo, lahko opre svoj pravni interes, je lahko le predpis, ki ga inšpektor mora uporabiti pri odločanju v postopku inšpekcijskega nadzora, ne pa katerikoli materialni predpis, ki je sicer lahko podlaga za odločanje v drugih (sodnih) postopkih.

18Tožniki po povedanem pravnega interesa za udeležbo v gradbenem inšpekcijskem postopku ne morejo uspešno opreti na določbe 75. člena SPZ (prepovedana imisija) in 133. člena OZ (zahteva za odstranitev nevarnosti), saj se spori iz teh pravnih razmerij rešujejo v civilnih sodnih postopkih, ne pa v upravnih postopkih inšpekcijskega nadzora gradenj. Tovrsten inšpekcijski postopek je namreč namenjen varstvu javnega interesa na področju gradenj, njegov obseg pa je začrtan v določbi 145. člena ZGO-1¹, zato v njem ni mogoče uveljavljati varstva pravic iz sosedskega prava (prim. sodbo tega sodišča I U 2340/2017).

19Tožniki pa pravnega interesa niso izkazali niti s sklicevanjem na določbo 72. člena Ustave RS, ki določa pravico do zdravega življenjskega okolja. Tožniki namreč v tožbi niso konkretizirali, v kateri pravni normi, ki jo mora v okviru pooblastil inšpekcijskega nadzora iz 145. člena ZGO-1 uporabiti inšpektor, je zajeto varstvo njihove pravice do zdravega življenjskega okolja. Ta konkretizacija je, kot pojasnjeno v 16. točki te obrazložitve, naloga tožnikov. Ker se inšpekcijski postopek lahko začne in vodil le zaradi varstva javne koristi,² mora tisti, ki si prizadeva za položaj stranskega udeleženca, konkretizirano navesti, v čem se ta javni interes prekriva z njegovim pravnim interesom.

20Tega tožniki niso storili s sklicevanjem na pravico iz 72. člena Ustave RS in posplošeno trditvijo, da to pomeni pravico, da je stavba na sosednjem zemljišču zgrajena v skladu s prostorskimi predpisi in upravnimi dovoljenji ter ne poslabšuje pogojev bivanja čez dopustno mejo. Kot je bilo že pojasnjeno, je varstvo pred poslabšanjem pogojev bivanja čez dopustno mejo samo po sebi zagotovljeno v civilnih sodnih postopkih. Tudi določbi 75. člena SPZ in 133. člena OZ sta namreč zakonska realizacija pravice iz 72. člena Ustave RS. S to ustavno pravico povezano tožbeno sklicevanje na zakonsko zahtevo, da je objekt zgrajen v skladu s prostorskimi predpisi in upravnimi dovoljenji, pa ostaja na splošni ravni, ki sodišču ne omogoča preizkusa, v čem naj bi bilo mogoče uresničiti varstvo pravnega interesa tožnikov v inšpekcijskem postopku.

21Navedenega preizkusa pa sodišče ni moglo opraviti niti ob upoštevanju tožbenih navedb, da gradnja nasipa brez gradbenega dovoljenja spreminja hidrološke razmere okolice, kar neposredno vpliva na zemljišče tožnikov, ter trditve, da stanovanjski in nezahtevni objekt segata previsoko glede na teren. Gre namreč za splošne navedbe, ki sodišču ne omogočajo preizkusa pravnega interesa tožnikov. Enako velja tudi za tožbeno nasprotovanje ugotovitvam organa, da tožniki svoj pravni interes opirajo predvsem na nevarnost izkopa vzdolž ograjnega zidu in njegovega poškodovanja ter da je ta zid prešel v last investitorja, saj tožbene navedbe ne presegajo tega besedila.

22Ker je tožba v upravnem sporu samostojno pravno sredstvo, mora stranka razloge za njeno vložitev konkretizirati v tožbi in samo tako opredeljeni razlogi so predmet preizkusa v upravnem sporu (prim. sodbo tega sodišča I U 608/2011). Sodišče tako ne more preizkušati navedb, ki jih je stranka podala v drugih fazah postopka. K temu sodišče še pripominja, da tudi s tem povezane pritožbene navedbe tožnikov ne presegajo navedenih pavšalnih tožbenih trditev, zato sodišče tožnikov ni opozorilo na to pomanjkljivost tožbe, saj morebitnih dodatnih navedb zaradi materialne neizkoriščenosti pravnih sredstev ne bi moglo upoštevati.³

23Iz enakih razlogov pa sodišče ne more preizkusiti niti tožbenih navedb glede osončenosti. Tožniki zato ne morejo uspeti niti z očitkom o neobrazloženosti izpodbijane odločbe v tem delu. Ne povejo namreč, na katere njihove pravno relevantne navedbe s tem v zvezi (ki so jih bili dolžni ustrezno uveljavljati že s pritožbo v upravnem postopku), z izpodbijano odločbo ni bilo odgovorjeno.

24Ker mora torej oseba, ki uveljavlja udeležbo v upravnem postopku gradbene inšpekcije, svoj pravni interes konkretizirati na način, ki omogoča preizkus, ali bo v postopku, z vidika namena tega postopka (varstvo javne koristi) in obsega pooblastil, ki jih ima inšpektor, mogoče hkrati uresničiti tudi varstvo njene zasebne pravne koristi, in ker tega tožniki po povedanem niso storili, ne morejo uspeti niti s povsem splošnimi navedbami, da je njihov interes v tem, da je gradnja na sosednji parceli skladna z izdanimi upravnimi dovoljenji, da upravni organ odločbo izda v razumnih rokih in da jim je omogočeno vlaganje pravnih sredstev.

25Glede na navedeno je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1.

K II. točki izreka.

26Odločitev o stroških postopka, ki so jih priglasili tožniki, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

27Ker pa ZUS-1 nima posebnih določb glede povrnitve stroškov strank z interesom, je glede tega vprašanja treba uporabiti Zakon o pravdnem postopku (ZPP), zlasti 154. in 155. člen. Stranka z interesom je v tem upravnem sporu s svojimi navedbami sicer zasledovala, da sodišče tožbo zavrne, kar pomeni, da je s svojim zahtevkom uspela, vendar pa je sodišče presodilo, da z njimi ni z ničemer prispevala k rešitvi zadeve. Zato je ocenilo, da priglašeni stroški niso bili potrebni.

¹ ZGO-1 se v tej zadevi uporablja na podlagi prvega odstavka 106. člena Gradbenega zakona (GZ).
² Inšpektor namreč postopek ustavi, če oceni, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, gl. sklep Vrhovnega sodišča X Ips 209/2015.
³ Prim. sodbo Vrhovnega sodišča II Ips 68/2020 glede nedovoljenega preskakovanja pravnih sredstev.