VSRS Sodba U 4/2022-36

Tožba se zavrne.

1Sodni svet Republike Slovenije (v nadaljevanju Sodni svet) je z odločbo 249/2020-16 z dne 7. 4. 2022 tretjič odločal o predlogu za hitrejše napredovanje tožnice v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu. Že tretjič je njen predlog zavrnil. Predhodno odločbo z dne 4. 11. 2021 je Vrhovno sodišče s sklepom U 11/2021-19 z dne 9. 2. 2022 razveljavilo in Sodnemu svetu naložilo, da v ponovljenem postopku v skladu z napotki in stališči Vrhovnega sodišča o tožničinem predlogu za hitrejše napredovanje ponovno odloči. V navedenem sklepu je Vrhovno sodišče zavzelo stališča: da dejstvo, da je tožnica svojo celotno kariero opravljala delo na področju prekrškov, ne more biti ovira za napredovanje v višji sodniški naziv; da za stališče, da bi v primeru pozitivne odločitve o tožničinem napredovanju prišlo do določene neenakosti med njenim položajem in položajem drugih primerljivih okrožnih sodnikov, ki sodijo na drugih področjih, ni zakonske podlage; da ocena povprečnih rezultatov sodišča v času, ko ga je vodila tožnica, ne more biti sprejeta le na podlagi statističnih rezultatov oz. podatkov, zlasti ne tistih, na katere predsednik ne more vplivati.

V ponovljenem postopku Sodni svet z izpodbijano odločbo ugotavlja, da je tožnica prizadevna in uspešna sodnica, ki opravljanju sodniškega poklica ter aktivnostim na pedagoškem in publicističnem področju posveča veliko energije, s sodelovanjem v projektnih skupinah Vrhovnega sodišča in drugimi aktivnostmi pa prispeva k razvoju prava na področju prekrškov in celotnega sodstva. Kljub temu predlog za njeno hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu na Sodnem svetu ni dobil zadostnega števila glasov. Iz obrazložitve izhaja, da so bili rezultati sodišča, ko ga je vodila tožnica, povprečni in čeprav sposobnosti vodenja ni mogoče zreducirati samo na statistične podatke o rezultatih sodišča, ki ga vodi njegov predsednik, se lahko tudi preko njih ugotavlja ali je predsednikov pristop do vodenja sodišča uspešen ali ne ali pa je morda nadpovprečno uspešen. Inovativni pristop k vodenju sodišča je mogoče pozitivno ovrednotiti le v primeru, če ima pozitivne učinke, ti pa se odrazijo v rezultatih sodišča. Okrožno sodišče v A. in Okrajno sodišče v A. sta pod tožničinim vodstvom uspešno poslovali in Sodni svet ugotavlja, da je tožnica ob vodenju sodišča s tem dosegla ustrezen, ne pa nadpovprečen standard. Nadalje poudarja, da je tožnica skozi celotno kariero svoje delo opravljala na področju prekrškov in temeljnega področja dela ni spremenila. Sodni svet je v okviru pravice do odločitve po prostem preudarku upošteval tudi zahtevo, da pri odločanjih o napredovanju upošteva načelo enakosti pred zakonom med sodniki in zlasti skrb za učinkovito in odgovorno sodstvo. Meni, da bi se ob ugoditvi predlogu za napredovanje v razmerju do okrožnih sodnikov, ki sodijo na drugih področjih, prav tako pa tudi v razmerju do višjih sodnikov, vzpostavila neupravičena neenakost, kar bi lahko vodilo do nesistemskih učinkov za delovanje sodstva.

2Tožnica v tožbi izraža nestrinjanje z obstojem različnih oblik hitrejšega napredovanja. Meni, da je strožji pristop k presoji pogojev za hitrejše napredovanje sodnika v višji naziv na istem sodniškem mestu izven meja prostega preudarka, nezakonit in izrazito diskriminatoren. Sodnemu svetu očita, da določbo 34.a člena Zakona o sodniški službi¹ (v nadaljevanju ZSS) tudi v ponovljenem, že tretjem postopku, razlaga v nasprotju z namenom zakonodajalca kot tudi v nasprotju z usmeritvami, ki izhajajo iz sodne prakse Vrhovnega sodišča. Navaja, da ocena o neizpolnjevanju kriterija sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta na nivoju nadpovprečnosti ni v zadostni meri utemeljena in da izhaja iz statističnih podatkov PSP, ki predstavlja predvsem upravljavsko orodje, namenjeno spremljanju in prilagajanju poslovnih procesov. Doseganje, preseganje ali nedoseganje zastavljenih ciljev izraža zgolj in samo, ali je predsednik sodišča glede na pretekle statistične podatke pravilno ocenil gibanje v načrtovalnem letu, kar pomeni, da je z neustreznim (nižjim) načrtovanjem pripada in števila rešenih zadev mogoče vplivati na statistično uspešnost poslovanja sodišča. Predsednik sodišča mora v okviru spremljanja hitrosti vodenja postopkov spremljati pravočasno izvajanje procesnih opravil, ne pa tudi pravilnost (upravičenost) posameznega procesnega opravila. Na pripad zadev, zlasti pa na odčrtavanje starih zadev v posameznem poročevalskem obdobju, predsednik nima vpliva. Zato se ocena sposobnosti vodenja sodišča ne more opreti samo na te podatke. Sodni svet se je kljub jasnemu napotilu Vrhovnega sodišča oprl le na nekatere statistične podatke za leti 2018 in 2019, čeprav se ocena uspešnosti vodenja sodišča sprejema za bistveno daljše ocenjevalno obdobje; v celotnem obdobju od 2015 do 2019 pa je sodišče, ki ga je vodila, doseglo nadpovprečen rezultat glede zniževanja starosti nerešenih zadev in preseglo cilj glede načrtovanega števila nerešenih zadev. Tudi skupna ocena poslovanja sodišča je nadpovprečna, o čemer pričajo odločitve Personalnih svetov. Nasprotuje tudi relativiziranju inovativnega pristopa, za katerega je že v tožbi poudarila, da se posamezne izvedene novosti v poslovnih procesih sodišča ne morejo pokazati v kratkem obdobju, pač pa je njihove učinke nujno spremljati skozi daljše časovno obdobje. Ni tudi upoštevano, da je tožnica večkrat predlagala in izvedla prenos zadev po 105. členu Zakona o sodiščih² in je tako sodišče, ki ga je vodila, pripomoglo k zmanjševanju sodnih zaostankov s prevzemanjem v reševanje zadev drugih sodišč (Celje, Maribor). V škodo tožnici se šteje tudi, da po imenovanju v naziv okrožne sodnice ni menjala področja dela, čeprav ZSS kriterija menjave področja dela ne postavlja. Meni, da je Sodni svet z odločitvijo kršil načelo zaupanja v pravo in pravico do prostega preudarka ter tudi pri tretjem odločanju ni argumentirano utemeljil razlogov, zaradi katerih se ne strinja z ocenama Personalnega sveta višjega sodišča v Mariboru za leti 2018 in 2019 in Personalnega sveta Vrhovnega sodišča v zvezi z oceno Personalnega sveta Višjega sodišča v Mariboru za leta 2015, 2016 in 2017. Prekoračil je zakonski okvir prostega preudarka s tem, ko je arbitrarno in samovoljno kot argument v svoji odločitvi izpostavil, da napredovanje tožnice ne bi bilo utemeljeno z vidika načela enakosti pred zakonom med sodniki. Vrhovno sodišče je sklepom U 2/2020 z dne 17. 2. 2020 že razsodilo, da je Sodni svet prekoračil meje prostega preudarka, ko je zahteval, da se za napredovanje po 34.a členu ZSS zahteva sodnikova nadpovprečnost na izrazito višjem nivoju. Z uvajanjem novih kriterijev, kot so javni interes, odsotnost negativnega poseganja v notranja razmerja v sodstvu kot sistemu, skrb za enakost pred zakonom med sodniki, skrb za učinkovito in odgovorno sodstvo, ter kriterijem sprememba področja dela po napredovanju v naziv, je po prepričanju tožnice ravnal arbitrarno in prekoračil meje prostega preudarka, kot jih je začrtal zakonodajalec. Nazadnje očita Sodnemu Svetu tudi, da ni pripravljen slediti napotkom, kot izhajajo iz sklepov Vrhovnega sodišča, in jih ignorira. Opozarja na odločitev Ustavnega sodišča v odločbi P-2/21 z dne 9. 12. 2021 , v kateri je Sodni svet problematiziral veljavno zakonsko ureditev, ki dopušča odločanje v sporu polne jurisdikcije tudi v tovrstnih primerih. Vrhovno sodišče ima zakonsko pooblastilo za odločanje v sporu polne jurisdikcije, četudi Sodni svet meni, da ga ne bi smelo imeti in takšni ureditvi sodnega varstva nasprotuje. Glede na to, da je Sodni svet že tretjič v odločanju po prostem preudarku odločil arbitrarno in diskriminatorno, predlaga, da o tožbi Vrhovno sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije tako, da tožbi ugodi, odločbo Sodnega sveta Su 249/2020 z dne 7. 4. 2022 odpravi in predlogu za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu ugodi ter jo z dnem 21. 1. 2021 uvrsti v 55. plačni razred.

3Sodni svet v odgovoru na tožbo navaja, da ne uvaja nove oblike hitrejšega napredovanja, kot to trdi tožnica, temveč zakonsko pooblastilo, da odloča o tovrstnih napredovanjih, uporablja skladno z v odločbi predstavljenimi in zakonitimi kriteriji. V okviru pravice do odločitve po prostem preudarku je dolžan upoštevati vidik in potrebe celotnega sodstva, v tem okviru pa skrbeti tudi za enakost sodnikov glede na vrsto dela, ki ga opravljajo, in položaje oz. nazive, ki jih zasedajo. Pozitivne navedbe o tožničini karieri niso v nasprotju z odločitvijo, ne implicirajo pa že pozitivne odločitve o predlogu za hitrejše napredovanje. Glede tožničinih vodstvenih sposobnosti je Sodni svet izpostavil okoliščine, ki tožnici ne govorijo v prid, in tiste, zaradi katerih je sprejel odločitev, da v tem kriteriju ne odstopa od povprečja. Kriteriji, na podlagi katerih je vodstvene sposobnosti ocenil drugače, kot sta to storila pristojna Personalna sveta, so v odločbi predstavljeni. Izčrpno je tudi pojasnjeno, do kje segajo meje prostega preudarka Sodnega sveta in zakaj bi se ob drugačni odločitvi v razmerju do okrožnih sodnikov, ki sodijo predvsem na drugih področjih, vzpostavila neenakost, prav tako pa tudi v razmerju do višjih sodnikov. Cilj napredovanj ne more biti samo pozitivna osebna kariera posameznega sodnika, pač pa mora Sodni svet upoštevati tudi načelo enakosti pred zakonom med sodniki, vodi pa ga tudi skrb za učinkovito sodstvo. Diskrecijsko polje presoje Sodnega sveta mora upoštevati vse te dejavnike. Podaja razlago, zakaj obstoječi sistem napredovanja okrajnih sodnikov, zlasti v naziv višjega sodnika na istem sodniškem mestu, ni ustrezen. Vztraja, da je strožja presoja hitrejšega napredovanja v nazivih na istem sodniškem mestu za prvostopenjske sodnike v primerjavi z ostalimi oblikami hitrejšega napredovanja zakonsko skladna in pravzaprav nujna za pravilno delovanje obstoječega sistema napredovanj sodnikov. Predlaga zavrnitev tožbe.

4Tožnica v vlogi z dne 15. 7. 2022 v bistvenem povzema svoje navedbe iz tožbe in drugih vlog v predhodnih postopkih.

5Med strankama niso sporna odločilna dejstva, pač pa le uporaba materialnega prava, zato izvedba glavne obravnave ni bila potrebna (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

6Tožba ni utemeljena.

7Na podlagi četrtega odstavka 34.a člena ZSS lahko okrajni oziroma okrožni sodnik svétnik na istem sodniškem mestu napreduje v neposredno višji sodniški naziv, če so pretekla najmanj tri leta od imenovanja na položaj svétnika in če iz ocene sodniške službe izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje. Tožnica izpolnjuje navedene formalne pogoje za napredovanje. Z odločbo Sodnega sveta št. 149/2017-10 z dne 4. 5. 2017 je bila imenovana na položaj okrožne sodnice svétnice, iz dokončne ocene sodniške službe Personalnega sveta Višjega sodišča v Mariboru številka SuZ 1/2020-1 z dne 16. 6. 2020 pa izhaja, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje.

8Sodni svet je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničin predlog za napredovanje v višji naziv na istem sodniškem mestu z obrazložitvijo, da temeljnega področja dela z napredovanjem iz naziva okrajne sodnice v okrožno sodnico in kasneje v okrožno sodnico svétnico ni spremenila; da bi v primeru pozitivne odločitve za njeno napredovanje prišlo do neenakosti med njenim položajem in položajem drugih primerljivih okrožnih sodnikov, ki sodijo na drugih področjih ter višjih sodnikov; da je po kriteriju sposobnosti opravljanja vodstvene funkcije ni mogoče oceniti kot nadpovprečno uspešne.

9Za hitrejšo obliko napredovanja drugi odstavek 32. člena ZSS določa, da se ocena, da izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje, izda, če personalni svet ugotovi, da sodnik nadpovprečno izpolnjuje kriterije iz prvega odstavka 28. člena ZSS. Iz besedila četrtega odstavka 34.a člena ZSS izhaja, da Sodni svet o predlogu za navedeno napredovanje odloča po prostem preudarku (taka razlaga te določbe ZSS je uveljavljena tudi v sodni praksi Vrhovnega sodišča).

10Kadar organ odloča po prostem preudarku, se v upravnem sporu v okviru presoje zakonitosti akta presoja le, ali je bil prosti preudarek uporabljen v skladu z njegovim namenom in ali so bile meje prostega preudarka prekoračene. Obseg sodnega preizkusa prostega preudarka je torej omejen in so zanj postavljeni okviri: odločba v upravni zadevi mora biti izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je organu pooblastilo dano (tretji odstavek 40. člena Zakona o upravnem sporu³ (ZUS-1). Sodni svet tako ni vezan na oceno sodniške službe, ki jo poda personalni svet, vendar pa mora svojo morebitno drugačno odločitev ustrezno obrazložiti. Iz odločbe morajo biti razvidni razlogi, na podlagi katerih je mogoče preizkusiti, da je podatke o delu konkretnega sodnika upošteval pri svojem odločanju in jih tudi vsebinsko poglobljeno vrednotil, kar daje podlago za sklepanje, da je izdal odločbo v skladu z namenom, za katerega mu je dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku.⁴ Sodni svet je po Ustavi eden izmed garantov sodniške neodvisnosti in opravlja pomembno vlogo pri konstituiranju sodne oblasti ter pri tem nosi tudi svoj del odgovornosti. Da bi bil lahko ta ustavni položaj Sodnega sveta spoštovan in ohranjen v sodnem sporu med sodnikom in Sodnim svetom, Vrhovno sodišče ne sme nedopustno omejevati prostora presoje, ki mu je zaupan kot posebnemu ustavnemu organu. Drugačno stališče bi nesprejemljivo okrnilo ustavno očrtani položaj Sodnega sveta in lahko celo izničilo ustavno zasnovo Sodnega sveta kot ustavnega organa sui generis⁵.

11Sodni svet z ustreznim ovrednotenjem kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS, upoštevaje pri tem merila iz drugega odstavka istega člena, soprispeva k izgrajevanju pričakovanih standardov opravljanja sodniške službe. Ko na podlagi prvega odstavka 32. člena ZSSve odloča o napredovanju sodnikov, samostojno oceni izpolnjevanje pogojev v skladu z zakonom, ki ureja sodniško službo. Iz odločbe, ki jo izda, morajo biti razvidni razlogi, na podlagi katerih je mogoče preizkusiti, ali je podatke o delu sodnika celostno ovrednotil⁶. Z namenom uresničevanja njegove vloge kot državnega organa sui generis in skladno z delom njegove odgovornosti za stanje v sodstvu mu je treba priznati pristojnost, da odloči, kateri izmed kriterijev iz prvega odstavka 28. člena ZSS so pomembnejši oziroma imajo večjo težo z vidika zahtev sodniškega dela in funkcije⁷.

12Vrhovno sodišče je sicer v več odločbah (tudi v prejšnji razveljavitveni št. U 11/2021 z dne 9. 2. 2022) zavzelo stališče, da zakon za hitrejše napredovanje v višji sodniški naziv ne določa posebnega, strožjega standarda nadpovprečnosti. Razvoj sodne prakse, ki ga najbolje ilustrira sodba U 3/2022 z dne 30. 8. 2022, je pokazal, da se ta vrsta napredovanja dejansko razlikuje od hitrejšega napredovanja na položaj sodnika svetnika in hitrejšega napredovanja v plačnih razredih. Sodnik pridobi naziv višjega, zahtevnejšega sodniškega mesta, mimo javnega razpisa, kjer bi za pridobitev takega naziva moral izkazati najboljši rezultat v primerjavi z drugimi kandidati, ne da bi se preizkusil s sojenjem v zahtevnejših zadevah. Če se je sodna praksa na začetku nagibala k stališču, da je zahteva po strožjem standardu nadpovprečnosti pri tej obliki hitrejšega napredovanja neutemeljena, je Vrhovno sodišče prav v tej razliki prepoznalo utemeljenost stopnjevanja zahtev po odstopanju od povprečja primerljive skupine sodnikov do meje, ki omogoča uspeh v izbirnem postopku. S citirano sodbo je presodilo, da v tem primeru strožji pristop ni niti nezakonit niti diskriminatoren, saj ne gre za kršitev enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), če se različni položaji obravnavajo različno.

13Kot izhaja iz citirane sodbe U 3/2022 z dne 30. 8. 2022, pri odločanju o napredovanju Sodni svet ni vezan le na upravičen interes posameznega sodnika za ustrezno poklicno napredovanje, pač pa mora zasledovati tudi javni interes. Ko zakon opredeljuje položaj in vlogo Sodnega sveta, mu poleg varstva samostojnosti in neodvisnosti sodne veje oblasti nalaga tudi skrb in posledično odgovornost za zagotavljanje kakovosti dela sodišč in sodnikov ter javnega ugleda sodstva (prvi odstavek 2. člena ZSSve). Da mora Sodni svet zasledovati tudi javni interes, saj si mora s svojim odločanjem prizadevati za pridobitev zaupanja javnosti, izhaja med drugim tudi iz Mnenja št. 24, ki ga je na temo Razvoj sodnih svetov ter njihova vloga v neodvisnih in nepristranskih pravosodnih sistemih v Strasbourgu 5. 11. 2021 sprejel Posvetovalni svet evropskih sodnikov (CCJE). Zato mora pri uresničevanju upravičenega interesa ustreznega poklicnega napredovanja posameznih sodnikov (pod enakimi pogoji) poskrbeti za ravnovesje z javnim interesom, ki zasleduje cilj kakovostnega in učinkovitega izvrševanja sodne oblasti. Ko zakon za odločanje o napredovanju določa, da ima Sodni svet prosti preudarek, mu s tem v okviru zakonsko očrtanega prostora presoje, upoštevaje načelo enakosti pred zakonom, omogoča, da v primeru izpolnjevanja formalnih zakonskih pogojev pretehta, ali je predlog za napredovanje utemeljen tako z vidika javnega interesa kot tudi z vidika upravičenega interesa posameznega sodnika za ustrezno poklicno napredovanje.

14Glede na obrazložene pristojnosti in pooblastila, ki jih Sodnemu svetu daje zakon, je očitek, da je prekoračil meje prostega preudarka in da ni odločil v skladu z namenom, zaradi katerega mu je pooblastilo dano (ter da razlaga določbo 34.a člena ZSS v nasprotju z njenim namenom), neutemeljen.

15Sodni svet je v izpodbijani odločbi natančno obrazložil tudi razloge, zaradi katerih je predlog za napredovanje tožnice v višji sodniški naziv na istem sodniškem mestu zavrnil. Ugotovil je, da je tožnica prizadevna in uspešna sodnica, ki opravljanju sodniškega poklica ter aktivnostim na pedagoškem in publicističnem področju posveča veliko energije, da s sodelovanjem v projektnih skupinah VSRS prispeva k razvoju celotnega sodstva, z drugimi predstavljenimi aktivnostmi pa k razvoju prava na področju prekrškov. Kljub navedenim pozitivnim pokazateljem pa je upošteval tudi zahtevo, da pri odločanju o napredovanjih upošteva načelo enakosti pred zakonom med sodniki in zlasti skrb za učinkovito in odgovorno sodstvo. Poudaril je, da delo sodnika ni abstraktno in je zato treba pri odločanju o karieri posameznega sodnika upoštevati tudi vrsto in vsebino zadev, na katerih sodnik dela. Glede na to, da tožnica ves čas svoje kariere področja dela ni spremenila in je opravljala sodniško funkcijo pretežno na področju prekrškov, ki sodijo v okrajno pristojnost, bi napredovanje v višji naziv že z vidika položaja in odgovornosti sodnikov, ki sodijo na drugih področjih, in sodnikov, ki sodijo na višjih sodiščih, ne bilo skladno niti z načelom enakosti niti s prizadevanji za notranje skladno sodstvo. Iz izpodbijane odločbe je tudi razvidno, da je pri oceni vodstvenih sposobnosti upošteval pozitivne kazalnike, kot tudi to, da tožnica kot predsednica sodišča na nekatere rezultate ni mogla vplivati. Podrobneje pa je pojasnil, na podlagi katerih (negativnih) kazalnikov njenih vodstvenih sposobnosti ne more oceniti kot nadpovprečne. Nadalje iz izpodbijane odločbe izhaja, da je upošteval njen inovativni pristop k vodenju sodišča, dejstvo, da so na sodišču reševali zadeve drugih sodišč in s tem pripomogli k reševanju sodnih zaostankov, kot tudi ni prezrl ocen Personalnih svetov. Z upoštevanjem vseh kazalnikov in dejstev, ki jih je tožnica izrecno izpostavila in je nanje opozorilo tudi Vrhovno sodišče v prejšnjem razveljavitvenem sklepu, je ocenil, da je tožnica ne izpolnjuje pogojev za napredovanje v višji naziv na istem sodniškem mestu.

16Obrazložitev je izčrpna in logična ter omogoča seznanitev z zadržki za napredovanje tožnice v višji naziv na istem sodniškem mestu, čeprav tožnica trdi drugače. Sodni svet je podatke o tožničinem delu celostno ovrednotil in pojasnil, katerim kriterijem ocenjevanja je dal večjo težo ter zakaj izpolnjevanja vseh kriterijev ne more oceniti nadpovprečno. Ustrezno so obrazložene tudi druge okoliščine, zaradi katerih v iskanju ravnovesja med upravičenim interesom tožnice za poklicno napredovanje in javnim interesom njenemu predlogu ni ugodil.

17Glede na obrazloženo je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

18Vrhovno sodišče o stroških postopka ni odločalo, ker jih tožnica ni specificirala.

¹ Ur. l. RS št. 94/07 – UPB in naslednji.
² Ur. l. RS št. 94/07 – UPB in naslednji.
³ Ur. l. RS št. 105/06 in naslednji.
⁴ Prim. sklep VS RS št. U 2/2020 z dne 17. 1. 2020.
⁵ Prim. sodbo VS RS št. U 3/2022 z dne 30. 8. 2022.
⁶ Prim. sodbo VS RS št. U 3/2020 z dne 17. 6. 2020.
⁷ Prim. sklep VS RS št. U 1/2020 z dne 17. 2. 2020.