UPRS sodba III U 380/2013

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Toženka je z izpodbijano odločbo investitorju A. d.d. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) dovolila gradnjo objekta „kaseta 7A in zapolnitev kasete z refulom“ na zemljiščih parc. št. 808, 810, 811/1, 811/2, 848/1 in 887/1, vse k.o. ..., pod tam navedenimi pogoji. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnica v postopku za izdajo te odločbe sodelovala kot stranska udeleženka, in sicer jo je toženka z dopisom seznanila z zahtevkom investitorja ter ji poslala vodilno mapo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja. Hkrati jo je pozvala, da v osmih dneh prijavi svojo udeležbo v postopku, se opredeli do vsebine investitorjevega zahtevka in posreduje svoje morebitne pripombe v nameravani gradnji, sicer se bo štelo, da jih nima. Tožnica je pisno prijavila udeležbo v postopku in toženki poslala sklep Sveta Krajevne skupnosti B. z dne 10. 10. 2013, iz katerega izhaja, da ne podaja soglasja k obravnavani gradnji. V zvezi s tem toženka meni, da tožničinega pavšalnega in neobrazloženega nestrinjanja z obravnavano gradnjo ni mogoče upoštevati. Ker iz navedenega tožničinega sklepa izhaja, da bo o soglasju ponovno odločala, ko bodo izpolnjeni tam navedeni pogoji, med drugim v zvezi z ureditvijo razmerij s področja pristojnosti urejanja prostora in umeščanja objektov v prostor za potrebe pristanišča, pravilnostjo postopkov za ustanovitev stavbne pravice na zemljiščih gradnje ter ustreznostjo cenitvenega poročila in letnega nadomestila, toženka navaja tudi, da je bil za območje gradnje sprejet državni prostorski načrt za celovito prostorsko ureditev pristanišča za mednarodni promet v Kopru, da je investitor izkazal pravico graditi na zemljiščih gradnje in da ugovori v zvezi z ustanovitvijo stavbne pravice na teh zemljiščih ter plačilom nadomestila ne morejo biti predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je pri nekaterih od parcel gradnje kot imetnik lastninske pravice v zemljiško knjigo vpisana Mestna občina C., vendar parcele sodijo v naselje B., torej v območje, za katerega je bila z odločbo Ustavnega sodišča ustanovljena Občina B. Zato za te parcele velja pravni režim nerazdeljenega skupnega premoženja, glede katerega v skladu z Zakonom o lokalni samoupravi opravljajo posle rednega upravljanja organi občine, na območju katere je premoženje, ob soglasju vseh občin, ustanovljenih na območju posameznih prejšnjih občin. Poleg tega po stališču Ustavnega sodišča v odločbi Up 699/12 tožnica lahko že danes računa na to, da bo, če do dogovora z MOK ne pride, postala na podlagi zakona izključna lastnica pretežnega dela občinskih nepremičnin, grajenega javnega dobra in javne infrastrukture na svojem območju, in sicer z učinkom za nazaj, od dne svoje ustanovitve.

Tožnica zato meni, da bi bilo mogoče stavbno pravico na navedenih parcelah veljavno ustanoviti le z njenim soglasjem. Ker tega soglasja ni bilo, je pogodba o ustanovitvi stavbne pravice nična. Glede na tako stanje zahteve si upravni organ ne bi smel „zatiskati oči s sklicevanjem na vknjižbo stavbe pravice v zemljiški knjigi“, saj bi taka vknjižba zahtevala postopek o tem, ali je res lahko podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. Tožnica se sklicuje tudi na to, da se v skladu s pravili OZ ničnost pogodbe preverja po uradni dolžnosti, v vsakem postopku, ki teče na podlagi take pogodbe. Ta dolžnost po njenem mnenju zaradi določbe drugega odstavka 37. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) veže tudi naslovno sodišče.

Meni, da v primeru, da če upravni organ razpolaga z informacijo, da so zemljiškoknjižni vpisi neveljavni oziroma opravljeni na podlagi ničnih pogodb, mora to upoštevati, ali pa o tem vsaj opraviti kontradiktorni postopek. V obravnavani zadevi toženka ni opravila niti z zakonom predpisane ustne obravnave. Gre za vprašanje, ki ni bilo že vnaprej jasno in o katerem so možna različna stališča, ki bi jih bila toženka dolžna predočiti udeležencem ustne obravnave, ti pa bi na ta način lahko ustrezno zavarovali svoj pravni interes. Tožnica je to možnost na podlagi obvestila o njenem statusu udeleženca v postopku tudi upravičeno pričakovala, odločba, izdana brez opravljene ustne obravnave, pa predstavlja tipično „odločbo presenečenja“. Sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo „odpravi oziroma razveljavi“ in priglaša stroške upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz izpodbijane odločbe ter meni, da je bilo tožnici na ustrezen način omogočeno, da se izjasni glede okoliščin, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe. Tega tožnica ni storila, saj so se njene pripombe nanaša na reševanje lastninskih razmerij, kar ni predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, zato ustne obravnave ni bilo treba razpisati.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo opozarja, da je Ustavno sodišče v odločbi, na katero se sklicuje tožnica, tej priznalo zgolj pravico do sodnega varstva, tožbene navedbe pa pomenijo nedopustno širitev tega stališča. Meni, da je pogodba o ustanovitvi stavbne pravice veljavna, ker je vpisana v zemljiško knjigo, pa tudi ni predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Obširno opisuje medsebojne odnose s tožnico in sodišču predlaga, naj tožbo zavrže ali kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v nadaljnji pripravljalni vlogi navaja, da je v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe svoje nasprotovanje nameravani gradnji izrazila s sklicevanjem na nezakonitost stavbne pravice na nekaterih parcelah gradnje, pri čemer je tudi navedla, da te parcele sodijo v nerazdeljeno skupno premoženje. Iz tega izhaja, da med strankama obstajajo „nasprotujoči si interesi“, kar pomeni, da bi bilo treba v skladu s prvim odstavkom 154. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) opraviti ustno obravnavo. Ker veljavnost vpisa stavbne pravice v zemljiško knjigo ni bila obravnavana na ustni obravnavi, tožnici ni bilo zagotovljeno učinkovito varstvo njenih pravic, ki ji gre po prej navedeni odločbi Ustavnega sodišča. Opozarja tudi na svojo pravico iz ZGO-1, da v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja uveljavlja ugovore, ki se nanašajo na njeno funkcijo pri urejanju prostora oziroma njegovem načrtovanju, in meni, da je v postopku navedla celo vrsto ugovorov, o katerih bi morala biti opravljena ustna obravnava.

Tožba ni utemeljena.

Po 6. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 je eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, da ima investitor pravico graditi. Gre za lastninsko ali drugo stvarno ali katero drugo pravico, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo (6.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Tožnica s tem, ko zatrjuje ničnost pogodbe o vzpostavitvi stavbne pravice na zemljiščih nameravane gradnje in nezakonitost zemljiškoknjižnega vpisa te pravice, oporeka investitorjevi pravici graditi. Glede na obrazložitev izpodbijane odločbe je prvo vprašanje, pomembno za odločitev v tej zadevi, ali je tožnica to okoliščino sploh navajala v upravnem postopku.

Na toženkin poziv k opredelitvi do nameravane gradnje (dopis z dne 24. 9. 2013) se je tožnica odzvala s posredovanjem sklepa Sveta Krajevne skupnosti B. z dne 10. 10. 2013, iz katerega izhaja, da ne podaja soglasja h gradnji (2. točka) ter da bo o soglasju ponovno odločal, ko bo izpolnjenih več pogojev, med drugim „preverjena pravilnost postopkov za ustanovitev stavbne pravice na nepremičninah (…), ki v naravi predstavljajo skupno nerazdeljeno premoženje med Mestno občino C. in Občino B.“ (alineja D točke 4), „preverjena ustreznost cenitvenega poročila in višina letnega nadomestila za pridobitev stavbne pravice“ (alineja C točke 4) in „določen upravičenec za prejem nadomestila in način plačevanja letnega nadomestila za pridobitev stavbne pravice do sprejetja delitvene bilance med Mestno občino C. in Občino B.“ (alineja Č točke 4). Druge navedbe, ki bi se vsaj posredno nanašale na pravico graditi, ne izhajajo ne iz navedenega sklepa, ne iz spremnega dopisa.

Iz te tožničine izjave v upravnem postopku sicer nedvoumno izhaja njeno nestrinjanje z nameravano gradnje, vendar pa njenih navedb, da bo o soglasju h gradnji „ponovno odločala“ ko bo „preverjena pravilnost postopkov za ustanovitev stavbne pravice“ in „preverjena“ ustreznost ekonomskih posledic tega pravnega posla, kljub nadaljnji navedbi, da nekatera zemljišča gradnje predstavljajo skupno nerazdeljeno premoženje med Mestno občino C. in Občino B., ni mogoče razumeti kot kaj več kot načelen dvom v pravilnost postopka pri sklepanju navedene pogodbe in pridržke glede koristi, ki naj bi jih s to pogodbo pridobila Mestna občina C. Nikakor pa iz teh tožničinih navedb ne izhaja konkretno zanikanje obstoja pravice graditi in še manj konkretne navedbe o neveljavnosti oziroma ničnosti pogodbe o ustanovitvi stavbne pravice ter o nezakonitosti zemljiškoknjižnega vpisa te pogodbe, kar uveljavlja v tožbi.

Po tretjem odstavku 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati te dokaze v postopku pred izdajo akta. Sodišče je zato moralo preizkusiti tudi tožbeno navedbo, da tožnica te možnosti ni imela.

Po podatkih upravnega spisa je toženka tožnico z dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za odločitev, seznanila z dopisom z dne 24. 9. 2013, ki mu je priložila vodilno mapo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja z dopolnitvijo in tožnico pozvala, naj se v postavljenem roku opredeli do vsebine investitorjevega zahtevka. Tožnica ne zatrjuje, da na ta način ne bi bila ustrezno seznanjena s pravno pomembnimi dejstvi in okoliščinami, meni pa, da bi bila toženka na podlagi njene prej povzete izjave dolžna opraviti ustno obravnavo, na kateri bi lahko predstavila svoje ugovore.

Kot pravilno opozarja tožnica, prvi odstavek 154. člena ZUP predpisuje obvezen razpis ustne obravnave v zadevah, v katerih sta udeleženi dve ali več strank z nasprotujočimi interesi. To pa seveda ne pomeni, da je treba obravnavo razpisati v primeru kakršnih koli nasprotujočih interesov, temveč smiselno lahko gre le za interese, ki se nanašajo na obravnavano upravno zadevo oziroma lahko vplivajo na izdajo upravne odločbe.

Kot je bilo že obrazloženo, tožnica v svoji vlogi v upravnem postopku ni navedla konkretnih okoliščin, v katerih bi toženka lahko spoznala nasprotujoče si interese strank, zaradi katerih bi bilo treba razpisati ustno obravnavo.

Tega v ničemer ne spremeni sklicevanje na neurejene (premoženjske in druge) odnose med tožnico in Mestno občino C., ki se, kot je bilo obrazloženo, ne nanašajo neposredno na obravnavano gradnjo. Sodišče se ne strinja niti s tožničinim stališčem, da bi bila toženka dolžna nasprotujoče si interese v zvezi s pravico graditi ugotoviti po uradni dolžnosti. Kot je bilo že navedeno, ZGO-1 zahteva predložitev dokazila o pravici graditi le v primeru, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo (četrti odstavek 54. člena), kar v obravnavani zadevi je. Vpis v zemljiško knjigo pomeni pravnomočno odločitev pristojnega sodišča, na katero je upravni organ vezan (tretji odstavek 147. člena ZUP), sodišče pa v tem pogledu pripominja še, da tožnica niti ne navaja, da bi v kateremkoli odprtem postopku izpodbijala veljavnost tega vpisa oziroma pravne podlage zanj.

Zato toženka s tem, ko ni razpisala ustne obravnave, ni kršila prej povzete določbe prvega odstavka 154. člena ZUP. To pomeni, da ne drži, da tožnica v postopku pred izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja ne bi imela možnosti navajati dejstev in dokazov o neobstoju pravice graditi, vendar tega ni storila. Tovrstne tožbene navedbe torej pomenijo nedovoljeno tožbeno novoto, ki je sodišče v skladu z 52. členom ZUS-1 ni moglo upoštevati kot tožbeni razlog. Pri tem sodišče dodaja še, da bi vse navedeno veljalo tudi v primeru tožničinega nespornega pravnega položaja glede zemljišča gradnje; zato se ne opredeljuje do tožbenih navedb, ki se nanašajo na njen pravni položaj na podlagi odločb Ustavnega sodišča o ustanovitvi Občine B. in o njeni pravici do sodnega varstva v zvezi z njenimi pričakovanimi lastninskimi upravičenji.

Povedano velja tudi za tožničin pravni položaj udeleženke v postopku na podlagi četrtega odstavka 62. člena ZGO-1 (občina, na območju katere leži nameravana gradnja). Tudi v tem pogledu tožnica namreč ni navedla nobenih konkretnih okoliščin, na podlagi katerih nasprotuje gradnji, niti tega, da oziroma v čem naj bi bila nameravana gradnja v neskladju z veljavnimi prostorskimi akti. Prav tako v skladu z že povedanim za tako navedbo ne more šteti njena pavšalna navedba, da bo o soglasju odločala ponovno, ko bodo urejena razmerja s področja pristojnosti urejanja prostora in umeščanja objektov v prostor za potrebe pristanišča na območju Občine B. do njenega konstituiranja (alineja A 4. točke prej navedenega sklepa Sveta KS B.).

Sodišče se v tem postopku ne spušča v tožbene razloge o ničnosti pogodbe o vzpostavitvi stavbne pravice, saj se tožnica na ničnost te pogodbe v upravnem postopku ni sklicevala, po uradni dolžnosti pa – v nasprotju s tožbenimi navedbami – nanjo pazi le sodišče (92. člen Obligacijskega zakonika). Po drugi strani se ničnost, na katero sodišče po uradni dolžnosti pazi v upravnem sporu, nanaša zgolj na izpodbijani upravni akt (drugi odstavek 37. člena ZUS-1). Razlogi za tako ničnost so našteti v prvem odstavku 279. člena ZUP, iz nobenega od njih pa ne izhaja, da bi zatrjevane nepravilnosti lahko povzročile ničnost izpodbijanega gradbenega dovoljenja.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.