VSRS Sklep III Ips 24/2021

I. Reviziji se ugodi, sodbi sodišča druge in prve stopnje se razveljavita ter se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločitev.

1Sodišče prve stopnje je v celoti zavrnilo zahtevek za povrnitev škode, ki naj bi tožnici nastala zaradi toženkinega protipravnega spreminjanja prostorskih aktov, kar je tožnici onemogočilo gradnjo večstanovanjskega objekta po projektu, vodilo v propad projekta in nastanek velike gospodarske škode.

2Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožnice in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (I. točka izreka).

3Vrhovno sodišče je s sklepom III DoR 108/2020 z dne 12. 1. 2021 dopustilo revizijo glede vprašanj:

- ali se občina (tožena stranka) lahko razbremeni odgovornosti za škodo, ki nastane kot posledica neusklajenosti prostorskih aktov s sklicevanjem na neskrbnost investitorja in projektanta pri projektiranju, in

- ali sta potrdilo o namenski rabi in lokacijska informacija (kot potrdilo iz uradne evidence in javna listina) dokumenta, na katera se lahko udeleženec v pravnem prometu (investitor) zanese.

4Zoper sodbo sodišča druge stopnje tožnica vlaga revizijo, v kateri uveljavlja razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka. Vrhovnemu sodišču predlaga spremembo izpodbijane sodbe z ugoditvijo tožbenemu zahtevku oziroma podredno razveljavitev izpodbijane sodbe ter vrnitev zadeve sodišču druge stopnje v novo sojenje.

5Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

6Tožnica je 10. 9. 2021 vložila vlogo „Odgovor tožeče stranke na odgovor tožene stranke na revizijo“, toženka pa dne 4. 11. 2021 vlogo „Odgovor na nadaljnjo vlogo tožeče stranke“, ki pa ju Vrhovno sodišče ni upoštevalo, ker sta bili obe vlogi vloženi po izteku roka za vložitev revizije oziroma roka za odgovor na revizijo (15 dni, prvi odstavek 367. člena ZPP oziroma 30 dni, drugi odstavek375. člena ZPP).

Relevantno dejansko stanje

7Dejanske ugotovitve sodišč prve in druge stopnje, ki so za odločitev o reviziji odločilnega pomena in na katere je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek370. člena ZPP), so:

– tožnica kot investitorka je imela na dveh zemljiščih, ki se nahajata na območju tožene stranke, namen graditi večstanovanjski objekt B.;

– tožnica je od prodajalca zemljišč A. d.o.o. dobila lokacijsko informacijo z dne 3. 12. 2017, sama pa je pridobila še potrdilo o namenski rabi z dne 15. 4. 2008. Iz obeh listin je bilo pri opredelitvi podrobnejše namenske rabe prostora razvidno, da nepremičnini sodita v območje namenske rabe Ct (območje centralnih dejavnosti – trgovina; območje, ki dovoljuje gradnjo stanovanj višje gostote – več kot 80 prebivalcev na ha). Namenska raba Ct je izhajala tudi iz Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih (v nadaljevanju Odlok o PUP);

– tožnica je za namen sofinanciranja nakupa in izgradnje objekta B. 26. 5. 2008 z družbo D. d.o.o. sklenila pogodbo o finančnem leasingu nepremičnin;

– po sklenitvi leasing pogodbe je tožnica naročila izdelavo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja pri C. C. s.p. Projektant C. je vpogledal v Odlok o PUP, ni pa vpogledal v Odlok o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Slovenj Gradec za obdobje od leta 1986 do leta 2000, dopolnjenega v letih od 1990 do 1998 ter družbenega plana Občine Slovenj Gradec za obdobje od leta 1986 do leta 1990, dopolnjenega v letih 1990 do 1998 za območje Mestne občine Slovenj Gradec (Ur. l. RS, št. 93/1999; v nadaljevanju Prostorski plan). Projekt PGD za objekt, ki je ustrezal namenski rabi Ct, je C. C. s. p. izdelal februarja 2009;

– v Ur. l. RS št. 77/08 z dne 28. 7. 2008 je bil objavljen Sklep župana toženke z dne 15. 7. 2008 o začetku priprave sprememb in dopolnitev Odloka o PUP. Povod za pripravo sprememb je bila med drugim tudi ugotovljena neskladnost hierarhično nadrejenega akta z nižjim (Prostorski plan toženke kot hierarhično višji akt Odloka o PUP je območje, na katerem ležita nepremičnini, uvrščal v območje Sn - območja stanovanj nizke gostote do 40 prebivalcev na ha);

– toženka je sklep župana 5. 8. 2008 poslala družbi A. d.o.o., 21. 8. 2008 pa še tožnici;

– 21. 10. 2008 je Občinski svet Mestne občine Slovenj Gradec zaradi uskladitve Odloka o PUP s hierarhično nadrejenim dolgoročnim prostorskim planom sprejel Tehnični popravek. V Odloku o PUP je v delu, ki se nanaša opredelitve pretežne namenske rabe parcel v k.o. Slovenj Gradec (kamor spadata tudi nepremičnini tožnice), korigirano, da predmetne parcele ležijo v območju Sn in ne v območju Ct;

– Tehnični popravek je bil 24. 10. 2008 objavljen v Ur. listu RS;

– tožnica je 29. 10. 2008 pridobila lokacijsko informacijo, iz katere izhaja podrobnejša namenska raba: stanovanja nižje gostote (tj. Sn).

Razlogi sodišč prve in druge stopnje

8Razlogi sodišč prve in druge stopnje so povzeti samo v delu, ki zadeva dopuščeni vprašanji.

9Sodišče prve stopnje (56. - 58. točka obrazložitve) se je postavilo na stališče, da je projektant tisti, ki mora preveriti, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, saj podlaga za projektiranje ni lokacijska informacija, ampak prostorski akt. Zato je bil glede na lokacijsko informacijo (ki se je v obravnavanem primeru izkazala za napačno) projektant dolžan sam preveriti vsebino veljavnih prostorskih aktov. Tega pa ni storil celovito. Če bi preveril tudi Prostorski plan toženke (ne le Odlok o PUP), bi ugotovil, da območje, za katerega je pripravljal dokumentacijo, sodi v stanovanjsko območje nižje gostote (Sn). Ker tega ni storil je neposredno odgovoren tožnici kot investitorki za nastalo škodo.

10Sodišče druge stopnje (38. - 40. točka obrazložitve) je pritrdilo razlogom sodišča prve stopnje, da zanašanje zgolj na lokacijsko informacijo in potrdilo o namenski rabi, ki ju je pridobil prodajalec, ne kažeta na zadostno skrbnost tožnice oziroma projektanta. Od tistega, ki se ukvarja s poslovanjem z nepremičninami, še zlasti z gradnjo nepremičnin, je nedvomno pričakovati, da mora pri svoji poklicni dejavnosti ravnati z večjo skrbnostjo, po pravilih in po običajih, ki veljajo za to poklicno dejavnost (skrbnost dobrega strokovnjaka) (drugi odstavek 6. člena OZ). Med pravila in običaje pa nedvomno sodi poznavanje hierarhije planskih dokumentov in zlasti poznavanje njihove vsebine. Planski dokumenti so predpisi in nepoznavanje predpisov nikogar ne opravičuje in mora nositi posledice svojih opustitev. Več kot očitno je, da je tožnica opustila dolžno poklicno skrbnost in z njo tudi enako poklicno skrbnost njen projektant, sicer bi še pred nakupom nepremičnin in pred začetkom projektiranja lahko ugotovila, da se nepremičnini nahajata v območju z dovoljeno gostoto poseljenosti Sn in ne Ct. Lokacijska informacija in potrdilo o namenski rabi tožnice ne odvezujeta preverbe, ali dokumenta odražata pravno veljavno ureditev območja. Z nakupom nepremičnin se je dolžnost preveriti pravilnost lokacijske informacije prevalila na tožnico, ki ne more očitati toženki, da je z izdajo lokacijske informacije prodajalcu A. d.o.o. zavedla tožnico in da se v tem kaže protipravno ravnanje toženke.

Revizijske navedbe

11Revidentka izpodbija stališče sodišč nižjih stopenj o opustitvi dolžne skrbnosti in naravi lokacijske informacije. Trdi, da je svojo skrbnost izkazala s tem, da se je ob lokacijski informaciji in potrdilu o namenski rabi, ki ju je pridobila od prodajalca nepremičnin, še dodatno prepričala o izkazani podrobnejši namenski rabi Ct s tem, da je vpogledala v Odlok o PUP kot izvedbeni prostorski akt. Enako je storil tudi projektant. Ker izvedbeni prostorski akt ne sme vsebovati rešitev v nasprotju s hierarhično nadrejenim prostorskim aktom, je tožnica v celoti zadostila skrbnosti, ki se od nje zahteva. Usklajenost prostorskih aktov je v domeni občin, ki prostorske akte sprejemajo, zato se ta odgovornost ne more prevaliti na investitorja. Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) je v 42. členu določal, da investitor oziroma projektant na podlagi lokacijske informacije pridobi pogoje za izdelavo projektne dokumentacije, ki se nanašajo na skladnost objekta s prostorskim aktom, Zakon o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) pa v 105. členu, da namensko rabo prostora, kot jo določa občinski prostorski akt, investitor izve iz potrdila o namenski rabi. Upoštevaje citirana predpisa tožnici ni mogoče očitati nobene opustitve.

12Lokacijska informacija ima značaj potrdila iz uradne evidence, ki ima po določbi tretjega odstavka 179. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) značaj javne listine. Javna listina pa skladno z določbo 224. člena ZPP dokazuje resničnost tistega, kar se v njej določa ali potrjuje. Zato je lokacijska informacija gotovo dokument, na katerega se investitor lahko zanese.

13Toženka v odgovoru na revizijo nasprotuje trditvam revidentke. Trdi, da so projektanti in investitorji dolžni poznati vsebino predpisov oziroma občinskih odlokov, ki veljajo na območju gradnje. Tožnica bi torej lahko kadarkoli sama z vpogledom v prostorske akte ugotovila, da je namenska raba območja, na katerem ležita njeni nepremičnini, Sn. Sicer pa ji je bilo to dejstvo tako ali tako znano, saj jo je na to opozorila toženka (najmanj v pisni korespondenci z dne5. 8. 2008, 21. 8. 2008, 28. 10. 2008 in še kasneje). To opozorilo sta tožnica in projektant akceptirala in upoštevala pri pripravi projektne dokumentacije.

14Nadalje toženka poudarja, da tožnica ne more trditi, da se je na podlagi lokacijske informacije, izdane družbi A. d.o.o., zanesla na to, da je na nepremičnini 106/8 (kjer je želela zgraditi večstanovanjski objekt), možno zgraditi objekt tipa Ct. Lokacijske informacije za parc. št. 106/8 ni v spisu in tudi ni priložena reviziji. Lokacijska informacija je bila družbi A. d.o.o. izdana zgolj za parcelo št. 107/2 kjer gradnja objekta ni bila predvidena. Na tej parceli je bilo predvideno parkirišče. Zato učinki lokacijske informacije nimajo nobene zveze s trditvami, da se je tožnica zanesla na to, da je možna gradnja objekta tipa Ct. Tudi sicer pa ima lokacijska informacija za namen graditve omejeno veljavnost, to je do spremembe prostorskih aktov. Toženka je A. d.o.o.5. 8. 2008 poslala sklep o začetku priprave sprememb in dopolnitev Odloka o PUP. Glede potrdila o namenski rabi, ki je bilo izdano za parceli 106/8 in 107/2 pa toženka poudarja, da je bilo to potrdilo izdano za namen prometa z nepremičninami in ne za gradnjo objektov.

Razlogi za ugoditev reviziji

O drugem dopuščenem vprašanju

15Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) je pred novelo ZGO-1B¹, ki je začela veljati 15. 1. 2008, uporabljati pa se je začela 15. 4. 2008, v 42. členu določal, da investitor oziroma projektant pridobi pogoje za izdelavo projektne dokumentacije, ki se nanašajo na skladnost objekta s prostorskim aktom, na podlagi lokacijske informacije. Lokacijska informacija je edini uradni instrument celovitega informiranja o prostorskih režimih, ki veljajo na določenem zemljišču. Z njo je (bila) potencialnemu investitorju posega v prostor dana možnost, da pred uvedbo postopka izdaje dovoljenja za poseg v prostor sam preveri uresničljivost svoje investicijske namere v prostoru, kar naj bi občutno zmanjšalo tveganje v zvezi z realizacijo te namere. Z novelo ZGD-1B je bil 42. člen črtan. Črtan je bil zaradi tega, ker se lokacijske informacije po Zakonu o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) ne sme več zahtevati v nobenem postopku. Investitor oziroma projektant se lahko s pogoji za izdelavo projektne dokumentacije seznani bodisi iz lokacijske informacije, ki jo je po ZPNačrt, ki ohranja v veljavi 80. člen Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1), še vedno možno pridobiti, bodisi neposredno na podlagi vpogleda v prostorski akt, ne pa več obvezno samo iz lokacijske informacije, kot je to veljalo do uveljavitve te novele.² V obravnavanem primeru je bila lokacijska informacija izdana na zahtevo prodajalca nepremičnin.

16ZUreP-1 je v petem odstavku 80. člena³ določal, da ima lokacijska informacija značaj potrdila iz uradne evidence in se izda v skladu s predpisi o upravnem postopku proti plačilu takse. Potrdila o dejstvih, o katerih se vodi uradna evidenca, morajo biti v skladu s podatki uradne evidence. Taka potrdila oziroma druge listine veljajo za javne listine (tretji odstavek 179. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP). Upoštevaje prvi odstavek 224. člena ZPP, javna listina dokazuje resničnost tistega, kar se v njej potrjuje ali določa. Zaradi navedenega investitorju ali projektantu nikakor (niti v okviru profesionalne skrbnosti) ni mogoče naprtiti bremena preverjanja skladnosti vsebine izdane lokacijske informacije s prostorskimi akti. Zato sta se na izdano lokacijsko informacijo upravičeno lahko zanesla.

17Enako velja za potrdilo o namenski rabi zemljišča, ki nadomešča lokacijsko informacijo za namen prometa z nepremičninami. Ker pa gre tudi v tem primeru za potrdilo iz uradne evidence (vsebuje podatek o namenski rabi prostora, kot jo določa občinski prostorski načrt, ter podatek o prostorskih ukrepih, določenih na podlagi predpisov s področja urejanja prostora) in s tem za javno listino (105. člen ZPNačrt v zvezi s tretjim odstavkom 179. člena ZUP in prvim odstavkom 224. člena ZPP), ni najti razumnega razloga za to, da se glede vprašanja „podatkov o namenski rabi prostora“ investitor in projektant ne bi smela nanje upravičeno zanesti.

18Odgovor na drugo dopuščeno vprašanje tako glasi, da se investitor (in projektant) lahko zanese(-ta) tako na izdano potrdilo o namenski rabi kot tudi na izdano lokacijsko informacijo. Ker med strankama ni spora o tem, da je bilo vsaj potrdilo o namenski rabi prostora izdano za obe nepremičnini parc. št. 160/8 in 107/2, se trditve tožene stranke o tem, da je bila lokacijska informacija z dne 3. 12. 2007 izdana le za nepremičnino parc. št.107/2, izkažejo kot nepomembne.

19Pri tem velja poudariti, da imata obe listini omejen čas veljave, to je do uveljavitve spremembe prostorskih aktov. Če se za območje oziroma zemljišče, na katerega se nanašata lokacijska informacija oziroma potrdilo o namenski rabi zemljišča, pripravlja sprememba prostorskega akta, je v lokacijski informaciji oziroma potrdilu o namenski rabi zemljišča to treba posebej navesti (četrti odstavek 80. člena ZUreP-1 in drugi odstavek 105. člena ZPNačrt). Tožena stranka je kljub temu, da to ni bila njena dolžnost, vložnika zahteve za izdajo lokacijske informacije družbo A. d.o.o. po njeni izdaji 5. 8. 2021 obvestila o sklepu župana o začetku priprave sprememb in dopolnitev Odloka o PUP, dne21. 8. 2021 pa je o tem obvestila še tožnico. Zato je šteti, da je tožnica najkasneje od 21. 8. 2021 morala računati na (zaradi odprave neusklajenosti hierarhično nižjega z višjim aktom) spremembo določitve namenske rabe območja, na katerem je imela tožnica namen graditi večstanovanjski objekt B.

O prvem dopuščenem vprašanju

20Prvo dopuščeno vprašanje izhaja iz ugotovitve, da je bil izvedbeni občinski akt Odlok tožene stranke o prostorskih ureditvenih pogojih, ki je veljal v času izdaje lokacijske informacije (3. 12. 2007) in potrdila o namenski rabi zemljišča(15. 4. 2008), v neskladju z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega plana Občine Slovenj Gradec za obdobje od leta 1986 do leta 2000, dopolnjenega v letih od 1990 do 1998 ter družbenega plana Občine Slovenj Gradec za obdobje od leta 1986 do leta 1990, dopolnjenega v letih 1990 do 1998 za območje Mestne občine Slovenj Gradec.

21Zdi se, da je odgovor jasen na prvi pogled. Življenjsko logično je, da se občina odgovornosti za škodo zaradi lastne napake (s tem, ali gre ta t.i. zakonodajno protipravnost, se sodišči še nista ukvarjali), ne more razbremeniti na račun očitka investitorju in projektantu o pomanjkanju skrbnosti, ker sama nista preverjala skladnosti izvedbenega akta z odlokom o dolgoročnem planu.

22Po obrazloženem se je pokazalo, da revizija utemeljeno uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. Vrhovno sodišče je zato sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP). V novem sojenju se bo moralo opredeliti še do ostalih predpostavk odškodninske odgovornosti, pri tem pa upoštevati zgolj škodo, ki je tožnici nastala v obdobju, ko je bila zaradi neskladnosti občinskih aktov zavedena, to je do 21. 8. 2008.

O stroških postopka

23Odločitev o revizijskih stroških temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP.

24Senat je odločitev sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

¹ Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-1B); Ur. l. RS, št. 126/2007 z dne 31. 12. 2007.
² Poročevalec DZ, št. 83 z dne 13. 9. 2007.
³ Smiselno enako določbo je v 259. členu ohranil ZUreP-2, ki je naslednik ZUreP-1.