UPRS Sodba I U 1578/2016-17

I. Tožbi se ugodi. Odločba Agencije za zavarovalni nadzor št. 40105-14/2016-53 z dne 21. 10. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

1Tožena stranka (v nadaljevanju tudi Agencija) je z izpodbijano odločbo zavrnila zahtevo tožečih strank z dne 4. 5. 2016 za izdajo dovoljenja za pridobitev delnic v družbi A. d.d., Ljubljana, na podlagi katerih bi lahko tožeči stranki skupno postali neposredno ali posredno imetnici deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine, oziroma na podlagi katerega bi imeli skupaj delež glasovalnih pravic, ki je enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine.

2V obrazložitvi se ugotavlja, da gre za vlogo tožečih strank kot bodočega skupnega kvalificiranega imetnika. Primernost bodočega kvalificiranega imetnika se zato presoja skupaj za obe stranki in hkrati za vsako od strank posebej, kar pomeni, da je potrebno zahtevo bodočih skupnih imetnikov za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža zavrniti, če vsaj ena od obeh strank, ki sta udeleženi v sporazumu o usklajenem delovanju, ne izpolnjuje (vseh) meril, ki so za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika določena v 36. členu Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1).

3Iz obrazložitve nadalje sledi, da je tožena stranka presojo primernosti bodočega skupnega kvalificiranega imetnika opravila na podlagi zahteve in zahtevi priloženih listin, ki so navedene v točki A.I., dopolnitev zahteve na podlagi sklepov tožene stranke o odpravi pomanjkljivosti in dopolnitvama priloženih listin, ki so navedene v točki A.II., dopolnitve zahteve na podlagi zahtev tožene stranke za predložitev dodatnih informacij in dokumentov ter listin, ki jih je tožeča stranka priložila tem dopolnitvam in so navedene v točkah A.III. do A.VII. ter na podlagi dokumentov, ki so navedeni v točki A.VIII. Na tej podlagi in ob upoštevanju načela sorazmernosti iz 7. člena Sklepa o imetnikih kvalificiranih deležev zavarovalnic in pokojninskih družb (v nadaljevanju Sklep), ki zaradi verjetnega pričakovanja, da bi tožeči stranki prek glasovalnih pravic dosegli bistveno pomembnejši dejanski vpliv na korporativno upravljanje B., kot bi to izhajalo iz višine kvalificiranega deleža, terja sorazmerno strožjo presojo meril, kot pri presoji primernosti za nižji kvalificirani delež, tožena stranka ugotavlja, da tožeča stranka ne ustreza merilom iz 1. do 3. točke prvega odstavka 36. člena ZZavar-1, kar je razlog za zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža po 1. točki prvega odstavka 37. člena ZZavar-1. V zvezi z merilom iz 1. točke prvega odstavka 36. člena oziroma 2. člena Sklepa namreč ugotavlja, da imata tožeči stranki zaradi neupravičene pridobitve delnic B. (in posledično pravnomočne sodbe zaradi prekrška), zaradi nedoseganja pravil korporativnega upravljanja glede pisnosti internih pravil, ki se zahteva za zavarovalnico, zaradi sprejetih revizorjevih mnenj s pridržki in zaradi izkazane prakse neplačevanja obveznosti po pravnomočnih sodnih odločbah, zmanjšano sposobnost in močno okrnjen ugled. Izpolnjena tudi niso merila finančne trdnosti iz 3. točke prvega odstavka 36. člena ZZavar-1 oziroma 4. člena Sklepa, ker poslovanje druge tožeče stranke v zadnjih treh poslovnih letih ni bilo uspešno in stabilno (izguba za leti 2013 in 2014 ter pozitiven rezultat za leto 2015 kot posledica odprave rezervacij); ker druga tožeča stranka ne poravnava svojih dospelih obveznosti; ker je glede na delež obveznic Republike Hrvaške, ki je s strani bonitetne agencije C. ocenjena z bonitetno oceno BB z negativnim izgledom, močno izpostavljena kreditnemu tveganju, ki izhaja iz hrvaškega javnega dolga, in tudi zato ni možno pričakovati, da bi v primeru negativnih dogodkov (nesposobnost poplačila obveznosti) lahko zagotovila oziroma bila sposobna pridobiti sredstva na trgu, da bi lahko dokapitalizirala B.

4Tožeča stranka odločbo izpodbija s tožbo v postopku sodnega varstva po določbah ZZavar-1. Toži iz razlogov kršitve bistvene kršitve pravil postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da ugodi zahtevi tožnic za izdajo dovoljenja za pridobitev delnic A. d.d., na podlagi katerih bi lahko tožnici skupno postali neposredno ali posredno imetnici deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine, oziroma na podlagi katere bi imeli skupaj delež glasovalnih pravic, ki je enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine; in podrejeno, da izpodbijano odločbo v celoti odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek, toženi stranki pa naloži plačilo priglašenih stroškov postopka v 15 dneh, po poteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi do dneva plačila.

5V pripravljalni vlogi tožeča stranka, s sklicevanjem na mnenje Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani z dne 22. 11. 2016 ter na stališča sodne prakse in pravne teorije, dodatno utemeljuje v tožbi zavzeta pravna stališča.

6Tožena stranka v odgovoru na tožbo in pripravljalno vlogo navedbam tožeče stranke obrazloženo nasprotuje ter vztraja pri izpodbijani odločitvi in pri razlogih. Predlaga zavrnitev tožbe.

7V nadaljnjih vlogah stranki dodatno utemeljujeta svoja dosedanja stališča in obrazloženo nasprotujeta navedbam nasprotne stranke.

8Tožba je utemeljena.

9V zvezi z načelom zaslišanja stranke sodišče ugotavlja, da se skladno z drugim odstavkom 427. člena ZZavar-1 za postopek odločanja Agencije uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če ni v tem zakonu drugače določeno. Pravica do izjave v postopku odločanja Agencije kot posebnem upravnem postopku je z ZZavar-1 glede na splošno ureditev po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) urejena specialno, v postopku odločanja o izdaji dovoljenja, ki se začne na zahtevo stranke, v 481. členu. Skladno s prvim odstavkom tega člena Agencija vložniku zahteve omogoči, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, če iz dokazov, ki jih ni predlagal vložnik zahteve za izdajo dovoljenja, izhaja večja verjetnost za zavrnitev zahteve. Po drugem odstavku tega člena se za možnost izjave po prvem odstavku smiselno uporabljajo prvi do peti odstavek 434. člena tega zakona, le da rok za izjavo, določen v 2. točki drugega odstavka 434. člena, ne sme biti krajši od 15 dni. V določbah ZZavar-1 je po navedenem posebej (specialno) urejen tudi način uresničevanja pravice do izjave, zato po presoji sodišča ni mogoče slediti stališču tožeče stranke, po katerem se v vseh drugih (v 481. členu nezajetih primerih) pravica do izjave uresničuje „nekvalificirano“, t.j. po določbah ZUP.

10Po določbi 477. člena ZZavar-1 se postopek za izdajo dovoljenja začne na podlagi zahteve stranke za izdajo dovoljenja. Podatki, ki jih mora vsebovati zahteva za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, so predpisani v 34. in 478. členu ZZavar-1, zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža je po navedenih zakonskih določbah treba priložiti tudi dokaze in informacije o tem, da bodoči kvalificirani imetnik ustreza merilom iz 36. člena tega zakona. Podrobnejša vsebina dokumentacije in informacij, ki jih je treba priložiti zahtevi, je (poleg podrobnejših meril za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika iz 36. člena) določena s Sklepom, ki ga je tožena stranka izdala na podlagi zakonskega pooblastila iz 48. člena ZZavar-1. V Prilogi 1 – Seznam dokumentacije in informacij, ki je sestavni del Sklepa, je navedena dokumentacija, ki predstavlja obvezni sestavni del vloge in predstavlja procesno predpostavko za odločanje o zahtevi (479. člen ZZavar-1). Trditveno breme je torej na vložniku zahteve, na njem pa je tudi breme dokazovanja zatrjevane primernosti bodočega kvalificiranega imetnika. Sodišče se zato strinja s stališčem tožene stranke, po katerem je glede dokumentacije po Seznamu in druge dokumentacije, ki jo k svojim trditvam v zahtevi predloži vložnik, pravica do izjave zagotovljena že z določbami ZZavar-1 in Sklepa o vsebini zahteve ter o dejstvih in okoliščinah, ki so pravno pomembni za odločitev.

11Vendar pa lahko skladno s 480. členom ZZavar-1 v postopku odločanja o zahtevi Agencija izvede tudi dokaze, ki jih vložnik ni predlagal, če so ti potrebni za ugotovitev dejstev, ki so pomembna za odločitev o zahtevi. Pri tem lahko od vložnika med drugim zahteva, da ji v roku, ki ne sme biti krajši od osem dni, predloži dodatne podatke oziroma listine. Gre torej za uradoma pridobljene dokaze oziroma za dokaze, ki jih vložnik ni predlagal. Dejstvo, da dokaze na tej podlagi predloži vložnik, navedenega ne spreminja.

12Iz izpodbijane odločbe skladno s podatki upravnih spisov sledi, je bila zahteva za izdajo dovoljenja ob vložitvi nepopolna, da je bila na podlagi sklepov tožene stranke o popravi pomanjkljivosti z dne 6. 5. 2016 in 8. 6. 2016 dopolnjena s podatki in listinami, ki so navedene v točki A.II. obrazložitve, na podlagi sklepa o popravi pomanjkljivosti z dne 15. 7. 2016 pa še z dokumentacijo, ki je navedena pod točko A.III. obrazložitve. Nadaljnja pojasnila in dokumentacijo je tožeča stranka predložila na podlagi zahtev tožene stranke za dodatne informacije in dokumente po šestem in sedmem odstavku 483. člena ZZavar-1, in sicer dokumentacijo, ki se navaja pod točko A.V. in informacijo o sodnih sporih druge tožeče stranke iz točke A.VI. obrazložitve, na podlagi zahteve z dne 19. 8. 2016, dokumente, ki se v obrazložitvi navajajo pod točko A.VII pa na podlagi zahteve z dne 19. 9. 2016. Dokumentov, ki so navedeni v točki A.VIII. obrazložitve, pa v postopku nesporno ni predložila tožeča stranka.

13Dokazov, ki so navedeni v točkah A. V. do A.VIII. obrazložitve torej ni predlagala tožeča stranka. Tožena stranka je dokaze v celoti pridobila uradoma, čeprav deloma pri tožeči stranki. Skladno s 481. členom ZZavar-1 bi zato tožeči stranki morala omogočiti, da se izjavi o na podlagi teh dokazov ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, iz katerih izhaja večja verjetnost za zavrnitev zahteve. Stališče tožene stranke, da se pravica do izjave ne zagotavlja v zvezi z dokazi, ki jih je predložila stranka sama, oziroma z vsebino katerih je stranka seznanjena, po navedenem ne drži. Pravice do izjave pa tudi ne izključuje pisnost postopka, na katero se v tej zvezi sklicuje tožena stranka. Pravica tožeče stranke, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločitev, nedvomno predpostavlja predhodno seznanitev tožeče stranke o dejstvih in okoliščinah, ki so ugotovljeni na podlagi uradoma pridobljenih dokazov, zato po presoji sodišča tudi ni mogoče slediti stališču odgovora na tožbo, da se lahko z „uspehom dokazovanja“ z listinskimi dokazi seznani stranka sama, še zlasti, če jih je sama tudi predložila.

14V nasprotju z navedenim iz izpodbijane odločbe in podatkov upravnih spisov sledi, da je tožena stranka v zvezi z dokazi, ki jih je pridobila uradoma, tožečo stranko (ob sklicevanju na prvi odstavek 480. člena ZZavar-1) pozvala le k izjavi, da se (v roku osmih dni) izjavi o ugotovitvi, da je Agencija za trg vrednostnih papirjev identificirala domnevno kršitev D. d.d. glede poročanja o spremembah deležev na podlagi določb Zakona o trgu finančnih instrumentov (poziv z dne 7. 10. 2016), ni pa je pozvala k izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki jih je ugotovila na podlagi drugih dokazov, ki jih ni predlagala tožeča stranka. Ker se v izpodbijani odločbi ne ugotavlja, da uradoma pridobljeni podatki niso upoštevani kot podlaga za zavrnitev zahteve, gre po presoji sodišča za kršitev pravice do izjave iz 481. člena ZZavar-1, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka, pri kateri, kot poudarja tožeča stranka, velja neizpodbojna zakonska domneva, da je vplivala ali mogla vplivati na pravilnost in zakonitost odločitve.

15Ker tožeči stranki v postopku do izdaje izpodbijane odločbe pravica do izjave skladno z določbami ZZavar-1 ni bila omogočena, tožeča stranka nova dejstva in nove dokaze navaja in predlaga v postopku sodnega varstva. Pri tem se sklicuje na tretji odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem v upravnem sporu stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov le, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Sklicevanje na navedeno določbo ZUS-1 je neutemeljeno. Skladno s 441. členom ZZavar-1 se v postopku sodnega varstva proti odločbam Agencije uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ni s tem zakonom (ZZavar-1) določeno drugače. Po določbi 446. člena ZZavar-1 pa tožnik v postopku sodnega varstva ne more navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov, kar pomeni, da sodišče novih dejstev in dokazov pri presoji utemeljenosti tožbe ne upošteva. Gre torej za drugačno ureditev od tiste, ki izhaja iz tretjega odstavka 20. člena in 52. člen ZUS-1.

16Specialna ureditev postopka sodnega varstva, po kateri sodišče odloča brez glavne obravnave (448. člen ZZavar-1), sodišču onemogoča tudi odpravo ugotovljene kršitve načela zaslišanja stranke, saj je ta po določbah ZUS-1 pogojena z odločanjem na glavni obravnavi (59. člen).

17Zakonska ureditev zato sodišču ob ugotovljeni kršitvi načela zaslišanja stranke v postopku po določbah ZZavar-1 omogoča le odločitev na podlagi 64. člena ZUS, ne omogoča pa mu dopolnjevanja ugotovitvenega postopka in odločanja v sporu polne jurisdikcije, ki se primarno predlaga v tožbi. Sodišče je zato na tej podlagi tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki, da v ponovnem postopku skladno s stališči te sodbe ponovno odloči o zahtevi.

18Glede na opisano procesno situacijo sodišče presoje utemeljenosti konkretnih ugovorov, ki se nanašajo na izpolnjevanje posameznih meril za presojo primernosti bodočega kvalificiranega imetnika iz 36. člena ZZavar-1 in presoje pravilnosti uporabe načela sorazmernosti v konkretni zadevi, ni moglo opraviti. Zato se v nadaljevanju opredeljuje le še do ugovorov, ki se nanašajo na zakonitost 4. in 7. člena Sklepa. Stališče tožeče stranke, da je načelo sorazmernosti v 7. členu Sklepa določeno brez podlage v določbah ZZavar-1, ne drži, saj zahteva po upoštevanju sorazmernosti izhaja iz prvega odstavka 36. člena ZZavar-1, po katerem Agencija pri odločanju o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža primernost bodočega kvalificiranega imetnika na podlagi meril, ki so določena v nadaljevanju, presoja ob upoštevanju vpliva, ki ga bo verjetno imel bodoči kvalificirani imetnik na upravljanje zavarovalnice. Sodišče tudi ne ugotavlja zatrjevane neskladnosti 4. člena Sklepa s 3. točko prvega odstavka 36. člena ZZavar-1. ZZavar-1 v 3. točki prvega odstavka 36. člena ZZavar-1 z določbo, da se finančna trdnost kvalificiranega imetnika presoja zlasti v zvezi z vrstami poslov, ki jih opravlja ali načrtuje zavarovalnica, ne izključuje presoje finančne trdnosti same po sebi in v zvezi z drugimi okoliščinami. Okoliščine za presojo tega merila pa so v 4. členu Sklepa navedene primeroma in ne izključujejo presoje v zvezi z vrstami poslov, ki jih opravlja in načrtuje zavarovalnica. Iz enakih razlogov določba tudi ni neskladna z 59. členom Direktive Solventnost II, po katerem se, enako kot po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZZavar-1, finančna trdnost bodočega pridobitelja (ob upoštevanju verjetnega vpliva bodočega pridobitelja na zavarovalnico) ocenjuje zlasti v zvezi z vrsto opravljanih in načrtovanih dejavnosti v zavarovalnici ali pozavarovalnici, v kateri si prizadeva za pridobitev.

19O stroških je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu in tožeči stranki prisodilo stroške v višini 285,00 EUR, povečane za 22% DDV.

20Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (448. člen ZZavar-1).