UPRS Sodba I U 214/2017-8

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo investitorja za izdajo odločbe o spremembi gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2008. V obrazložitvi se sklicuje na 73. člen Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) in navaja, da iz vloge in priloženega projekta izhaja, da je predmet postopka sprememba gradbenega dovoljenja v delu, ki se nanaša na naklon strehe pomožnih kubusov in sicer s predvidenih 47º na 35º. Predvidena sprememba naklona strehe pomeni spremembo lokacijskih pogojev, ki je kot eden izmed pogojev oblikovanja stavbe za konkretno lokacijo, določen v prostorskem aktu. Zato spremembe gradbenega dovoljenja ni mogoče izdati, ampak je obvezna ponovna presoja celotnega objekta, s preveritvijo skladnosti stavbe z veljavnim prostorskim aktom v celoti. Zavrača vse ugovore tožnika, ki se nanašajo na zatrjevanja, da predvidena sprememba ne pomeni spremembe lokacijskih pogojev.

2Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. Navedel je, da je po 5. točki izreka gradbenega dovoljenja, ki je predmet spremembe, streha klasična večkapna v naslonu 47º in s slemenom osnovnega kubusa po dolžini objekta. Sprememba naklona pomožnih kubusov je iz predvidenih 47º na 35º, kar pomeni spremembo lokacijskih pogojev. Soglaša pa tudi s stališčem prvostopnega organa, da naklon strehe pomožnih kubusov pomeni tudi nadzidavo le-teh in vpliva na določitev etažnosti, ki pa je zgolj pomotoma v 5. točki izreka gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2008, poimenovana K+P+N, saj iz obrazložitve in iz PGD izhaja, da gre za dovoljeno etažnost K+P+M.

3Tožnik v tožbi navaja, da je zaprosil za spremembo gradbenega dovoljenja in sicer, da se naklon pomožnih kubusov iz 47º zniža na 35º, pri čemer se ostali pogoji gradbenega dovoljenja ne spreminjajo, tudi ne etažnost "klet, pritličje in nadstropje". Prvostopni organ je v obrazložitvi zapisal, da naj bi gradbeno dovoljenje določalo etažnost "klet, pritličje in nadstropje oz. mansarda", predvidena sprememba pa naj bi predstavljala spremembo etažnosti "klet, pritličje, nadstropje in izkoriščeno podstrešje", kar ne pomeni le znižanje naklona strehe, ampak tudi nadzidavo pomožnih kubusov in posledično spremembo lokacijskih pogojev. V seznanitvah o ugotovitvah organa naklon strehe sam po sebi ni bil prepoznaven kot pravno relevanten, to pa pomeni, da je upravni organ zavrnitev oprl na razlog, glede katerega tožniku predhodno ni dal možnosti izjasnitve. To kaže, da je tožnik v odgovoru navedel utemeljene razloge, s katerim je ovrgel ugotovitve organa in seznanitve, sicer organu ne bi bilo potrebno dodajati novega/dodatnega razloga. Organ je nepravilno uporabil materialno pravo, nepopolno in zmotno ugotovil dejansko stanje. Pogoji gradnje so določeni v izreku gradbenega dovoljenja, PGD kot del gradbenega dovoljenja pa služi kot strokovno tehnični pripomoček izvajalcu. Pomemben je zgolj izrek, v katerem se v skladu s prvim odstavkom 68. člena ZGO-1 določa pogoje gradnje. Kot izhaja iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 406/2008, projektna dokumentacija ne more predstavljati izreka, ga dopolniti ali nadomestiti. Po 73. členu ZGO-1 je predvideno odločanje o spremembi pogojev, ki so določeni z gradbenim dovoljenjem, kar pomeni odločanje o spremembi pogojev, ki so določeni v izreku gradbenega dovoljenja. Tožnik je zaprosil samo za spremembo naklona pomožnih kubusov, ostalo ostaja nespremenjeno. Naklon 35º se sklada z že določeno etažnostjo in se ne spreminja, kajti gradbeno dovoljenje v izreku že določa etažnost "klet, pritličje in nadstropje". Organ je spremembo zavrnil, ker nadzidava predstavlja spremembo lokacijskih pogojev. S tem pa je zaradi nepravilne uporabe materialnega prava zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje. Ob pravilni uporabi bi ugotovil, da tožniku osnovno gradbeno dovoljenje že določa nadstropje, kar pomeni, da zaprošena sprememba zgolj naklona strehe ne predstavlja nadzidave mansarde v nadstropje. Razlog zavrnitve predstavlja razprava in zanikanje obstoja enega od pogojev gradnje (nadstropje), ki je določen v izreku, čeprav tožnik ni zaprosil za spremembo tega pogoja. Organ je do zmotne ugotovitve, da osnovno gradbeno dovoljenje določa mansardo, prišel tako, da je zavestno prezrl določilo izreka. Drugostopni organ priznava, da izrek v resnici določa nadstropje, ne pa mansarde, vendar meni, da je pri pisanju izreka prišlo do pomote. ZGO-1 ločuje med pojmom nadstropje in pojmom mansarda. Organa bi morala spoštovati pravnomočno gradbeno dovoljenje. Spremembo pravnomočnosti je možno doseči samo po postopku, ki ga vnaprej predvideva zakon. Obrazložitev tudi ne ustreza standardu iz 214. člena ZUP. Tožnik je zaprosil za znižanje naklona strehe pomožnih kubusov iz 47º na 35º, kar ne predstavlja spremembe lokacijskega pogoja. Prav tako ne bo imelo vplivov na preostale pogoje, ki so opredeljeni z osnovnim gradbenim dovoljenjem, saj njegov izrek pogoja višine strehe slemena ne vsebuje. Vsi preostali pogoji ostajajo isti. Naklon 35º je znotraj dovoljenega razpona, ki ga predpisuje OPN. Organ je navedel, da sprememba naklona strehe predstavlja spremembo lokacijskih pogojev, ker je naklon v prostorskem aktu določen kot eden izmed pogojev oblikovanja stavbe. Slednje je podkrepil s tem, da se lokacijski pogoji ne bi spremenili, če bi npr. investitor spreminjal zgolj notranji razpored prostorov. Drugostopni organ je dodal, da je naklon strehe naveden med arhitektonskimi pogoji v 5. točki izreka gradbenega dovoljenja, zato nedvomno spada med lokacijske pogoje. ZGO-1 v 5.2. točki 2. člena določa, da se s projektno dokumentacijo določijo lokacijske, funkcionalne, oblikovne in tehnične značilnosti nameravane in izvedene gradnje, kar pomeni, da ZGO-1 torej značilnosti razmejuje na lokacijske, funkcionalne, oblikovne in tehnične, kar pomeni, da te značilnosti ne predstavljajo lokacijskih pogojev, kateri so predmet drugega odstavka 73. člena ZGO-1, posledično pa tudi naklon sam zase ne predstavlja lokacijskega pogoja. Obrazložitev s primeroma navedenim spreminjanjem notranjih prostorov ni aplicirana na konkretno dejansko stanje. Če bi zakon predpisoval, da se s spremembo gradbenega dovoljenja lahko spreminja edino notranji razpored prostorov, potem bi to tako zapisal. Tožnik zatrjuje, da v ta odprti krog možnih primerov spada tudi zaprošeno znižanje naklona in se sklicuje na odločbo Upravnega sodišča II U 173/2011 z dne 14. 11. 2012, kjer sodišče spremembe višinske kote pritličja ni štelo za spremembo lokacijskega pogoja. Povsem enako tudi zaradi zaprošenega znižanja naklona ne bo povečanja vplivov, ki so bili že opredeljeni v osnovnem gradbenem dovoljenju. Upravni organ bi moral konkretno in določno pojasniti, zakaj šteje, da predlagana sprememba pomeni spremembo lokacijskih pogojev in v čem je njena nedopustnost, če meni, da se sprememba ne sme dovoliti. Določilo o dopustnem naklonu v razponu pomeni, da je naklon lahko znotraj meja poljuben. Izpostavlja še kršitve določb postopka. Organa sta svojo odločitev oprla na PGD iz faze pridobivanja gradbenega dovoljenja in na njegovi podlagi predrugačila vsebino izreka gradbenega dovoljenja, torej ugotovila, da naj bi gradbeno dovoljenje določalo mansardo, ne pa nadstropje. Če bi bilo po mnenju sodišča presojo zahtevka dopustno izvesti na podlagi PGD iz faze pridobivanja gradbenega dovoljenja, potem tožnik ni imel možnosti, da se o tem izjasni. Nepravilnosti organa pa ne morejo iti v škodo tožnika. Organ je tudi kršil pravico do izjasnitve, saj je zavrnitev oprl na razlog, ki v seznanitvi za izdajo zavrnilne odločbe ni bil prepoznaven kot pravno pomemben. Ravnanje drugostopnega organa pomeni, da je dejansko ugotovil kršitev prvostopnega organa, saj navaja, da je prvostopna odločitev pravilna, ker gradbeno dovoljenje določa mansardo. Odločitev drugostopnega organa je posledično nerazumljiva in se je ne da preizkusiti. Prvostopni organ je tudi navedel, da naj bi sprememba pomenila izkoriščeno podstrešje, pri tem pa ni pojasnil, kaj naj bi pojem izkoriščeno podstrešje sploh pomenil. Odločanje na podlagi pojma, ki ga zakon ne pozna, predstavlja samovoljno ravnanje in kršitev načela zakonitosti. Za primer potrebe vložitve izrednega pravnega sredstva tožnik zatrjuje tudi obstoj razlogov zanje in predlaga dokaze: zaslišanje tožnika, njegove žene in sinov, vpogled v izpis registra kmetijskih gospodarstev, poizvedbe pri upravni enoti o tem ali je tožnik imetnik kmetijskega gospodarstva ter kdo je nosilec, predračun št. 66/2014, postavitev izvedenca gradbene stroke in fotografije. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in, da sodišče samo odloči o stvari oziroma podrejeno, da vrne zadevo organu v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

5Tožba ni utemeljena.

6Po določbi 73. člena ZGO-1 lahko investitor, po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja, če se projekt za izvedbo tako spremeni, da pomeni to za objekt, ki se gradi oziroma rekonstruira, spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem, in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev, vloži zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja. Nova odločba, ki deloma nadomesti gradbeno dovoljenje, se omeji na predlagane spremembe, če zaradi predlaganih sprememb, ki vplivajo na lokacijske pogoje, ni treba izdati novega gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 73. člena ZGO-1). Povedano drugače, spremembe, ki pomenijo spremembo lokacijskih pogojev, določenih v gradbenem dovoljenju, zahtevajo izdajo novega gradbenega dovoljenja. Navedeno je razumljivo, saj je treba zaradi vsake spremembe lokacijskih pogojev, ki se nanašajo na pogoje glede namembnosti posegov v prostor, njegove lege, velikosti in oblikovanja, ponovno opraviti presojo, ali je v zadevi med drugim izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je, ali je PGD izdelan v skladu s prostorskim aktom.

7Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane prvostopenjske odločbe in v zadevi ni sporno, je bila z gradbenim dovoljenjem z dne 17. 3. 2008 dovoljena gradnja stanovanjske hiše pod 1. točko izreka navedenimi pogoji: tloris osnovnega kubusa stanovanjske stavbe 10 m x 15 m, tloris dveh pomožnih kubusov 5 m x 14 m, vertikalni gabarit: klet, pritličje in nadstropje, pod klasično večkapno streho v naklonu 47º in slemenom osnovnega kubusa po dolžini objekta.

8Prav tako ni sporno, da je tožnik z vlogo in priloženim projektom zahteval spremembo gradbenega dovoljenja v delu, ki se nanaša na naklon strehe pomožnih kubusov in sicer s predvidenih 47º na 35º. Sporno pa je stališče organa, na podlagi katerega je vlogo tožnika zavrnil, da predvidena sprememba naklona strehe pomeni spremembo lokacijskih pogojev, ki je kot eden izmed pogojev oblikovanja stavbe za konkretno lokacijo določen v prostorskem aktu.

9Prostorski akt, ki je bil podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2008 je Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za zunajmestni prostor Mestne občine Novo mesto, uradno prečiščeno besedilo (PUPMONMZMP, Uradni list RS, št. 72/2006); v območju stavbnih zemljišč, ureditveni enoti 46-AV,P7 (GE Domačija na robu naselja - vzdolžna). Ta je glede naklona strehe določal, da naj bo naklon strešnih površin praviloma 45º, vendar le med 40º in 47º, kar je povzeto v gradbenem dovoljenju z dne 17. 3. 2008 na str. 5. V točki I.5. izreka gradbenega dovoljenja z dne 17. 5. 2008 je bilo določeno v zvezi z naklonom strehe: klasična dvokapna streha v naklonu 47º.

10Tudi po mnenju sodišča se predlagana sprememba nanaša na oblikovanje objekta, pogoji, ki se nanašajo na oblikovanje posegov v prostor, pa so lokacijski pogoji (določajo jih prostorski akti). Ne drži očitek, da organ ni določno pojasnil, zakaj šteje, da predlagana sprememba pomeni spremembo lokacijskih pogojev. Nadalje tožnik očita, da je metodološko razlogovanje upravnega organa nerazumljivo, saj določilo o dopustnem naklonu v razponu pomeni, da je naklon lahko znotraj meja poljuben. Sodišče tožbenemu stališču, po katerem bi bila za spremembo gradbenega dovoljenja odločilna le skladnost spremembe s prostorskim aktom, ne more slediti. Upravni organ je ugotovil, da zaradi sprememb lokacijskih pogojev spremembe gradbenega dovoljenja ni mogoče, izdati njegovo stališče pa je skladno z lokacijskimi pogoji, ki jih je določal PUP, na podlagi katerega so bili predpisani pogoji v gradbenem dovoljenju z dne 17. 3. 2008. Sodišče se zato ne spušča v vprašanje skladnosti predlagane spremembe s prostorskim aktom, ugovor, ki se ne nanaša na PUP, na podlagi katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje z dne 17. 3. 2008.

11Organ je tožniku pravilno primeroma pojasnil, kakšna sprememba ne bi pomenila vpliva na lokacijske pogoje, če bi npr. investitor v stavbi spremenil zgolj notranji razpored prostorov. V zvezi z navedenim pojasnilom organa tožnik ugovarja nedoločnost v zvezi z obrazložitvijo odločbe, kar pa ni utemeljeno. Tožnik ima prav, da navedena sprememba ni edina in izključna možnost. Presoja, ali gre pri predlagani spremembi za spremembo lokacijskih pogojev (ali za spremembo, ki to ni in je dopustna podlaga za izdajo akta - sprememba gradbenega dovoljenja), pa je odvisna od odgovora, ali se sprememba nanaša na pogoje, ki jih določajo prostorski akti, ki določajo pogoje glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja. Tako presojo pa je organ opravil in jo tudi obrazložil.

12Organ je ugotovil tudi, da predlagana sprememba ne predstavlja le znižanja naklona strešine strehe posameznega pomožnega kubusa s predvidenih 47º na 35º, ampak posledično tudi nadzidavo posameznega pomožnega kubusa zaradi izvedbe spremenjenega naklona, da se najvišja višina stavbe (sleme strehe) ohrani na višini po izdanem gradbenem dovoljenju z dne 17. 3. 2008 ter bo po predvideni spremembi izvedba pomožnih kubosov v etažnosti: klet, pritličje, nadstropje in izkoriščeno podstrešje. Drugostopni organ je v zvezi s tožnikovim obširnim sklicevanjem na določitev etažnosti K+P+N v 5. točki izreka gradbenega dovoljenja z dne 17. 3. 2008 navedel, da je sestavni del gradbenega dovoljenja tudi PGD, po katerem je etažnost drugačna in sicer K+P+M, ter gre nedvomno za evidentno napako pri pisanju izreka odločbe. Tožnik ugovarja, da etažnost ostaja ista: klet, pritličje in nadstropje ter meni, da razlog za zavrnitev spremembe gradbenega dovoljenja temelji na spremenjeni etažnosti. Da bi se v posledici naklona strehe etažnost spremenila, je med strankama sporno.

13Vendar, ker izpodbijana zavrnitev spremembe gradbenega dovoljenja temelji na presoji nedopustnosti spremembe, kot jo je v vlogi opredelil tožnik zato, ali bo posledično s spremenjenim naklonom strehe spremenjena etažnost, in ali sprememba etažnosti pomeni spremembo lokacijskih pogojev, ni bistveno v zadevi in na tej okoliščini izpodbijana odločitev tudi ne temelji. Torej, ker že vsebina zahtevka ne dovoljuje izdaje spremenjenega gradbenega dovoljenja, posledično sodišče ne odgovarja na obširne ugovore tožnika, ki se nanašajo na etažnost, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem z dne 17. 3. 2008, in vprašanjem spremembe etažnosti kot posledico spremembe naklona strehe. Stališče v odločbi Vrhovnega sodišča X Ips 406/2008 z dne 8. 12. 2010 za obravnavano zadevo ni relevantno in je tudi neutemeljen očitek, da upravni odločbi glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, odstopata od stališča v tej sodbi.

14V obravnavani zadevi dejstva in okoliščine, ki so bile pravno odločilne pri izdaji izpodbijane odločbe, izhajajo iz vloge tožnika, torej dejstvo o naklonu strehe, zaradi katerega predlaga spremembo gradbenega dovoljenja. Zato je neutemeljen tožbeni očitek, da mu upravni organ ni dal možnosti izjaviti se o dejstvih in okoliščinah kot razlogih za zavrnitev pred izdajo odločbe. Ugotovitev, da predlagana sprememba pomeni spremembo lokacijskih pogojev, pomeni pravno presojo izpolnjevanja pogojev za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja in ne ugotavljanja dejstev, o katerih bi se tožnik moral pred izdajo odločbe izjasniti.

15Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Glavnina v tožbi predlaganih dokazov je del upravnega spisa in je bila presojena v upravnem postopku ob izdaji akta in kot take jih je sodišče presodilo v okviru popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja in pravilne uporabe materialnega prava. Predlagani dokazi na str. 11 in 12 tožbe pa niso substancirani in sodišče ne more ugotoviti, za dokazovanje katerega spornega dejstva jih tožnik predlaga.

16Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.