UPRS Sodba I U 1761/2016-18

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor št. 35110-1/2015/70-NK z dne 2. 11. 2016 se v obsegu tožnikov ..., odpravi in se zadeva vrne organu v tem obsegu v nov postopek.

II. V preostalem se tožba zavrne.

III. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v odmeri in višini 347,70 EUR, v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

1Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrnila zahtevo tožnikov, da se jim prizna status stranskega udeleženca v pritožbenem postopku zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Izpostava Center št. 351-2341/2014-123 z dne 13. 4. 2016 in za vročitev vloge in prilog. V obrazložitvi ne soglaša s stranskimi udeleženci, da imajo pravni interes za nastopanje v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) v drugem odstavku 96. člena določa, da je stranka v postopku izdaje uporabnega dovoljenja samo investitor, vendar pa bi lahko tožniki bili stranski udeleženci, če bi izkazali pravno korist na podlagi drugega predpisa. Zavrača njihove razloge, ki jih opirajo na lastnino na skupnih delih in na lastninsko pravico na posameznih delih kot etažno lastnino. Z navedenim ne izkazujejo svojega pravnega interesa, saj se v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ugotavljajo le tehnične pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta ne bi bilo mogoče uporabljati, ne pa pravice tretjih oseb. Pridobitev uporabnega dovoljenja je vrsta upravnega nadzora, v katerem se v javnem interesu preverjajo skladnost izvedene gradnje z gradbenim dovoljenjem in tehnična vprašanja glede gradnje objekta. Če komisija za tehnični pregled ugotovi morebitna neskladja in spremembe, se uporabno dovoljenje ne izda. Če pa so bila izvedena dela, za katera bi moral imeti investitor gradbeno dovoljenje, je to stvar inšpekcijskega postopka in ne postopka izdaje uporabnega dovoljenja. Tožniki pa imajo na voljo tudi vse pravne inštitute lastninskega in sosedskega prava, ki jih lahko uveljavljajo v sodnih postopkih.

2Tožniki v tožbi navajajo, da so zemljiškoknjižni lastniki nepremičnine. Sklicujejo se na določbo drugega odstavka 96. člena ZGO-1 in predlagajo prekinitev postopka zaradi presoje ustavnosti le-tega, skladno z analogijo iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-165/2009 z dne 3. 3. 2011. Nezmožnost sodelovanja etažnih lastnikov v okviru postopka izdaje uporabnega dovoljenja tem odvzema vsakršno možnost varovanja svojih pravic, predvsem do zagotavljanja gradnje, ki ne bo škodljivo vplivala na stabilnost njihovega objekta ter preprečitve pričetka uporabe posameznih in skupnih delov, ki so neskladna z gradbenim dovoljenjem, zaradi katere bi bila še dodatno ogrožena stabilnost objekta. Iz zapisnika z dne 6. 9. 2016 izhaja, da je organ ugotovil določene odstope od izdanega gradbenega dovoljenja, vendar je zaključil, da so bile vse konstrukcijske spremembe zajete že z uporabnim dovoljenjem Upravne enote Ljubljana z dne 4. 6. 2008. Ugotovljene spremembe pa ne vplivajo na funkcionalnost objekta v celoti ter je zato šteti, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem. Dejansko pa je šlo za posege v konstrukcijske dele stavbe, za katere je nujno pridobiti gradbeno dovoljenje. Upravni organ se do navedb tožnikov ni v ničemer opredelil. Organ je napačno uporabil določbo 43. člena ZUP. Tožniki imajo pravni interes za sodelovanje v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Gre za pravni interes na podlagi pravice do zagotavljanja gradnje, ki ne bo škodljivo vplivala na stabilnost objekta v solasti tožnikov ter preprečitev pričetka uporabe posameznih in skupnih delov, ki so neskladna z gradbenim dovoljenjem ter zaradi katerih uporabe bi bila lahko ogrožena stabilnost objekta. Pravni interes je v varovanju lastninske pravice etažnih lastnikov na posameznih delih in solastninske pravice na skupnih. Vsebina postopka izdaje uporabnega dovoljenja je v ugotavljanju morebitnih posegov investitorja v skupne dele nepremičnine, ki bi predstavljali odstop od izdanega gradbenega dovoljenja z dne 15. 6. 2015 in tako izrecno morebitne posege v solastne dele, skupne dele večstanovanjske hiše, v skladu z določbo tretjega odstavka 105. člena Stvarno pravnega zakonika (SPZ), 5. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1) ter 99. člena SPZ. V obravnavanem postopku je prvostopni organ ugotovil bistvene konstrukcijske spremembe, večje število odstopov od gradbenega dovoljenja Upravne enote Ljubljana, Izpostava Center št. 3515-93/2003-142 z dne 15. 6. 2015, ki hkrati predstavljajo tudi posege v skupne dele stavbe. Iz zapisnika z dne 6. 9. 2016 jasno izhaja, da toženka tovrstne odstope od gradbenega dovoljenja opredeljuje kot še dopustne, čeprav to niso. Vsa navedena dela namreč predstavljajo skladno z določbo 7.2 točke 2. člena ZGO-1 rekonstrukcijo, za katero je potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje. Opozarjajo, da pravice do udeležbe ni mogoče omejiti z argumentom, da je zagotavljanje skladnosti izvedene gradnje stvar inšpekcijskih postopkov, saj slednji varujejo izključno javni in ne zasebni interes. Opozarjajo tudi, da bi moral organ zavzeti jasno in argumentirano stališče pri svoji odločitvi glede odstopov projekta izvedenih del (PID) od gradbenega dovoljenja z dne 15. 6. 2005, ter se do vseh s strani prvostopenjskega organa ugotovljenih odstopov opredeliti. Odločanje upravnega organa po določbi drugega odstavka 95. člena ZGO-1 nujno predstavlja pravni interes tožnikov za sodelovanje v predmetnem postopku. V uporabnem dovoljenju Upravne enote Ljubljana 351-900/2008-18 z dne 4. 6. 2008 je izrecno navedeno, da poslovni prostori v pritličju in medetaži objekta niso predmet tega uporabnega dovoljena. Izrecno je na strani 5 obrazložitve ugotovljeno, da so poslovni prostori v pritličju in medetaži objekta dokončani le do tretje podaljšane gradbene faze ter da si morajo lastniki pridobiti uporabno dovoljenje, ko bodo le-ti dokončani in jih bo mogoče uporabljati. Vse to v postopku ni bilo upoštevano. Posebnega pomena v zadevi je, kdaj so bili posamezni odstopi od gradbenega dovoljenja izvedeni, saj dela po izdaji uporabnega dovoljenja z dne 4. 6. 2008 ne morejo biti zajeta s tem uporabnim dovoljenjem, kaj šele legalizirana. V zapisniku toženke z dne 21. 10. 2014 se opozarja na talno obremenitev, talne AB plošče mezzanina, ter da bi morebitna višja dopustna talna obremenitev pomenila jasen in direkten odstop od izdanega gradbenega dovoljenja. Toženka dejanskega stanja v zvezi s tem ni ugotavljala. Tožniki so sprožili pri Okrajnem sodišču postopek zavarovanja dokazov, kjer se ugotavljajo vzroki in posledice nepravilno izvedene hidroizolacije temeljev objekta. Morebitni dodatni odstopi izvedenih del od gradbenega dovoljenja, katerih vpliv je slabitev statične varnosti objekta, predstavljajo izjemno nevarnost za zdravje in življenje vseh uporabnikov stavbe, pa tudi širše okolice. Ugotovitev takih odstopov predstavlja pravni interes tožnikov, saj izboljšuje njihov pravni položaj tako, da lahko že v postopku izdaje uporabnega dovoljenja ugotovijo vse odstope od gradbenega dovoljenja, ki bi ogrožali stabilnost stavbe. V kolikor z odstopi niso seznanjeni, svojih pravic v teh postopkih ne morejo varovati. Povečanje koristne obremenitve iz 4,00 kN/m² na 7,50 kN/m² predstavlja resno grožnjo za stabilnost objekta. Predlagajo odpravo izpodbijanega sklepa in zahtevajo povrnitev stroškov postopka.

3Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

4Stranka z interesom v tem postopku A. d.o.o. (sedaj B. d.o.o.) v odgovoru na tožbo navaja, da je toženka ravnala v skladu z drugim odstavkom 96. člena ZGO-1, ki jasno določa, da je v postopku uporabnega dovoljenja stranka samo investitor. To izhaja tudi iz stališč Vrhovnega in Upravnega sodišča. Meni, da je obravnavana ureditev v skladu s tem, da morajo biti pravice in pravne koristi drugih strank (stranskih udeležencev) obravnavane v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. V zadevi II U 130/2015 je bilo o vprašanju, ali so tožniki lahko stranke z interesom v obravnavanem postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ..., že razsojeno. Zahtevek tožnikov je dejansko identičen, pri tem pa se tožniki sklicujejo na identično dejansko in pravno podlago. Predlaga zavrnitev tožbe. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5Tožba je utemeljena.

6Predmet spora v obravnavani zadevi je, ali so tožniki izkazali pravni interes za sodelovanje v pritožbenem postopku izdaje uporabnega dovoljenja za uporabo lokalov v mezzaninu objekta ... .

7Po določbi prve točke prvega odstavka 96. člena ZGO-1 pristojni upravni organ za gradbene zadeve izda uporabno dovoljenje za objekt, če na tehničnem pregledu ugotovi, da so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 95. člena ZGO-1. Po določbi prvega odstavka 95. člena ZGO-1 se s tehničnim pregledom preverja skladnost izvedene gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem (prva točka), ali je iz dokazila o zanesljivosti objekta razvidno, da je objekt izveden z gradbenimi predpisi, ki so obvezni pri izvedbi objektov take vrste in s pogoji, določenimi za gradnjo in s predpisi, ki določajo pogoje za gradnjo objektov brez grajenih in komunikacijskih ovir (druga točka), ali je iz dokazila o zanesljivosti objekta razvidno, da so bili upoštevani predpisani ukrepi, s katerimi bodo preprečeni oziroma na najmanjšo mero omejeni vplivi, ki jih utegne povzročiti objekt sam po sebi, oziroma z uporabo svoji okolici (tretja točka), ali je projekt izvedenih del izdelan v skladu s predpisi (četrta točka) ter ali so zgrajeni objekti, s katerimi se zagotavlja minimalna komunalna oskrba (peta točka). V skladu z drugim odstavkom 95. člena ZGO-1 se šteje, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, če je mogoče na podlagi projekta izvedenih del (PID) ugotoviti, da spremembe, ki so nastale med gradnjo, ne vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta in predpisane zahteve.

8Vprašanje skladnosti izvedenih del z gradbenim dovoljenjem je vprašanje izpolnjevanja pogoja iz prve točke prvega odstavka 95. člena ZGO-1. Negativna ugotovitev, da objekt ni zgrajen skladno z gradbenim dovoljenjem, ima za posledico, da organ ugotavlja, ali neskladno izvedena dela vplivajo na lokacijske in druge pogoje ter elemente, določene v gradbenem dovoljenju. Šele take spremembe so dejanska podlaga, da se zakonska fikcija iz drugega odstavka 95. člena ZGO-1, „šteje se, da je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem“, ne more uporabiti in je organ dolžan zavrniti izdajo uporabnega dovoljenja (druga alineja tretjega odstavka 96. člena ZGO-1).

9Iz ustaljene sodne prakse upravnega sodišča (glej na primer sodbe I U 1885/2011 in II U 68/2014) izhaja, da se v upravnem postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotavljajo le morebitne tehnične pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta ne bo mogoče uporabljati. V obravnavani zadevi gre za postopek pridobitve uporabnega dovoljenja za del objekta ..., za mezzanin v tem objektu in presojo, ali je ta zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem z dne 15. 6. 2005 oziroma ali morebitne spremembe gradnje še vedno omogočajo izdajo uporabnega dovoljenja, ker ne presegajo praga, da bi vplivale na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta in predpisane zahteve.

10Tožniki so v pritožbenem postopku, v katerem so zahtevali vstop v postopek, utemeljevali svoj pravni interes na lastništvu posameznih delov stavbe kot etažni lastniki in solastniki na skupnih delih te stavbe. Dejstvo obstoja etažne lastnine in solastnine na skupnih delih stavbe med strankami ni sporno. Sporno pa je, ali so z zatrjevanjem svojega pravnega položaja, in da izvedena gradnja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem z dne 15. 6. 2005 vpliva na že sedaj sporno stabilnost objekta kot celote, katerega lastniki oziroma solastniki so, kar bi dodatna uporaba objekta še poslabšala, izkazali pravni interes za sodelovanje v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja, za objekt - mezzanin, ki je del objekta ... Sodišče meni, da je toženka napačno presodila njihov pravni interes.

11Po prvem odstavku 105. člena SPZ-1 je etažna lastnina lastnina posameznega dela zgradbe in solastnina skupnih delov. Po tretjem odstavku so skupni deli zgradbe drugi deli, namenjeni skupni rabi etažnih lastnikov, in zemljišče, na katerem stoji zgradba. Skupni deli so preostanek nepremičnin, potem, ko so oddeljeni posamezni deli. Stanovanjski zakon (SZ-1) skupne dele podrobno razčlenjuje in jih primeroma našteva, to so zlasti skupni prostor, zemljišče, skupni gradbeni elementi in skupne inštalacije, naprave ter oprema, temeljni, nosilni zidovi in druge vrste konstrukcij, stropovi, streha, fasada, dimniki, prezračevalne tuljave, svetlobni jaški, jaški dvigal in druge podobne konstrukcije, notranja električna, vodovodna, plinovodna in toplovodna napeljava, ki je za hišnimi priključki in se nahaja v skupnih prostorih, dvigala, kanalizacija, naprave za ogrevanje, televizijske in druge sprejemne antene, strelovodi, naprave za gašenje, odkrivanje in javljanje požara, varnostna razsvetljava in vsi komunalni priključki, ki so namenjeni skupni rabi (drugi in tretji odstavek 5. člena SZ-1). Posamezni del po naravi stvari vključuje tudi skupne dele, to so stene in stropovi, ki posamezni del ločijo od drugih posameznih delov in skupnih delov.

12Po določbi 43. člena ZUP se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, tega pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Skladno z drugim odstavkom istega člena je pravna korist neposredna na zakon ali drug predpis odprta osebna korist. Osebna korist je tista, ki se tiče stranke same. Neposredna korist je sedanja korist stranke v konkretnem upravnem postopku. Stranski udeleženec je samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika. Pri presoji, ali določen predpis, ki ureja delovanje upravnega organa, podeljuje posamezniku pravico oziroma pravno varovan interes ali ne, je treba ugotoviti, ali je bil namen zakonodajalca, da z navedeno normo varuje tega določenega posameznika, ki bi si lahko z uveljavljanjem sodnega varstva izboljšal pravni položaj. Pri tem je mogoče, da je z normo varovan zgolj javni interes, da sta varovana tako javni kot zasebni interes oziroma da je varovan eden ali več zasebnih interesov. Navedeno je lahko izrecno zapisano v posamezni normi ali pa je odvisno od njene razlage (tako Ustavno sodišče v odločbah št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, 10. točka obrazložitve, U-I-165/09 z dne 3. 3. 2011, 17. točka obrazložitve in Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015, 10. točka obrazložitve).

13V obravnavani zadevi so tožniki zatrjevali posege v skupne dele stavbe, gradnjo, ki naj bi škodljivo vplivala na stabilnost objekta kot celote, ki je v njihovi lasti oziroma solasti. Tožniki so svojo pravno korist izkazali s solastninsko in lastninsko pravico na stanovanjih kot posebnih delih stavbe in skupnih delih stavbe, ki je pravno varovana po določbah SPZ-1 (zahtevki za varstvo pred posegi iz 99. in 100. člena SPZ-1), SZ-1, Obligacijskemu zakonu, pa tudi na podlagi ZGO-1, konkretno tudi z določbo drugega odstavka 95. člena ZGO-1, v delu, ko se nalaga upravnemu organu presojo, ali spremembe, ki so nastale med gradnjo, lahko vplivajo na varnost objekta. Varnost objekta kot celote, njegova stabilnost in posledično možnost uporabe, je v interesu vseh solastnikov skupnih delov in lastnikov posameznih delov, saj le tak (varen in stabilen) omogoča koriščenje - uživanje objekta kot predmeta lastninske pravice oziroma solastnine. Po sodni praksi, se v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotavljajo tehnične pomanjkljivosti, zaradi katerih objekta ne bi bilo mogoče uporabljati. Uporabno dovoljenje je odločba s katero se dovoli začetek uporabe objekta (11. točka 2. člena ZGO-1). V obravnavanem primeru teče postopek pridobitve uporabnega dovoljenja le za del objekta (ostali deli so že v uporabi), tožniki pa so zatrjevali, da bo z dodatno uporabo (tudi zaradi neskladne gradnje) nastopil dodatni negativni vpliv na celoten objekt, v smislu poslabšanja varnosti objekta. Tako bi morala razumeti toženka njihove navedbe, s katerimi so utemeljevali pravico do sodelovanja v postopku in jih v tem smislu presoditi, in ne da jih je zreducirala na navedbo, da utemeljujejo tožniki svoj pravni interes na tem, da se v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotovi, da ni posegov v skupne dele oz. se ugotovi morebitne posege v skupne dele.

14Sodišče soglaša s tožniki, da so izkazali tudi neposrednost pravne koristi za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja. Namreč s podeljenim uporabnim dovoljenjem za mezzanin bi se obremenitev celotnega objekta povečala. Ob zatrjevani že sedaj ogroženi stabilnosti bi bila dodatno ogrožena že sedaj (zatrjevana) vprašljiva stabilnost celotnega objekta. Tožniki so z navedeno trditvijo izkazali tudi konkretno povezavo med postopkom izdaje uporabnega dovoljenja in svojim pravnim položajem, ki je v varstvu lastninske pravice in njenih upravičenj.

15V obravnavani zadevi bi zato toženka morala, ko je v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja ugotovila, da objekt ni izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem, v postopek pritegniti tudi tožnike, glede na razloge, ki so jih navedli in pomenijo utemeljitev pravne koristi. Torej položaj stranskega udeleženca ima lastnik etaže in solastnik skupnih delov objekta, v okoliščinah, ko je del objekta predmet pridobitve uporabnega dovoljenja, uporaba le-tega, kot upravičenje iz uporabnega dovoljenja, pa bi lahko ogrožala upravičenja iz lastninske pravice, varno uživanje stanovanjskih in skupnih prostorov.

16Z razlogi, s katerimi je sodišče utemeljilo, da so tožniki izkazali pravni interes za udeležbo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja za del stavbe, ker bi upravičenje iz uporabnega dovoljenja, uporaba, lahko neposredno vplivala na upravičenja, ki jih imajo tožniki na podlagi svoje lastninske pravice, sodišče spreminja svoje pravno stališče, ki ga je zavzelo v zadevi II U 130/2015, da tožniki ne izkazujejo pravnega interesa za sodelovanje v postopku.

17Tožniki uveljavljajo, da je določba drugega odstavka 96. člena ZGO-1 protiustavna in predlagajo prekinitev postopka. Sodišče predlogu ne more slediti. Namreč v sodni praksi je ustaljeno stališče, da lahko v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, kljub določbi drugega odstavka 96. člena ZGO-1, sodelujejo tudi tretje osebe, če za to izkažejo pravni interes na podlagi 43. člena ZUP (glej sodbe I U 1032/2012, I U 1122/2016, II U 130/2015, II U 68/2014). Po takšni razlagi predpisov drugi odstavek 96. člena ZGO-1 ne izključuje uporabe 43. člena ZUP. Krog oseb, ki so lahko stranke v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, zato ni taksativno določen, kot je veljalo v primeru razveljavljenega prvega in drugega odstavka 62. člena ZGO-1, kot izhaja iz ustavne odločbe U-I-165/2009 z dne 3. 3. 2001, na katero se tožniki sklicujejo. Tudi njihova vloga za vstop v postopek ni bila obravnavana na način, da je krog oseb, ki lahko sodelujejo v postopku pridobitve uporabnega dovoljenja, z določbo drugega odstavka 96. člena ZGO-1 taksativno določen.

18Sodišče pa iz razlogov, ki jih je navedla že toženka, meni, da tožba C. ni utemeljena. Predlagajoča stranka C. v predlogu za udeležbo niso izkazali, da imajo kot kolektivna oseba kakšno pravico ali pravno korist, v tožbi pa tudi ne izpodbijajo razlogov toženke, ki jih je ta navedla zoper njihovo udeležbo.

19Ker je bilo v obravnavanem postopku nepravilno uporabljeno materialno in procesno pravo, je sklep toženke nezakonit. Sodišče ga je na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo in zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo toženki v ponovni postopek. Sodišče glavne obravnave ni opravilo, ker je ugotovilo, da je toženka na podlagi popolno ugotovljenega dejanskega stanja napačno uporabila materialno in posledično procesno pravo.

20Ker so tožniki v tem upravnem sporu uspeli, jim je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu). Stroške jim je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodbe.

21Odločitev o stroških postopka stranke z interesom temelji na določbi 154. člena ZPP (prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Ugotoviti je, da je bila stranka z interesom na strani toženke, predlagala je zavrnitev tožbe, vendar pa v obravnavanem postopku ni bilo tako odločeno, zato do stroškov postopka ni upravičena.