VSRS Sodba X Ips 2/2019

I. Reviziji se delno ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike SlovenijeI U 81/2017-8 z dne 22. 2. 2018 se v I. točki izreka delno spremeni tako, da se odločba L., d. d., št. 103/2016 z dne 30. 9. 2016 v 1. in 8. točki izreka odpravi.

II. V preostalem delu se revizija zavrne.

III. Vsaka stranka krije svoje stroške revizijskega postopka.

1Upravno sodišče Republike Slovenije je na podlagi drugega odstavka 73. člena in 68. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ob reševanju tožnikove tožbe, vložene zoper soglasje Loške komunale, d. d., za priključitev objekta na javni vodovod, št. 103/2016 z dne 30. 9. 2016 (v nadaljevanju soglasje), odločilo, da se soglasje izreče za nično. Podan je razlog iz 4. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj tožnik ni zahteval izdaje soglasja, niti v to kasneje ni privolil.

2Vrhovno sodišče je na predlog tožene stranke (občine) s sklepom X DoR 140/2018-3 z dne 7. 11. 2018 dopustilo revizijo glede vprašanja: „Ali je ničen upravni akt, v katerem je stranki naložena priključitev objekta na javno vodovodno omrežje, če je postopek za izdajo tega akta tekel brez strankine zahteve?“

3Toženka (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo, v kateri uveljavlja razlog zmotne uporabe materialnega prava in kršitev določb upravnega postopka (torej ne postopka upravnega spora). Navaja, da zahteva za izdajo soglasja ni bila potrebna, saj je tožnik na podlagi predpisov dolžan izvesti priključek svoje stavbe na javno vodovodno omrežje, ki je v lasti revidentke (občine). Pojasnjuje, da je oskrba s pitno vodo obvezna gospodarska javna služba, ki jo izvaja prvostopenjski organ Loška komunala, d. d., uporaba javne dobrine, ki se zagotavlja s to službo, pa je obvezna (drugi odstavek 5. člena Zakona o gospodarskih javnih službah, v nadaljevanju ZGJS). Ker je priklop zakonska obveznost, za njeno izpolnjevanje pa je dolžna skrbeti občina (sklicuje se na stališče Vrhovnega sodišča v sklepu X Ips 64/2017 z dne 18. 10. 2017), in ker tožniku za odločitev ni bilo treba predložiti nobenih listin, je prvostopenjski organ lahko izdal soglasje brez strankine zahteve. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Zahteva povračilo sodnih stroškov na obeh stopnjah postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4Tožnik v odgovoru meni, da je revizija vložena prepozno. Ne strinja se s stališčem Vrhovnega sodišča v sklepu I Up 73/2018 z dne 23. 5. 2018, da sme pritožnica (to je tožena občina oziroma sedaj revidentka) zoper sklep o ničnosti soglasja za priključitev vložiti predlog za dopustitev revizije v roku, ki teče od prejemu sklepa Vrhovnega sodišča. Revidentka je imela možnost, da zoper sklep sodišča prve stopnje vloži revizijo, a tega v zakonsko določenem roku ni storila. Če je menila, da je zamudila rok iz opravičenega vzroka, pa bi morala predlagati vrnitev v prejšnje stanje.

5Navaja še, da revizija ne bo prinesla odgovora na bistveno vprašanje, ali obstoji njegova obveznost priklopa na javni vodovod v lasti toženke (Občine Škofja Loka), če se je že pred njegovo izgradnjo priključil na javni vodovod sosednje občine (Občine Medvode). Meni, da taka obveznost ni predpisana, saj Zakon o varstvu okolja (ZVO-1), ZGJS, niti Zakon o urejanju prostora ne nalagajo lastniku objekta, da se priključi na prav določeno javno vodovodno omrežje. Ker je njegov objekt že priključen, tovrstne zahteve ni podal. Poudarja še, da če bo Vrhovno sodišče na postavljeno vprašanje odgovorilo negativno, bo nastala situacija, ko stranka sploh nima ne želje ne potrebe po izvedbi priključitve na javno vodovodno omrežje, a mu bo ta vseeno naložena. Glede na navedeno tožnik Vrhovnemu sodišču predlaga, naj revizijo zavrže kot prepozno, podrejeno, naj jo zavrne, njemu pa prizna stroške odgovora na revizijo.

K I. in II. točki izreka

6Revizija je delno utemeljena.

O pravočasnosti revizije

7Vrhovno sodišče je v tej zadevi s sklepom I Up 73/2018 z dne 23. 5. 2018 zavrglo revidentkino pritožbo zoper izpodbijani sklep sodišča prve stopnje o ničnosti soglasja, saj je pravno sredstvo zoper njega revizija, ne pa pritožba (95. člen ZUS-1), kot je bilo napačno navedeno v pravnem pouku sklepa. Ker stranki zaradi napačnega pravnega pouka ne smejo nastati negativne posledice, je revidentko opozorilo, da lahko od vročitve sklepa I Up 73/2018 vloži predlog za dopustitev revizije v zakonsko predpisanem roku.

8Stališče Vrhovnega sodišča, da napačen pravni pouk ne sme škodovati stranki sodnega postopka, je ustaljeno.¹ Pomeni, da stranka zaradi takega pravnega pouka ne sme biti onemogočena v uveljavljanju procesnih pravic, ki jih določa zakon. Ker je bila revidentka s pravnim poukom o možnosti vložitve pritožbe v za to predvidenem roku zavedena na način, da je vložila to pravno sredstvo namesto predloga za dopustitev revizije in kasneje revizijo, je Vrhovno sodišče zaradi zagotavljanja cilja, da je treba kršitve, kadar je mogoče, odpraviti v postopku, v katerem so nastale, navedeno kršitev odpravilo z napotkom, da lahko od vročitve sklepa I Up 73/2018 vloži predlog za dopustitev revizije v zakonskem roku. S tem je preprečilo, da bi toženka ostala brez kakršnegakoli pravnega sredstva, saj je glede na ureditev v ZUS-1 zoper odločbe upravnega sodišča mogoče le eno pravno sredstvo na Vrhovno sodišče – bodisi pritožba bodisi revizija. Tako je pravno sredstvo zoper sklepe upravnega sodišča načeloma pritožba (82. člen ZUS-1), če gre za sklep o ničnosti upravnega akta (kot v obravnavanem primeru), pa je to le revizija (prvi odstavek 95. člena ZUS-1). Tožnikovo poudarjanje, da je revizija izredno pravno sredstvo, v takem primeru ne more biti odločilno, da Vrhovno sodišče ne bi sprejelo obravnavanega stališča. Res, da to učinkuje kot vrnitev v prejšnje stanje, ne da bi stranka tak predlog dala, kar pa je utemeljeno v razlogu, da omenjeni institut ne zagotavlja vselej učinkovitega varstva strankinih pravic.² Vložiti ga je mogoče najkasneje v treh mesecih od dneva zamude (četrti odstavek 24. člena ZUS-1), kar pomeni, da je ob prepozni seznanitvi z zamudo, ki je vezana na odločitev Vrhovnega sodišča o vloženi pritožbi in je za stranko časovno neopredeljiva, zamujena vsakršna možnost za vložitev predloga za dopustitev revizije.

9Po navedenem na drugačno presojo pravočasnosti predloga in z njim povezane revizije ne morejo vplivati tožnikove navedbe, da odločitvi Ustavnega sodišča Up-976/96 in Up-943/17, na kateri se je sklicevalo Vrhovno sodišče v sklepu I Up 73/2018, v dejanskem procesnem pogledu nista primerljivi z obravnavano zadevo.

10Ker okoliščine, s katerimi tožnik utemeljuje prepozno vložitev predloga za dopustitev revizije in s tem tudi revizije, niso utemeljene, Vrhovno sodišče v nadaljevanju odgovarja na dopuščeno pravno vprašanje.

Vsebinska presoja revizije

11Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

12Upravno sodišče je v tej zadevi presojalo soglasje za priključitev, v katerem je Loška komunala, d. d., kot izvajalka gospodarske javne službe in nosilka javnega pooblastila odločila, da je tožnik dolžan priključiti svojo stavbo na javni vodovod pod v izreku navedenimi pogoji.³ Ugotovilo je, da tožnik ni zahteval soglasja, niti v izdajo ni privolil, kar predstavlja razlog za ničnost iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP.⁴

13Revizija temelji na stališču, da tožnikova zahteva za izdajo soglasja v konkretnem primeru ni bila potrebna, ker je na podlagi predpisov dolžan izvesti priključek stavbe na javni vodovod. To stališče pomeni, da je imel prvostopenjski organ zaradi zakonsko predpisane obveznosti priključitve lastnika objekta na javno infrastrukturo pooblastilo za začetek postopka določitve pogojev za priklop po uradni dolžnosti, kar pa je napačno.

14Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), veljaven v času izdaje spornega soglasja, je v točki 5.5.3. prvega odstavka 2. člena opredelil soglasje za priključitev kot pogoje upravljalca gospodarske javne infrastrukture, s katerimi se določi lokacija priključka in tehnični pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da bo mogoča priključitev objekta na to infrastrukturo in zagotovljeno njeno nemoteno obratovanje. V 50.a členu je isti zakon tudi določal, da mora biti zahtevi za izdajo soglasja priložen /.../ (prvi odstavek), določal je roke za izdajo soglasja od prejema zahteve in prilog (drugi odstavek) ter razloge za zavrnitev soglasja (četrti odstavek), kot dokaz o vložitvi zahteve za izdajo soglasja pa je predvidel potrdilo o oddani zahtevi in prilogah iz prvega odstavka tega člena (peti odstavek). V skladu s sedmim odstavkom istega člena so se določbe tega člena smiselno uporabljale tudi za izdajo soglasja za priključitev.

15Že na podlagi teh določb je mogoče ugotoviti, da soglasij, s tem pa tudi soglasja za priključitev, ni mogoče izdati brez zahteve stranke, s čimer je izključena izdaja soglasij po uradni dolžnosti. To izhaja tudi iz 40. člena revidentkinega Odloka o oskrbi s pitno vodo na območju Občine Škofja Loka (v nadaljevanju Odlok o oskrbi s pitno vodo), v katerem je določena uporabnikovo obveznost, da predhodno pridobi soglasje izvajalca za priključitev na javni vodovod (1. točka tega člena), nadzor nad izvajanjem te uporabnikove dolžnosti pa opravlja pristojni inšpektorat (55. člen v zvezi z 61. členom navedenega odloka). Glede na opisano zakonsko ureditev ne more biti dvoma, da pridobitev soglasja predpostavlja strankino aktivno ravnanje.

16Zato je nepomembno, kar izpostavlja revidentka, da prvostopenjski organ za izdajo soglasja ni potreboval ničesar, kar bi mu moral predložiti tožnik, niti to, da je priklop obvezen (drugi odstavek 5. člena ZGJS).⁵ Pritrditi je treba revidentki, da mora občina skrbeti za izpolnjevanje zakonske obveznosti izvajanja obveznosti priklopa na javno komunalno omrežje, kar je bilo stališče Vrhovnega sodišča v sklepu X Ips 64/2017 z dne 18. 10. 2017. Vendar tega ne sme zagotavljati v nasprotju z zakonom in svojim predpisom. Tako ZGJS v 7. členu občinam nalaga, da z odlokom (vlada pa z uredbo, če gre za zagotavljanje gospodarskih javnih služb na nivoju države) predpiše elemente, pomembne za opravljanje in razvoj gospodarske javne službe, med drugim pravice in obveznosti uporabnikov. V 15. členu Odloka o oskrbi s pitno vodo je določeno, da mora lastnik stavbe zaradi oskrbe s pitno vodo zagotoviti izvedbo vodovodnega priključka na sekundarni vodovod. V 16. členu pa, da je priključitev stavbe na javni vodovod obvezna, da mora biti opravljena v šestih mesecih po obvestilu izvajalca, da mora izvajalec lastnike obstoječih stavb takoj po nastanku možnosti za priklop obvestiti, da je priključitev stavb na javni vodovod obvezna, in jim določiti pogoje za izdajo soglasja za priključitev, priklop pa je izvajalec dolžan izvesti v roku enega meseca od izdaje soglasja za priključitev in izpolnitve vseh pogojev za priključitev s strani lastnikov obstoječih stavb kot bodočih uporabnikov. Odlok v že omenjenem 55. členu, ki je uvrščen v poglavje "Nadzor nad izvajanjem javne službe", določa, da nadzor nad izvajanjem določb, za katere je v primeru njihove kršitve po tem odloku predpisana globa, opravlja pristojni inšpektorat. Iz 61. člena izhaja, da se s predpisano globo kaznuje za prekršek uporabnik, če ravna v nasprotju z določbo 1. točke 40. člena tega odloka (torej v nasprotju z dolžnostjo pridobiti soglasje, 15. točka obrazložitve te sodbe).

17V skladu z odlokom je torej predviden inšpekcijski nadzor kot sredstvo zagotavljanja uresničevanja zakonskih dolžnosti uporabnikov (pri tem se Vrhovno sodišče ne opredeljuje do zadostnosti v odloku opredeljenega obsega nadzora), ne pa postopki, ki bi jih vodil izvajalec javne službe (Loška komunala) in v njih samoiniciativno izdajal soglasja za priključitev. Šele v inšpekcijskem postopku pa bi tožnik lahko uveljavljal, da ni dolžan zaprositi za izdajo soglasja, saj je že priklopljen na javno vodovodno omrežje. Obširne tožnikove navedbe o tem so za to revizijo neupoštevne.

18Ker je soglasje za priključitev mogoče izdati le na podlagi strankine zahteve, je pravilna odločitev sodišča prve stopnje, da se soglasje Loške komunale, d. d., izreče za nično, vendar le v delu, ki po vsebini pomeni pogoje za njegovo izvedbo (lokacija in tehnične značilnosti), ne pa tudi v delu, v katerem je prvostopenjski organ odločil o tožnikovi dolžnosti priključitve na vodovod oziroma izvedbo priključka v šestih mesecih od vročitve soglasja (1. točka izreka soglasja) in naloženi obveznosti vložitve vloge za priključitev (8. točka soglasja).⁶ Kot pojasnjeno, bi to tožniku ob ustreznem pooblastilu v predpisu lahko naložil le inšpekcijski organ v postopku, ki ga vodi po uradni dolžnosti⁷ in ne na zahtevo stranke. V tem delu je Loška komunala sprejela odločitev kot nepristojni organ.

19Na postavljeno pravno vprašanje je zato treba odgovoriti, da za odločitev organa, s katero odloči o strankini dolžnosti priključitve objekta na javno vodovodno omrežje, ni potrebna strankina zahteva, zato razlog za ničnost iz 4. točke prvega odstavka 279. člena ZUP ne more biti podan.

20Ker je revizija delno utemeljena, je Vrhovno sodišče izpodbijani sklep spremenilo v delu, v katerem je bila ugotovljena ničnost 1. in 8. točke izreka soglasja, tako, da je tožbi v tem delu ugodilo in soglasje odpravilo iz razloga po 1. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1. V odpravljenem delu zadeve ni poslalo v odločanje pristojnemu organu (tretji odstavek istega člena ZUS-1), saj ne gre za primer, ko bi moralo biti odločeno o zahtevi stranke. V preostalem delu je revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (92. člen ZUS-1).

K III. točki izreka

21Izpodbijani sklep je bil v revizijskem postopku delno spremenjen, a je tudi ta rezultat za revidentko neugoden, saj je soglasje v tem delu odpravljeno. Ker to z vidika njenega pravnega položaja pomeni revizijski neuspeh, bi morala tožniku povrniti stroške tega postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Vendar je slednji v odgovoru na revizijo neuspelo nasprotoval njeni pravočasnosti na podlagi neutemeljenih stališč o prepoznem predlogu za dopustitev revizije, vsebinskih navedb, ki bi se nanašale na dopuščeno pravno vprašanje, pa ni podal. Njegovi stroški so se izkazali za nepotrebne (prvi odstavek 155. člena ZPP), zato vsaka stranka nosi svoje stroške postopka z izrednim pravnim sredstvom.

¹ Prim. sklep Vrhovnega sodišča II Ips 297/2013 z dne 21. 5. 2015 in tam navedena sodna praksa.
² Na ta vidik v zvezi z nepravilnim pravnim poukom o dolžini pritožbenega roka opozarja Nina Betetto v: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, Založba Uradni list, GV Založba, Ljubljana, 2005, 1. knjiga, str. 120.
³ Ni sporno, da bi moral dejansko opraviti prevezavo hišnega priključka z vodovoda, ki ga je zgradila Občina Medvode, na vodovod v lasti Občine Škofja Loka.
⁴ Po tej določbi je nična odločba, če jo je organ izdal brez zahteve stranke, pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.
⁵ Ta določa, da je uporaba javnih dobrin, ki se zagotavljajo z obveznimi gospodarskimi javnimi službami, obvezna, če zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis za posamezne primere ne določa drugače.
⁶ Na to je – strogo jezikovno – tudi ciljalo dopuščeno pravno vprašanje. Ker pa sta ga stranki razumeli širše oziroma izključno na način, kot ga je obravnavalo sodišče prve stopnje, ga je v tem okviru presojalo tudi Vrhovno sodišče.
⁷ To izhaja iz četrtega odstavka 24. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, po katerem vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke.