UPRS Sodba III U 95/2020-10

I. Tožbi se ugodi, sklep inšpektorice za okolje Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote ..., Inšpekcijske pisarne ... št. 06113-143/2012-66 z dne 17. 1. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1S sklepom št. 06113-143/2012-66 z dne 17. 1. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) je inšpektorica za okolje Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območne enote ..., Inšpekcijske pisarne ... kot prvostopenjski organ pod 1. točko izreka tožniku naložila, da mora v 15 dneh po vročitvi sklepa založiti znesek, potreben za kritje izvršilnih stroškov v inšpekcijski zadevi št. 06113-143/2012, v višini 26.031,14 EUR, sicer se bodo ta denarna sredstva prisilno izterjala. V izreku sklepa je še navedeno, na kateri račun se mora plačati naloženi znesek, da bo po opravljeni izvršbi izdan poseben sklep o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov ter da pritožba zoper izpodbijani sklep ne zadrži njegove izvršitve in izvedbe izvršbe (2., 3. in 4. točka izreka).

2Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je prvostopenjski organ tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu dne 4. 1. 2013 izdal odločbo št. 06113-143/2012-10 (v nadaljevanju: inšpekcijska odločba), s katero je bilo tožniku naloženo, da vodno in priobalno zemljišče neimenovanega potoka, pritoka ... potoka na zemljišču s parc. št. 718/1 k.o. ..., vrne v prejšnje stanje, to je iz zasute struge in nasutega priobalnega zemljišča omenjenega neimenovanega potoka odstrani vnesen izkopni material v skladu s predhodno pridobljenim vodnim soglasjem. S sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06113-143/2012-29 z dne 19. 9. 2014 je bil ob ugotovitvi, da je inšpekcijska odločba postala izvršljiva 8. 2. 2014, tožniku določen naknadni izpolnitveni rok (15. 11. 2014), z opozorilom, da bo sicer obveznost na njegove stroške izvršil pooblaščeni izvajalec. Tožnik obveznosti tudi v naknadnem roku ni izpolnil, zato je bil na podlagi 297. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) izdan izpodbijani sklep. Znesek za kritje stroškov izvršbe je ugotovljen na podlagi informativnega predračuna z dne 14. 8. 2019 (Projektantski popis del in predračun Ureditev levega pritoka ... potoka po projektu za izvedbo št. 821/2018), ki ga je izdelala družba A. d.o.o.; ponudba je izdelana na podlagi ogleda ter na podlagi omenjenega projekta za izvedbo, v njej podana specifikacija del pa povzeta v obrazložitev. Prvostopenjski organ je še navedel, da tožnikovih pripomb ni mogoče upoštevati. Za poplavno varnost in za pridobitev projektnih pogojev je bil izdelan projekt za izvedbo del št. 821/2018, ki je bil osnova za pripravo predračuna. Predračun je informativne narave, po opravljeni izvršbi pa bo s sklepom napravljen obračun dejanskih izvršilnih stroškov.

3Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo št. 0618-2934/2014-6 z dne 1. 6. 2020 (v nadaljevanju: drugostopenjska odločba) zavrnilo tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep in njegovo zahtevo za povrnitev pritožbenih stroškov. Drugostopenjski organ v obrazložitvi povzema vsebino izpodbijanega sklepa in tožnikove pritožbe ter poteka postopka. Pojasnjuje, da je tožniku naložena založitev zneska, ki je predviden za kritje izvršilnih stroškov, vendar pa gre za začasno denarno obveznost, saj bo o dejanskih stroških izvršbe odločeno šele po tem, ko bo ta opravljena, in sicer s sklepom o obračunu dejanskih izvršilnih stroškov. Tožnik bo takrat lahko uveljavljal ugovore v zvezi z napačnim obračunom izvršilnih stroškov. Pritožbene navedbe v smeri, da je prvostopenjski organ v predujem zajel dejanja, ki niso predmet inšpekcijske odločbe, zato ocenjuje kot nerelevantne.

4Tožnik se z odločitvijo ne strinja in je zato vložil tožbo v upravnem sporu. Kot že v pritožbi zoper izpodbijani sklep ugovarja, da predujem ni določen v obsegu predmeta izvršbe, ampak presega izvedbo del, ki so bila naložena z inšpekcijsko odločbo; poleg tega ni razvidno, da bi izvajalec del za izvršitev pridobil vodno soglasje. Z inšpekcijsko odločbo je bila tožniku naložena zgolj vrnitev v prejšnje stanje, to je odstranitev vnesenega izkopnega materiala iz zasute struge in z nasutega priobalnega zemljišča, v izvršilnem postopku pa se na njegovem zemljišču skuša nezakonito zgraditi nov odvodni kanal. Iz specifikacije izhaja, da ponudba obsega dela (npr. izdelava kamnitega talnega praga za zavarovanje nivelete, strojni izkop za oblikovanje struge in druga), ki niso predmet inšpekcijske odločbe in s tem zadevne izvršbe ter jih zato tožnik ni dolžan financirati. Izvršba se namreč lahko opravi samo na podlagi in v mejah inšpekcijske odločbe, v obravnavanem primeru pa presega te meje, saj se očitno ne vzpostavlja samo prejšnje stanje, ampak se, kot rečeno, skuša zgraditi nov odvodni kanal. Tožnik meni, da gre za nezakonit poseg v njegovo lastninsko pravico in da izpodbijani sklep kaže obstoj utemeljenega suma poskusa storitve kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic po drugem odstavku 275. člena Kazenskega zakonika (KZ-1), saj bo v primeru uspešne izvršitve tožniku nastala velika premoženjska škoda. Izpodbijani sklep posega v njegove pravice, zato ima tudi pravni interes za to tožbo. Drugostopenjski organ je vse njegove pritožbene navedbe opredelil kot nepomembne, vendar pa tožnik v pritožbi ni izpodbijal višine dejanskih izvršilnih stroškov, ampak je zatrjeval nezakonitost izpodbijanega sklepa, ker presega predmet izvršbe, saj se skuša prisilno naložiti dejanja, ki z inšpekcijsko odločbo niso bila naložena. Pri tem se sklicuje na inšpekcijsko odločbo, izpodbijani sklep, svojo pritožbo zoper ta sklep in drugostopenjsko odločbo. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijani sklep in tudi drugostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu z navodilom, naj ponovi postopek javnega razpisa v obsegu predmeta izvršbe oziroma izvršitve le tistih ukrepov, ki so bili izrečeni z inšpekcijsko odločbo, in na tej podlagi določi predujem. Toženki naj tudi naloži plačilo stroškov sodnega postopka.

5Toženka, ki je sodišču predložila upravne spise zadeve, odgovora na tožbo ni podala.

K I. točki izreka:

6Tožba je utemeljena.

7V tem upravnem sporu se s tožbo izpodbija sklep, s katerim je bilo tožniku naloženo, da založi znesek, potreben za kritje izvršilnih stroškov, v višini 26.031,14 EUR, ker se bodo sicer ta denarna sredstva prisilno izterjala. Zakonska podlaga za izdajo izpodbijanega sklepa je drugi odstavek 297. člena ZUP, po katerem lahko v primeru izvršbe po drugih osebah organ, ki opravlja izvršbo, s sklepom naloži zavezancu, naj založi znesek, ki je potreben za kritje izvršilnih stroškov, proti poznejšemu obračunu; sklep o položitvi tega zneska je izvršljiv. Tožnik ugovarja, da se mu z izpodbijanim sklepom nalaga predujem (tudi) za obveznosti, ki niso predmet inšpekcijske odločbe.

8Sodišče je moralo najprej presoditi, ali izpodbijani sklep pomeni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

9V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju: ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). Kot izhaja iz tretjega odstavka istega člena ZUS-1, je dokončni upravni akt tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložit rednih pravnih sredstev v postopku odločanja.

10Po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 pa se v upravnem sporu lahko izpodbijajo tudi tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Izpodbijani sklep ne pomeni enega od teh (v drugem odstavku 5. člena ZUS-1 navedenih) sklepov.

11Zato je bilo treba presoditi, ali je sklep treba šteti kot akt, ki se lahko v upravnem sporu izpodbija v smislu predhodno citiranih določb 2. člena ZUS-1. V tej zvezi je treba povedati, da je upravnosodna praksa tožbe zoper tovrstne sklepe najprej obravnavala po vsebini, torej je štela, da gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (npr. sodbi tega sodišča I U 202/2015 z dne 3. 9. 2015 in II U 202/2016 z dne 14. 12. 2016). Nato je prišlo do spremembe ter so bile tožbe zoper tovrstne sklepe zavržene, in sicer z argumentacijo, da gre za zgolj začasno obveznost ter da v primeru, če zavezanec naloženega predujma ne založi, tega zneska od njega organ ne more izterjati, temveč ga mora založiti sam (npr. sklepi tega sodišča I U 220/2017 z dne 25. 1. 2018, I U 1903/2017 z dne 4. 12. 2018, III U 273/2017 z dne 10. 1. 2019). Vendar pa ob obravnavanju konkretnega primera sodišče ugotavlja, da zadnje navedenemu argumentu ne more slediti: če zavezanec s sklepom, kot je izpodbijani, naloženega zneska ne plača, se ta od njega prisilno terja v predpisanem postopku, in sicer se izvršba opravi tako, kot v primeru vsakega drugega izvršilnega naslova, ki vsebuje denarno obveznost (torej v predpisanem izvršilnem postopku, v katerem sklepa o predujmu kot izvršilnega naslova ni mogoče izpodbijati). Le kolikor se znesek predujma od zavezanca ne uspe izterjati, ga mora založiti sam organ, ker se postopek za izvršitev inšpekcijske odločbe uvede in vodi po uradni dolžnosti. Tako je razumeti tudi stališča pravne doktrine, ki jo omenja predhodno navedena sodna praksa (E. Kerševan, V. Androjna: Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 490).

12Sklep, kot je izpodbijani, se torej izda zaradi izvršitve obveznosti, ki je bila zavezancu naložena z inšpekcijsko odločbo. Ob tem se z inšpekcijsko odločbo zavezancu naložena obveznost preoblikuje v obveznost plačila določenega denarnega zneska. Pri tem pa ni mogoče a priori izključiti nastanka situacije, v kateri bi prišlo do vsebinskega razhajanja med obveznostjo po inšpekcijski odločbi ter obveznostjo, za izpolnitev katere se zavezancu nalaga založitev denarnega zneska, ki se, če v danem roku ni plačan, tudi prisilno terja. Glede na vse navedeno izpodbijani sklep ni zgolj sklep procesne narave, ki ne posega v tožnikov pravni položaj, ampak ga je zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva treba obravnavati kot akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1. K takšnemu stališču je sodišče nagnila tudi ugotovitev, da ima v postopku civilnopravne izvršbe, ki jo vodi sodišče (in ne sam upravni organ), dolžnik možnost pritožbe zoper sklep, s katerim se mu nalaga položitev določenega zneska za realizacijo terjatve po izvršilnem naslovu, in da se (že) v okviru pritožbe zoper takšen sklep kot relevanten obravnava ugovor o vsebinskem razhajanju med izvršilnim naslovom in ex ante naloženimi stroški (prim. sklepa Višjega sodišča v Ljubljani št. II Ip 2060/2019 z dne 16. 12. 2019 in II Ip 686/2015 z dne 22. 4. 2015).

13Po navedenem je sodišče tožbo zoper izpodbijani sklep sprejelo v vsebinsko presojo. Tožnik, kot rečeno, ugovarja, da se mu s sklepom nalaga plačilo predujma (tudi) za obveznosti oziroma dela, ki nimajo podlage v inšpekcijski odločbi. Ne ugovarja torej zgolj višini naloženega predujma kot taki. Navedeno je zatrjeval že v upravnem postopku. Zato bi se moral vsaj drugostopenjski organ do v tej smeri podanih ugovorov opredeliti in jih (da bi sodišče izpodbijano odločitev lahko potrdilo) bodisi iz formalnih bodisi iz vsebinskih razlogov zavrniti. Pri čemer sodišče dodaja, da opredelitev do ugovorov, da se plačilo predujma nalaga za izvršitev del, ki presegajo obseg obveznosti po inšpekcijski odločbi, v konkretnem primeru še dodatno narekuje dejstvo, da se izpodbijani sklep opira na projekt št. 821/2018 iz oktobra 2018, ki je bil, kot je razbrati iz upravnih spisov, izdelan za investitorja Občino ... in ne neposredno za potrebe upravnega postopka, kot tudi vsebina zapisnika prvostopenjskega organa št. 06182-143/2012-58 z dne 7. 12. 2018, ki se nahaja v predloženih spisih in v katerem je navedeno, da je struga zadevnega potoka prestavljena za cca 30-35 m v smeri proti jugu in da zato ni več osnov za ukrepanje, kot izhaja iz 2. točke izreka inšpekcijske odločbe. To sicer ne pomeni, da je tem navedbam treba slediti, pač pa, da se bo moral upravni organ tudi glede na takšne okoliščine do uveljavljanih tožnikovih ugovorov (bolj) konkretno opredeliti.

14Kot sledi iz povedanega, je torej odločitev iz izpodbijanega sklepa glede na podane ugovore tožnika pomanjkljivo obrazložena, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, ter obenem ne daje zadostne podlage za zaključek, da je bilo dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno. Zato je sodišče na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo, izpodbijani sklep odpravilo in v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, v katerem naj pri ponovni izdaji sklepa upošteva pravno mnenje in stališča iz te sodbe (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

15Ker je sodišče že iz navedenih razlogov tožbi ugodilo, se mu do ostalih tožbenih ugovorov ni bilo treba opredeljevati. Zaradi ponovnega postopka pa pojasnjuje, da je sicer - torej kolikor se zavrnejo ugovori, da se predujem nalaga (tudi) za obveznosti, ki nimajo podlage v inšpekcijski odločbi - glede (višine) predujma treba upoštevati, da je natančna višina bodočih stroškov izvršbe po drugih osebah negotova in je zato z določbami drugega odstavka 297. člena ZUP že zakonodajalec privzel, da založeni znesek ne ustreza nujno kasneje nastalim, dejanskim stroškom izvršbe. Zato višina zneska, ki ga mora zavezanec založiti kot predujem, ni predmet natančnega ugotovitvenega postopka, temveč zgolj okvirne ocene oziroma predvidevanja o višini stroškov. Upravni organ tako v fazi, ko se nalaga založitev predujma, ni dolžan podrobno ugotavljati oziroma preverjati vsake posamezne postavke stroškov in tudi ne ekonomske utemeljenosti načina izvajanja izvršbe, ampak je preizkus omejen na presojo, da postavke niso očitno nerazumne in da niso v očitnem nasprotju s podatki spisov zadeve.

16Sklepno sodišče pojasnjuje, da z odpravo izpodbijanega sklepa in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba - takšno stališče je zavzelo Vrhovno sodišče v sklepu X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015. Glede na navedeno ni podlage in ne potrebe, da bi sodišče odpravilo tudi drugostopenjsko odločbo o pritožbi; odločanje o stroških v zvezi s to pritožbo pa je stvar ponovnega upravnega postopka.

17Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, za kar je podlaga v določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti na temelju prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K II. točki izreka:

18Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, ko je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče, ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku kot pooblaščenka zastopala odvetnica, v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika tožniku priznalo pavšalni znesek povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ki mu ga mora plačati toženka v 15 dneh od vročitve te sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku, ZPP). Navedeni, s Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške pravnega zastopanja na prvi stopnji, tudi materialne, razen sodnih taks. Za tožbo plačano sodno takso v višini 148,00 EUR bo tožniku vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (36. in 37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).