UPRS Sklep in sodba III U 45/2018-16

I. Tožba zoper odločbo Državnotožilskega sveta, št. Dts 779/13-18 z dne 30. 8. 2017, se zavrže.

II. Tožbi zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 70101-15/2017/6 z dne 25. 1. 2018, se ugodi in se ta izpodbijana odločba odpravi ter zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju Vlada) je z odločbo, št. 70101-15/2017/6 z dne 25. 1. 2018 (v nadaljevanju ugotovitvena odločba ali izpodbijana odločba), ugotovila, da je tožnici z dnem 3. 11. 2017 prenehala funkcija višje državne tožilke na Vrhovnem državnem tožilstvu Republike Slovenije. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da je bila tožnica na mesto višje državne tožilke imenovana dne 19. 10. 2006. Zakon o državnem tožilstvu (v nadaljevanju ZDT-1) v 7. točki prvega odstavka 72. člena določa, da državnemu tožilcu preneha funkcija, če iz ocene njegove službe izhaja, da ne ustreza državnotožilski službi. Po določbi 5. alineje drugega odstavka 72. člena ZDT-1 se šteje, da iz tega razloga tožilcu funkcija preneha z dnem, ko mu je vročena dokončna negativna ocena. Pristojni vodja državnega tožilstva o taki odločitvi obvesti Vlado, ki izda ugotovitveno odločbo o prenehanju državnotožilske funkcije (74. člen ZDT-1).

2Vlada pojasnjuje, da jo je Generalni državni tožilec Republike Slovenije z dopisom z dne 14. 11. 2017 obvestil, da je Državnotožilski svet z odločbo, št. Dts 779/13-18 z dne 30. 8. 2017, izdelal oceno državnotožilske službe za tožnico in ugotovil, da ne ustreza državnotožilski službi. Ta ocena ji je bila vročena dne 3. 11. 2017 in ji je zato funkcija višje državne tožilke prenehala s tem dnem.

3Tožnica vlaga tožbo, s katero izpodbija tako odločbo Državnotožilskega sveta, št. Dts 779/13-18 z dne 30. 8. 2017, s katero je ta zanjo izdelal oceno državnotožilske službe in ugotovil, da ne ustreza tej službi, kot tudi odločbo Vlade, s katero je ta ugotovila, da ji je z dnem 3. 11. 2017, ko je to oceno prejela, prenehala funkcija višje državne tožilke. Sodišču predlaga, da odločbo Vlade odpravi z vsemi posledicami, odločbo Državnotožilskega sveta pa razveljavi (pravilno odpravi) kot nezakonito. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

4Tožnica uvodoma poudarja, da je v izpodbijani odločbi Vlade zmotno ugotovljeno, da je zakonski razlog iz 7. točke prvega odstavka 72. člena ZDT-1 za prenehanje funkcije državne tožilke za tožnico nastopil dne 3. 11. 2017, ko ji je bila vročena ocena Državnotožilskega sveta. Ta ocena je nezakonita in zato ne more biti podlaga za prenehanje funkcije. Opozarja pa tudi, da je ugotovitev o času prenehanja funkcije v nasprotju z določbo 74. člena ZDT-1 ter v nasprotju s sodno prakso Vrhovnega sodišča RS in Ustavnega sodišča RS v podobnih zadevah. Nedopustno namreč je, da bi tožnici njena funkcija prenehala več mesecev prej, preden je pristojni organ za to sploh izvedel, kot tudi nedopustno, da ji funkcija preneha prej, preden je bila seznanjena s tako možnostjo in da je Vlada z izpodbijano odločbo to ugotovila za nazaj. Odločitev Vlade je posledica zmotne uporabe določbe 7. točke prvega odstavka 72. člena ZDT-1, njena odločitev pa je neustavna.

5Tožnica izpodbija tudi odločitev Državnotožilskega sveta, to je oceno, da ne ustreza državnotožilski službi, saj je taka odločitev neustavna in nezakonita, v postopku pa so bile kršene določbe postopka. Ocena je bila sprejeta v enostopenjskem postopku odločanja, ne da bi bila tožnici dana možnost uporabe pravnega sredstva zoper tako oceno. V odločbi Državnotožilskega sveta je zmotno ugotovljeno dejansko stanje, odločitev pa je neustavna že zaradi nezakonito vodenega postopka, saj ji ni bila dana možnost do izjave v zvezi z gradivom, na katerem temelji sprejeta ocena. Državnotožilski svet je gradivo pridobival tudi še po tem, ko je bil postopek že končan in pri za to nepooblaščenih osebah, njegovo ravnanje pa je bilo drugačno kot v drugih primerih ocenjevanja tožilcev, kar na konkretnih primerih tudi predstavlja. Državnotožilski svet je tudi prekoračil svoja pooblastila, saj se je opredeljeval do domnevnih disciplinskih kršitev, kar ni v njegovi pristojnosti. V nadaljevanju tožbe se tožnica opredeljuje do vsebine ocene njene državnotožilske službe po posameznih kriterijih ocenjevanja.

6Vlada v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi in sodišču predlaga, naj tožbo tožnice zavrne kot neutemeljeno. Navaja, da z vročitvijo negativne ocene državnotožilske službe že po samem zakonu nastopi prenehanje državnotožilske funkcije, Vlada pa na podlagi 74. člena ZDT-1 o tem izda zgolj ugotovitveno odločbo. Pri tem je vezana na vsebino obvestila in ni tista, ki bi presojala ali je in kdaj je nastopil razlog za prenehanje državnotožilske funkcije. Vlada namreč nima pristojnosti presojanja vsebine negativne ocene državnotožilske službe, saj je izdelava ocene ena od pomembnih pristojnosti Državnotožilskega sveta, pač pa zgolj potrdi obstoj nečesa, kar je nastalo že na podlagi samega zakona. Ko tožilcu preneha državnotožilska služba zaradi negativne ocene, se izda ugotovitvena odločba, v kateri se za nazaj ugotovi, kdaj je do tega prenehanja prišlo. Glede na tako naravo ugotovitvene odločbe, se zato tožena stranka ne strinja stališčem Vrhovnega sodišča RS v sklepu I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018, da v primeru, če ugotovitvena odločba ni izdana, ne more priti do prenehanja državnotožilske funkcije, saj zakon nesporno določa, da ta preneha z dnem vročitve negativne ocene. Iz tega razloga bi zato moralo biti dopuščeno pravno sredstvo zoper negativno oceno državnotožilske službe, saj ima prav ta ocena posledice za tistega, ki je ocenjen in kar je v preteklosti Upravno sodišče RS v sodbi II U 36/2014 že prepoznalo. To, da je stališče Vrhovnega sodišča RS, da prenehanje državnotožilske funkcije nastopi šele z aktom Vlade, oziroma njegovo vročitvijo stranki, neustrezno, se še toliko bolj izkaže v primeru drugih razlogov za prenehanje državnotožilske funkcije, ki jih primeroma opisuje. V nadaljevanju odgovora na tožbo se Vlada opredeljuje še do stališč tožnice glede vsebine ocene Državnotožilskega sveta po posameznih kriterijih ocenjevanja, meni pa tudi, da so bila v tem postopku spoštovana pravila postopka in da se je tožnica lahko izjavila o gradivu, na katerem temelji izdelana ocena.

K točki I izreka:

7Sodišče je tožničino tožbo zoper odločbo Državnotožilskega sveta, št. Dts 779/13-18 z dne 30. 8. 2017, s katero je ta izdelal oceno državnotožilske službe za tožnico in ugotovil, da tej službi ne ustreza, zavrglo, saj ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

8Tožnica odločbo Državnotožilskega sveta izpodbija iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu ZUS-1, trdi pa tudi, da je bilo s tako odločitvijo prekršeno načelo sorazmernosti iz 2. in 14. člena Ustave RS, da je bila v postopku obravnavana neenako in da ji je bila odvzeta pravica do pritožbe zoper to odločitev. Državnotožilski svet je presojal tudi njeno domnevno disciplinsko kršitev ter s tem prekoračil svoja pooblastila. V zadevi ni sporno, da je bila odločba Državnotožilskega sveta tožnici vročena dne 3. 11. 2017.

9V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1).

10Sodišče ugotavlja, da odločba Državnotožilskega sveta ni akt, s katerim bi bilo poseženo v tožničine pravice ali pravne koristi. S tem aktom namreč ni bilo odločeno o prenehanju njene funkcije in torej ni upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče RS je že v sklepu I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018 (enako tudi v sklepu I Up 265/2017 z dne 7. 2. 2018 in sklepu I Up 52/2018 z dne 20. 6. 2018) pojasnilo, da je ocena državnotožilske službe po svoji vsebini strokovno opravilo in ne upravno odločanje. Zakonska posledica ocene, da državni tožilec ne ustreza državnotožilski službi, je sicer res v tem, da mu funkcija preneha, vendar pa ta posledica nastane le na podlagi posamičnega in konkretnega upravnega akta, ki ga izda pristojni organ. Iz ZDT-1 ne izhaja, da bi Državnotožilski svet v zvezi z izdelavo ocene moral izdati upravno odločbo, niti da bi z izdelavo ocene odločil o posledicah, ki iz take ocene izvirajo. Ocena državnotožilske službe po ZDT-1 torej ne učinkuje neposredno, saj zakon pristojnost za odločitev o prenehanju državnotožilske funkcije izrecno podeljuje Vladi, ki o tem izda ugotovitveno odločbo (74. člen ZDT-1). Če Vlada take odločbe ne izda, tožilcu državnotožilska funkcija le na podlagi ocene Državnotožilskega sveta tudi ne preneha. To pa pomeni, da ima tožnica sodno varstvo zoper oceno Državnotožilskega sveta zagotovljeno v upravnem sporu zoper ugotovitveno odločbo Vlade.

11Izpodbijana odločba Državnotožilskega sveta torej ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, kar je razlog za zavrženje tožbe po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v delu, kjer je izpodbijana ta odločba. Iz tega razloga sodišče tudi ne sledi stališču Vlade, da bi moralo sodišče dopustiti tožbo zoper izpodbijano odločbo Državnotožilskega sveta, kot to navaja v odgovoru na tožbo.

K točki II izreka:

12Tožba je v delu, v katerem tožnica izpodbija odločbo Vlade RS št. 70101-15/2017/6 z dne 25. 1. 2018, utemeljena.

13Vlada je z izpodbijano odločbo ugotovila, da je tožnici z dnem 3. 11. 2017 prenehala funkcija višje državne tožilke na Vrhovnem državnem tožilstvu Republike Slovenije. V obrazložitvi odločbe je pojasnila, da je to ugotovitveno odločbo izdala na podlagi obvestila Generalnega državnega tožilca Republike Slovenije, da je Državnotožilski svet z oceno ugotovil, da tožnica ne ustreza državnotožilski službi. Pojasnila je še, da je ugotovitveno odločbo izdala na podlagi 74. člena ZDT-1, ki določa, da o nastopu razlogov za prenehanje državnotožilske funkcije pristojni vodja državnega tožilstva obvesti Vlado Republike Slovenije, ki izda ugotovitveno odločbo o prenehanju državnotožilske funkcije. Kot dan prenehanja tožničine funkcije je skladno s 5. alinejo drugega odstavka 72. člena ZDT-1 upoštevala dan, ko je bila tožnici vročena ocena Državnotožilskega sveta.

14Tožnica svojo tožbo zoper odločbo Vlade gradi na ugovoru, da je odločitev Državnotožilskega sveta, ki je ocenil, da ne ustreza državnotožilski službi, neutemeljena in nezakonita, trdi pa tudi, da je bilo v postopku storjenih več procesnih kršitev, zlasti pa da se ni imela možnosti izjaviti o gradivu, na katerem temelji taka ocena. Meni tudi, da je odločitev, da ji državnotožilska funkcija preneha z dnem 3. 11. 2017, torej prej, preden ji je bila vročena izpodbijana odločba, nepravilna in v nasprotju s sodno prakso Vrhovnega sodišča RS in Ustavnega sodišča RS.

15Vrhovno sodišče RS je v sklepu I Up 52/2018 z dne 20. 6. 20181 pojasnilo, da ima tožnica sodno varstvo zoper odločitev Državnotožilskega sveta zagotovljeno v upravnem sporu zoper ugotovitveno odločbo Vlade (16. točka obrazložitve). To po presoji sodišča pomeni, da bi morala biti obrazložitev ugotovitvene odločbe Vlade taka, da bi tožnici zagotovila učinkovito sodno varstvo, torej bi morala biti odločitev obrazložena tako z dejanskimi kot tudi s pravnimi ugotovitvami, ob smiselni uporabi 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku ZUP.2 Stališču Vlade v odgovoru na tožbo, da ji določba 74. člena ZDT-1 nalaga izdajo odločbe, s katero zgolj ugotovi, da je prišlo do prenehanja državnotožilske funkcije po zakonu ter da nima pristojnosti presoje izdelane ocene državnotožilske službe (kar sodišče razume, da v obrazložitvi ni dolžna pojasnjevati pravnih in dejanskih okoliščin tako sprejete odločitve), zato ni mogoče slediti. Kot je že bilo pojasnjeno, posledica negativne ocene državnotožilske službe, to je prenehanje državnotožilske funkcije, nastopi šele z izdajo posamičnega in konkretnega upravnega akta, to je ugotovitvene odločbe, ki jo izda Vlada in ta akt mora biti zato ustrezno obrazložen, saj to omogoči prizadeti osebi učinkovito sodno varstvo. Tega, da ZDT-1 v 74. členu določa, da Vlada na podlagi obvestila vodje pristojnega državnega tožilstva izda ugotovitveno odločbo, torej ni mogoče tolmačiti na način, da ji v odločbi ni treba pojasniti (vsebinskih) razlogov za sprejeto odločitev, torej pojasniti razlogov za prenehanje državnotožilske službe po kriterijih za izdelavo ocene državnotožilske službe, kot to smiselno navaja Vlada, pač pa bi morala upoštevati pravila o obrazloženosti upravne odločbe iz prvega odstavka 214. člena ZUP. Kolikor take obrazložitve odločba nima, lahko to privede do onemogočanja učinkovitega sodnega varstva, zagotovljenega v 23. členu Ustave RS, saj izpodbijane odločitve zaradi te pomanjkljivosti ni mogoče preizkusiti, kar je tudi bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP). Vlada se je sicer do nekaterih kriterijev ocene tožničine državnotožilske službe opredelila v odgovoru na tožbo, vendar pa to ne more nadomestiti obrazložitve izpodbijane odločitve niti ne more sanirati te pomanjkljivosti.

16Vlada v izpodbijani odločbi prav tako ni pojasnila, zakaj šteje, da je tožnici njena državnotožilska služba prenehala z dnem 3. 11. 2017, ko ji je bila vročena negativna ocena Državnotožilskega sveta, to je več kot dva meseca pred tem, ko je bila izdana izpodbijana ugotovitvena odločba. V odločbi namreč le citira določbo 7. točke prvega odstavka 72. člena in 5. alineje drugega odstavka 72. člena, vse ZDT-1 in šele v odgovoru na tožbo prestavlja svoja stališča o času prenehanja tožilske funkcije, kar pa, kot je že bilo pojasnjeno v prejšnjem odstavku, ne more nadomestiti obrazložitve odločbe. Taka obrazložitev je v konkretnem primeru še toliko bolj pomembna zato, ker je Vrhovno sodišče v sklepu I Up 261/2017, ki je bil izdan pred izpodbijano odločbo (enako nato še v sklepu I Up 52/2018), pojasnilo, da bi moral učinek ugotovitvene odločbe nastopiti najprej ob vročitvi odločbe, s katero Vlada odloči o prenehanju funkcije, to pa zato, da se prizadeti osebi zagotovi učinkovito sodno varstvo ter pravna varnost. Posebej je tudi poudarilo, da je mogoče morebitne neustavne posledice zakonske ureditve preprečiti z razlago in izvajanjem ZDT-1 na način, po katerem bi se trenutek vročitve odločbe Vlade, kolikor je mogoče, ujemal z vročitvijo negativne ocene državnotožilske službe, na primer, s hkratno vročitvijo obeh aktov, saj tega ZDT-1 ne preprečuje. Vlada v izpodbijani odločbi ni pojasnila, zakaj, glede na to, da je izpodbijano odločbo izdala kasneje kot je bila tožnici vročena ocena državnotožilske službe, šteje, da je tožnici funkcija prenehala že z dnem te vročitve, in to zlasti ob upoštevanju pravice tožnice do zagotovitve učinkovitega sodnega varstva, pa tudi pravne in socialne varnosti. To pomeni, da odločitev Vlade tudi glede tega vprašanja ni obrazložena. Stališča, ki jih Vlada glede trenutka prenehanja državnotožilske funkcije predstavlja v odgovoru na tožbo, ne morejo nadomestiti obrazložene odločbe, primeri, na katere se sklicuje, pa z obravnavanim primerom niso primerljivi.

17Glede na navedeno je sodišče tožbi tožnice v delu, v katerem izpodbija odločbo Vlade, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, to odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo Vladi v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem mora ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Odločitev je sodišče sprejelo na seji senata, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti, v postopku pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki III izreka:

18Ker je sodišče tožbi tožnice zoper odločbo Vlade ugodilo in ta izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnica po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 15,00 EUR, glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnice pa ni zastopal odvetnik. Sodno takso bo sodišče tožnici vrnilo po uradni dolžnosti.

-------------------------------
1 V tej zadevi je tožnica izpodbijala isti sklep Državnotožilskega sveta, prav tako tudi sklep Vlade, ki pa takrat še ni bil izdan. Oba zahtevka je tukajšnje sodišče s sklepom III U 237/2017 zavrglo, po pritožbi tožnice pa je odločitvi pritrdilo Vrhovno sodišče s citiranim sklepom.
2 Prvi odstavek 214. člena ZUP določa, da obrazložitev odločbe obsega: 1) razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2) ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; 3) razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; 4) navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; 5) razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6) razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.