UPRS Sodba III U 44/2017-33

I. Tožbi se ugodi, odločba kmetijskega inšpektorja Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območne enote Koper, št. 0611-1580/2016-10 z dne 17. 8. 2016, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna drugotožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1Z odločbo, navedeno v izreku sodbe (v nadaljevanju: prvostopenjska ali izpodbijana odločba), je kmetijski inšpektor Inšpektorata RS za kmetijstvo, gozdarstvo, lovstvo in ribištvo, Območne enote Koper (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) odločil, da morata tožnika kot zavezanca s parcel št. 5868/3 in 5867/1, obe k.o. A., odstraniti železne konstrukcije za nameščanje reklamnih panojev, in sicer najkasneje do 31. 12. 2016, da bo o morebitnih stroških postopka odločeno s posebnim sklepom, da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve in da morata tožnika o odpravljenih nepravilnostih pisno obvestiti inšpektorja.

2V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da je prvostopenjski organ ob opravljenem nadzoru rabe kmetijskega zemljišča ugotovil, da se površina obeh obravnavanih parcel obdeluje, v preteklem letu je bila vsaj enkrat pokošena. Na parceli št. 5867/1 sta postavljeni dve železni konstrukciji na kolesih za postavitev reklamnih panojev, dimenzij 12 m x 4 m, od tal dvignjeni 0,5 m; na parceli št. 5868/3 pa ena železna konstrukcija za postavitev reklamnih panojev, dimenzij 10 m x 4 m, od tal dvignjena 1 m. Površina zemljišča okrog jeklenih konstrukcij je v celoti obdelana. Po podatkih zemljiške knjige sta solastnika parcel: prvi tožnik do 2/3 in drugi tožnik do 1/3. Ker je bil pregled opravljen v njuni odsotnosti, ju je prvostopenjski organ obvestil o navedenih ugotovitvah, ki so podane v zapisniku z dne 4. 5. 2016, na katerega sta tožnika podala pripombe. Prvostopenjski organ nato navaja, da je pri pregledu podatkov v prostorskih aktih Mestne občine Koper, ki določajo namembnost zemljišč, ugotovil, da se obravnavani parceli nahajata znotraj I. območja kmetijskih zemljišč. Na sloju Rabe kmetijskih zemljišč, ki ga vzdržuje Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, sta parceli znotraj območij rabe "trajni travnik" in "kmetijsko zemljišče v zaraščanju". Po sklicevanju na določbe 107. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ) prvostopenjski organ ugotavlja, da železna konstrukcija za nameščanje reklamnih panojev, ki ni pričvrščena na betonski temelj, ni objekt po določbah Zakona o graditvi objektov in Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje. Gre za predmet, postavljen na kmetijskem zemljišču, katerega namen je izvajanje dejavnosti oglaševanja in ne kmetijske proizvodnje, kar pomeni kršitev prvega odstavka 4. člena ZKZ.

3Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je kot drugostopenjski organ s svojo (v nadaljevanju: drugostopenjsko) odločbo z dne 6. 1. 2017 zavrnilo pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. Po tem, ko povzame vsebino pritožbe, se drugostopenjski organ sklicuje na določbe 62. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) in 4. člena Zakona o državni upravi. Na podlagi dokumentov zadeve ugotavlja, da je prvostopenjski organ postopek vodil v obeh jezikih, slovenskem in italijanskem, v obeh jezikih je izdana tudi izpodbijana odločba. Rok za vložitev pritožbe je res naveden le v izvodu v slovenskem jeziku, kar pa ne vpliva na odločitev, niti na pravico tožnikov do pritožbe. Odločba z nepopolnim ali napačnim poukom o pravnem sredstvu je sicer pomanjkljiva, ni pa toliko nezakonita, da bi se lahko z uspehom izpodbijala s pritožbo. Stranka se v takšnem primeru lahko ravna po veljavnih pravilih, to je vloži pritožbo v pritožbenem roku (kar sta storila tožnika) ali pa od organa zahteva dopolnitev. Po mnenju drugostopenjskega organa je glede na dejansko stanje, ugotovljeno v postopku na prvi stopnji, v konkretnem primeru kršen prvi odstavek 4. člena ZKZ, saj se del obravnavanih parcel uporablja v nasprotju z njihovim namenom. V zvezi s tem dodaja, da ZKZ sicer ne pojasnjuje, kaj je uporaba kmetijskega zemljišča v skladu z njegovim namenom, iz 1. alineje B) odstavka 107. člena ZKZ pa izhaja, da kmetijski inšpektor prepove uporabo kmetijskega zemljišča za druge namene kot za kmetijsko proizvodnjo. Slednja sicer v ZKZ prav tako ni posebej opredeljena, je pa to mogoče dopolniti s pomočjo Zakona o kmetijstvu, ki v 102. členu določa, da je kmetijsko opravilo delovni proces ali vsakršna dejavnost, katere namen je opravljanje kmetijske dejavnosti. Postavitev oglaševalskega panoja ni kmetijsko opravilo in ne dejavnost, ki se izvaja z namenom opravljanja kmetijske dejavnosti. Prvostopenjski organ je zato pravilno ugotovil, da je to v nasprotju z obveznim ravnanjem, ki ga določa 4. člen ZKZ, oziroma da gre za uporabo zemljišča, ki ni v skladu z njegovim namenom, kar terja izrek ustreznega inšpekcijskega ukrepa.

4Tožnika sta vložila tožbo v upravnem sporu, ki je bila pri tem sodišču evidentirana pod št. III U 44/2017, v kateri predlagata, da sodišče razveljavi izpodbijano prvostopenjsko odločbo, pa tudi drugostopenjsko odločbo (ki je v izvodu v italijanskem jeziku opremljena s št. 0611-3459/2016/8, v izvodu v slovenskem jeziku pa s št. 0611-3459/2016/9). Kot že v pritožbi navajata, da izpodbijana odločba v italijanskem jeziku ni skladna z isto odločbo v slovenskem jeziku, saj v italijanskem jeziku nista bila obveščena o roku za vložitev pritožbe. S tem so kršene določbe III. točke drugega odstavka Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, določbe 2., 5., 11., 15., 21., 34., 38., 62., 63. in 64. člena Ustave Republike Slovenije, 2. in 4. člen Zakona o ratifikaciji Evropske listine o regionalnih ali manjšinskih jezikih, drugi odstavek 62. člena ZUP, 7. člen Statuta Mestne občine Koper in Odlok o javnem izvajanju dvojezičnosti na narodnostno mešanem območju Mestne občine Koper; gre za diskriminacijo in kršitev človekovih pravic. Povedano velja tudi v zvezi z drugostopenjsko odločbo. Njena italijanska različica ni skladna s slovensko. V italijanskem jeziku sta bila namreč tožnika obveščena, da lahko vložita tožbo zoper prvostopenjsko odločbo na Ustavno sodišče Republike Slovenije. Sicer pa ugovarjata, da v izpodbijani odločbi ni ustrezno utemeljeno, zakaj naj bi na svojih zemljiščih kršila določbe prvega odstavka 4. člena ZKZ. Pojasnjujeta še, da sta jima bili obravnavani parceli dodeljeni kot odškodnina za odvzeta zemljišča za izgradnjo hitre ceste ... in da sta bili pri izgradnji ceste uporabljeni za odlaganje izkopanega in nasipnega materiala, ki ni bil nikdar povsem odstranjen. Parceli tako dejansko nista kmetijski zemljišči.

5Poleg navedene je drugi tožnik podal še tožbo zoper izpodbijano odločbo, ki je bila pri sodišču vpisana pod št. III U 46/2017. Tudi v njej predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano prvostopenjsko, pa tudi drugostopenjsko odločbo, saj meni, da je bilo pri izdaji obeh nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, napačno uporabljeno materialno pravo, bistveno pa so bile kršene tudi določbe postopka. Poudarja, da postavljena konstrukcija ne ovira obdelave, saj je tudi po ugotovitvah inšpektorja travnik pokošen vsaj enkrat letno. Obenem je dejansko stanje nepravilno ugotovljeno zato, ker je oglase oziroma panoje postavilo podjetje B. d.o.o., katerega last so in se jih zato tožeča stranka ne sme dotikati, kar dokazuje priložena najemna pogodba. Inšpektor bi do vseh relevantnih ugotovitev lahko prišel, če bi s tožečo stranko posloval v italijanščini. Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri predpis določa namembnost konkretnih parcel. Gre za kršitev 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Inšpektor tudi ni ugotovil niti onesnaževanja niti degradiranja niti zaviranja rasti rastlin, ampak nasprotno, da je travnik pokošen in obdelan, zato podlage za izdajo izpodbijane odločbe glede na prvi odstavek 4. člena ZKZ ni bilo. Toženka prihaja v nasprotje s svojo stalno prakso, na kar kaže na spletu dostopen članek Primorskih novic z dne 21. 8. 2015, kjer je njeno stališče glede postavitve konstrukcij za oglaševanje na kmetijskih zemljiščih povsem nasprotno tistim iz izpodbijane odločbe, in sicer, da je kljub postavljenim začasnim montažnim konstrukcijam za oglaševanje raba kmetijskih zemljišč še vedno mogoča in da mora biti, če je namen občine prepovedati postavljanje tovrstnih predmetov na kmetijskem zemljišču, to posebej opredeljeno zunaj določb, ki govorijo o prepovedi graditve objektov. Toženka bi zato morala ustrezno obrazložiti, zakaj kmetijsko zemljišče, na katerem stoji opisana montažna konstrukcija, pod in okoli katere je košnja trave mogoča in se zemljišče dejansko v naravi obdeluje oziroma kosi, ne dosega namena kmetijske proizvodnje oziroma namena v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZKZ. V zvezi s tem naj sodišče imenuje izvedenca kmetijske stroke. Zasliši naj tudi C.C., ki bo vedel pojasniti, kdaj in kako kosi obravnavano zemljišče ter spravlja pokošeno travo, kot tudi, kako obdeluje del zemljišča, na katerem stoji montažna konstrukcija. Kot dokaze tožeča stranka predlaga izpodbijano prvostopenjsko odločbo in upravne spise zadeve, najemno pogodbo z dne 23. 5. 2013, svoje zaslišanje, zaslišanje direktorja B. d.o.o. in zaslišanje C.C., postavitev izvedenca kmetijske stroke in ogled na kraju samem, sklicuje pa se tudi na sodbo tega sodišča v zadevi U 582/2008.

6Toženka v odgovorih na tožbo, podanih v zadevah št. III U 44/2017 in III U 46/2017, vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih ter predlaga zavrnitev tožbe. Navaja, da v pravnem pouku drugostopenjske odločbe v slovenskem jeziku ni navedeno, da je tožbo zoper prvostopenjsko odločbo mogoče vložiti pri Ustavnem sodišču Republike Slovenije, in da takšne navedbe niti izvod v italijanskem jeziku ne vsebuje, pač pa je pravni pouk v obeh jezikovnih različicah drugostopenjske odločbe enak, in sicer, da zoper to odločbo ni dopustna tožba v upravnem sporu, dopustno pa je zoper prvostopenjsko odločbo vložiti tožbo v upravnem sporu pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, zunanji oddelek v Novi Gorici, Rejčeva 7, Nova Gorica, v roku 30 dni. Pojasnjuje, da je drugostopenjski organ pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo preizkusil v mejah pritožbenih navedb (tožnika sta jo izpodbijala iz razloga, da izvod v italijanskem jeziku ni identičen izvodu v slovenskem jeziku) ter uradoma glede bistvenih kršitev pravil postopka in kršitev materialnega predpisa, pri čemer je ugotovil, da takšnih kršitev v postopku pred prvostopenjskim organom ni bilo. Vse ostale tožbene navedbe so po mnenju toženke novote, ki naj jih sodišče pri presoji ne upošteva.

7Sodišče je postopka, vodena pod št. III U 44/2017 in III U 46/2017, s sklepom z dne 30. 4. 2018 združilo v skupno obravnavanje in odločanje tako, da se zadeva naprej vodi pod št. III U 44/2017.

K I. točki izreka:

8Tožba je utemeljena.

9Izpodbijana odločba je izdana na podlagi določb ZKZ, ki v prvem odstavku 4. člena predpisuje, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje in onesnaževanje ali drugačno zaviranje rasti rastlin. Po 107. členu ZKZ ima kmetijski inšpektor poleg pooblastil po splošnih predpisih, ki urejajo inšpekcijo, med drugim tudi pooblastilo pregledovati zemljišča in primerjati dejansko stanje kmetijskih zemljišč s stanjem v registrih in uradnih evidencah, ki se nanašajo na kmetijska zemljišča (1. alineja točke A tega člena), ter pristojnost prepovedati uporabo kmetijskega zemljišča za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo, če to po zakonu ali predpisu, izdanem na podlagi zakona, ni dovoljeno, in odrediti vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje v določenem roku (1. alineja točke B navedenega člena).

10Glede postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z Zakonom o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju: ZIN) ali s posebnim zakonom, se uporablja ZUP (glej 3. člen ZIN).

11Po prvem odstavku 62. člena ZUP se upravni postopek vodi v slovenskem jeziku. V tem jeziku se vlagajo vloge, pišejo odločbe, sklepi, zapisnik, uradni zaznamki in druga pisanja ter opravljajo vsa dejanja v postopku. V skladu z drugim odstavkom 62. člena ZUP na območjih lokalnih skupnosti, kjer sta pri organu poleg slovenskega jezika uradna jezika tudi italijanski oziroma madžarski jezik (jezik narodne skupnosti), upravni postopek teče v slovenskem jeziku in jeziku narodne skupnosti, če stranka v tem jeziku vloži zahtevo, na podlagi katere se postopek začne, oziroma če stranka to zahteva kadarkoli med postopkom. Pripadniki italijanske in madžarske narodne skupnosti imajo tudi v postopku pred organi izven območja, na katerem sta uradna jezika tudi italijanski in madžarski jezik, pravico uporabljati svoj jezik (peti odstavek 62. člena ZUP). Navedene zakonske določbe imajo ustavnopravno podlago (prim. 11. in 64. člen Ustave Republike Slovenije). Če so kršene določbe ZUP o uporabi jezika v postopku, se to v vsakem primeru šteje za bistveno kršitev pravil postopka (5. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

12V konkretnem primeru ni spora o tem, da je pri prvostopenjskem organu, ki je izdal izpodbijano odločbo, uradni jezik tudi italijanski jezik. Iz spisov zadeve je razvidno, da sta tožnika po tem, ko sta od prvostopenjskega organa prejela prvo pisanje v zadevi (dopis z dne 23. 5. 2016 s priloženim zapisnikom z dne 4. 5. 2016 v slovenskem jeziku), z vlogo z dne 30. 5. 2016 zahtevala, da se postopek vodi ne le v slovenskem, temveč tudi v italijanskem jeziku. Glede na njune pritožbene ugovore drugostopenjski organ v svoji odločbi pojasnjuje, da je prvostopenjski organ postopek vodil v obeh jezikih, slovenskem in italijanskem, ter da je v obeh jezikih izdana tudi izpodbijana odločba, pri čemer je rok za vložitev pritožbe res naveden le v izvodu v slovenskem jeziku, kar pa da nima vpliva na odločitev, niti na pravico tožnikov do pritožbe. V zvezi s podobnim tožbenim ugovorom, da tudi v drugostopenjski odločbi v izvodu v italijanskem jeziku pouk o pravnem sredstvu ni pravilen, sodišče ugotavlja, da je v italijanski različici drugostopenjske odločbe dejansko pomotoma navedeno, da se tožba vloži na Ustavno sodišče Republike Slovenije in ne, kot bi bilo pravilno, na Upravno sodišče Republike Slovenije, Zunanji oddelek v Novi Gorici, Rejčeva 7, Nova Gorica (pri čemer sodišče pripominja, da je tudi pri prevajanju s tem povezanih navedb tožbe v tem upravnem sporu prišlo do pomote). Kljub omenjenemu pravnemu pouku pa sta tožnika tožbo vložila na pravo, torej Upravno sodišče, ki je zaradi opisane pomote v pravnem pouku tudi tožbo prvega tožnika obravnavalo kot pravočasno (pri tem pa je treba povedati, da bi tudi sicer, glede na naravo obravnavane zadeve, odločitev v vsakem primeru lahko bila le za oba tožnika enaka).

13Vendar pa sodišče, drugače kot drugostopenjski organ, ne more zaključiti, da v obravnavanem upravnem postopku kršitev določb o uporabi jezika ni bilo, oziroma da je bil postopek na prvi stopnji dosledno voden v obeh jezikih, slovenskem in italijanskem. V sodišču predloženem upravnem spisu je namreč več dokumentov, ki so, čeprav jih ni mogoče opredeliti kot nerelevantne, le v slovenskem jeziku. Kot take zgolj primeroma, glede na tožbene ugovore, sodišče izpostavlja (tožnikoma nevročeno) potrdilo Mestne občine Koper o namenski rabi zemljišča, v katerem so navedeni prostorski akti, ki opredeljujejo namembnost obravnavanih zemljišč, kar iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, kot se izpostavlja tudi v tožbi. Zgolj v slovenskem jeziku sta npr. tudi uradni zaznamek z dne 3. 5. 2016, predvsem pa tudi uradni zaznamek z dne 20. 5. 2016, ki se nanaša prav na stališče, ali je postavitev železnih konstrukcij za postavitev reklamnih panojev na kmetijskem zemljišču v skladu z določbami ZKZ. Kot priloga tega uradnega zaznamka je del upravnega spisa tudi zaprosilo prvostopenjskega organa drugostopenjskemu organu za razlago glede omenjenega stališča oziroma njegove spremembe (na kar opozarja tožba) in v zvezi s tem podani odgovor drugostopenjskega organa, oboje prav tako zgolj v slovenskem jeziku. Navedeno obenem pomeni, da tožnika nista imela možnosti, da bi se pred izdajo izpodbijane odločbe v italijanskem jeziku seznanila z vsem gradivom v spisu, ki ga ni mogoče opredeliti kot povsem nerelevantnega za zadevo.

14Glede na povedano sodišče sodi, da so bile v obravnavani upravni zadevi kršene določbe (drugega odstavka 62. člena) ZUP o uporabi (italijanskega) jezika v postopku, kar se po 5. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v vsakem primeru šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano prvostopenjsko odločbo ter, v skladu s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1, zadevo vrnilo v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Po dopolnitvi postopka in pred ponovno odločitvijo v zadevi bosta tožnika lahko podala dodatne navedbe in predlagala dokaze zanje. Sodišče se tudi zato do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo. Pripominja le, da bo prvostopenjski organ pri ponovnem odločanju oziroma uporabi določb (4. in 107. člena) ZKZ lahko upošteval tudi stališča na tej zakonski podlagi medtem izoblikovane sodne prakse.

15Z odpravo izpodbijane odločbe in vrnitvijo zadeve v ponovni postopek prvostopenjskemu organu po samem zakonu preneha veljati tudi drugostopenjska odločba (v slovenski in italijanski jezikovni različici). Takšno stališče izhaja iz sklepa Vrhovnega sodišča, X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015. Zato ni podlage, da bi sodišče moralo odpraviti oziroma razveljaviti tudi drugostopenjsko odločbo.

16Sodišče je v upravnem sporu odločilo brez glavne obravnave in izvajanja dokazov, za kar ima podlago v 1. alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1, glede na to, da je bilo že na temelju tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov tožbi treba ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Podlage, ki bi terjala, da sodišče samo v sporu polne jurisdikcije odloči o stvari, ni. Po določbah prvega odstavka 65. člena ZUS-1 sodišče sicer lahko odpravi upravni akt in s sodbo samo odloči o stvari, vendar pa takšno odločanje pomeni zgolj možnost, izjemo od splošnega koncepta upravnega spora kot spora o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, ki se uporabi le izjemoma, takrat, ko stranki sicer ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega varstva njenih pravic. V obravnavani zadevi za takšen primer ne gre.

K II. točki izreka:

17Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 se v primeru, če je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Na tej podlagi je sodišče ob upoštevanju, da je bila zadeva rešena na seji, da nobeden od tožnikov v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, stroške postopka pa je uveljavljal le drugi tožnik, slednjemu v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika priznalo povračilo stroškov tega upravnega spora v pavšalnem znesku 15,00 EUR, ki ga je toženka dolžna plačati v roku 15 dni od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). S Pravilnikom določeni pavšalni znesek zajema vse stroške v upravnem sporu na prvi stopnji, tudi materialne, z izjemo za tožbo plačane sodne takse. Slednjo bo namreč vrnilo sodišče po uradni dolžnosti (37. člen Zakona o sodnih taksah, ZST-1, in opomba 6.1.c taksne tarife tega zakona).