UPRS Sodba II U 86/2021-8

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Agencije RS za okolje, št. 35407-3/2017-8 z dne 2. 12. 2020 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna plačati tožeči stranki 347,70 EUR stroškov postopka v roku 15 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od zapadlosti do plačila.

1Z izpodbijano odločbo je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju Agencija) kot prvostopni organ zavrgla vlogo tožnice za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega, in ki se vodi pod upravno zadevo s št. 35407-3/2017. Svojo odločitev je oprla na deveti odstavek 74. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) in obrazložila, da je za predmetni poseg potrebno v skladu s točko E.I.5.3 priloge 1 takrat veljavne Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba), izvesti predhodni postopek in izdati sklep v skladu s takrat veljavno določbo 51.a člena ZVO-1, iz katerega bo razvidno, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presoji vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. S tem namenom je bil izdan tudi sklep o prekinitvi postopka št. 35407-3/2017-3 z dne 22. 9. 2017, s katerim je bil postopek prekinjen do odločitve organa v predhodnem postopku, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Dne 30. 7. 2020 je bilo s sklepom št. 35405-434/2017-68 v predhodnem postopku odločeno, da mora upravljalec kot nosilec posega A.d.o.o. za poseg: obratovanje bioplinarne ... na zemljišču v k.o. ... s parc. št. 603/5 izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Zoper ta sklep je bila vložena pritožba, Ministrstvo za okolje in prostor pa je z odločbo št. 35402-17/2019/5 z dne 29. 10. 2020 pritožbo zavrnilo. Tožnica je nato sprožila upravni spor. Upravni organ je upravljalca pred izdajo izpodbijane določbe z dopisom z dne 13. 11. 2020 še seznanil z ugotovitvami v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja ter o tem, da bo v skladu z devetim odstavkom 74. člena ZVO-1 njegova vloga z dne 24. 8. 2017 zavržena.

2Tožeča stranka se je zoper odločbo Agencije pritožila, Ministrstvo za okolje in prostor pa je pritožbo z odločbo št. 35402-51/2020-2550-2 z dne 3. 3. 2021 zavrnilo. Povzelo je razloge iz odločbe organa prve stopnje in pri tem še dodatno obrazložilo, da ugotovitev o tem, ali je treba za poseg pridobiti okoljevarstveno soglasje ni vedno podvržena upravnemu odločanju. Zato tudi po sistematični razlagi devetega odstavka 74. člena ZVO-1 ni mogoče slediti pritožnikovi navedbi, da je pogoj za zavrženje vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja šele pravnomočnost ugotovitve, da je treba pridobiti okoljevarstveno soglasje, saj v primeru, ko ta obveznost izhaja že iz same Uredbe, ko le-ta določa za katere naprave je presoja vplivov na okolje obvezna, do pravnomočnosti teh ugotovitev sploh ne more priti. Ker je odločitev o tem, da je za poseg treba pridobiti okoljevarstveno soglasje postala dokončna z vročitvijo odločbe pritožbenega organa pritožniku ter stranskim udeležencem, pravnomočnost ugotovitve o tem, ali je za poseg treba pridobiti okoljevarstveno soglasje tako po gramatikalni, kakor tudi sistematični razlagi devetega odstavka 74. člena ZVO-1 ni pogoj za izdajo sklepa o zavrženju vloge za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja.

3Zoper izpodbijano odločbo je tožeča stranka vložila tožbo v tem upravnem sporu iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da je Agencija svojo odločitev oprla izključno na določbo devetega odstavka 74. člena ZVO-1, ki določa, da se zavrže vloga za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, če upravljalec z napravo, za katero se zahteva okoljevarstveno dovoljenje nima pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja. Poudarja, da sklep št. 5405-434/2017-68 z dne 30. 7. 2020 o tem, da je treba opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, še ni pravnomočen, zato tudi ni podlage za odločitev po devetem odstavku 74. člena ZVO-1. Zapisana zakonska norma za zavrženje zahteva institut pravnomočnosti upravnega akta, ki pomeni ugotovljeno nespremenljivost pravnega razmerja in s tem pravno varnost za vse udeležene subjekte upravnega postopka. Po prepričanju tožeče stranke mora enako veljati tudi za primer povezave 51.a člena ZVO-1 z določili devetega odstavka 74. člena ZVO-1: dokler odločitev o tem, ali je za nek poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, ni pravnomočna in s tem razjasnjena, Agencija ne sme uporabiti določb o zavrženju vloge iz citiranega člena. Ob dejstvu, da je tožeča stranka zoper sklep o presoji vplivov na okolje pričela upravni spor in v primeru, da bo ta uspešen, bo to neposredno vplivalo tudi na predmetni postopek, saj zakonski pogoji za zavrženje ne bodo obstajali več, ker pritožnik okoljevarstvenega dovoljenja ne bo več potreboval. Odločitev Agencije iz izpodbijanega akta je zato preuranjena, brez zakonodajne pravne podlage in v nasprotju z določili načela zakonitosti iz 6. člena ZUP.

4Tožnica v tožbi predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep in odloči, da prekinitev postopka za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obratovanje naprave, ki lahko povzroča onesnaževanje večjega obsega traja do pravnomočne odločitve o zakonitosti sklepa št. 35405-434/2017-68 z dne 30. 7. 2020 oz. podrejeno, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodilom, da postopek glede vloge tožeče stranke za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja ostane prekinjen za čas do pravnomočne odločitve o zakonitosti sklepa 35405-434/2017-68 z dne 30. 7. 2020. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis.

6Tožba je utemeljena.

7Tožena stranka je svojo odločitev v izpodbijani odločbi oprla na deveti odstavek 74. člena ZVO-1, ki določa, da ministrstvo zavrže vlogo za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, če upravljavec za napravo, za katero zahteva okoljevarstveno dovoljenje, nima pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja, kadar je to zahtevano.

8Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožeča stranka za bioplinarno ..., na lokaciji ..., dne 24. 8. 2017 vložila vlogo za spremembo okoljevarstvenega dovoljenja za zrak in odpadke po 82. členu ZVO-1 v okoljevarstveno dovoljenje po 68. členu ZVO-1. Tožena stranka je v postopku ugotovila, da želi tožnica v skladu s 85. členom v zvezi z 78. členom ZVO-1 prekvalifikacijo veljavnih okoljevarstvenih dovoljenj v okoljevarstveno dovoljenje po 68. členu ZVO-1 za napravo, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega z dejavnostjo odstranjevanja in predelave trupov živali in odpadkov živalskega izvora z zmogljivostjo predelave več kot 10 ton na dan z oznako dejavnosti 6.5. Nadalje je ugotovila, da takšna prekvalifikacija ni mogoča, pač pa lahko organ izda novo okoljevarstveno dovoljenje v skladu z določbami 72. člena in enajstim odstavkom 85. člena ZVO-1, zato je tožničino vlogo obravnavala kot vlogo za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja po 68. členu ZVO-1 in pri tem še ugotovila, da je treba izvesti predhodni postopek o tem, ali je za napravo treba opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Tožena stranka je iz tega razloga izdala sklep št. 35407-3/2017-3 z dne 22. 9. 2017, s katerim je postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja prekinila dokler Agencija v predhodnem postopku ne odloči o tem, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, tožnici pa naložila, da v 30. dneh od dokončnosti sklepa pri Agenciji vloži zahtevo za začetek predhodnega postopka. Dne 30. 7. 2020 je Agencija nato v predhodnem postopku, ki ga je sprožila tožnica, izdala sklep št. 35405-434/2017-69, s katerim je odločila, da mora tožnica izvesti presojo vplivov na okolje in za nameravani poseg pridobiti okoljevarstveno soglasje. Tožnica se je zoper to odločitev pritožila, Ministrstvo za okolje in prostor pa je dne 29. 10. 2020 z odločbo št. 35402-17/2019/5 pritožbo zavrnilo. Tožnica je nato vložila tožbo pri tukajšnjem upravnem sodišču, o kateri še ni odločeno. Po teh odločitvah je tožena stranka izdala še izpodbijani sklep, s katerim je zavrgla vlogo tožnice za pridobitev okojevarstvenega dovoljenja iz razloga, ker tožnica ne razpolaga s pravnomočnim okoljevarstvenim soglasjem, kadar je to zahtevano.

9V skladu s prvim odstavkom 68. člena ZVO-1 mora upravljavec za obratovanje naprave, v kateri se bo opravljala dejavnost, ki lahko povzroči onesnaževanje okolja večjega obsega, pridobiti okoljevarstveno dovoljenje. V obravnavani zadevi ni sporno, da je za bioplinarno ..., na lokaciji ..., bilo treba pridobiti okoljevarstveno dovoljenje po 68. členu ZVO-1. Vendar je za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja v določenih primerih treba predhodno opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Iz 50. člena ZVO-1 namreč izhaja, da je za določene posege, ki lahko pomembno vplivajo na okolje, pred začetkom izvajanja posega, treba izvesti presojo njegovih vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Nadalje drugi odstavek 51. člena ZVO-1 določa, da je za določene vrste posegov v okolje zaradi njihove velikosti, obsega, lokacije in drugih značilnosti, ki lahko vplivajo na okolje, presoja vplivov na okolje obvezna. Za določene vrste posegov v okolje, pri katerih se značilnosti nameravanega posega ali njegove lokacije pričakujejo pomembni vplivi na okolje, pa ministrstvo izvede predhodni postopek iz 51.a člena tega zakona, v katerem ugotovi, ali je presoja vplivov obvezna tudi za druge posege. Pri tem pa vlada predpiše vrste posegov iz drugega in tretjega odstavka tega člena (četrti odstavek 51. člena ZVO-1), kar pomeni, da vlada predpiše za katere posege je treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. V ta namen je bila tudi sprejeta Uredba.¹

10Uredba podrobneje določa, za katere vrste posegov v okolje je presoja vplivov na okolje obvezna in vrste posegov v okolje, za katere je presoja vplivov na okolje obvezna, če se zanje v predhodnem postopku ugotovi, da bi lahko imeli pomembne vplive na okolje (prvi odstavek 1. člena Uredbe). Tako 3. člen Uredbe tudi določa, za katere vrste posegov v okolje se izvede predhodni postopek, med drugim je to tudi za posege, ki so navedeni v prilogi 1 Uredbe in so označeni z oznako X v stolpcu z naslovom PP.² V smislu te določbe je tožena stranka s sklepom št. št. 35405-434/2017-69 z dne 30. 7. 2020 odločila, da je v predhodnem postopku za sporno napravo treba opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Navedena odločba je bila predmet pritožbenega preizkusa pred Ministrstvom za okolje in prostor, tako da je odločba dokončna, ni pa še pravnomočna, saj je tožnica sprožila upravni spor, ki se vodi pri tukajšnjem sodišču opr. št. II U 402/2020.

11V obravnavani zadevi je tako bilo bistveno vprašanje, ali je za odločitev o zavrženju vloge za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi devetega odstavka 74. člena ZVO-1 dovolj, da je odločitev upravnega organa v predhodnem postopku o tem, da se opravi presoja vplivov na okolje in da je treba pridobiti okoljevarstveno soglasje, dokončna, ali je treba počakati na pravnomočnost takšne odločitve, torej do odločitve v upravnem sporu. Ob tem je bilo odločilno tudi, ali je Agencija glede na izdani sklep o prekinitvi postopka, le-tega smela nadaljevati in izdati izpodbijani sklep o zavrženju.

12Agencija je postopek prekinila v skladu s 147. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zaradi rešitve predhodnega vprašanja pred drugim upravnim organom.³ V skladu s 152. členom ZUP pa se postopek, ki je bil prekinjen zato, da bi se rešilo predhodno vprašanje pri pristojnem organu oz. pri sodišču, nadaljuje, ko postane odločba o tem vprašanju dokončna ali pravnomočna. Prav tako 4. točka drugega odstavka 153. člena ZUP določa, da prekinitev zaradi rešitve predhodnega vprašanja traja, dokler predhodno vprašanje ni dokončno oziroma pravnomočno rešeno.

13Kot izhaja iz podatkov upravnega spisa, je bil izpodbijani sklep o zavrženju vloge za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja izdan v posledici nadaljevanja postopka po 152. členu ZUP, saj se o nadaljevanju postopka ne izda poseben sklep, ker bi naj bilo že na temelju sklepa o prekinitvi jasno, do kdaj prekinitev traja oz. kdaj se postopek nadaljuje.⁴ Še zlasti je v primeru, ko je razlog za prekinitev rešitev predhodnega vprašanja pri drugem organu ali sodišču, bistveno, kaj je zapisano v izreku sklepa o prekinitvi o tem, kdaj se bo postopek nadaljeval.⁵

14Iz sklepa o prekinitvi postopka št. 35407-3/2007-3 z dne 22. 9. 2017 izhaja, da se postopek v upravni zadevi prekine dokler Agencija RS za okolje v predhodnem postopku ne odloči o tem, ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Ni pa odločeno ali ostaja postopek prekinjen do dokončnosti odločbe Agencije ali do njene pravnomočnosti. Načeloma nastopijo materialno pravni učinki odločbe, izdane v upravnem postopku, z njeno dokončnostjo,⁶ razen če zakon določa drugače. Prvi odstavek 224. člena ZUP namreč določa, da lahko stranka z dokončnostjo odločbe prične izvajati pravico, če zakon ne določa drugače.

15V obravnavani zadevi je treba izhajati iz prvega odstavka 63. člena ZVO-1, ki določa, da lahko nosilec posega iz 51. člena tega zakona (kadar gre za poseg, za katerega je treba opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje bodisi obvezno po zakonu, bodisi se v predhodnem postopku po 51.a členu ZVO-1 ugotovi, da je to potrebno) izvede poseg le na podlagi pravnomočnega okojevarstvenega soglasja. S tem ZVO-1 odstopa od splošnega pravila iz prvega odstavka 224. člena ZUP o učinkih dokončne odločbe, kar pomeni, da materialnopravni učinki okojevarstvenega soglasja zaradi nepovratnih posegov v okolje, ne nastopijo z njegovo dokončnostjo, ampak šele s pravnomočnostjo.⁷ Šele s pravnomočnostjo okoljevarstvenega soglasja tako upravičenec sme začeti s posegom, s čimer nastopijo njegovi materialnopravni učinki.

16Razne tega iz podatkov upravnega spisa, in sicer iz Seznanitev z ugotovitvami v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja z dne 13. 11. 2020, s katero je prvostopni organ tožnico obvestil s svojimi ugotovitvami pred izdajo prvostopne odločbe, izhaja, da je naslovni organ na podlagi lastnih evidenc ugotovil, da tožnica ni pridobila okoljevarstvenega soglasja, niti ni vložila vloge za izdajo okoljevarstvenega soglasja, kadar je to zahtevano. Sodišče ugotavlja, da tožnica ni vložila vloge za pridobitev okoljevarstvenega soglasja ravno iz razloga, ker odločitev o tem, ali je sploh treba pridobiti okoljevarstveno soglasje še ni pravnomočna. Zoper dokončno odločbo, s katero je Agencija v predhodnem postopku odločila, da tožnica okoljevarstveno soglasje mora pridobiti, je vložila tožbo pri tukajšnjem sodišču. Hkratna vložitev tožbe in vloge za izdajo okoljevarstvenega soglasja pa se izključujeta, saj o tem ali je v obravnavani zadevi treba pridobiti okoljevarstveno dovoljenje še ni pravnomočno odločeno.

17Po obrazloženem mora postati pravnomočna tudi odločitev v predhodnem postopku po 51.a členu ZVO-1 o tem, da je za napravo treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje, da bi se postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, ki je bil prekinjen prav iz tega razloga, lahko nadaljeval z odločitvijo o njegovem zavrženju, ker tožnik ni pridobil pravnomočnega okoljevarstvenega soglasja (deveti odstavek 74. čelna ZVO-1).

18Sodišče pri tem glede na dodatne razloge iz pritožbene odločbe še pripominja, da organu seveda ni treba sprožati nikakršnega postopka, kadar že na podlagi določbe iz Uredbe ugotovi, da gre za poseg v okolje, v katerem je pridobitev okoljevarstvenega soglasja obvezna po zakonu (drugi odstavek v zvezi s četrtim odstavkom 51. člena ZVO-1). V tem primeru sploh ne pride do upravnega odločanja o tem. Drugače je za posege in naprave, pri katerih se pojavi dvom o tem, ali bi bilo treba opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje (tretji odstavek 51. člena ZVO-1). S tem namenom je v 51.a členu ZVO-1 izrecno predpisan posebni predhodni postopek z izdajo odločbe o tem, da je treba opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. V tem primeru se s to odločbo predhodni postopek tudi konča. Situaciji sta tako popolnoma različni, dejstvo, da se pri po zakonu obvezni pridobitvi okoljevarstvenega soglasja ne izda nobena odloča tako ne more biti odločilni razlog, da ostaja postopek za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja prekinjen do pravnomočne odločitve, izdane v predhodnem postopku po 51.a členu ZVO-1.

19Ker je tožena stranka v postopku nepravilno uporabila materialno pravo, ko je sprejela izpodbijano odločitev preden so nastopili pogoji za nadaljevanje postopka v skladu s 152. členom ZUP, je sodišče v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani sklep odpravilo. Pri tem zadeve ni vrnilo v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), saj je postopek za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja na podlagi izdanega sklepa št. 35407-3/2017-3 z dne 22. 9. 2017 še vedno prekinjen. Tako pa mora ostati do pravnomočne odločitve o tožbi v zadevi tukajšnjega sodišča opr. št. II U 402/2020, v kateri tožnica izpodbija odločbo Agencije št. 35405/43472017-69 z dne 30. 7. 2020, s katero je ta odločila, da mora tožnica za napravo opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Sodišče tudi ni imelo podlage, da spremeni sklep o prekinitvi postopka tako, da le ta ostane prekinjen do pravnomočnosti odločbe iz predhodnega postopka, kar je predlagala tožnica, saj sklep o prekinitvi postopka ni bil predmet izpodbijanja v obravnavani zadevi (1. alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1) .

20Sodišče je v obravnavani zadevi v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo na seji in ni opravilo glavne obravnave, saj relevantno dejansko stanje (da je tožeča stranka postopek nadaljevala in izpodbijani sklep izdala po dokončnosti odločbe, s katero je bilo tožnici naloženo, da mora za sporno napravo opraviti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje) med strankama ni bilo sporno. Sporna je bila le razlaga materialnega prava, in sicer določbe ZUP o nadaljevanju prekinjenega postopka in določbe devetega odstavka 74. člena ZVO-1.

O stroških postopka je sodišče odločilo v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Tožeči stranki je prisodilo pavšalni znesek v višini 285,00 EUR in 62,70 EUR kot povračilo za plačani 22 % DDV, saj je tožečo stranko pred sodiščem zastopala odvetnica, ki je davčna zavezanka. Tožena stranka je tako dolžna povrniti tožeči stranki 347,70 EUR stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi za čas od prvega dne po preteku 15 dnevnega roka za izpolnitev obveznosti do plačila.

-------------------------------

¹ Uredba o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS št. 51/14 in spremembe).
² Naprava za biološko obdelavo odpadkov spada med naprave, v zvezi s katero se izvede predhodni postopek in je v prilogi I Uredbe navedena z oznako E.I.5. Prav tako je predhodni postopek ugotavljanja presoje vplivov na okolje in pridobitve okoljevarstvenega soglasja potreben tudi za nevarne odpadke z zmogljivostjo vsaj 10 ton na dan pod oznako E.I.5.1 in za nenevarne odpadke, vključno z anaerobno razgradnjo gnojevke z zmogljivostjo 75 ton na dan pod oznako E.I.5.2.
³ Postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja je bil prekinjen zaradi odločitve o predhodnem vprašanju drugega upravnega organa in ne zaradi odločitve o predhodnem vprašanju, ki ga lahko rešuje tudi sodišče.
⁴ Tako J. Čebulj, N. Hudej, E. Kerševan, A. Kmecl, R. Knez, P. Kovač, R. Pirnat, J. Podlipnik, M. Remic, T. Sever, R. Sitar in B. Žuber: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list, Ljubljana 2020, komentar k 152. členu, stran 156.
⁵ Tako J. Čebulj in ostali: Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list, Ljubljana 2020, komentar k 152. členu, stran 155 in komentar k 153. členu, str. 161.
⁶ Tako sodbi UPRS I U 1746/2009 z dne 4. 3. 2010 in U 1155/2008 z dne 6. 10. 2009.
⁷ Tako Dušan Pichler, Tanja Pucelj Vidović, Senko Pličanič, Rajko Pirnat in Sonja Kelšin, Komentar Zakona o varstvu okolja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana 2010, komentar k 63. členu, str. 369.