UPRS Sklep II U 154/2021-14

I. Tožba se zavrže.

II. Vsaka stranka sama nosi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim obvestilom št. 47801-910/2020-24-AME z dne 12. 3. 2021 je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) prejemnike obvestila, ki so oddali prijavo na ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v zakup, ki je bila na oglasni deski Upravne enote Maribor nabita od 17. 12. 2020 do 16. 1. 2021, obvestil, da je za zakup v obvestilu navedenih kmetijskih zemljišč v k.o. ... izbral A. A. iz Hoč kot drugega kmeta, ki ima na območju občine oziroma na območju sosednjih občin ponujenih zemljišč v lasti največjo primerljivo površin kmetijskih zemljišč na območju, ki so z aktom občine opredeljena kot prvo vodovarstveno območje oziroma so opredeljena kot območje vodnega zajetja v uredbah, ki opredeljujejo vodovarstvena območja. V obvestilu je Sklad navedel, da se za izbranega zakupnika obvestilo šteje kot obvestilo o dodelitvi, za vse ostale prejemnike obvestila, ki v tabeli niso navedeni (med katerimi je tudi tožeča stranka), pa se obvestilo šteje kot obvestilo o nedodelitvi zemljišč v zakup. V obvestilu so bili prejemniki še opozorjeni, da imajo v skladu s četrtim odstavkom 8. člena Pravilnika o zakupu kmetij in kmetijskih zemljišč možnost podati ugovor v roku 8 dni od dneva prejema obvestila.

2Zoper navedeno obvestilo je tožeča stranka vložila ugovor, na katerega je Komisija za ugovore in licitacije Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije odgovorila v dopisu št. 47801-910/2020 z dne 6. 5. 2021, v katerem je ugovor kot neutemeljen zavrnila.

3Tožeča stranka je v upravnem sporu vložila tožbo, v kateri navaja, da je pri Upravni enoti Maribor kot zakupnik zemljišča, ki meji na zemljišče, ki se daje v zakup in kot kmet, katerega zemljišče, ki ga ima v lasti, meji na zemljišče, ki se daje v zakup, vložila izjavo o sprejemu ponudbe za oddajo kmetijskih zemljišč v zakup. O njeni izjavi je Sklad odločil z obvestilom, ki po njenem mnenju predstavlja akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, saj gre za drug javnopravni, enostranski, oblastveni in posamični akt, ki ga je Sklad izdal pri izvrševanju javnega pooblastila, ki mu je dano z zakonom. Ob tem se sklicuje na sodno prakso, iz katere izhaja, da se akti, s katerimi je odločeno o vlogah na javnem razpisu, lahko izpodbijajo v upravnem sporu, v postopku pa se smiselno uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP).

4Obvestilo, s katerim je bilo odločeno o njeni pravici oziroma pravni koristi, ima zanjo tudi pomembne finančne posledice, saj je zaradi odločitve ostala brez možnosti zakupa zemljišč, na katerih de facto zakup izvaja že več kot 30 let. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka podrobneje navaja razloge (nepravilna uporaba materialnega prava, kršitve pravil postopka ter zmotno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje), zaradi katerih sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani akt spremeni tako, da odloči, da se zakupna pogodba za zemljišča, ki so bila s ponudbo št. 47801-10250/2020 z dne 17. 12. 2021 ponujena v zakup, sklene s tožečo stranko. Podredno predlaga, da se izpodbijani akt odpravi in se zadeva vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da za odločanje v obravnavani zadevi, v kateri gre za spor med dvema zasebnopravnima subjektoma, ni podana pristojnost upravnega sodišča. Sklicuje se na določbe Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1), na podlagi katerih je mnenja, da izpodbijano obvestilo o izboru zakupnikov predstavlja akt poslovanja in ne upravne odločbe oziroma drugega javnopravnega, enostranskega in oblastvenega posamičnega akta, ki bi bil izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije tožene stranke. Upravnega akta po njenem mnenju ne predstavlja niti odgovor tožene stranke na ugovor o neizbiri zakupnika. Zakupna pogodba za kmetijska zemljišča se namreč sklepa po določilih Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) ter Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju: OZ) in je pravni posel zasebnega prava, ki ne ureja javnopravnih razmerij. V postopku sklepanja zakupne pogodbe se tako ne uporabljajo določila ZUP, temveč se pravni učinki ponudbe in sprejema ponudbe presojajo po določbah OZ. Varstvo pravic iz civilnopravnih razmerij med fizičnimi in pravnimi osebami je zato zagotovljeno v postopku pred sodiščem splošne pristojnosti in ne v upravnem sporu.

6Glede sklicevanja tožeče stranke na sodno prakso v zadevah, v katerih je bil objavljen javni razpis, pa tožena stranka navaja, da z izpodbijanim obvestilom ni bilo odločeno o vlogi na podlagi javnega razpisa. Zato zadeve, na katere se sklicuje tožeča stranka, z obravnavano niso primerljive. V nadaljevanju odgovora na tožbo tožena stranka pojasnjuje, zakaj meni, da je tožba tudi po vsebini neutemeljena.

7Tožeča stranka sodišču primarno predlaga, da tožbo zavrže, podrejeno pa, da jo kot neutemeljeno zavrne, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

8Tožba ni dovoljena.

9Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt pa je po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Po navedeni določbi je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, za upravno stvar pa se šteje tudi, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

10Tožeča stranka izpodbija obvestilo, s katerim je Sklad subjekte, ki so sprejeli javno objavljeno ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v lasti države v zakup, obvestil o izboru prednostnega upravičenca po določbi drugega odstavka 27. člena ZKZ, s katerim bo sklenjena zakupna pogodba. Po odpravi obvestila tožeča stranka od sodišča primarno zahteva, da Skladu kot toženi stranki naloži, da zakupno pogodbo, katere predmet so kmetijska zemljišča, navedena v obvestilu, sklene z njo kot upravičencem do zakupa.

11Obvestilo po presoji sodišča po svoji vsebini ne predstavlja odločitve o kakšni pravici ali pravni koristi tožeče stranke (ali kateregakoli drugega sprejemnika ponudbe) v smislu 2. člena ZUS-1. Pri izboru prednostnega zakupnega upravičenca, s katerim bo sklenjena zakupna pogodba, namreč Sklad ni odločal oblastno v upravni stvari na področju upravnega prava, predpisi, ki urejajo postopek izbora zakupnika pa tudi ne določajo, da organ v zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo. Da bi bilo zaradi varstva javnega interesa treba v zadevi voditi upravni postopek, pa ne izhaja niti iz narave stvari. Izpodbijano obvestilo o izboru zakupnika predstavlja po svoji naravi akt poslovanja, ki je izdan v postopku upravljanja z javnim premoženjem in ne pomeni oblastnega odločanja (ex iure imperii), temveč ravnanje tožene stranke kot vsakega drugega lastnika (ex iure gestionis). Akti poslovanja se tudi po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije ne štejejo za upravne odločbe v smislu prvega odstavka 2. člena ZUP.¹

12Pravna razmerja, ki nastanejo pri zakupu kmetijskih zemljišč, ureja zaradi posebnosti zakupa teh zemljišč specialno ZKZ v IV. poglavju z naslovom: „Zakup kmetijskih zemljišč“ (členi od 26 do 31), ki predstavlja v odnosu do splošnega obligacijskega zakonika poseben predpis.² To izrecno izhaja tudi iz petega odstavka 27. člena ZKZ, ki določa, da se za zakupna razmerja po tem zakonu uporabljajo določbe zakona o obligacijskih razmerjih, kolikor s tem zakonom ni drugače odločeno. ZKZ v 26. členu določa predmet zakupa, vsebino zakupne pogodbe ter njeno obliko, v drugem, tretjem in četrtem odstavku 27. člena določa vrstni red prednostnih zakupnih upravičencev, v šestem odstavku 27. člena pa ZKZ določa tudi posebnost, ki velja v primeru, ko so predmet zakupa nepremičnine, ki so v lasti Republike Slovenije. V takšnem primeru namreč dovoljenje upravne enote pri izbiri zakupnika ni potrebno. S kmetijskimi zemljišči, ki so v lasti Republike Slovenije po Zakonu o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: ZSKZ) gospodari Sklad (prvi odstavek 2. člena ZSKZ), gospodarjenje pa po izrecni zakonski določbi zajema tudi upravljanje, v okvir katerega sodi (poleg ostalega) oddajanje zemljišč v zakup (tretji odstavek 2. člena ZSKZ). Država je tako upravljanje z navedenim premoženjem, ki predstavlja eno njenih neoblastnih funkcij, prenesla na Sklad, ki naloge opravlja v imenu Republike Slovenije in za njen račun (peti odstavek 2. člena ZSKZ).

13Pravice in obveznosti strank iz naslova zakupne pogodbe so tako v celoti urejene s predpisi s področja obligacijskega prava (členi od 588 do 618 OZ), kar velja tudi v primeru, kakršen je obravnavani, ko so predmet zakupa kmetijska zemljišča v lasti države. Varstvo teh pravic, ki sodijo na področje civilnopravnih razmerij je zato strankam zagotovljeno pred sodišči splošne pristojnosti in ne v upravnem sporu.³ To potrjuje tudi sodna praksa civilnih sodišč, v skladu s katero ima neizbrani kandidat, ki je sprejel ponudbo za oddajo kmetijskih zemljišč v zakup, na voljo tožbo, ki jo lahko vloži pred sodiščem splošne pristojnosti, v kateri od sodišča zahteva, da zakupno pogodbo, sklenjeno med Skladom in izbranim kandidatom, razveljavi ter Skladu naloži, da zakupno pogodbo sklene z njim kot prednostnim zakupnim upravičencem.⁴

14Ker torej akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu, sodno varstvo pravic v zvezi s sklenitvijo zakupnega razmerja pa je tožeči stranki zagotovljeno pred sodiščem splošne pristojnosti, je upravno sodišče iz razloga po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo kot nedopustno zavrglo. Ker je sodišče tožbo zavrglo iz procesnih razlogov, se do navedb v tožbi po vsebini ni opredelilo.

15Stranki sta zahtevali tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrglo, mora vsaka stranka sama nositi svoje stroške.

¹ Točka 8. sklepa Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 194/2021 z dne 3. 11. 2021.
² Točka 17. odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-176/94-19 z dne 5. 10. 1995.
³ Sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 861/2003 z dne 28. 9. 2005.
⁴ Na primer sklep Višjega sodišča v Kopru opr. št. Cp 543/2008 z dne 18. 3. 2009 in sodba opr. št. I Cp 578/2019 z dne 5. 5. 2020 ter sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. II Ips 88/2020 z dne 13. 1. 2021 ter sodba opr. št. II Ips 144/2019 z dne 29. 5. 2020.