UPRS Sklep in sodba III U 103/2018-8

I. Tožba zoper sklep o popravi pomote Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, inšpekcijska pisarna Ajdovščina, št. 06122-2434/2014-22 z dne 8. 1. 2018, se zavrže.

II. Tožba zoper sklep Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, inšpekcijska pisarna Ajdovščina, št. 06122-2434/2014-30 z dne 16. 5. 2018, se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Z izpodbijanim sklepom, št. 06122-2434/2014-22 z dne 8. 1. 2018, ki je bil popravljen s sklepom o popravi pomote, št. 06122-2434/2014-30 z dne 16. 5. 2018, je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper, inšpekcijska pisarna Ajdovščina (v nadaljevanju prvostopenjski organ) zavrnil predlog inšpekcijskega zavezanca A.A. za izrek ničnosti inšpekcijske odločbe, št. 06122-2434/2014-9 z dne 22. 10. 2014. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je navedel, da je inšpekcijski zavezanec dne 11. 12. 2017 podal predlog za izrek ničnosti navedene inšpekcijske odločbe iz razloga po 2. in 3. točki prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Pojasnil je, da je institut ničnosti namenjen sanaciji tistih odločitev, v katerih je prišlo do najhujših kršitev procesnega in materialnega prava, zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, pa so ničnosti razlogi v ZUP natančno določeni. V nadaljevanju navaja zakonska določila prvega odstavka 279. člena ZUP in zaključuje, da očitki vlagatelja, zaradi katerih naj bi bila predmetna odločba nična, niso utemeljeni, saj ni ugotovil nobenih takih nepravilnosti, katerih posledica bi bila ničnost odločbe. Navajanje, da inšpekcijske odločbe ni mogoče izvršiti in da bi se z njeno izvršitvijo lahko povzročilo kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu, saj zavezanec ni bil lastnik zemljišča v času gradnje, ne predstavljajo nobenega od zakonsko določenih razlogov, zaradi katerih bi bilo treba odločbo izreči za nično. Pri tem se sklicuje stališče v sodbi Upravnega sodišča RS, št. U 2111/2007, da ugovor legitimacije inšpekcijskega zavezanca ne predstavlja ničnostnega razloga, ampak je to okoliščina, ki jo lahko stranka uveljavlja s pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo v zvezi z nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem ali nepravilno uporabo materialnega prava. Odločba ni nična, če obstaja nezmožnost izvršitve v osebnosti stranke. Ker nobena izmed nepravilnosti, ki imajo za posledico ničnost odločbe ne obstaja, je predlog tožeče stranke za izrek ničnosti zavrnil.

2S sklepom o popravi pomote, št. 06122-2434/2014-30 z dne 16. 5. 2018, je prvostopenjski organ nadomestil nepravilni zapis v uvodu izpodbijanega sklepa in besedo, da se predlog "zavrže", nadomestil z besedo, da se predlog "zavrne''. V obrazložitvi sklepa o popravi pomote je navedel, da je prišlo pri pisanju izreka izpodbijanega sklepa do pisne napake. To izhaja iz vsebine obrazložitve, iz katere nedvomno izhaja, da se je predlog zavrnil po vsebini in ne zavrgel, kot je bilo pomotoma napisano v izreku izpodbijanega sklepa, zato je v skladu s prvim odstavkom 223. člena ZUP pisno napako odpravil.

3Ministrstvo za okolje in prostor je z odločbo, št. 0612-24/2018/2 (06421125) z dne 16. 4. 2018, pritožbo tožeče stranke zoper prvostopenjsko odločbo kot neutemeljeno zavrnilo. V obrazložitvi drugostopenjski organ povzema potek celotnega postopka in v tem postopku ugotovljena dejstva ter pritrjuje prvostopenjskemu organu, da v obravnavanem primeru ni podan nobeden od zakonsko določenih ničnostnih razlogov. Odločitev organa prve stopnje, s katero je bil zavrnjen predlog vložnika za izrek inšpekcijske odločbe z dne 22. 10. 2014 za nično, je zato pravilna in zakonita. V zvezi z navedbo prvostopenjskega organa v izreku, da se predlog A.A. za izrek ničnosti izpodbijane odločbe zavrže, je navedel, da iz obrazložitve izpodbijanega sklepa nedvomno izhaja, da je inšpekcijski organ po vsebini predlog predlagatelja zavrnil in bo navedeno nepravilnost lahko odpravil z izdajo ustreznega sklepa o popravi pomote.

4Tožeča stranka izpodbija odločbo prve stopnje iz razloga bistvene kršitve pravil postopka, saj tako izpodbijani sklep prvostopenjskega organa kot odločitev organa druge stopnje nista obrazložena. Obrazložitev sicer povzema razloge, ki jih je navajala tožeča stranka, v obrazložitvi pa se upravna organa nista opredelila do relevantnih navedb predloga za izrek ničnosti, oziroma pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo. Zaradi neobrazloženosti odločbe je bila zagrešena bistvena kršitev določb postopka, podana pa je tudi kršitev ustavne pravice iz 25. člena Ustave RS. Navaja, da le obrazložena sodna odločba lahko omogoča učinkovito pravno varstvo, torej učinkovito pravico do pravnega sredstva, to je do pritožbe. V nadaljevanju povzema sodno prakso Ustavnega sodišča RS glede kršitve ustavne pravice do pravnega sredstva. Ugovarja, da niti organ prve stopnje niti organ druge stopnje nista izvedla predlaganih dokazov z angažiranjem izvedenca gradbene stroke, ki bi podal mnenje glede možnosti odstranitve celotnega zidu brez posega v prvotni zid, zgrajen okrog leta 1950. Do tega dokaznega predloga se niti upravni organ prve stopnje niti upravni organ druge stopnje nista opredelila niti navedla razlogov, zakaj ga nista izvedla.

5Poleg tega je izpodbijana odločitev tudi vsebinsko napačna. S pravnomočno odločbo z dne 22. 10. 2014 je bilo tožeči stranki kot inšpekcijskemu zavezancu naloženo, da mora takoj po prejemu te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo armirano betonskega podpornega zidu, ki ga gradi ob celotni južni in zahodni parcelni meji zemljišča s parc. št. 580 k.o. B. in kašče, ki je zgrajena na skrajnem vzhodnem delu istega zemljišča. Naloženo mu je bilo, da odstrani že zgrajen armirano betonski podporni zid višine cca 1 m do cca 7 m in dolžine 67 m in že zgrajeno kaščo nepravilnih tlorisnih dimenzij 2,80 m do 4,70 m x 6,40 m, ki višinsko obsega K + P z višino slemena 6 m. Iz podatkov spisa izhaja, da naj bi bila podporni zid in kašča zgrajena v letu 2003, ko tožeča stranka še ni bila lastnik navedene gradnje, saj je lastninsko pravico pridobila šele v letu 2006, zato ne more biti inšpekcijski zavezanec v tem inšpekcijskem postopku.

6Iz zapisnika z dne 22. 7. 2015, sestavljenega na Upravni enoti izhaja, da je na sporni parceli že prej obstajal zid višine od 70 cm do maksimalne višine 2 m. Zid je bil zgrajen med letom 1948 in 1953, zato glede na čas gradnje za njega obstoja uporabno dovoljenje po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Z gradbenega vidika pa ni mogoče porušiti le nelegalnega dela zidu. Odstranitev zidu, ki ima uporabno dovoljenje po 197. členu ZGO-1, je torej protipravna, nedopustna in bi njegova odstranitev pomenila kaznivo dejanje poškodovanja tuje, to je tožnikove stvari. Nadalje navaja, da po vsebini ne gre za podporni zid, pač pa za silos, ki ga tožeča stranka nujno potrebuje za opravljanje svoje dejavnosti, s katero se preživlja.

7Izvršitev sporne odločbe bi pomenila dokončanje začetega kaznivega dejanja nevestnega dela v službi, ki je podano s tem, da je uradna oseba zavestno kršila zakone ali druge predpise (v tem primeru 197. člen ZGO-1), opustila svoje nadzorstvo ali kako drugače očitno nevestno ravnala v službi, čeprav je predvidevala ali bi mogla predvidevati, da lahko nastane zaradi tega hujša kršitev pravic drugega ali škoda na javni dobrini ali premoženjska škoda (rušenje silosa je gotovo večja škoda). Izpodbijana odločba tudi nima odgovora, ali je možno sporno odločbo v tehničnem smislu sploh izvršiti, saj upravni organ dokazov v tej smeri ni izvajal, niti izpodbijane odločbe v tem delu ni obrazložil.

8Tožeča stranka izpodbija tudi popravni sklep, št. 06122-2434/2014-22 z dne 16. 5. 2018. Sklep bi lahko popravil očitne pisne pomote, za kar pa v konkretni zadevi ne gre, saj se s popravo dejansko vsebinsko spreminja narava sklepa, ki se popravlja. Med tem, ali se zahteva v upravnem postopku zavrže kot nedopustna ali pa zavrne kot vsebinsko neutemeljena, je namreč bistvena razlika.

9Tožeča stranka sodišču predlaga, da oba izpodbijana sklepa odpravi, toženi stranki pa naloži, da ji povrne stroške postopka.

10Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, odgovora na tožbo pa ni podala.

K točki I izreka:

11Sodišče je tožbo zoper sklep o popravi pomote gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, Inšpekcijska pisarna Ajdovščina, št. 06122-2434/2014-22 z dne 16. 5. 2018, zavrglo.

12V zadevi ni sporno, da je prvostopenjski organ dne 16. 5. 2018 izdal sklep o popravi pomote, št. 06122-2434/2014-30, s katerim je popravil zapis uvoda sklepa št. 06122-2434/2014-22 z dne 8. 1. 2018 (1. točka izreka) in napačen zapis v 1. točki izreka istega sklepa (2. točka izreka). Sklep je izdal na podlagi prvega odstavka 223. člena ZUP in ga opremil s pravnim poukom, da je zoper sklep dovoljena pritožba na Ministrstvo za okolje in prostor v roku 15 dni od vročitve. Iz upravnega spisa izhaja, da je bil sklep pooblaščencu tožeče stranke vročen 17. 5. 2018. Iz upravnega spisa pa ne izhaja, da bi tožeča stranka zoper navedeni sklep vložila pritožbo v skladu s pravnim poukom in tega niti ne zatrjuje.

13Dne 7. 6. 2018 je tožeča stranka vložila tožbo zoper navedeni sklep o popravi pomoti z dne 16. 5. 2018. Sodišče je ob predhodnem preizkusu tožbe na podlagi 7. točke 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo v tem delu zavrglo, saj je bila zoper sklep, ki se izpodbija s tožbo, mogoča pritožba, te pa tožeča stranka ni vložila. Ker za vložitev tožbe v tem delu zato niso izpolnjene procesne predpostavke, sodišče ne more opraviti vsebinske presoje izpodbijanega sklepa.

K točki II izreka:

14Tožba zoper sklep gradbenega inšpektorja Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, Inšpekcijska pisarna Ajdovščina, št. 06122-2434/2014-22 z dne 8. 1. 2018, ni utemeljena.

15Iz upravnega spisa in izpodbijane odločbe nedvomno izhaja, da je prvostopenjski organ dne 22. 10. 2014 tožeči stranki kot inšpekcijskemu zavezancu v zadevi nelegalne gradnje podpornega zidu in kašče v naselju B., na podlagi prvega odstavka 152. člena ZGO-1 izdal odločbo, s katero ji je naložil, da mora takoj po prejemu te odločbe ustaviti nadaljnjo gradnjo armirano betonskega podpornega zidu, ki se gradi na celotni južni in zahodni parcelni meji zemljišča s parc. št. 580 k.o. B. in kašče, ki je zgrajena na skrajnem vzhodnem delu tega zemljišča. Naložil ji je, da mora do 31. 8. 2015 z zemljišča s parcelno številko 580 k.o. B. odstraniti že zgrajen armiran betonski podporni zid višine cca 1,0 m do cca 7,0 m in dolžine cca 67 m in odstraniti že zgrajeno kaščo nepravilnih tlorisnih oblik, dimenzij 2,80 m do 4,70 m x 6,40 m, ki višinsko obsega K+P z višino v slemenu cca 6,0 m in od katere je klet objekta zidana, pritličje in streha pa sta leseni, ter vzpostaviti prvotno stanje na lastne stroške (1. točka izreka). Tožečo stranko je opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 1. točke začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti iz 1. točke, ki se bo opravila po drugih osebah (2. točka izreka) ter za objekt iz 1. točke tega izreka izrekel prepovedi iz prvega odstavka iz 158. člena ZGO-1 (3. točka izreka). Navedena inšpekcijska odločba je, upoštevaje podatke upravnega spisa, postala pravnomočna dne 17. 1. 2015 in izvršljiva 1. 9. 2015. Po tem, ko je prvostopenjski organ dne 21. 9. 2015 izdal sklep o dovolitvi izvršbe navedene inšpekcijske odločbe, ki je postal pravnomočen 8. 10. 2015 in izvršljiv dne 1. 8. 2016, je 12. 12. 2017 tožeča stranka podala predlog za izrek ničnosti izpodbijane odločbe, ki ga je prvostopenjski organ, s sklepom, št. 06122-2434/2014-22 z dne 8. 1. 2018, popravljenim s sklepom, št. 06122-2434/2014-30 z dne 16. 5. 2018 tudi po mnenju sodišča utemeljeno zavrnil.

16Predlog za izrek ničnosti izpodbijane odločbe je tožeča stranka podala iz razloga, da inšpekcijske odločbe sploh ni moč izvršiti (3. točka prvega odstavka 279. člena ZUP), iz razloga, da bi se s svojo izvršitvijo lahko povzročilo kakšno dejanje, ki je kaznivo po kazenskem zakonu (2. točka prvega odstavka 279. člena ZUP) ter iz razloga, da tožeča stranka v času sporne gradnje podpornega zidu in kašče v letu 2003 ni bila lastnica zemljišča, saj je lastninsko pravico na njem pridobila šele v letu 2006.

17Kakor je bilo tožeči stranki že pojasnjeno, je institut ničnosti namenjen sanaciji tistih odločitev, pri katerih je prišlo do najhujših kršitev procesnega ali materialnega prava. Zaradi posledic, ki iz ničnosti izhajajo, so ničnostni razlogi v ZUP natančno določeni. V postopku za izrek ničnosti ni mogoče izpodbijati dejanskega stanja, ugotovljenega z odločbo, za katero se predlaga izrek ničnosti. Tožeča stranka zato ne more uveljavljati ničnostnega razloga, da je del objekta, ki je predmet inšpekcijskega postopka, legalen, saj je bilo z dokončno in pravnomočno inšpekcijsko odločbo, katere ničnost se uveljavlja, ugotovljeno, da predstavlja gradnja, ki je predmet inšpekcijskega postopka, nelegalno gradnjo in da je inšpekcijski zavezanec tožeča stranka, ki je bila v času izdaje inšpekcijske odločbe zemljiškoknjižni lastnik tega objekta.

18Glede ničnostnega razloga po 2. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, sodišče dodaja, da se po tej določbi za nično izreče odločba, ki bi s svojo izvršitvijo lahko povzročila kakšno dejanje, ki je kaznivo po Kazenskem zakoniku (KZ-1). Tudi po mnenju sodišča je tožena stranka pravilno ugotovila, da ni izkazano, da bi z izvršitvijo izreka inšpekcijske odločbe lahko nastala situacija, ki bi pomenila povzročitev kaznivega dejanja. Glede na to, da je tožeča stranka lastnik spornega objekta in da se bo izvršitev sporne inšpekcijske odločbe izvajala na podlagi dokončne in pravnomočne upravne odločbe, tudi po mnenju sodišča z izvršitvijo inšpekcijske odločbe ne bodo podani zakonski elementi kaznivega dejanja poškodovanja tuje stvari po 220. členu Kazenskega zakonika (KZ-1). Podani pa niso niti znaki kaznivega dejanja nevestnega dela v službi iz 258. člena KZ-1, saj bo šlo v primeru izvršitve za izvršitev ukrepa, izrečenega s pravnomočno in dokončno upravno odločbo, in to na nepremičnini, ki je last inšpekcijskega zavezanca. Tožeča stranka je v tožbi tudi sicer le pavšalno zatrjevala nastanek navedenih kaznivih dejanj, na da bi navedla, kateri elementi kaznivih dejanj bodo zaradi izvršitve upravne odločbe izpolnjeni.

19Po mnenju sodišča tudi ni izkazan razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP. Nezmožnost izvršitve odločbe je lahko tako pravna kot dejanska. Tožeča stranka uveljavlja dejansko nezmožnost izvršitve odločbe, ki lahko obstaja le v objektivni neizvršljivosti izreka. Tudi po mnenju sodišča je tožena stranka ta ugovor pravilno zavrnila, saj je predmet izvršitve rušenje zidu in silosa, ki sta, kakor je bilo pravnomočno ugotovljeno, nelegalna gradnja. Ugovor tožeče stranke, da ima del zidu uporabno dovoljenje po samem zakonu, pa bi morala uveljavljati v pritožbenem postopku zoper inšpekcijsko odločbo, tako kot tudi ugovor legitimacije, saj ta dva razloga ne predstavljata ničnostnega razloga, ampak je to okoliščina, ki jo lahko stranka uveljavlja s pritožbo zoper inšpekcijsko odločbo v zvezi z nepravilno ugotovljenim dejanskim stanjem ali nepravilno uporabo materialnega prava.

20Tožeča stranka ugovarja tudi kršitvi določb postopka, saj zatrjuje, da izpodbijana odločitev ni obrazložena, vendar sodišče meni, da ta ugovor ni utemeljen. Obrazložitev izpodbijana odločbe, dopolnjene z odločbo drugostopenjskega organa, je sicer skromna, vendar navaja relevantne razloge za zavrnitev predloga tožeče stranke za izrek odločbe za nično po uveljavljanih razlogih. Da je izpodbijana odločba dovolj obrazložena, izhaja tudi iz vsebine pritožbe zoper prvostopenjski sklep in iz tožbe tožeče stranke, zato ni mogoče pritrditi njenim ugovorom, da naj bi bila zaradi neobrazložene izpodbijane odločbe izvotljena pravica do pravnega sredstva, zagotovljena v 22. členu Ustave RS.

21Po navedenem je sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Sodišče je o zadevi odločalo brez glavne obravnave, saj odločitev temelji na dokazih, ki so že bili izvedeni v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta (drugi odstavek 51. člena ZUS-1). Dokazi, ki jih je tožeča stranka navedla v tožbi, se nanašajo na listine, ki se nahajajo v upravnem spisu. Izvedba dokaza z listinami, ki so del upravnega spisa in so bile predložene v postopku izvršitve sporne inšpekcijske odločbe, pa glede na stališče sodišča glede njene pravnomočnosti in dokončnosti, na izvršljivosti izreka ne morejo vplivati. Pravna stališča, na katera se tožeča stranka sklicuje v tožbi, pa po naravi ne pomenijo dejstev, ki se dokazujejo v sodnem postopku.

K točki III izreka:

22Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže.