UPRS Sodba in sklep I U 2566/2017-14

I. Tožba zoper odločbo Upravne enote Ljubljana številka 213-384/2017-32 z dne 7. 9. 2017 se zavrne.

II. Tožba zoper 2. točko izreka odločbe in sklepa Ministrstva za notranje zadeve številka 213-1694/2017/2 (1323-09) z dne 11. 10. 2017 se zavrže.

Povzetek odločb organa prve in druge stopnje

1Organ prve stopnje je z izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (v nadaljevanju ZDRS) zavrnil prošnjo za sprejem tožnice v državljanstvo Republike Slovenije, saj je presodil, da tožničini prejemki (denarna socialna pomoč, varstveni dodatek), do katerih je upravičena na podlagi Zakona o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre), ne predstavljajo trajnega vira preživljanja. Ob sklicevanju na Uredbo o merilih in okoliščinah ugotavljanja pogojev pridobitve državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije (v nadaljevanju Uredba) je namreč ugotovil, da tožnica zagotovljenih sredstev ni neprekinjeno prejemala vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje in v času trajanja postopka.

2Organ druge stopnje je zavrnil tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo (1. točka izreka), odločil, da ne ugodi zahtevi za oprostitev upravne takse za pritožbo (2. točka izreka) in ugotovil, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka).

3Iz obrazložitve navedene odločbe organa druge stopnje je uvodoma razvidna ugotovitev, da je organ prve stopnje v zvezi z zagotovljenimi sredstvi za preživljanje upošteval listine, in sicer odločbi Centra za socialno delo (v nadaljevanju CSD) z dne 20. 10. 2016 in 16. 11. 2016 (na njuni podlagi je bila tožnici postavljena skrbnica za posebni primer); odločbi CSD z dne 1. 2. 2017 in 4. 8. 2017 o upravičenosti do denarne socialne pomoči od 1. 2 2017 do 30. 4. 2017 ter o upravičenosti do denarne socialne pomoči, varstvenega dodatka in plačila prispevka do obveznega zdravstvenega zavarovanja od 1. 5. 2017 do 31. 10. 2017; tri obvestila o prometu pri A., d. d. za januar, februar in marec 2017; izjavo o preživljanju z dne 6. 4. 2017 in življenjepis. Organ prve stopnje je po uradni dolžnosti pri CSD pridobil še odločbo z dne 8. 6. 2017 o postavitvi B.B. kot skrbnice za posebni primer tožnici za zastopanje pri ureditvi slovenskega državljanstva, potrdilo o prejemanju denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka za čas od aprila 2015 dalje, odločbo z dne 10. 5. 2017 o upravičenosti do denarne socialne pomoči, varstvenega dodatka in plačila prispevka do obveznega zdravstvenega zavarovanja od 1. 5. 2017 do 31. 10. 2017 in podatek, da tožnica v Sloveniji nikoli ni bila prejemnica trajne socialne pomoči. Presodil je, da bi moral organ prve stopnje upoštevati tudi vlogi priloženo izvedensko mnenje Invalidske komisije I. stopnje Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in dejstvo, da je iz odločbe CSD z dne 4. 8. 2017 razvidno, da je tožnica upravičena tudi do dodatka za pomoč in postrežbo v višini 146,06 EUR. Kljub temu je organ druge stopnje presodil, da je izpodbijana odločba pravilna.

4Ob sklicevanju na upravno sodno prakso je organ druge stopnje pojasnil, da v 3. členu Uredbe niso taksativno našteti prejemki za dokazovanje izpolnjenosti pogoja iz 4. alineje 10. člena ZDRS. Menil je, da so tam navedeni prejemki po svoji naravi lahko prejemki iz dela in lastništva premoženja ter pravice iz zavarovanja. Denarna socialna pomoč in varstveni dodatek pa sta neprimerljiva, saj gre za socialno varstvena prejemka. Denarna socialna pomoč je namreč zadnja oblika pomoči v mreži socialnih prejemkov, ki jih zagotavlja država. Skladno s 4. členom ZSVarPre je namenjena zadovoljevanju minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje, z varstvenim dodatkom pa se zagotavljajo sredstva za kritje življenjskih stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju (stroški z vzdrževanjem stanovanja, nadomeščanjem trajnih potrošnih dobrin ipd.), in ne gre za stroške zadovoljevanja minimalnih življenjskih potreb. Zato po presoji organa druge stopnje denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka, razen v izjemnih primerih, ni mogoče šteti za prejemka, ki dokazujeta izpolnjevanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.

5Vendar pa je organ druge stopnje ob ugotovitvi, da je iz izvedenskega mnenja Invalidske komisije 1. stopnje Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje razvidno, da je tožnica trajno nezmožna za delo od 28. 5. 2015, presodil, da bi se lahko izjemoma tudi socialno varstveni prejemki šteli med sredstva, ki zagotavljajo tožničino materialno in socialno varnost. Menil je, da bi bila tožnica v nasprotnem primeru zaradi slabega zdravstvenega stanja v bistveno slabšem položaju pri dokazovanju izpolnjevanja pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS kot drugi za delo zmožni prosilci. Tudi v tem primeru pa bi tožnica skladno s prvim odstavkom 3. člena Uredbe morala dokazati, da je socialno varstvene prejemke prejemala neprekinjeno vsaj dve leti od vložitve prošnje za naturalizacijo.

6V zvezi s skladnostjo Uredbe z ZDRS je organ druge stopnje sprejel stališče, da gre za podzakonski predpis, s katerim so podrobneje urejene določbe ZDRS o ugotavljanju pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije v postopku naturalizacije. Pojasnil je, da Uredba v prvem odstavku 3. člena določa, da mora prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejemati enega izmed navedenih prejemkov, da se šteje kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz 4. točke prvega odstavka 10. člena zakona. Menil je, da navedeni pogoj zahteva, da prosilec dokaže zagotovljenost trajnega vira preživljanja, kar ni nedopustno zoževanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.

7Ob sklicevanju na predloženo dokumentacijo je organ druge stopnje presodil, da je tožnica vlogo vložila 3. 4. 2017, zaradi česar bi vsaj od 3. 4. 2015 morala prejemke prejemati neprekinjeno, da bi se jih lahko upoštevalo pri ugotavljanju izpolnjevanja 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS. Iz dopisa CSD št. 1221-54/2017-11 (73) z dne 12. 6. 2017 je razvidno, da je bila tožnica upravičena do denarne socialne pomoči od 1. 3. 2015 do 31. 10. 2015, od 1. 3. 2016 do 31. 10. 2016, od 1. 2. 2017 do 31. 10. 2017 in do varstvenega dodatka od 1. 10. 2015 do 31. 10. 2015 ter od 1. 3. 2016 do 31. 10. 2017. Iz odločbe CSD z dne 4. 8. 2017 pa izhaja, da je tožnica v obdobju od 1. 5. 2017 do 31. 10. 2017 poleg denarne socialne pomoči in varstvenega dodatka upravičena še do dodatka za pomoč in postrežbo.

8Glede na navedeno je organ druge stopnje ugotovil, da tožnica denarne socialne pomoči ni prejemala med 1. 11. 2015 in 29. 2. 2016 ter 1. 11. 2016 in 31. 1. 2017, varstvenega dodatka pa med 1. 11. 2015 in 29. 2. 2016. To pomeni, da je skladno s sedmim odstavkom 3. člena Uredbe prišlo do prekinitve prejemanja prejemkov, zaradi česar ju ni mogoče šteti kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost. Ocenil je, da ni mogoče upoštevati niti dodatka za pomoč in postrežbo, do katerega je tožnica upravičena od 1. 5. 2017, torej manj kot dve leti pred vložitvijo vloge. Zato je presodil, da ni dokazano izpolnjevanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS.

9V zvezi z oprostitvijo upravne takse za pritožbo je organ druge stopnje presodil, da je ta institut namenjen socialno šibkim upravičencem, ki zaradi plačila upravne takse ne bi imeli zadostnih sredstev za preživljanje. Ugotovil je, da je tožnica na podlagi odločbe CSD z dne 4. 8. 2017 od 1. 5. 2017 do 31. 10. 2017 upravičena do denarne socialne pomoči v višini 292,56 EUR mesečno, dodatka za pomoč in postrežbo v višini 146,06 EUR in varstvenega dodatka v višini 184,31 EUR mesečno, skupaj torej do 622,93 EUR na mesec. Glede na to, da taksa za pritožbo zoper odločbo po tarifni številki 2 Taksne tarife znaša 18,10 EUR, je organ druge stopnje menil, da tožnica navedeno upravno takso lahko plača in da bo tudi potem imela zadostna sredstva za preživljanje.

Povzetek tožbenih navedb

10Zoper odločbo organa prve stopnje je tožnica vložila tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava. Ob sklicevanju na neustavnost Uredbe je menila, da njen 3. člen nezakonito določa pogoje za pridobitev državljanstva in ne le meril. Trdi, da ZDRS določa le, da ima prosilec zagotovljena potrebna sredstva za bodoče preživljanje, Uredba pa določa tudi pogoj, da je prosilec taka sredstva prejemal že dve leti prej. Predlagala je odločitev v sporu polne jurisdikcije.

11Tožnica je vložila tožbo tudi zoper 2. točko odločbe in sklepa organa druge stopnje. Navedla je, da ni pravilna ugotovitev o njeni zmožnosti plačila takse za pritožbo v znesku 18,10 EUR, saj naj bi bila ta presoja v očitnem nasprotju z obrazložitvijo 1. točke izreka navedene odločbe in sklepa, iz katere je po njenem mnenju razvidno, da je denarna socialna pomoč namenjena zadovoljevanju minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje. Sedanja denarna pomoč v višini 300,00 EUR pa za to naj ne bi zadoščala. Tudi če bi veljalo nasprotno, pa po tožničinem mnenju med minimalne življenjske potrebe ne spada plačevanje upravnih taks.

Povzetek navedb v odgovoru na tožbo

12Tožena stranka se je v odgovoru na tožbo sklicevala na obrazložitev izpodbijane odločbe.

Presoja sodišča

13K I. točki izreka:

14Tožba ni utemeljena.

15Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Zato se sklicuje na njene razloge (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1), v zvezi s tožbenimi navedbami, na katere je vezano glede preizkusa dejanskega stanja (prvi odstavek 20. člena ZUS-1), pa dodaja:

16Skladno s 4. točko prvega odstavka 10. člena ZDRS lahko pristojni organ osebo, ki prosi za naturalizacijo¹, po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije, če je to v skladu z nacionalnim interesom, vendar mora oseba imeti zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost. Šteje se, da ima oseba zagotovljeno materialno in socialno varnost, če ima zagotovljena sredstva najmanj v višini osnovnega minimalnega dohodka, določenega s predpisi o socialnem varstvu; sredstva v višini osnovnega minimalnega dohodka mora imeti zagotovljena tudi za vsako osebo, ki jo mora preživljati (deveti odstavek 10. člena ZDRS). Merila za ugotavljanje pogoja iz 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS določa Vlada Republike Slovenije (28. člen ZDRS), ki je na tej podlagi izdala Uredbo².

17V obravnavani zadevi je v bistvenem sporno, ali Uredba v prvem odstavku 3. člena arbitrarno določa posebne pogoje za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo s tem, ko se kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost iz navedene 4. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS, šteje, če prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejema enega izmed naštetih prejemkov. Tožnica namreč meni, da Uredba z določitvijo navedenega časovnega obdobja ne določa le meril, ampak pogoje za pridobitev državljanstva, ki iz ZDRS niso razvidni.

18Zakon o Vladi Republike Slovenije (v nadaljevanju ZVRS) določa, da lahko Vlada z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena ZVRS). Uredbo za uresničevanje pravic in obveznosti državljanov in drugih oseb lahko izda le na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu (drugi odstavek 21. člena ZVRS).

19V obravnavani zadevi je pridobitev državljanstva z naturalizacijo v celoti in podrobno urejena v 10. členu ZDRS, pri čemer je treba med drugim izpolnjevati tudi pogoj zagotovljenosti sredstev, ki zagotavljajo materialno in socialno varnost (4. točka 10. člena ZDRS). Uredba določa le, kdaj se našteti prejemki, s katerimi se lahko dokazuje izpolnjevanje tega pogoja, štejejo kot sredstvo, ki zagotavlja materialno in socialno varnost. To pomeni, da je že zakon opredelil pogoje pridobitve državljanstva z naturalizacijo, Vlada pa je na podlagi posebnega zakonskega pooblastila pooblaščena le za določanje meril za ugotavljanje, ali ima oseba zagotovljena sredstva, ki njej in osebam, ki jih mora preživljati, zagotavljajo materialno in socialno varnost. Zato se s tem, ko je Vlada določila, da mora prosilec vsaj dve leti pred vložitvijo prošnje za naturalizacijo neprekinjeno prejemati enega izmed naštetih prejemkov, po presoji sodišča v ničemer ne posega v pogoje za pridobitev državljanstva in se na novo ne določa zakonskih obveznosti.³ Uredba torej temelji in se opira na ZDRS, ki ga izpeljuje s tem, da ureja njegove podrobnosti.

20Glede na navedena stališča tožba po presoji sodišča ni utemeljena, zaradi česar jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

21V tej zadevi glavna obravnava ni bila opravljena. Med strankama namreč ni sporno dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), ampak ali je tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo. Ker ni odpravilo izpodbijanega upravnega akta, sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

22Tožba ni dovoljena.

23Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu le, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

24Tožnica v tem upravnem sporu izpodbija odločitev organa druge stopnje, s katero ni ugodil njeni zahtevi za oprostitev upravne takse za pritožbo. S tem pa še ni bilo odločeno o tožničini pravici, obveznosti ali pravni koristi. Iz prvega odstavka 16. člena Zakona o upravnih taksah je namreč razvidno, da v primeru, ko ob nastanku taksne obveznosti taksa ni plačana oziroma ni plačana v predpisani višini, organ, ki prejme od taksnega zavezanca vlogo ali drug dokument, izroči oziroma pošlje taksnemu zavezancu plačilni nalog, s katerim mu naloži plačilo takse v 15 dneh od vročitve plačilnega naloga. Zoper plačilni nalog iz prejšnjega odstavka je v osmih dneh od vročitve plačilnega naloga dopusten ugovor iz razlogov, da taksna obveznost ni nastala, da je taksa že plačana ali da je bila taksa napačno odmerjena (drugi odstavek navedenega člena). O ugovoru v 15 dneh odloči organ, ki je izdal plačilni nalog, s sklepom (tretji odstavek navedenega člena). Zoper sklep o ugovoru je dovoljena pritožba, ki ne zadrži izvršitve sklepa. O pritožbi odloči organ, ki je pristojen za odločanje o pritožbah zoper akt, za katerega je določena taksa (peti odstavek navedenega člena).

25Glede na navedena zakonska izhodišča je upravni spor možen le zoper odločbo pritožbenega organa o pravilnosti plačilnega naloga in ne zoper odločitev organa druge stopnje v obravnavani zadevi. Sodišče zgolj pripominja, da je iz podatkov upravnega spisa razvidno, da je bil tožnici vročen plačilni nalog, skladno s katerim je poravnala dolgovano takso v znesku 18,10 EUR. Zato je sodišče tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

¹ Naturalizacija praviloma temelji na pristni zvezi med posameznikom in državo, ker se je tujec z dolgoletnim prebivanjem v tuji državi tako prilagodil okolju, kjer živi, da sprejema državo svojega stalnega prebivališča za novo domovino in sprejema njen ustavni in pravni red v najširšem smislu (N. Končina: Zakon o državljanstvu s komentarjem, Ministrstvo za notranje zadeve, Ljubljana 1993, str. 37).
² Pravna podlaga za izdajo Uredbe je razvidna iz njene preambule.
³ Iz tretjega odstavka 153. člena Ustave je razvidno, da mora zakonodajalec, kadar pooblasti izvršilno oblast za izdajo podzakonskega predpisa, prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet tega predpisa, in določiti okvire ter usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.