UPRS Sodba I U 2498/2018-10

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor, Direkcije RS za vode, št. 35523-44/2018-5 z dne 24. 9. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 15, 00 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, po poteku tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

1Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek tožnika za pridobitev vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode iz vodotoka ... za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, na odseku, določenim z Gauss-Krugerjevimi koordinatami: - mesto odvzema iz vodotoka: Y=438380, X=108198; - mesto izpusta v vodotok: Y=438163, X=108367; vse na zemljišču s parc. št. 1475, k.o. ..., občina ... . V obrazložitvi je navedel, da je 21. 6. 2018 prejel zahtevek tožnika za izdajo vodnega dovoljenja. Tožnik je k vlogi priložil kopijo delnega vodnega dovoljenja, št. 35507-150/2003-3 z dne 16. 3. 2004, s katerim je bila pravnemu predniku tožnika podeljena vodna pravica za neposredno rabo vode iz vodotoka ... na istih koordinatah za pogon vodnega mlina za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni, ki ni neposredno priključena na javno električno omrežje in za vzrejo vodnih organizmov za lastno porabo. To dovoljenje je bilo izdano za določen čas, do 31. 12. 2014. Ker je veljavnost tega dovoljenja potekla, preden je tožnik dal vlogo, se ta vloga šteje kot vloga za pridobitev novega vodnega dovoljenja. Načrte upravljanja z vodami opredeljuje Uredba o načrtih upravljanja voda na vodnih območjih Donave in Jadranskega morja (UL RS, št. 67/16, v nadaljevanju Uredba o NUV). Hidrološki podatki za vodotok ... na mestu predvidenega odvzema so bili pridobljeni iz državnega hidrološkega monitoringa, na osnovi spremljanja pretokov na vodomerni postaji Zminec v nizu let 1981-2010. Na njihovi osnovi sta bila na podlagi velikosti prispevne površine na mestu odvzema F=6,56 km2 ocenjena srednji mali pretok sQnp=0,04 m3/s in srednji pretok sQs=0,22 m3/s, kar glede na peti odstavek 5. člena Uredbe o NUV pomeni zavrnitev zahtevka. Organ je tožnika seznanil z navedenimi dejstvi na podlagi 9. člena ZUP, tožnik je na dopis odgovoril. V zvezi z odgovorom tožnika je organ pojasnil, da je pri svojem odločanju vezan na veljavne predpise, tudi na Uredbo o NUV, zato nima možnosti, da bi odločil v nasprotju z njenim petim odstavkom 5. člena. Ker obravnavana raba vode ni skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice (127. člen ZV-1 v zvezi s prvim odstavkom 109. člena ZV-1), ker bi lahko ogrožala doseganje in ohranjanje ciljev upravljanja voda, je organ odločil, kot izhaja iz izreka odločbe.

2Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil, v zvezi s pritožbenimi navedbami pa še dodal, da tožnik ni nasprotoval ugotovitvam organa glede ocene srednjega pretoka sQnp=0,04 m3/2 in sprednjega pretoka sQs=0,22 m3/2 za vodotok .... temveč ugovarjal le nezakonitosti oziroma protiustavnosti Uredbe o NUV glede na ZV-1. Ta presoja pa ni v njegovi pristojnosti. Zadoščeno je bilo tudi načelu zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP.

3Tožnik je tožbo vložil iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenim ugovorom napačne uporabe materialnega prava je uvodoma povzel določbe Ustave RS glede hierarhije pravnih aktov (153. člen, 154. in 155. člen Ustave), opozoril, da se lahko pravice in obveznosti določijo samo z zakonom (87. člen Ustave), da je izvršilna oblast vezana na legalitetno načelo (120. člen Ustave) in kot zaključno navedel, da lahko podzakonski predpis uredi le tisto, kar izhaja iz zakonske norme. Vlada RS je po prvem odstavku 55. člena ZV-1 z Uredbo (UL RS, št. 61/11 in 49/12) sprejela načrt upravljanja z vodami na vodnem območju Donave in Jadranskega morja do leta 2015. V tej uredbi so glede na njeno vsebino pomembni: prvi in peti odstavek 5. člena, 6. in 11. člen. V prvem odstavku 127. člena ZV-1 ni opredeljeno, da sta (med drugim) kriterija za pridobivanje vodnih pravic: - srednji pretok vode (sQs in sQnp) iz prvega odstavka 5. člena Uredbe/2011, in - prispevna površina vodotoka iz petega odstavka 5. člena Uredbe/2011. Teh dveh kriterijev v ZV-1 ni, vladi pa v tem zakonu tudi ni bilo dano pooblastilo za izdajo podzakonskega akta s takšno vsebino. Z določitvijo teh dveh kriterijev gre za določitev pravic ali obveznosti, kar ni v skladu z ustavo. Z Uredbo o NUV (UL RS, št. 47/16), s katero je bil sprejet načrt upravljanja na teh vodnih območjih za obdobje 2016-2012, je vlada v 4., 5. členu tudi sprejela vsebino, ki določa pravice in obveznosti, kar je protiustavno. ZV-1 namreč tudi nima določb, ki bi po vsebini urejale področje referenčnih odsekov, torej ni dano pooblastilo v zakonu za urejanje take vsebine s podzakonskim aktom.

4Tožnik je tudi navedel, da je v 7. členu sedaj veljavne Uredbe o NUV določeno, da z dnem uveljavitve te uredbe preneha veljati Uredba/2011, drugi odstavek, prva do sedma, deveta, enajsta do dvajseta in dvaindvajseta do šestindvajseta alineja tretjega odstavka ter četrti odstavek 3. člena, 5. člen, prvi, tretji, četrti in peti odstavek 6. člena, 8. člen, prvi odstavek 9. člena Uredbe/2011 pa se uporabljajo še naprej. To pomeni retroaktivno veljavo predpisa - Uredbe/2011, kar je tudi protiustavno. Gre za kršitev načela pravne varnosti iz 2. člena Ustave. V primeru, ko v zakonu (npr. ZV-1) ni pravne ureditve, ki bi po vsebini urejala neko področje (v ZV-1 ni torej urejena vsebina zakonskih kriterijev srednji pretok in prispevna površina vodotoka), pa gre po mnenju tožnika za pravno praznino. Glede na povedano je tožnik sodišču na podlagi 156. člena Ustave predlagal, da prekine postopek zaradi obstoja pravne praznine - zakonskih meril ''srednji pretok'' in ''prispevna površina vodotoka'' ter poda zahtevo za presojo ustavnosti ZV-1, pri čemer naj bo v tej zahtevi podan tudi predlog za razveljavitev obeh uredb.

5Tožnik je še navedel, da je pri izdaji odločbe prišlo do bistvenih kršitev določb postopka. Organ je namreč samo na formalni ravni spoštoval načelo zaslišanja iz 9. člena ZUP. Obvestilo z dne 3. 9. 2018, poslano pred izdajo odločbe, nima pravne narave izvedbe zaslišanja iz 9. člena ZUP, saj razen pavšalnega zaključka, da vodne pravice zaradi ureditve iz 5. člena Uredbe o NUV ni možno pridobiti, ni navedenih nobenih odločilnih dejstev in okoliščin, v zvezi s katerimi bi bila možna vsebinska opredelitev po 9. členu ZUP. Tožnik je glede na vse navedeno predlagal prekinitev postopka po 156. členu Ustave, če pa bo sodišče presodilo, da za prekinitev postopka niso podani pogoji, pa naj dopusti in izvede predlagane dokaze (vpogled v listine spisa, zaslišanje tožnika in toženke) in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne temu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži tudi povrnitev stroškov postopka.

6Toženka odgovora na tožbo ni poslala, je pa poslala upravne spise.

7Tožba je utemeljena.

8V obravnavanem primeru je sporna odločitev organa o zavrnitvi zahtevka tožnika za pridobitev vodnega dovoljenja za neposredno rabo vode iz vodotoka ... za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarni z instalirano močjo, manjšo od 10 MW, na tam navedenem odseku, vse na zemljišču s parc. št. 1475, k.o. ..., občina ... . Tožnik odločitvi ugovarja iz razlogov bistvene kršitve pravil postopka in napačna uporabe materialnega prava.

9Sodišče uvodoma ne sledi tožbenemu ugovoru o kršitvi načela zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP. Po tej določbi je, preden se izda odločba, treba dati stranki možnost, da izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (prvi odstavek). Ta možnost je bila tožniku dana. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe (in kar potrjujejo podatki spisa), je organ tožniku posredoval obvestilo o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah - postopek izdaje vodnega dovoljenja na MHE A. A. z dne 3. 9. 2018 s pozivom, da se o njem izjavi, v katerem je povzel določbe 125., 127. člena ZV-1 ter petega odstavka 5. člena Uredbe o NUV, navedel podatke državnega hidrološkega monitoringa v nizu let 1981-2010 na vodomerni postaji Zminec o oceni srednjega malega pretoka (sQnp=0,04 m3/s) ter o prispevni površini vodotoka (F=6,56 km2) in zaključil, da glede na povedano zahtevku ni mogoče ugoditi, ker nameravana raba voda ni skladna z načrti upravljanja z vodami. Tako ne drži, da v obvestilu niso bila navedena odločilna dejstva in okoliščine, saj je organ tožnika seznanil z ugotovljenim dejanskim stanjem (podatki o obsegu prispevne površine vodotoka ter srednjega malega pretoka), ki je bilo podlaga za odločitev glede na uporabljeno materialno pravo, tožnik pa se je v tem lahko vsebinsko izjavil. To pa je tožnik tudi storil in že v odgovoru na to obvestilo uveljavljal napačno uporabo materialnega prava, kar uveljavlja tudi sedaj v tožbi in ki jo sodišče presoja v nadaljevanju.

10Tožnik kot poglavitno ugovarja, da je organ pri odločitvi o zavrnitvi njegovega zahtevka uporabil kriterija (srednji pretok vode (sQs in sQnp) in prispevna površina vodotoka, določeno v 5. členu Uredbe o NUV/2011), ki ju ZV-1 ne določa, vladi pa tudi ni bilo s tem zakonom dano pooblastilo za izdajo podzakonskega akta s takšno vsebino. Sodišče se s tem ugovorom strinja.

11Kot je navedlo to sodišče že v sodbi, I U 1403/2015 z dne 10. 11. 2016 (v njej pa se je sklicevalo na sodbo, I U 1118/2014 z dne 20. 10. 2014), se v skladu s prvim odstavkom 127. člena ZV-1 vodno dovoljenje izda, če je nameravana raba skladna z merili in pogoji za podelitev vodne pravice ter načrti upravljanja z vodami (1. točka) in če ne zmanjšuje, omejuje ali onemogoča izvajanja obstoječih vodnih pravic drugih upravičencev (2. točka). Merila in pogoje za dodelitev vodne pravice določa prvi odstavek 109. člena ZV-1, ki prepoved, omejitev ali določitev posebnih pogojev za posebno rabo predvideva, če bi nameravana raba: 1. ogrožala doseganje in ohranjanje ciljev upravljanja voda, 2. ogrožala zdravje ljudi, 3. ogrožala naravno ravnovesje vodnih in obvodnih ekosistemov, 4. omejevala urejanje voda ali bi bila v nasprotju s predvidenimi ukrepi urejanja voda, 5. znatno ovirala splošno rabo ali oskrbo s pitno vodo ali 6. škodljivo vplivala ali ogrožala območja, varovana po predpisih o ohranjanju narave (prvi odstavek).

12Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je podlaga za zavrnitev zahtevka tožnika (poleg zgoraj citiranega prvega odstavka 127. člena ZV-1 v zvezi s 1. točko prvega odstavka 109. člena ZV-1) peti odstavek 5. člena Uredbe o NUV. Ta določa, da se vodne pravice za rabo vode za proizvodnjo električne energije ne podeli na delu vodotoka, ki ima prispevno površino, manjšo od 10 km2, ali če je vrednost sQnp v profilu predvidenega odvzema vode manjša ali enaka 0,08 m3/2, razen v primeru samooskrbnih gospodinjstev, ki izkažejo, da priključitev na distribucijsko omrežje ni izvedljiva.

13Kot je sodišče že poudarilo v sodbah I U 1118/2014 ter I U 1403/2015, je uredba podzakonski splošni akt, ki ne more vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne sme samostojno odrejati pravic in obveznosti (87. in 153. člen Ustave RS). Delovanje izvršilne veje oblasti je vezano na zakon (legalitetno načelo iz 120. člena Ustave), kar pomeni, da mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov. Podzakonski predpis torej lahko zajame le tisto, kar izhaja iz zakonske norme, in to tudi v primeru, ko zakon pooblašča Vlado za podrobnejšo določitev meril in pogojev, kot npr. drugi odstavek 109. člena ZV-1, ki pooblašča Vlado za podelitev vodne pravice v primerih iz prejšnjega odstavka.

14Vlada je Uredbo o NUV izdala na podlagi določb ZV-1, ki so podlaga za sprejem načrta upravljanja z vodami. Po 3. točki drugega odstavka 55. člena ZV-1 se v načrtu določi možne vrste rabe vodnega dobra, vključno z določitvijo pogojev ali omejitev rabe in drugih posegov v vodno dobro, po 4. točki pa je sestavni del načrta tudi povzetek programa ukrepov iz 57. člena ZV-1. Po prvem odstavku 57. člena ZV-1 se ti ukrepi sprejmejo zaradi izvedbe ciljev, opredeljenih v nacionalnem programu in načrtih upravljanja voda, gre pa za temeljne in dopolnilne ukrepe (drugi in četrti odstavek tega člena).

15Med temeljnimi ukrepi, ki se nanašajo na rabo voda, 3.1. točka tretjega odstavka 57. člena ZV-1 predvideva ukrepe, ki se nanašajo na dovoljevanje rabe vode, te pa v okviru meril in pogojev za podelitev vodne pravice določa 109. člen ZV-1.

16Sodišče je tudi že v sodbah, I U 1118/2014 z dne 20. 10. 2014, in, I U 1403/2015 z dne 10. 11. 2016, ugotovilo, da se prepovedi, omejitve in zapovedi, ki so v ZV-1 določene z namenom varstva voda in vodnih ter obvodnih ekosistemov (členi od 64 do 73) in z namenom urejanja voda (84. do 89. člena ZV-1), ne nanašajo na obseg prispevne površine vodotoka, kot tudi ne na minimalno vrednost srednjega malega pretoka vode (sQnp). Iz določb Uredbe o NUV, načrta upravljanja voda, povzetka programa temeljnih ukrepov in iz povzetka programa dopolnilnih ukrepov (prvi odstavek 2. člena Uredbe o NUV) tudi ne izhaja, da bi imela sporna pogoja podlago v predpisih s področja varstva okolja ali ohranjanja narave.

17Tudi iz obrazložitve predloga Uredbe o NUV ne izhaja, da bi bila katerakoli zakonska določba ali mednarodna pogodba podlaga za določitev prepovedi izdaje vodnega dovoljenja za rabo vode za proizvodnjo električne energije glede na minimalno predpisan obseg prispevne površine vodotoka (tj. če je manjša od 10 km2) in, če je vrednost sQnp v profilu predvidenega odvzema vode manjša ali enaka 0,08 m3.

18Sodišče zato (tudi v tej zadevi) glede navedenih pogojev ugotavlja, da nimajo podlage v zakonu ali mednarodni pogodbi, zato so nezakoniti in jih v obravnavnem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis).

19Ne glede na povedano v prejšnjih točkah obrazložitve, sodišče še v zvezi z nadaljnjim tožbenim ugovorom dodaja, da ni mogoče slediti tožbenemu ugovoru, da je šlo pri uporabi Uredbe o NUV/2011 za retroaktivno uporabo predpisa, saj je bilo s 7. členom Uredbe o NUV/2016 določeno, da se tam navedeni členi (med drugim tudi 5. člen) Uredbe o NUV/2011 uporabljajo še naprej.

20Ker pa je organ pri odločanju uporabil določbe Uredbe o NUV/2011 in ne Uredbe o NUV/2016, se sodišče ne bo opredeljevalo glede tožbenega ugovora o protizakonitosti kriterija referenčnih odsekov iz 4. ter 5. člena Uredbe o NUV/2016.

21Sodišče pa tudi ne bo sledilo tožbenemu predlogu za prekinitev postopka po 156. členu Ustave RS, ker v ZV-1 ni opredeljena vsebina zakonskih kriterijev ''srednji pretok'' in ''prispevna površina vodotoka'', saj je - kot že rečeno - presodilo, da ta kriterija, določena v Uredbi o NUV (in njihova uporaba v postopkih izdaje vodnih dovoljenj) nimata podlage ne v zakonu in ne v mednarodni pogodbi ter se zato ne smeta uporabiti.

22Sodišče je glede na povedano tožbi zoper izpodbijano odločbo zaradi napačne uporabe materialnega prava ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo (4. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek istega člena). Ta bo moral v ponovnem postopku slediti pravnemu mnenju sodišča, ki se tiče uporabe prava in o zadevi ponovno odločiti.

23Sodišče o zadevi ni odločilo na glavni obravnavi, temveč na nejavni seji, ker je šlo v tem primeru za razlago uporabe materialnega prava. Predlagani dokaz z zaslišanjem tožnika in toženke zato ni primeren dokaz, v predlagane listine, ki so del upravnega spisa, pa je sodišče vpogledalo v okviru presoje zakonitosti in pravilnosti izpodbijanega upravnega akta (prvi odstavek 59. člena ZUS-1 v zvezi z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

24Odločitev o ugoditvi stroškovnemu zahtevku tožnika temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in na njegovi podlagi izdanemu Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Sodno takso bo sodišče vrnilo po uradni dolžnosti (36. člen Zakona o sodnih taksah).