VSL Vmesna sodba in sklep I Cpg 262/2019

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se ugotovi, da je tožbeni zahtevek glede podlage utemeljen.

II. Zaradi odločitve o višini zahtevka in stroških postopka se zadeva vrne sodišču prve stopnje v nadaljnje odločanje.

1Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka zahtevala, da ji tožena stranka plača 19.883,46 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 16. 2. 2018 do plačila (1.). Tožeči stranki je še naložilo, da mora toženi stranki povrniti 20,00 EUR pravdnih stroškov, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (2.).

2Zoper navedeno sodbo se je iz vseh pritožbenih razlogov iz 338. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP pritožila tožeča stranka. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi po temelju, po višini pa zahtevek odstopi v reševanje prvostopnemu sodišču, podrejeno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Priglasila je tudi pritožbene stroške. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo nasprotovala pritožbenim razlogom in pritožbenemu sodišču predlagala, da pritožbo zavrne in izpodbijano sodbo potrdi.

3Pritožba je utemeljena.

4Četudi pritožba sodišču prve stopnje očita napačno oceno, da dejansko stanje med strankama ni sporno, pa pritožbeno sodišče v ugotovitvah prvostopnega sodišča ne najde opore za navedeni pritožbeni očitek. Dejanska podlaga zahtevka tudi po oceni pritožbenega sodišča ni sporna. Pravdni stranki imata med seboj sklenjeno pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev za obdobje 2016 do 2020, katere sestavni del je tudi pogodba – (vsakoletni) finančni načrt za leto 2017, s katerim je tožena stranka tožeči postavila planske cene, izražene v izhodiščnih cenah zdravstvenih storitev zdravstvene nege, veljavne za obdobje od 1. 1. 2017 dalje. Gre za pogodbo, ki jo tožena stranka sklepa s tožečo stranko in drugimi izvajalci zdravstvenih storitev na podlagi 65. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ). Vsebinska izhodišča za sklepanje pogodb se določijo v vsakoletnem splošnem dogovoru (SD), ki ga sklenejo tožena stranka in vse institucije, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo. V SD se vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje in določijo obseg sredstev (63. člen ZZVZZ). Na tej osnovi se določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb. V obravnavanem primeru je bil dne 21. 6. 2017 med naštetimi deležniki sprejet splošni dogovor za leto 2017 (SD/2017), ki je določal, da se sredstva za plače (planiranih delavcev za izvajanje zdravstvenih storitev) vračunajo v programe oziroma cene zdravstvenih storitev na podlagi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in na njegovi podlagi izdanih podzakonskih aktov ter ustreznih kolektivnih pogodb. V SD/2017 so se pri obsegu sredstev za programe in izračunu cene storitev upoštevale plače (zdravstvenih delavcev), kot so jih določali zgoraj navedeni predpisi v času sklenitve SD 2017 (21.6.2017). Nesporno pa so se s 1.7.2017 plače delavcev v javnem sektorju za zaposlene v zdravstveni negi in za dejavnost zdravstva in socialnega varstva po sprejetju in uveljavitvi aneksov k ustreznim kolektivnim pogodbam zvišale za dva plačna razreda. Tudi ni sporno, da je tožeča stranka svojim delavcem, ki izvajajo zdravstveno nego, od 1.7.2017 izplačala v skladu s spremenjenimi kolektivnimi pogodbami povečane plače. Tožena stranka kot plačnica zdravstvenih storitev iz naslova obveznega zavarovanja zvišanih plač ni vkalkulirala v novo ceno zdravstvenih storitev in tudi ni sklenila ustreznega aneksa k SD/2017 oz. k pogodbi med pravdnima strankama. V letu 2017 realizirano zvišanje plač zdravstvenih delavcev in delavcev, ki izvajajo zdravstveno nego, se je upoštevalo šele pri sklepanju SD za leto 2018.

5Tožeča stranka je zahtevek (ki predstavlja razliko v ceni zdravstvenih storitev zaradi zvišanih plač v obdobju od 1.7.2017 do 31.12.2017) utemeljevala na odškodninski podlagi; trdila je, da je tožena stranka prekršila pogodbeno obveznost iz 6. člena njune medsebojne pogodbe, ki ji nalaga dolžnost, da pogodbene vrednosti in planske cene storitev usklajuje skladno z določili veljavnega SD. SD/2017 je v 4. odstavku 9. člena določal, da, če Vlada Republike Slovenije in reprezentativni sindikati javnega sektorja sprejmejo aneks k kolektivni pogodbi v javnem sektorju, ki bi urejal spremembo višine plač v javnem sektorju, ali v primeru sprememb Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, se v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev avtomatično upoštevajo sprejete spremembe.

6Sodišče prve stopnje ni pritrdilo stališču tožeče stranke, da bi morala tožena stranka na podlagi 4. odstavka 9. člena SD/2017 avtomatično upoštevati spremembe pri osnovnih plačah planiranih delavcev tako, da bi sama in neodvisno od partnerjev ter v nasprotju s 63. členom ZZVZZ lahko usklajevala (poviševala) cene, pač pa bi zaveza tožene stranke, da upošteva spremembe plačnih razredov, nastopila šele, če bi bila vključena v aneks k SD/ 2017, do sklenitve aneksa, ki bi to urejal, pa ni prišlo.

7Pritožba utemeljeno opozarja, da je sodišče prve stopnje z odgovorom na "edino sporno vprašanje te pravde: razumevanje določila 4. odstavka 9. člena SD/ 2017" prezrlo bistvo tega spornega vprašanja. Po mnenju pritožbenega sodišča ni odločilno, ali bi morala tožena stranka višji strošek plač vkalkulirati v ceno zdravstvene storitve avtomatično, brez spremembe SD/2017 in pogodbe (kot se zavzema tožeča stranka), ali pa bi zaveza tožene stranke nastopila šele na podlagi sprejetega ustreznega aneksa k SD/2017 in posledično tudi aneksa k pogodbi, oz. popravljenega finančnega načrta (kot trdi tožena stranka). Z razlago 4. odstavka 9. člena SD/2017 je bilo prvenstveno treba odgovoriti na materialnopravno vprašanje, v čigavo breme gre zvišanje plač zdravstvenim delavcem, do katerega je prišlo po sklenitvi SD/2017, ki je v ceni storitve upošteval nižje plače; ali ga nosijo izvajalci zdravstvenih storitev sami, ali tožena stranka kot nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja; ali gre torej za strošek, ki se nemudoma vkalkulira v ceno zdravstvene storitve, ki se financira iz sredstev obveznega zavarovanja, ali pa za strošek, ki ga morajo v celoti kriti izvajalci iz lastnih sredstev (t.j. bodisi s prerazporeditvijo sredstev, ki so jih prejeli od ZZVZZ za druge programe in storitve bodisi s prodajo svojih storitev na trgu). Določilo 9. člena SD/2017 glede tega vprašanja po mnenju pritožbenega sodišča ni niti nejasno niti dvoumno. Med partnerji je bilo dogovorjeno, da spremenjene (zvišane) plače zdravstvenih delavcev, če do njihove spremembe (zvišanja) pride po sklenitvi SD, bremenijo toženo stranko (in ne izvajalce zdravstvenih storitev), oz. se na način, določen v SD, višje plače upoštevajo v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev, ki jih izvajalcem zdravstvenih storitev izračunava in izplačuje tožena stranka. Kot pravilno opozarja tožeča stranka, bi pravilo delovalo tudi v obratni smeri tako, da bi se morebitno znižanje plač prav tako upoštevalo v ceni storitve tokrat v korist tožene stranke. Do takšne situacije bi v letih 2014/2015, ko so se plače v javnem sektorju znižale, tudi prišlo, če se ne bi deležniki v SD izrecno dogovorili, da se zaradi tega cene zdravstvenih storitev ne bodo znižale (5. odst. 9. člena SD/2014-2015).

8SD/2017 pa je po oceni pritožbenega sodišča dejansko nejasen in sam s seboj v nasprotju glede načina in postopka, po katerem naj bi se zvišanje plač udejanilo v zvišani ceni zdravstvenih storitev, ki jo mora plačati nosilec obveznega zdravstvenega zavarovanja (tožena stranka). Zgolj jezikovna razlaga določila 9. člena SD/2017 ponuja zadostno oporo tudi za stališče tožeče stranke. Ob upoštevanju 3. odstavka 9. člena SD/2017, ki določa, da partnerji spremembe vseh elementov (sredstev za plače, ki se vračunajo v ceno zdravstvene storitve) opredelijo z aneksom k dogovoru, razen točke 3, (ki govori o znesku osnovne plače po plačni lestvici) in z ozirom na že citirani 4. odstavek 9. člena, da se v kalkulacijah cen zdravstvenih storitev avtomatično upoštevajo sprejete spremembe v višinah plač, bi zapisano napotovalo na zaključek, da se spremembe v višini osnovnih plač upoštevajo same od sebe, brez aneksa k SD/2017. Po drugi strani pa je tudi dovolj tehtnih argumentov za stališče, ki ga je zavzelo prvostopno sodišče v izpodbijani sodbi, da mora biti vsakršna sprememba višine izplačil tožene stranke izvajalcem zdravstvenih storitev transparentna in podprta z ustreznimi veljavnimi podlagami. Avtomatična sprememba cenikov bi nasprotovala tistim določbam SD/2017, ki določajo višino povprečnih plačnih razredov, ki se upoštevajo pri izračunu osnovnih plač načrtovanih delavcev. Ne nazadnje v obravnavani zadevi ne gre zgolj za razmerje med strankama, pač za celovito ureditev kolektivnih razmerij med toženo stranko in vsemi izvajalci zdravstvenih storitev, v katerem morajo biti vsi udeleženci enakovredno obravnavani, zato ne bi bilo po mnenju pritožbenega sodišča tudi nič narobe, če bi se ta razmerja sistemsko in celovito uredila z aneksom k SD in posledičnimi spremembami finančnih načrtov.

9Pritožbeno sodišče še pripominja, da beseda „avtomatično“ v kontekstu četrtega odstavka 9. člena SD/2017 ne določa nujno načina, po katerem naj se spremembe v višini plač upoštevajo v ceni zdravstvene storitve. Po mnenju pritožbenega sodišča „avtomatično“ pomeni zgolj to, da se sprememba osnovnih plač upošteva samodejno, da o tej spremembi ni kaj razpravljati, se o njej pogajati ali se vsebinsko dogovarjati. Tudi, če bi bilo treba za upoštevanje zvišanega stroška plač v ceni zdravstvenih storitev predhodno skleniti aneks k SD, bi bila njegova sklenitev v pretežnem delu formalne in ne vsebinske narave. Pritožbeno sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da ni povsem jasno, katero pot za operacionalizacijo dogovora, da se spremembe osnovnih plač avtomatično upoštevajo v ceni zdravstvene storitve, so imeli v mislih podpisniki dogovora. Ker pa to vprašanje ni posebej pomembno za odločitev v tem sporu, se tudi pritožbeno sodišče do njega ne bo opredeljevalo.

10Pritožba utemeljeno opozarja, da je tožeča stranka odškodninsko odgovornost tožene stranke utemeljevala tudi na kršitvi njene (sodelovalne) dolžnosti skleniti takšen aneks k SD/2017, ki bi toženi stranki dal ustrezno podlago za izplačilo navedenih zneskov. Pritožba ima prav, da se o tej trditveni podlagi tožeče stranke sodišče prve stopnje ni izjavilo in jo je povsem prezrlo. Prav tako ni pravno ovrednotilo dejstev, ki so med strankama nesporna, na katere se je tožeča stranka izrecno sklicevala, in jih v pritožbi ponavlja. Zatrjevala je, da je Skupnost socialnih zavodov Slovenije (SSZS), v katero sodi tožeča stranka, kot eden izmed deležnikov SD/2017 predlagala sklenitev ustreznega aneksa k SD/2017, da je predlagane spremembe tožena stranka zavrnila, vsled česar je bilo navedeno vprašanje predloženo v reševanje arbitraži, v posledici njene zavrnitve pa tudi Vladi Republike Slovenije, ki je predlog SSZS dokončno zavrnila.

11O pravni naravi sklepa Vlade Republike Slovenije iz drugega odstavka 63. člena ZZVZZ je bilo sicer prelitega že nekaj sodnega črnila. Tako je Vrhovno sodišče RS v odločbi I Up 281/2012 zapisalo, da sklep Vlade RS iz drugega odstavka 63. čl. ZZVZZ ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v „rednem“ upravnem sporu, saj ne gre za upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kot to določa drugi odstavek 2. člena ZUS-1. To je ugotovilo že Ustavno sodišče v sklepu U-I-264/09 z dne 8. 7. 2010, v katerem je navedlo, da ZZVZZ Republike Slovenije (Vlade) ne pooblašča za izdajo enostranskih oblastvenih aktov, s katerimi bi lahko poseglo v pravice ali obveznosti subjektov iz 63. člena ZZVZZ oziroma upravno urejena razmerja med subjekti iz 65. člena ZZVZZ. Vlada RS s svojo odločitvijo nadomesti voljo strank iz prvega odstavka 63. člena ZZVZZ, ki niso uspele skleniti dogovora. Sklep Vlade RS iz drugega odstavka 63. člena ZZVZZ le dopolnjuje dogovor, vendar ne pomeni izvršilnega predpisa Vlade, ki bi kot takšen določal pravice in obveznosti partnerjev v zdravstvu (prim. Ustavno sodišče RS, sklep U-I-251/09). Zoper odločitev Vlade na podlagi drugega odstavka 63. člena ZZVZZ sodno varstvo ni predvideno (prim. Upravno sodišče RS, sklep I U 178/2012). Sodna praksa je zavzela stališče, da o vplivu odločitve Vlade iz drugega odstavka 63. člena ZZVZZ na pogodbeno ceno oziroma pogodbeno razmerje z ZZZS, če je ta pogodba sklenjena, odloča redno sodišče v okviru uveljavljenih zahtevkov (prim. VSL sodba I Cpg 665/2013, sodba I Cpg 1910/2014 in druge).

12V skladu z navedenimi stališči odločitev Vlade Republike Slovenije, zoper katero ni pravnega sredstva, ne more posegati oziroma spreminjati pravic in obveznosti udeležencev SD/2017. To pa pomeni tudi, da se tožena stranka svoje odškodninske odgovornosti zaradi kršitve njene sodelovalne dolžnosti pri sklepanju aneksa k dogovoru za leto 2017 ne more razbremeniti s sklicevanjem na dokončno odločitev Vlade RS.

13Najprej je treba pojasniti vlogo in pomen tožene stranke kot enega izmed udeležencev splošnega dogovora iz 63. člena ZZVZZ. Navedeno določilo partnerje v javnem zdravstvu pooblašča, da vsako leto s splošnim dogovorom za tekoče pogodbeno leto medsebojno uredijo razmerja v obveznem zavarovanju, ki ga iz zbranih prispevkov financira edini nosilec obveznega zavarovanja, to je tožena stranka. Tožena stranka je nedvomno podaljšana roka države (Ministrstva za zdravje), ki navidezno ustvarja pogoje za enakopravno dogovarjanje s preostalimi partnerji in je tako hkrati pogajalec in končni razsodnik splošnega dogovora za tekoče pogodbeno leto (glej prispevek Kolektivni socialni spori, avtor mag. Urška Grm, mag. Jaka Slokan, Pravna praksa 2012/6-1). Udeleženci splošnega dogovora torej med seboj niso enakopravni, kar je sicer razumljivo, saj sta tako Vlada RS (Ministrstvo za zdravje) kot ZZVZZ na načelni, formalni in operativni ravni dolžna skrbeti, da se izvajalcem razdelijo iz prispevkov zbrana sredstva v skladu s planiranimi potrebami in prioritetami. Tožena stranka ima pri določanju izhodišč in podlag za sklenitev dogovora na podlagi svoje zakonske vloge gotovo prevladujoč položaj. Z ozirom na to, da je dolžna skrbeti za nemoteno delovanje zdravstvenega sistema in da je sama tudi glavna zavezanka za izplačila po dogovoru, je tudi njegova glavna pobudnica in organizatorka v procesu njegovega sklepanja. Glede na opisano normativno in dejansko operativno vlogo tožene stranke je ona tisti deležnik splošnega dogovora, ki vodi ves postopek od njegovega začetka do konca: pripravlja gradiva in strokovne podlage, vodi usklajevanja, pogajanja, skrbi za obveščanje deležnikov, izračunava obračunske elemente za vrednotenje programov zdravstvenih storitev, nudi vso tehnično, logistično ter administrativno oporo v celotnem procesu dogovarjanja vse do sklenitve dogovora. V primeru torej, ko katerikoli od ostalih deležnikov-izvajalcev zdravstvenih storitev, predlaga aneks k že sklenjenemu splošnemu dogovoru, je tožena stranka prvi naslovljenec tako v vsebinskem kot formalnem pomenu. Predpostaviti je zato mogoče, da tožena stranka proces usklajevanja in dogovarjanja z ostalimi deležniki zažene le v primeru, če se s predlaganimi spremembami sama strinja. Takšno ravnanje namreč smiselno izhaja iz njenih lastnih trditev. Tožena stranka je sicer tako v postopku na prvi stopnji kot v odgovoru na pritožbo zatrjevala, da do sporazuma med deležniki ni prišlo, zaradi česar je bila zadeva odstopljena na arbitražo, kot to nalaga 63. člen ZZVZZ. Navedla je tudi, da je v posledici Vlada RS nadomestila nesprejet dogovor med partnerji splošnega dogovora, ki se niso mogli uskladiti ravno za leto 2017. Vendar pa so bile trditve tožene stranke v smeri nesprejetega in neusklajenega dogovora med deležniki povsem pavšalne in prazne, saj tožena stranka ni navedla, kateri izmed partnerjev dogovora (razen nje same) je zavrnil sklenitev predlaganega aneksa, in iz katerih razlogov. Tožena stranka v smeri, da partnerji dogovora niso hoteli sprejeti predlaganega aneksa, tudi ni predložila nobenih dokazov. Zaradi tega gre verjeti tožeči stranki, da je predlagani aneks zavrnila le tožena stranka sama (ne da bi ga predhodno sploh poslala v soglasje drugim udeležencem) in da je to storila iz razloga, ker za ta del (zvišanje cen zdravstvenih storitev zaradi zvišanja plač) ni imela predvidenih finančnih sredstev. Tožena stranka je predložila dokaze le o tem, da je bil aneks zavrnjen na arbitraži oziroma v nadaljevanju tudi s sklepom Vlade RS, pri čemer pa sta navedeni odločitvi arbitraže (v kateri imajo predstavniki Republike Slovenije in tožene stranke večinski glas) in Vlade RS povsem neobrazloženi.

14Iz navedenega je razvidno, da je edini subjekt, ki je preprečil sklenitev aneksa k SD/2017, (če je bil ta po prepričanju tožene stranke potreben) tožena stranka sama, in morebiti tudi njen ustanovitelj, Republika Slovenija. Kot že zgoraj povedano, pa niti tožena stranka niti Vlada RS ne moreta samovoljno posegati v vsebino dogovorjenih obveznosti v SD/2017, ki v 9. čl. določa, da se spremembe v višini plač avtomatično upoštevajo v kalkulaciji cene zdravstvenih storitev. Tožena stranka bi torej morala navedeno določilo spoštovati bodisi samodejno z novim izračunom cene zdravstvenih storitev bodisi s sklenitvijo ustreznega aneksa k SD/2017. Tej svoji obveznosti (če za takšno povišanje cen zdravstvenih storitev v svojih finančnih načrtih in planih ni imela predvidenih sredstev) bi se lahko izognila na enak način, kot so se udeleženci SD/2014-2015 izognili znižanju cen zdravstvenih storitev zaradi znižanja plač, t.j. z ustrezno dopolnitvijo 9. člena SD/2017, da se cene zdravstvenih storitev ne glede na določilo 4. odstavka v letu 2017 ne bodo spreminjale. Protipravnost njenega ravnanja je torej izkazana po obeh podlagah, oz. vsaj eni od obeh, ki jih je uveljavljala tožeča stranka (kršitvi pogodbe in kršitvi sodelovalne dolžnosti). Izkazana sta tudi vzročna zveza in škoda, saj med strankama ni sporno, da je tožeča stranka svojim delavcem izplačevala zvišane plače po aneksu k kolektivni pogodbi od 1. 7. 2017 dalje. Teh sredstev oz. razlike, vkalkulirane v ceno zdravstvenih storitev, pa ni dobila povrnjenih prav zaradi nedopustnega ravnanja tožene stranke. Z ozirom na povedano so izpolnjeni pogoji za izdajo vmesne sodbe na podlagi 315. člena ZPP. Ker je bila pritožba utemeljena v delu, v katerem je sodišče prve stopnje zavrnilo podlago tožbenega zahtevka, pri čemer je bila glede podlage stvar zrela za odločitev že ob izdaji prvostopne odločbe, je sodišče pritožbi ugodilo tako, da je izdalo vmesno sodbo. S sklepom pa je odločanje o višini zahtevka in o pravdnih stroških, vključno s pritožbenimi, vrnilo sodišču prve stopnje.