UPRS Sodba in sklep I U 634/2020-18

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-408/2020/6 (1312-35) z dne 4. 6. 2020 odpravi in se zadeva v delu, ki se nanaša na pridržanje na prostore in območje Centra za tujce zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika, vrne upravnemu organu v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

III. Predlog tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrže.

1Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po prvi in drugi alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil (1. točka izreka). Sklenila je, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, A., in sicer od 3. 6. 2020 od 14.00 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 3. 9. 2020 do 14.00 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika 5. 5. 2020 obravnavala policija, ob tej priložnosti pa je povedal, da je iz Alžirije in da nima osebnega dokumenta, saj je v Turčiji izgubil potni list. V Sloveniji je bil prijet že 10. 4. 2020, nato vrnjen na Hrvaško, od tam pa v Bosno in Hercegovino, od koder je okoli 21. 4. 2020 odšel peš. Hrvaško-slovensko mejo je nezakonito prečkal 30. 4. 2020, prijet pa je bil v neposredni bližini Azilnega doma v B.

3Dne 22. 5. 2020 je tožnik ob vložitvi prošnje povedal, da je iz izvorne države v Turčijo odšel oktobra 2019 z letalom. Njegova ciljna država je bila Slovenija. Iz podatkovne baze sistema Eurodac je razvidno, da je 4. 12. 2019 v Grčiji že zaprosil za mednarodno zaščito. Alžirijo je zapustil zaradi ekonomskih težav in diskriminacije Berberov.

4V prostorih azilnega doma je bil nastanjen do 1. 6. 2020, ko ga je samovoljno zapustil, 2. 6. 2020 ga je prijela italijanska policija v kraju C. v Italiji, naslednjega dne pa je bil pripeljan v Center za tujce v A., kjer mu je bil ustno na zapisnik izrečen obravnavani ukrep omejitve gibanja. Na vprašanje, zakaj je po vložitvi prošnje za mednarodno zaščito zapustil Slovenijo, je tožnik pojasnil, da je želel videti Italijo. Do konca postopka ni počakal, saj je mislil, da lahko s kartico prosilca za mednarodno zaščito potuje po Italiji. Slovenije ni želel zapustiti, saj tu želi dobiti mednarodno zaščito. Pri sebi nima nobenih dokumentov, rojstni list pa ima v Alžiriji. Namerava poklicati, da mu ga pošljejo.

5Zato je tožena stranka presodila, da so podani pogoji za omejitev gibanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ugotovila je namreč, da tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti njegovo istovetnost. Ob sklicevanju na njegove izjave, da je potni list in osebno izkaznico izgubil v Turčiji in da do 3. 6. 2020 kljub zagotovilu ni pridobil rojstnega lista iz Alžirije, je tožena stranka dvomila, da je tožnik navedel resnične osebne podatke. Štela je, da tožnik ne sodeluje s pristojnim organom, kar po njenem mnenju kaže na nezainteresiranost za odločitev o prošnji za mednarodno zaščito, izkazano tudi s samovoljno zapustitvijo azilnega doma. Tožnik kljub večkratnemu pozivu na predložitev osebnih dokumentov ni ustrezno pojasnil, zakaj tega ne more storiti. Zato je tožena stranka presodila, da navedena izguba potnega lista in osebne izkaznice ni verjetna.

6Glede na pretekla dejanja je tožena stranka dvomila, da bo tožnik počakal, da se ugotovijo vsa dejstva, ki so pomembna za odločitev. Zato mu je omejila gibanje tudi na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. S tem v zvezi je pojasnila, da je tožnik za mednarodno zaščito že zaprosil v Grčiji, kljub temu pa je ob vložitvi prošnje v Sloveniji dejal, da za mednarodno zaščito ni zaprosil še v nobeni drugi državi članici EU. Ob vložitvi prošnje je izjavil, da bo počakal v Sloveniji do konca postopka, nato pa je 1. 6. 2020 samovoljno zapustil azilni dom, kar je storil že v Grčiji. Zato je tožena stranka presodila, da tožniku ni mogoče verjeti, da bo tokrat počakal na odločitev. Ugotovila je še, da z zapustitvijo azilnega doma toženi stranki ni omogočil ugotavljanja in preverjanja vseh dejstev, ki jih je navajal v postopku priznanja mednarodne zaščite. Svojo prošnjo namreč utemeljuje tudi z diskriminacijo Berberov, za razjasnitev teh navedb pa je treba z njim opraviti osebni razgovor.

7Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Presodila je namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na območje azilnega doma, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

8Tožnik je zoper navedeno odločbo vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni, da stanje, ko prosilec svoje istovetnosti ne potrdi z uradnim dokumentom, ne pomeni nujno dvoma v njen obstoj. Izpostavlja, da iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, na kakšen način bo tožena stranka preverila in ugotovila istovetnost in da tudi sicer ni pojasnjeno, zakaj obstaja s tem povezan dvom. Pojasnjuje, da pridobitev rojstnega lista zaradi omejitve gibanja ni možna. V zvezi z nevarnostjo pobega navaja, da se je res odpravil v Italijo, saj jo je želel videti, vendar je bil premalo poučen, da s kartico prosilca v Republiki Sloveniji lahko potuje le po Sloveniji, ki je sicer ni želel zapustiti. Meni, da zgolj opis razmer v azilnem domu ne zadošča, da se za zagotovitev tožnikove prisotnosti ne uporabi manj prisilnih ukrepov. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa in zahteva plačilo stroškov postopka.

9Tožnik zahteva še izdajo začasne odredbe, s katero naj se toženi stranki naloži prenehanje izvajanja ukrepa omejitve gibanja do pravnomočne odločitve, sicer mu bo prizadeta težko popravljiva škoda, saj se v Centru za tujce počuti izredno slabo.

10V odgovoru na tožbo je tožena stranka še dodala, da je tožnikova izvorna država lahko katerakoli arabsko govoreča država. Meni, da tožnik ni onemogočen pri pridobivanju rojstnega lista, saj ima dostop do svetovnega spleta. Pojasnjuje, da je tožnik, ki se je z avtobusom pripeljal do slovensko italijanske meje, nato pa pot nadaljeval peš, vedel, da s kartico prosilca ne more zakonito vstopiti v Italijo, pa je to vseeno storil. Meni, da je zaradi tožnikovega ravnanja v Grčiji še bolj verjetno, da tudi v Sloveniji ne bo počakal do odločitve.

K prvi točki izreka:

11Tožba je utemeljena.

12Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1.

13Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)¹, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.² Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije ³ pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.⁴

14Skladno s točko a tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,⁵ da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

15Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja tudi v primeru, ko pristojni organ očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. To po presoji sodišča logično pomeni, da navedenega ukrepa ni mogoče izreči že v stanju, ko pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, vendar je ne preverja.

16Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno navedeno dolžnostno ravnanje tožene stranke, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost glede na obširna pojasnila, zakaj vanjo očitno dvomi (prvi odstavek tretje strani izpodbijanega sklepa⁶). Na navedeno presojo ne more vplivati predhodno sklicevanje tožene stranke na 119. člen ZMZ-1, saj se nanaša na varstvo osebnih podatkov prosilcev pred organi njegove izvorne države in ne na način zbiranja teh podatkov, kar ureja prvi odstavek 118. člena ZMZ-1. Zato so v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1.

17Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na pridržanje na prostore in območje Centra za tujce zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka, če bo ocenila, da je dvom v tožnikovo istovetnost še očiten, ob upoštevanju 118. člena ZMZ-1 pojasniti s tem povezano zbiranje informacij.⁷

18Sicer pa je nosilni razlog za omejitev gibanja v obravnavani zadevi tudi presoja tožene stranke, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil.

19Skladno s točko b tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca v tem primeru pridržati, da se lahko določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil.

20Z navedeno določbo ZMZ-1 je zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

21ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). S tem v zvezi pa je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da morajo biti objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.⁸ Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti le citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Takšno razlago nedoločnega pravnega pojma "nevarnost pobega" je Vrhovno sodišče sicer podalo v zvezi z omejitvijo gibanja v skladu z Uredbo 604/2013/EU (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za drugačno stališče, saj se razlogi za omejitev gibanja tako po drugi kot tudi po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navezujejo na nevarnost prosilčevega pobega.

22Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.⁹

23Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko nevarnost pobega ni ustrezno opredeljena, ni zakonske podlage.

24Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in zaradi napačne uporabe materialnega prava, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

25ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi tožnika odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-1¹⁰ je razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. V obravnavani zadevi, ko izpodbijani sklep nima razlogov glede dolžnostnega ravnanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 in za ukrep omejitve gibanja po drugi alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, pa bi zaslišanje prosilca doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa omejitve gibanja, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. V takem primeru bi bila izvedba glavne obravnave torej sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

K drugi točki izreka:

26Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

27Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

K tretji točki izreka:

28V obravnavani zadevi tožnika zastopa svetovalec za begunce, ki sicer ima pravico do nagrade za opravljeno delo in do povračila stroškov za opravljeno pravno pomoč v zvezi s postopki po ZMZ-1 na upravnem in vrhovnem sodišču. Vendar pa sredstva za izplačilo nagrad in povračilo stroškov zagotavlja ministrstvo (prvi odstavek 11. člena ZMZ-1), način dostopa prosilca do svetovalca za begunce, merila za določitev nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov pa določi minister (tretji odstavek 11. člena ZMZ-1).

29Na tej podlagi je bil sprejet Pravilnik o načinu dostopa prosilcev za mednarodno zaščito do svetovalcev za begunce ter nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcem za begunce (Uradni list RS, št. 22/17), iz katerega je razvidno, da o odmeri nagrade in povračilu stroškov na podlagi stroškovnika odloči ministrstvo v roku 30 dni od prejema stroškovnika z odločbo (prvi odstavek 7. člena).

30Glede na navedeno v obravnavani zadevi sodišče ni pristojno za odločanje o tožnikovih stroških, zaradi česar je bilo treba s tem povezano zahtevo zavreči (smiselno primerjaj s 1. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

¹ V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.
² Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na Glede na navedeno primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).
³ Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86.
⁴ Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.
⁵ Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.
⁶ Svoje ugotovitve je pristojni organ končal s povedjo: "Pristojni organ glede na navedeno utemeljeno dvomi v prosilčevo istovetnost."
⁷ Sodišče zgolj pripominja, da se v praksi v zvezi z ugotavljanjem istovetnosti prosilcev navaja tudi jezikovna analiza, ocena starosti, primerjajva prstnih odtisov s podatki evropskih baz, DNA analiza, razgovor s prosilcem, ipd.
⁸ Sodba in sklep v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, 17. točka obrazložitve.
⁹ Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).
¹⁰ Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.