SEU odločba

Pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije v Ljubljani kot upravnim sodiščem prve stopnje poteka upravni spor, v katerem tožeča stranka M. O., nosilka kmetijskega gospodarstva, proti toženi stranki Republiki Sloveniji, ki jo zastopa Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, uveljavlja neposredno podporo v kmetijstvu oziroma nezakonitost akta upravnega organa, ki je njene zahtevke za neposredno podporo zavrnil.

Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani je s sklepom opr. št. U 1170/2007 z dne 15. 12. 2009 odločilo, da Sodišču Evropske unije postavi vprašanje s predlogom za predhodno odločanje in s tem v zvezi navaja:

I. Upravni postopek

1Tožnica je v letu 2006 pri Agenciji Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju plačilna agencija) uveljavljala naslednje zahtevke: zahtevek za krmne površine za travniški sadovnjak različnih sadnih vrst na površini 0,74 hektarja, zahtevek za krmne površine za trajno travinje na površini 9,19 hektarjev, zahtevek EKO0 za premijo za ovce/koze (mleka ne tržijo) na površini 26,00 hektarjev, zahtevek EKO0 za dodatno premijo za ovce/koze (mleka ne tržijo) na površini 26,00 hektarjev, zahtevek EKO0 za dodatno plačilo za ovce/koze (mleka ne tržijo) na površini 26,00 hektarjev, zahtevek za izravnalna plačila za OMD (območja z omejenimi možnostmi za kmetijsko dejavnost) – gorsko višinsko na površini 9,93 hektarjev, zahtevek za plačilo ukrepa SKOP (kmetijsko-okoljski ukrepi) za košnjo strmih travnikov nagiba 35 – 50 % na površini 2,09 hektarjev, zahtevek za plačilo ukrepa SKOP za košnjo strmih travnikov nagiba nad 50 % na površini 5,93 hektarjev in zahtevek za plačilo ukrepa SKOP za ohranjanje ekstenzivnega travinja na površini 9,93 hektarjev. Plačilna Agencija je tožničine zahtevke zavrnila z odločbo št. 321-22-8188-2006-25 z dne 14. 12. 2006. Kot razlog za zavrnitev je navedla, da tožnica pristojni osebi ni omogočila opraviti pregleda na kraju samem, in se zato vsi zahtevki iz vloge zavrnejo v celoti v skladu s členom 23(2) Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004.

2. Tožnica je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo, v kateri je navajala, da kot nosilka kmetijskega gospodarstva ne prebiva več na naslovu kmetijskega gospodarstva, v zvezi s katerim je vložila sporne zahtevke, zato je že pri oddaji zbirne vloge za leto 2006 navedla telefonsko številko svojega mobilnega telefona, ker živi na naslovu, ki je nekaj kilometrov oddaljen od kmetijskega gospodarstva. Kontrolorka plačilne agencije jo je o nameravani kontroli obvestila dne 23. novembra 2006 na stacionarno telefonsko številko kmetijskega gospodarstva. Ker je tožničin oče, ki živi na tem gospodarstvu, bolan in ni vešč uporabe telefona, tožnice ni mogel obvestiti o najavljeni kontroli. Kontrolorka je ogled kmetije opravila brez tožničine prisotnosti, saj ta o pregledu ni bila neposredno obveščena. Tožnica je kontrolorko poklicala po telefonu še isti dan, in od nje izvedela, da je bil ogled kmetije dejansko opravljen, kontrolorka pa ji je tudi naročila, naj odide v Ljubljano na plačilno agencijo podpisat zapisnik o pregledu. Tožnica meni, da kontrolorka ni postopala skladno z zakonom, in je v pritožbi predlagala, naj se njena zbirna vloga ponovno obravnava in se njenim zahtevkom ugodi.

3. O tožničini pritožbi je kot pristojni drugostopenjski organ odločilo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z odločbo št. 33100-489/2007 z dne 18. 4. 2007. Pritožbo je zavrnilo s sklicevanjem na naslednje predpise: Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP-UPB2), Uradni list RS, št. 24/2006 (v nadaljevanju: ZUP), Uredba o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2006 (Uradni list RS, št. 9/2006, 83/2006 in 76/2006; v nadaljevanju: Uredba Vlade RS), Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 30. 4. 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o nekaterih shemah podpor za kmete (Uradni list L, št. 141 z dne 30. 4. 2004, str. 18, z vsemi spremembami; v nadaljevanju: Uredba 796/2004/ES), Uredba Sveta (ES) št. 1782/2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o nekaterih shemah podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) št. 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001, z dne 29. 9. 2003 (Uradni list L, št. 270, str. 1, v nadaljevanju: Uredba (ES) št. 1782/2003) in Uredba Komisije (ES) št. 1973/2004 z dne 29. 10. 2004 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 v zvezi s shemami podpor iz naslova IV in IVa navedene uredbe, glede uporabe zemljišč v prahi za proizvodnjo surovin (Uradni list L, št. 345 z dne 20. 11. 2004, str. 1, z vsemi spremembami, v nadaljevanju: Uredba 1973/2004/ES), Uredba o plačilih za ukrepe Programa razvoja podeželja za Republiko Slovenijo 2004-2006 za leto 2006 (Uradni list RS, št. 11/2006, 46/2006, 106/2006 in 118/2006, v nadaljevanju: Uredba PRP). Pri tem je menilo, da je pravno podlago za prvostopenjsko odločitev najti v 23. členu (Splošne določbe) Uredbe 796/2004/ES v zvezi z 19. členom (skupna pravila) III. Poglavja (KONTROLE) Uredbe. V zvezi s tem navaja, da 23. člen Uredbe 796/2004/ES v odstavku (1) določa, da se administrativni pregledi in pregledi na kraju samem opravijo tako, da zagotovijo učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji, pod katerimi se pomoči dodeljujejo, teh zahtev za navzkrižno skladnost, v odstavku (2) pa je določeno, da se zahtevki za pomoč zavrnejo, če kmet ali njegov zastopnik prepreči opravo pregleda na kraju samem. Uredba 796/2004/ES v odstavku (1) točke 25. člena (Splošna načela) izrecno določa, da so pregledi na kraju samem nenajavljeni, na kar se sklicuje tudi Uredba Vlade RS v svojem 21. členu (kontrole na kraju samem). Pod pogojem, da namen pregleda ni ogrožen, se lahko vnaprej obvesti o pregledu, vendar je potrebno strogo upoštevati najmanjše potrebno obdobje. Tako obvestilo ne sme preseči 48-ih ur, razen v pravilno utemeljenih primerih. Tudi Uredba Vlade RS v svojem 19. členu (skupna pravila) izrecno določa, da se kontrole izvajajo v skladu s splošnimi določbami iz 23. člena Uredbe 796/2004/ES.

4. Glede dejanske podlage za svojo odločitev organ druge stopnje navaja, da je bilo v prvostopenjskem postopku ugotovljeno, da pristojni kontrolorki pregled ni bil omogočen. Dejansko stanje je razvidno iz Zapisnika o kontrolnem pregledu z dne 24. novembra 2006, na spisovni številki 17, v okviru ugotovitev kontrolorke. Iz njenih pripomb je razvidno, da je stranki (pritožnici) dne 23. novembra 2006 ob 17.00 uri telefonsko sporočila oziroma najavila datum terenskega pregleda. Kontrola je bila tako določena za 24. november 2006 ob 11.30 uri. Kontrolorka je na pritožničinem gospodarstvu pričela z izvajanjem kontrole ob dogovorjenem času (ob 11.30 uri). Kontrolorka v pripombah navaja, da nosilke (pritožnice) kljub predhodni najavi pregleda ni bilo na kmetiji. Kljub pritožničinem nesodelovanju je kontrolorki živali (ovce) v hlevu dovolil videti pritožničin oče. Glede na dejstvo, da oče ni imel pritožničinega pooblastila, pa ni bilo mogoče opraviti potrebnega pregleda dokumentacije. Tako ni bilo mogoče izvesti celotne kontrole odprave nepravilnosti, ugotovljenih ob prvotnem pregledu z dne 7. septembra 2006.

5. Iz dejstva, da je tožnica še isti dan, ko je bila opravljena kontrola, to je 24. 11. 2006, poklicala kontrolorko, upravni organ druge stopnje sklepa, da je kontrolorka svoje delo opravljala v skladu s prej citiranimi predpisi, iz določil katerih sledi, da se kontrol načeloma ne najavlja. Pritožnici je bilo tako nedvomno predhodno sporočeno, da bo pregled opravljen 24. novembra ob 11.30 uri. Dejansko v konkretnem primeru pritožničina prisotnost niti ni bila nujna, saj je terenskemu pregledu prisostvoval njen oče. Ker pa slednji s strani pritožnice ni bil pooblaščen za izstavitev potrebne dokumentacije (oziroma do nje ni imel dostopa), pregleda ni bilo mogoče izvesti v celoti. Temu bi se bilo po mnenju organa mogoče izogniti na način, da bi pritožnica očetu predhodno omogočila dostop do potrebne dokumentacije in mu izstavila svoje pisno pooblastilo, kar bi popolnoma zadostovalo za uspešno izvedbo konkretnega terenskega pregleda. Drugostopenjski organ se je postavil na stališče, da bi pritožnica kot dober gospodar to mogla in morala storiti, še posebej upoštevajoč dejstvo, da stalnega bivališča sama (za razliko od očeta) nima na naslovu predmetnega kmetijskega gospodarstva, obenem pa se je nedvomno morala zavedati možnosti izvedbe naknadnega kontrolnega pregleda zaradi odprave nepravilnosti, ugotovljenih ob prvotnem pregledu kmetije. Ker ob najavljeni uri (11.30 h) na gospodarstvu ni bilo pritožnice, njen oče pa ni imel potrebnega pooblastila, kontrolorka pregleda odprave nepravilnosti dejansko ni mogla izvesti. Ker je bil kontrolni pregled najavljen, je tudi po presoji drugostopenjskega organa pristojna kontrolorka storila vse, kar je bilo v njeni moči, da bi bil napovedani pregled dne 24. novembra 2006 izveden uspešno. Upravni organ druge stopnje je torej prepričan, da je bil pregled na kraju samem preprečen oziroma onemogočen izključno iz razlogov, ki so na strani tožnice, ne pa iz razlogov na strani plačilne agencije. Zato je presodil, da je bila v spornem primeru določba 2. odstavka 23. člena Uredbe ES 796/2004 pravilno uporabljena, in da je bilo potrebno zavrniti vse zahtevke za pomoč.

II. Sodni postopek

6. Tožnica v tožbi, vloženi po njenem pooblaščencu odvetniku ... smiselno uveljavlja nepravilno ugotovitev dejanskega stanja in nepravilno uporabo materialnega prava. Navaja, da kot nosilka kmetijskega gospodarstva, na katero se nanaša sporni prvostopenjski upravni akt, ne prebiva več na naslovu tega kmetijskega gospodarstva, ter da na tem naslovu živi samo tožničin ostareli oče, ki je imel v času vložitve tožbe preko 73 let, in tožničina babica, ki je rojena leta 1912. Oče je bolan in je doživel že dve kapi, zato telefon lahko uporablja samo toliko, da se nanj oglaša, ni pa sposoben telefonirati, poleg tega veliko stvari pozabi in zato mu tožnica ni mogla zaupati na kmetijsko gospodarstvo nanašajoče se dokumente. Stanje njegovih sposobnosti komuniciranja je razvidno tudi iz zapisnika o terenskem pregledu, kjer je kot oseba, prisotna pri pregledu, navedeno „gospod oče“, ne pa njegovo osebno ime in priimek. Tožnica s svojo družino živi na moževem posestvu. V času sporne kontrole je imela dva otroka v starosti dveh in enega leta, tretjega pa je pričakovala. Zato, ker tožnica ne prebiva na kmetijskem gospodarstvu, katerega nosilka je, je pri oddaji zbirne vloge za leto 2006 navedla številko svojega mobilnega telefona, na katerega je vedno dosegljiva. Kontrolorka, ki je nameravala opraviti drugo kontrolo, tega ni sporočila na številko tožničinega mobilnega telefona, temveč na številko stacionarnega telefona, ki se nahaja na kmetijskem gospodarstvu, ki naj bi bilo pregledano. Tudi med terenskim pregledom kontrolorka tožnice ni poklicala na njen mobilni telefon, pač pa je tožničinemu očetu pustila listek s svojo telefonsko številko. Tožnica je kontrolorko poklicala na to številko še na dan terenskega pregleda in jo obvestila, da o pregledu ni bila obveščena. Ponovno jo je poklicala dan po pregledu in takrat ji je kontrolorka naročila, naj pride na plačilno agencijo podpisat zapisnik o pregledu, česar pa tožnica ni storila, ker je po razgovoru s kmetijsko svetovalko M. L. pričakovala, da ji bo zapisnik poslan po pošti; v tistem času je tožnica zaradi nosečnosti in skrbi za družino namreč težko potovala v Ljubljano. Zakaj tožnica o terenskem pregledu ni bila obveščena na številko njenega mobilnega telefona, v upravnem postopku ni bilo pojasnjeno. Tožnica sicer s člani družine ali pomočjo sosedov vsakodnevno obiskuje očeta in babico, skrbi zanju in jima prinaša hrano; poleg tega tudi skrbi za ovce na kmetijskem gospodarstvu, deloma pa zanje skrbi tožničin oče. Dne 7. 9. 2006, ko je bila izvedena (nenajavljena) prva kontrola površin in živine na kmetijskem gospodarstvu, je bila tožnica slučajno navzoča na gospodarstvu in je lahko sodelovala pri izvedbi kontrole površin in ovac. Pri prvi kontroli je bila ugotovljena samo ena nepravilnost, to je, da ena ovca ni imela ušesne številke. V zapisniku o drugi kontroli z dne 24. 11. 2006 ni navedeno, katere nepravilnosti se je ugotavljalo. Ker so bile ovce na razpolago za pregled, je kontrolorka lahko ugotovila, da so bile vse ovce oštevilčene. Na podlagi teh dejstev tožnica meni, da ni utemeljen zaključek upravnega organa, da je preprečila opravo pregleda v smislu člena 23 Uredbe 796/2004/ES. Tožnica meni, da je sankcija, ki jo je sprejela tožena stranka, to je zavrnitev zahtevkov na podlagi nepravilnih ugotovitev dejanskih okoliščin, prehuda. Tožnica predlaga, naj sodišče odločbo upravnega organa prve stopnje odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. - Tožena stranka tožbene navedbe prereka in vztraja pri razlogih, navedenih v upravnih aktih prve in druge stopnje. Skladno s 3. odstavkom 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06) je tožena stranka sodišču tudi poslala vse spise, ki se nanašajo na sporno upravno zadevo.

7. Sodišče je v tej zadevi dne 12. 11. 2009 opravilo glavno obravnavo, na kateri je stranki upravnega spora seznanilo s svojimi pogledi na vsebino pisnih dokazov, zaslišalo kot pričo osebo, ki je opravila sporni drugi terenski kontrolni pregled, zaslišalo tožečo stranko ter stranki upravnega spora seznanilo s pravnimi vprašanji, ki jih je po njegovem mnenju treba predložiti Sodišču evropskih skupnosti pred odločitvijo v sporu. - Na podlagi predloženih upravnih spisov, obrazložitev izpodbijane odločbe plačilne agencije ter pritožbene določbe Ministrstva in na podlagi tožbenih navedb ter tožničinih izjav in izpovedbe priče H. P. na glavni obravnavi sodišče ugotavlja, da so podana naslednja, za odločanje v tem upravnem sporu pomembna dejstva: prvi kontrolni pregled v letu 2006 je bil na kmetijskem gospodarstvu, katerega nosilka je tožnica, izveden dne 7. septembra. Iz zapisnika o kontroli na kraju samem je med drugim razvidno, da je bila ugotovljena samo ena nepravilnost, in sicer da ena izmed ovac ni bila predpisano označena. Iz osnovnih podatkov o kmetijskem gospodarstvu za leto 2006, ki jih je tožnica navedla v zbirni vlogi za neposredna plačila za leto 2006, je razvidno, da se kmetija, katere nosilec je tožnica, nahaja na naslovu Č., občina Dobrova – Polhov Gradec ter da je naslov nosilca kmetijskega gospodarstva, to je tožnice, S., občina Škofja Loka. Tožnica je pri podatkih nosilca kmetijskega gospodarstva kot številko telefona navedla številko mobilnega telefonskega aparata, vendar v rubriki, v kateri je sicer treba navesti telefonsko številko stacionarnega telefonskega aparata, medtem ko je rubriko “mobilni telefon“ pustila neizpolnjeno. V zadevi je nesporno, da drugi kontrolni pregled dne 24. 11. 2006 ni bil opravljen do kraja zato, ker tožnica pri njem ni osebno sodelovala. Ovce je kontrolorki pokazal tožničin oče, ni pa imel pooblastila (in tudi ne dejanske možnosti), da ji pokaže tudi na zadevo nanašajočo se dokumentacijo. Sporno med strankama je, ali je bila tožnica o nameravani kontroli neposredno obveščena ali ne. Upravni organ druge stopnje (Ministrstvo) v svoji odločbi ugotavlja, da je bila obveščena, kar opira na vsebino zapisnika o opravljenem terenskem kontrolnem pregledu (listovna št. 17 upravnih spisov), katerega pa ni podpisala niti tožnica niti njen oče, torej oseba, ki je bila navzoča pri pregledu. Kontrolorkine navedbe v zapisniku, na katere se opirata tako odločba plačilne agencije kot odločba Ministrstva, tožnica izpodbija v pritožbi zoper odločbo plačilne agencije in v tožbi. Sodišče je ugotovilo da v upravnih spisih obstajajo podatki, iz katerih je mogoče brez razumnega dvoma sklepati, da so tožničine dejanske navedbe o okoliščinah napovedi pregleda in samega poteka pregleda resnične. Na obrazcu za samodejno kopijo zapisnika o opravljenem terenskem kontrolnem pregledu z dne 24. 11. 2006 (listovna št. 17 upravnih spisov) sta namreč dva odtisa ročno izpisanih telefonskih številk, za kateri je mogoče zanesljivo sklepati, da sta bili izpisani v zvezi s spornim terenskim pregledom: telefonska številka stacionarnega telefona kmetijskega gospodarstva, ki je bilo predmet kontrole (o čemer se je sodišče prepričalo z vpogledom v javni telefonski imenik), in telefonska številka mobilnega telefona kontrolorke (o čemer se je sodišče prepričalo, ko je na to številko uspešno klicalo kontrolorko kot pričo zaradi obvestila o preložitvi naroka glavne obravnave). Pri stacionarni telefonski številki sta zapisani še številki 10 – 11 in besedi T. g., kar ustreza času in domačemu imenu kraja nameravane terenske kontrole, ki se je po zapisniku začela ob 11.30. Ti podatki pomenijo, da o tem, da bo dne 24. 11. 2006 opravljen pregled na kraju samem, ni bila vnaprej obveščena tožnica, temveč njen oče, in da je bila o pregledu seznanjena šele potem, ko je bil pregled končan in ko je kontrolorko poklicala na telefonsko številko, ki jo je ta pustila pri tožničinem očetu. V postopku sodišče ni našlo dokazov, da bi kontrolorka (ki je po tožbenih navedbah tožničinemu očetu izročila listek s svojo telefonsko številko in z naročilom, naj jo tožnica pokliče) v kasnejšem tožničinem telefonskem razgovoru z njo od tožnice zahtevala predložitev dokumentacije (kot nadaljevanje pregleda); po tožbenih trditvah naj bi zahtevala le podpis zapisnika (ta je zaradi tožničine odklonitve ostal nepodpisan). Bistvenim navedbam zapisnika o opravljenem terenskem pregledu zato sodišče ne more slediti, kar pomeni, da je moralo glede spornih dejstev svoje dejanske ugotovitve opreti na logične in prepričljive izjave tožnice. Med strankama pa ni sporno, da tožnica ni (že predhodno) poskrbela, da bi jo v primeru pregleda na kraju samem lahko ustrezno zastopala oseba, ki živi na predmetni kmetiji.

III. Pravna vprašanja

8. Uredba Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 20041 v členu 23 določa: (1.) Administrativni pregledi in pregledi na kraju samem, predvideni v tej uredbi se opravijo tako, da zagotovijo učinkovito preverjanje skladnosti s pogoji, pod katerimi se pomoči dodelijo, ter zahtev in standardov za navzkrižno skladnost; (2.) Zahtevki za pomoč se zavrnejo, če kmet ali njegov zastopnik prepreči opravo pregleda na kraju samem. Dejstvo, da je tožena stranka svojo kvalifikacijo tožničinega ravnanja formulirala kot „preprečila oziroma onemogočila“opravo pregleda, kaže po mnenju sodišča na to, da toženi stranki bodisi ni bil jasen pomen določbe drugega dela 2. odstavka 23. člena bodisi da ji ni bilo jasno dejansko stanje. V slovenskem nacionalnem pravu namreč izraz „preprečitev“ implicira naklepno ravnanje (primerjaj 1. odstavek 302. člena Kazenskega zakonika - KZ, Uradni list RS št. 63/94, in druge določbe tega člena, ki se nanašajo na kaznivo dejanje preprečitve uradnega dejanja uradni osebi), medtem ko izraz „onemogočitev“ pomeni oziroma implicira tudi malomarnostno ravnanje (primerjaj 1. in 2. alineo 1. odstavka 38. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru - ZIN, Uradni list RS, št. 56/02, ki določa prekrške v zvezi z inšpekcijskimi pregledi, v zvezi 9. členom Zakona o prekrških – ZP-1, Uradni list RS, št. 7/03, ki določa kot podlago za kaznivost prekrškov naklep ali malomarnost). Toženkina nejasna kvalifikacija tožničinega ravnanja je po mnenju sodišča lahko povezana z dejstvom, da določba člena 23(2) Uredbe 796/2004, ki je zelo lapidarna, dopušča različne razlage glede vprašanja, ali je s členom 23(2) sankcionirana samo namerna preprečitev pregleda,ali tudi primeri, ko pregled ni mogel biti (v celoti) opravljen zaradi dejanja oziroma opustitev, ki jih je mogoče pripisati malomarnosti kmeta oziroma njegovega zastopnika. Smer razlage te določbe je morda sicer nakazana v uvodnih izjavah Uredbe in sicer v 29. točki, ki govori o tem, da bi bilo treba skladnost z določbami shem pomoči, upravljanih v okviru integriranega sistema, učinkovito nadzorovati med drugim tudi z izvajanjem pregledov na kraju samem glede meril o izpolnjevanju pogojev, določenih za sheme pomoči, in obveznosti navzkrižne skladnosti, ter s tem, da bi morali biti pregledi skladnosti z merili o izpolnjevanju pogojev na kraju samem praviloma nenapovedani. Iz 29. uvodne izjave bi lahko izhajalo, da je treba določbo člena 23(2) normativnega dela Uredbe razlagati, kot da je sankcijo, ki izhaja iz te določbe, to je zavrnitev zahtevkov, treba izreči vselej, kadar pregled na kraju samem ni (bil) opravljen zaradi okoliščin na strani kmeta oziroma njegovega zastopnika. Takšno izhodišče za razlago pojma „preprečil“ deloma potrjuje tudi določba člena 25(1) Uredbe, ki se nanaša na preverjanja v zvezi z merili o izpolnjevanju pogojev in ki določa, da so pregledi na kraju samem nenajavljeni, vendar pa pod pogojem, da namen pregleda ni ogrožen, dopušča vnaprejšnje obvestilo o pregledu, pri čemer je treba strogo upoštevati najmanjše potrebno obdobje, ki ne sme preseči 48 ur, razen v pravilno utemeljenih primerih. Toda pravilo o nenajavljanju bi po drugi strani lahko tudi pomenilo, da se z njim odsvetuje vzpostavljanje položaja, ko bi kmet lahko namerno preprečeval uspešnost pregleda (n.pr. s skrivanjem neregistiriranih živali ipd.), iz česar je mogoče sklepati, da določba člena 23(2) sankcionira namerne preprečitve pregledov. Na to bi bilo mogoče po mnenju sodišča sklepati tudi iz dejstva, da sankcija, predvidena v členu 23(2), ni stopnjevana (možna je samo zavrnitev zahtevkov, ne pa sorazmerno znižanje plačil). Zavrnitev zahtevkov je v nadaljnjih določbah Uredbe značilna za sankcioniranje namernega ravnanja kmeta (primerjaj člene 53, 59(4), 60(6)). Odgovor na tu obravnavano vprašanje je po oceni sodišča potreben za njegovo odločitev o sporu zato, ker v dokaznem gradivu ni podlage za zaključevanje, da je tožnica opravo pregleda na kraju samem preprečila namerno.

9V obravnavanem primeru je po oceni sodišča odprto tudi vprašanje, koga je treba v smislu določbe 23(2) Uredbe 796/2004/ES šteti za kmetovega zastopnika. Iz zapisnika o spornem pregledu namreč izhaja, da je kontrolorka štela, da je (bila) tožnica o pregledu obveščena.(2)

Kadar gre za sheme pomoči za ovce/koze, Uredba v členu 35(2)(c)(ii) namreč določa, da pregledi na kraju samem vključujejo predvsem tudi preverjanje pravilnosti vnosov v register na podlagi vzorca spremnih dokumentov, kakor so fakture za nakup in prodajo ter veterinarska spričevala. Ta določba po mnenju sodišča pomeni, da se pri pregledu na kraju samem, kolikor se nanaša na pomoči za izpolnjevanje meril glede pomoči za ovce/koze (in za to je šlo v spornem primeru), zahteva navzočnost kmeta oziroma njegovega zastopnika, saj teh spremnih dokumentov nima plačilna agencija temveč kmet. O tem delu pregleda po mnenju sodišča kmet mora biti obveščen (bodisi pred začetkom bodisi v teku pregleda), saj si ni mogoče predstavljati in tudi noben predpis tega kmetu ne nalaga, da bi bil zaradi možnosti pregledov na kraju samem na kmetiji nepretrgano in stalno navzoč. Obveščen je (pravno veljavno) lahko neposredno ali po osebi, ki jo je mogoče ali treba šteti za njegovega zastopnika. Če ni obveščen, dejstva da kontrolor pravilnosti stanja črede ni mogel preveriti tudi z vpogledom v zadevne listine, po mnenju sodišča ni mogoče a priori in brez ugotavljanja in presoje razlogov, zakaj ni bil obveščen, šteti za okoliščino na kmetovi strani, saj bi to pomenilo, da se kmetu pripisuje objektivna odgovornost za uspešno dokončanje pregleda. V spornem primeru je bil o pregledu (pred začetkom in v teku postopka) obveščen tožničin oče, ki izrecnega pooblastila za zastopanje tožnice med pregledom ni imel. Vprašanje, ali ga je kljub temu treba šteti za zastopnika, je po oceni sodišča odprto v dveh smereh: (1.) ali se to vprašanje presoja po nacionalnem ali po skupnostnem/unijskem pravu in (2.) če se presoja po skupnostnem/unijskem pravu: ali je treba za zastopnika v smislu člena 23(2) Uredbe 796/2004/ES šteti vsako odraslo osebo, ki ji je s strani nosilca kmetije zaupana vsaj delna skrb za redno obratovanje kmetije. Brez odgovora na to vprašanje sodišče ne more odločiti, ker bi uporaba nacionalnega prava lahko privedla do drugačne odločitve kot morebitno stališče, da je treba vprašanje zastopnika presojati po skupnostnem/unijskem pravu. V upravnem postopku po nacionalnem pravu kmeta namreč ne more zastopati oseba brez položaja pooblaščenca (53. in naslednji členi Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP, Uradni list RS, št.80/99) ali začasnega zastopnika (51. člen ZUP), saj zastopanja po zaposlitvi (prim. 80. člen Obligacijskega zakonika – OZ, Uradni list RS, št. 83/01) ali iz naslova člana kmetije (9. točka 3. člena Zakona o kmetijstvu – ZKme, Uradni list RS, št. 51/06-UPB1) niti
ZUP niti posebne določbe postopka iz ZKme (3.b do 3.h člen ZKme) ne urejajo.

Ker določba člena 23(2) Uredbe 796/2004/ES predstavlja podlago za upravno sankcijo, glede katere Uredba ne določa, da se uporablja tako v primeru namernega ravnanja kot v primeru malomarnosti kmeta oziroma njegovega zastopnika in ker tudi ne določa, koga je šteti za zastopnika, in zato omogoča različne razlage, Upravno sodišče Republike Slovenije ne more odločiti o predmetnem sporu. Odločitev o sporu je namreč glede na ureditev postopka o upravnem sporu, ki jo vsebuje 64. člen Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06), odvisna od razlage skupnostnega/unijskega prava, v konkretnem primeru od razlage določbe člena 23(2)Uredbe. Zato Upravno sodišče Republike Slovenije - tudi ob upoštevanju dejstva, da stranki v tem sporu predložitvi vprašanj ne nasprotujeta - na podlagi člena 267(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije prosi Sodišče Evropske unije za odgovore na naslednja vprašanja:

1. Ali je treba določbo „prepreči pregled na kraju samem“ razlagati z uporabo nacionalnega prava, ki pojem preprečitve veže na namerno ravnanje določene osebe oziroma na njeno malomarnost?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje negativen: Ali je treba določbo „prepreči pregled na kraju samem“ razlagati tako, da poleg namernih dejanj ali namerno povzročenih okoliščin, ki onemogočajo opravo pregleda, zajema tudi vsako drugo dejanje ali opustitev, ki ga je mogoče pripisati malomarnosti kmeta ali njegovega zastopnika, če zaradi tega pregled na kraju samem ni mogel biti v celoti opravljen?
3. Če odgovor na drugo vprašanje pozitiven: Ali je izrek sankcije iz člena 23(2) Uredbe 796/2004/ES vezan na to, da je bil kmet o delu pregleda, ki zahteva njegovo sodelovanje, primerno obveščen?
4. Ali je v primeru, ko nosilec kmetijskega gospodarstva ne živi na kmetiji, treba vprašanje zastopnika iz člena 23(2) Uredbe 796/2004/ES presojati po nacionalnem ali po skupnostnem/unijskem pravu?
5. Če je treba vprašanje iz prejšnje točke presojati po skupnostnem/unijskem pravu: Ali je treba določbo člena 23(2) Uredbe 796/2004/ES razlagati tako, da je za zastopnika kmeta pri pregledih na kraju samem treba šteti vsako polnoletno poslovno sposobno osebo, ki živi na kmetiji in ji je zaupana vsaj delna skrb za kmetijo?
6. Če je treba vprašanje iz točke 4. presojati po skupnostnem/unijskem pravu in je odgovor na točko 5. negativen: Ali je nosilec kmetije (kmet v smislu 23(2) Uredbe 796/2004/ES), ki ne živi na kmetiji, dolžan postaviti zastopnika, ki je na kmetiji praviloma vsak čas dosegljiv?

----------
op (1) (v delu II, naslov III Preverjanja, v poglavju 1 Skupna pravila).
op (2) Pri obravnavi tega vprašanja sodišče izhaja iz predpostavke, da je bil pregled najavljen tožničinemu očetu in da oče obvestila o pregledu ni pravočasno posredoval tožnici; o tem glej točko 7.