UPRS Sodba I U 938/2017-8

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1Toženka je z izpodbijano odločbo, izdano na podlagi 152. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), tožnici izrekla inšpekcijski ukrep zaradi nelegalne gradnje poslovno-proizvodnega skladiščnega objekta, v tlorisni izmeri 14,8 m x 11,7 m in enokapnega nadstreška v tlorisni izmeri 9,7 m x 6,4 m, na zemljišču s parc. št. 108/2 k.o. 1949 ..., ter zidanega prizidka v tlorisni izmeri 13,8 m x 4,9 m, na zemljišču s parc. št. 111/7 in 108/2 k.o. 1949 ... S 1. točko izreka ji je naložila takojšnjo ustavitev predmetne gradnje, z 2. točko njeno odstranitev v roku 60 dni po vročitvi te odločbe, sicer se bo po 4. točki izreka začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo. Izrečene so bile še prepovedi 158. člena ZGO-1 (3. točka izreka) ter bilo odločeno, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka izreka) in da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (6. točka izreka).

2Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je inšpektor na podlagi ugotovitev iz inšpekcijskega ogleda na kraju samem, vpogleda v lokacijsko dokumentacijo in projekta za izdajo gradbenega dovoljenja, ki sta sestavni del lokacijskega in gradbenega dovoljenja, ugotovil, da so obravnavani gradbeni objekti zgrajeni v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem. Večji gradbeni objekt ni namenjen kmetijskemu namenu za rejo živali, temveč za nekmetijske gospodarske namene kot poslovno-proizvodni skladiščni objekt, saj se v njem izdelujejo in skladiščijo naprave za prezračevanje in za klimatske sisteme. To je razvidno iz ogleda objekta, v objektu pa tudi ni letne krmilnice s pokončnim silosom, ne krmilne mize, jasli, čistilnega hodnika, niti gnojišče z jamo z gnojnico. Navedeni objekt je za 3,5 m krajši in za 0,5 m širši ter za cca 2 m nižji od predvidenega v projektu za izdajo gradbenega dovoljenja. Postavljen je v nasprotni smeri, kakor je dovoljeno z lokacijskim in gradbenim dovoljenm, namesto v smeri SZ-JV, pravokotno v smeri JZ-SV. Ob V strani je bil v projektu za gradbeno dovoljenje predviden nadstrešek v dolžini 18,35 m in širini 4,8 m, ki je v višini nadstropja in naj bi služil kot napuščni prostor za dostop do podstrešja govejega hleva. V naravi tega objekta ni, pač pa je ob S strani obravnavanega objekta zgrajen zidani pritlični prizidek v tlorisni izmeri 13,8 m x 4,9 m, ki je prekrit s streho v izvedbi enokapnega nadstreška, podprt z armiranobetonskimi stebri. Na J strani navedenega objekta pa se nahaja enokapni nadstrešek v tlorisni izmeri 9,7 m x 6,4 m, ki je z ene strani vpet v fasado obstoječega lesenega gospodarskega poslopja in z druge strani podprt na dveh armiranobetonskih stebrih.

3Inšpektor ugotavlja, da v obravnavanem primeru naštete neskladnosti predstavljajo takšna odstopanja od gradnje, ki zaradi drugačne konstrukcijske zasnove gradbenega objekta vplivajo na mehansko odpornost in stabilnost objekta, na spremenjeno namembnost objekta, varnost pred požarom in pri uporabi objekta zaščito pred hrupom, zdravstveno zaščito in zaščito okolice, varčevanje z energijo in ohranjanje toplote, za katero je potrebno pridobiti povsem novo gradbeno dovoljenje. Ugotavlja, da uskladitev gradnje z gradbenim dovoljenjem ni možna, ker je neskladna gradnja takšne narave, da ni možna odstranitev zgolj določnih neskladnih delov objekta, temveč je potrebno odstraniti celoten objekt.

4Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, saj je ugotovil, da je prvostopenjski organ odločil pravilno in zakonito. Glede na ugotovitve inšpektorja pritrjuje, da ni mogoče odstraniti tistih delov objekta, ki so bili zgrajeni v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja in tako uskladiti objekte s pogoji iz gradbenega dovoljenja, zato gre v predmetni zadevi za nelegalno gradnjo. Pri zavrnitvi tožnikovih ugovorov, da gradbeni inšpektor ni strokovnjak gradbene ali arhitekturne stroke, se sklicuje na 144. člen ZGO-1, ki določa pogoje za opravljanje funkcije gradbenega inšpektorja. Poudarja, da je izrek izpodbijanega ukrepa glede na 152. člen ZGO-1 obligatoren, zato ni bila kršena sorazmernost pri naložitvi obveznosti. Glede ugovora, da tožnica gradnje dejansko ni izvajala, pa se sklicuje na pojasnila prvostopenjskega organa, da je s tem, ko je pridobila lastninsko pravico na spornih objektih, nanjo prešla tudi obveznost in posledice nelegalne gradnje.

5Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da pooblaščena uradna oseba prvostopenjskega organa ni razpolagala s specifičnim znanjem gradbene stroke, ki je potrebno za rešitev zadeve, kljub temu pa ni bil opravljen dokaz z izvedencem gradbene stroke. Opustitev imenovanja izvedenca pomeni bistveno kršitev postopka, ki vpliva na zakonitost in pravilnost odločbe. Pooblaščena uradna oseba je namreč po izobrazbi diplomirani geograf, zaradi česar ne izpolnjuje pogojev za opravljanje nalog inšpektorja po 144. členu ZGO-1. Drugostopenjski organ navedenega sploh ni ugotavljal, kar je že samo po sebi bistvena kršitev določb postopka. Poudarja, da bi bilo le s pomočjo izvedenca mogoče ugotoviti pravno relevantna dejstva. Navedena dejstva je prvostopenjski organ navajal le pavšalno, na podlagi ogleda objekta, brez ustreznih meritev in brez vpogleda v projektno dokumentacijo. Pri tem ne gre le za vprašanje, ali je potrebno imenovati izvedenca, ampak tudi za vprašanje obrazloženosti odločbe. Meni, da obrazložitve toženke ni mogoče preizkusiti, zaradi česar je kršena določba postopka v škodo tožnice in posledično pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Enako kršitev je zagrešil tudi drugostopenjski organ. Poleg tega izpodbijana odločba temelji na nepopolnem in nepravilno ugotovljenem dejanskem stanju. Meni, da ugotovljena neskladja dopuščajo milejši ukrep. Poleg tega tožnica ni zgradila predmetnih objektov, ampak so stali v ugotovljenih gabaritih že leta 2006, ko ga je kupila od tedanjega lastnika. Prav tako se ne strinja z ugotovitvijo, da je bil predmetni objekt že zgrajen kot poslovno-proizvodni skladiščni objekt, niti ni razlogov, zakaj naj bi golo dejstvo, da se v objektu opravlja druga dejavnost od predvidene, utemeljevalo odstranitev objekta in ne kakšnega drugega ukrepa. Tudi manjša razlikovanja glede lege in gabaritov objekta ne narekujejo odstranitve celotnega objekta. Ne strinja se z ugotovitvijo, da mehanski, statični, konstrukcijski in drugi razlogi predstavljajo takšna odstopanja od gradnje, da gre za nelegalno gradnjo. Poudarja, da je potrebno tudi neskladja ugotavljati po zakonodaji, veljavni v času gradnje. Meni, da gre v obravnavanem primeru za neskladno gradnjo po 153. členu ZGO-1, zaradi česar je mogoč izrek milejšega ukrepa. Z navedenim ukrepom se posega tudi v tožničino pravico do zasebne lastnine. Očitno je, da se odločujoča organa sploh nista ukvarjala z vprašanjem sorazmernosti naloženih ukrepov, upoštevajoč okoliščine primera. Ne strinja se z obrazložitvijo, da je ukrep odstranitve obligatoren po 152. členu ZGO-1. Če bi bilo to res, bi bila takšna določba neustavna in v nasprotju s človekovimi pravicami. Predlaga odpravo odločb organa prve in druge stopnje in vrnitev zadeve pristojnemu organu v ponovni postopek oziroma podrejeno, odpravo odločb in ugoditev tožničini pritožbi tako, da se inšpekcijski postopek ustavi. V obeh primerih predlaga povrnitev stroškov postopka, skupaj s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

7Tožba ni utemeljena.

8Sodišče uvodoma pojasnjuje, da po prvem odstavku 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. Po drugem odstavku navedene določbe je upravni akt upravna odločba, ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Ker je v obravnavanem primeru odločba, s katero je bilo odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi (upravni akt) izpodbijana inšpekcijska odločba upravnega organa prve stopnje in ne odločba upravnega organa druge stopnje, s katerim je ta zavrnil tožničino pritožbo zoper navedeno inšpekcijsko odločbo, sodišče ugovorov, ki se nanašajo na odločbo upravnega organa druge stopnje, ni presojalo.

9Neutemeljen je tožbeni ugovor, da pooblaščena uradna oseba v postopku na prvi stopnji ni izpolnjevala pogojev za opravljanje nalog inšpektorja po 144. člena ZGO-1, ker da je diplomirani geograf. Sodišče uvodoma navaja, da je navedeni ugovor nedovoljena tožbena novota, saj ga tožnica ni uveljavljala že v upravnem postopku pred izdajo izpodbijanega akta, čeprav je za to imela možnost, za kar v tožbi ni navedla opravičenih razlogov. V tožbi lahko namreč tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze le, če jih upravičeno ni mogel predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1). Ne glede na navedeno pa sodišče opozarja na določbo 119. člena ZGO-1B (Uradni list 126/2007), ki določa, da urbanistični inšpektorji iz 71. člena ZUN nadaljujejo z delom kot gradbeni inšpektorji po določbah tega zakona. Da gradbeni inšpektor, ki je izpodbijano odločbo izdal, ni izpolnjeval pogojev za opravo dela tudi na podlagi navedene določbe, tožnica ne navaja.

10Tožbeni očitki, da je dejansko stanje nepopolno oziroma zmotno ugotovljeno ter da je izpodbijana odločba obremenjena s kršitvijo pravil upravnega postopka v smislu 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), pa so pavšalni, saj jih tožba ne konkretizira. Očitana kršitev ZUP je sicer podana le, če je obrazložitev odločbe tako pomanjkljiva, da se je ne da preizkusiti. V obravnavni zadevi ne gre za tak primer, saj so v izpodbijani odločbi navedena vsa pravno odločilna dejstva, jasno pa je razvidno tudi, kateri so bili tisti materialnopravni predpisi, na katere je oprta izpodbijana odločitev.

11V zadevi je sporno, ali gre za nelegalno gradnjo, za kar so bili tožniku z izpodbijano odločbo izrečeni ukrepi iz 152. člena ZGO-1 (ustavitev gradnje in odstranitev objekta), ali pa le za neskladno gradnjo, kar zatrjuje tožnica.

12Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, izvaja oziroma je izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja. V tem primeru gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta ali zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 gre za neskladno gradnjo, če je za gradnjo, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem. V primeru neskladne gradnje je predvideno vodenje inšpekcijskega postopka po 153. členu ZGO-1, ki predpisuje, da se investitorju v prvi fazi naloži pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek), v naslednji fazi, če za spremembo ne zaprosi v roku ali je ne pridobi, pa odstranitev tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in vzpostavitev stanja, določenega v gradbenem dovoljenju (drugi odstavek).

13To pomeni, da za presojo, ali je gradnja nelegalna ali neskladna, ne zadostujeta le opredelitvi obeh pojmov iz 2. člena ZGO-1. Ni namreč mogoče izključiti primerov, ko je investitor pridobil gradbeno dovoljenje za objekt z določeno namembnostjo, površino, etažnostjo, odmiki oziroma lego na zemljišču itd., zgradil pa je povsem drugačnega (npr. z drugačnim tlorisom - s tem se spremeni lega na zemljišču, posledično tudi odmiki). Zato je treba v takih primerih presoditi, ali ne gre že za gradnjo brez gradbenega dovoljenja, pri razmejitvi pa upoštevati ukrepe, ki jih zakon predpisuje za nelegalno ali neskladno gradnjo, s čimer je nujno povezano vprašanje, ali bi bilo izrečeni ukrep sploh mogoče izvršiti.

14Iz drugega odstavka 153. člena ZGO-1 namreč izhaja, da sme gradbeni inšpektor odrediti odstranitev le tistega dela neskladno zgrajenega objekta, ki je zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, in vzpostavitev stanja iz tega dovoljenja. Odstranitev neskladno zgrajenih delov objekta je torej v funkciji vzpostavitve zakonitega stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da mora biti pri neskladni gradnji mogoča uskladitev te gradnje z izdanim gradbenim dovoljenjem. Povedano drugače: o neskladni gradnji ni mogoče govoriti vselej, ko investitor razpolaga z gradbenim dovoljenjem. Če je objekt zgrajen na način, ki ne dopušča uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za (zgolj) neskladno gradnjo. Če je stanje iz gradbenega dovoljenja mogoče vzpostaviti le s predhodno odstranitvijo celotnega objekta, pride do položaja, kot bi šlo za izvršitev ukrepa, ki ga gradbeni inšpektor izreče po 152. členu ZGO-1 v primeru nelegalne gradnje. Tak objekt je zato treba obravnavati kot nelegalno zgrajen objekt.

15Stališče, da ne gre za neskladno zgrajen objekt, če je mogoče zadostiti pogojem iz gradbenega dovoljenja le tako, da se objekt poruši, je to sodišče zavzelo že v več zadevah (prim. npr. I U 1744/2013, I U 192/2012, I U 570/2015). Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS X Ips 186/2012, v kateri je sodišče navedlo, da v primeru, ko je objekt zgrajen v večjih ali drugačnih izmerah ali na drugi lokaciji ali z drugačnimi odmiki in lega ni takšna, kot je predpisana z izdanim gradbenim dovoljenjem, za vzpostavitev zakonitega stanja pa bi bilo treba odstraniti celoten objekt, ne gre več za neskladno gradnjo, saj z odstranitvijo celotnega objekta ne bi bilo vzpostavljeno stanje, dovoljeno z gradbenim dovoljenjem, tako da gre za nelegalno gradnjo.

16V zadevi ni sporno, da je obravnavani poslovno-proizvodni skladiščni objekt zgrajen z drugačno namembnostjo in v drugačnih dimenzijah, kot je bilo dovoljeno z gradbenim dovoljenjem, ter da je postavljen v nasprotni smeri, kot je bilo dovoljeno v lokacijskem dovoljenju. Poleg tega je za 3,5 m krajši, za 0,75 m širši in za cca 2 m nižji, kot je dovoljeno z izdanim gradbenim dovoljenjem. Namesto v smeri SZ-JV je zgrajen pravokotno v smeri JZ-SV. Navedenim ugotovitvam tožnica konkretno ne oporeka, zato jih sodišče obravnava kot nesporna dejstva.

17V skladu s predhodno obrazložitvijo se sodišče strinja s toženko, da že iz teh ugotovitev izhaja, da vzpostavitev zakonitega stanja ni mogoča na drugačen način, kot da se predmetni poslovno-proizvodni skladiščni objekt poruši, kar pomeni, da navedene gradnje ni mogoče obravnavati kot neskladne, temveč kot nelegalno gradnjo, kar je toženka v izpodbijani odločbi tudi natančno pojasnila.

18Po drugi strani niti iz tožbenih navedb ni mogoče niti posredno sklepati, kako bi bilo mogoče obravnavani gradnjo uskladiti s pogoji iz izdanega gradbenega dovoljenja, kar je po povedanem bistveni pogoj za neskladno gradnjo. Tožbene navedbe, da gre za neskladno gradnjo, so namreč povsem pavšalne in nekonkretizirane. V izpodbijani odločbi je tudi v zadostni meri obrazloženo, in sodišče se s temi razlogi strinja, da je posledično treba odstraniti tudi enokapni nadstrešek ob južni strani objekta in zidani prizidek s streho v izvedbi enokapnega nadstreška od severni strani objekta, ki spadata med manj zahtevna objekta, kar tudi ni sporno. Tožbeni ugovor, da izpodbijana odločba ni obrazložena in da je kršena tožničina pravica do pravnega sredstva, je zato neutemeljen.

19Kot rečeno, navedene okoliščine, ki niso sporne (saj jim tožnica argumentirano ne ugovarja), zadostujejo za ugotovitev, da ne gre za gradnjo, ki bi jo bilo mogoče uskladiti s pogoji iz izdanega gradbenega dovoljenja, zato na drugačno odločitev ne more vplivati tožbeni ugovor, da inšpektor nima znanja, da bi ugotavljal, ali gre za odstopanja, ki vplivajo na mehansko odpornost, stabilnost objekta, spremenjeno namembnost, varnost pred požarom ipd. Poleg tega tožnica dokaza s postavitvijo izvedenca ni predlagala že v upravnem postopku, čeprav je za to imela možnost.

20Pravilno pa je toženka tudi pojasnila, da na zavezanost izvršitve inšpekcijskega ukrepa ne vpliva nesporno dejstvo, da tožnica ni bila investitorica navedene gradnje. Iz 152. člena ZGO-1 sicer ne izhaja, kdo je inšpekcijski zavezanec, je pa to mogoče ugotoviti na podlagi prvega odstavka 157. člena ZGO-1, ki je uvrščen v peti del zakona "Inšpekcijsko nadzorstvo", v poglavje "3. Druge sankcije". Ta določba kot drugo sankcijo v primeru nedovoljene gradnje določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Po tej določbi je zavezanec za plačilo navedenega nadomestila investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja oz. objekt. Da je bila tožnica v času izdaje inšpekcijske odločba lastnica predmetne nepremičnine, ni sporno.

21Pravilno pa je tudi pojasnilo toženke, da je glede na določbo 152. člena ZGO-1 izrek izpodbijanega ukrepa obligatoren in upravni organ nima pooblastila za tehtanje, kateri ukrep bo izrekel. Navedeno izhaja že iz jasnega besedila navedene določbe. Glede ugovora, da je 152. člen ZGO-1 neustaven, sodišče pripominja, da je Ustavno sodišče RS z odločbo U-I-64/14-20 z dne 12. 10. 2107 sicer ugotovilo, da je 152. člen ZGO-1, na katerem izpodbijana odločba temelji, v neskladju z Ustavo ter naložilo Državnemu zboru, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu RS. Kljub temu pa Ustavno sodišče navedene določbe ni odpravilo ali razveljavilo, ampak je zgolj določilo način izvršitve navedene odločbe (3. točka izreka). Ustavno sodišče je namreč ugotovilo, da kljub ugotovljeni protiustavnosti člena 152 ZGO-1 ni mogoče razveljaviti, saj bi bila sicer popolnoma onemogočena izvedba inšpekcijskih ukrepov na področju nelegalnih gradenj tudi v primerih, ko pravica do spoštovanja doma ne bi bila ogrožena, zaradi česar je o neustavnosti navedene zakonske določbe izdalo zgolj ugotovitveno odločbo (prva točka izreka; 33. točka obrazložitve). Navedeno pomeni, da 152. člen ZGO-1 v vmesnem obdobju, do odprave ugotovljene protiustavnosti, ostaja zakonska podlaga za izdajo inšpekcijskih odločb v primerih nelegalnih gradenj. V takih primerih pristojni gradbeni inšpektor po določbah tega člena odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možno.

22Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Tožnica je kot dokaze v zadevi predlagala izključno listine iz upravnih spisov, katerih obstoj in vsebina med strankama niso sporni, oziroma so nedopustna tožbena novota, kar je predhodno pojasnjeno, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

23Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.