UPRS sodba I U 806/2014

I. Tožba se zavrne.
II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Prvostopni inšpekcijski organ je tožeči stranki z izpodbijano odločbo prepovedal opravljanje lekarniške dejavnosti kot dela na črno v Lekarniški podružnici A., v P. Pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve, o morebitnih stroških postopka pa bo izdan poseben sklep.

Odločitev je v obrazložitvi odločbe utemeljena z ugotovitvijo, da tožeča stranka opravlja lekarniško dejavnost v Lekarniški podružnici A., čeprav ne razpolaga z odločbo o verifikaciji, ki jo kot listino o izpolnjevanju pogojev za opravljanje registrirane (lekarniške) dejavnosti predpisuje Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) in je v 6. členu ZLD določena kot pogoj za pričetek opravljanja lekarne oziroma njene podružnice. Ker gre za primer iz 1. alinee prvega odstavka 3. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (v nadaljevanju ZPDZC), ki se po tem členu šteje za delo na črno, je tožeči stranki na podlagi četrtega odstavka 13. člena ZPDZC izrečen ukrep, ki izhaja iz izreka.

Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo je z odločbo št. 0211-14/2014-4-MC z dne 4. 4. 2014 pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnilo, potrdilo izpodbijano odločitev in pritrdilo razlogom organa prve stopnje.

Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja in sodišču predlaga, da jo po opravljeni glavni obravnavi odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Toži iz vseh razlogov po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu, saj meni, da je odločba v celoti nezakonita, ne strinja pa se tudi pravnim naziranjem, ki izhaja iz odločbe o pritožbi. Zato vztraja pri ugovorih, ki jih je uveljavljala v pritožbenem postopku.

Meni namreč, da se je inšpekcijski organ spuščal v presojo izpolnjevanja določb ZLD v nasprotju s 35. členom tega zakona, po katerem se nadzor nad opravljanjem lekarniške dejavnosti opravlja v skladu z Zakonom o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZD), za kršitev 6. člena ZLD pa (kot lex specialis) predvideva le denarno kazen. Opozarja tudi, da se po 37. členu ZLD poslovanje lekarne lahko prepove le začasno, ne pa časovno neomejeno in brezpogojno, kot je z izpodbijano odločbo storila tožena stranka. Zato meni, da prepoved opravljanja dejavnosti po določbi četrtega odstavka 13. člena ZPDZC nima nobene pravne in dejanske podlage, saj izrečena sankcija v ZLD ni predpisana. Tržni inšpektorat po navedenem ni pristojen za presojo izvajanja zdravstvene dejavnosti, ki po 4. členu ZZD spada v okvir javne službe in torej netržne dejavnosti in ne sodi med organe, ki so po 76. členu ZZD pristojni za nadzor nas izvajanjem tega zakona. Tržni inšpektorat si je po navedenem „uzurpiral“ pristojnost na področju lekarniške dejavnosti in presegel zakonska pooblastila, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 1. alinee drugega odstavka 237. člena ZUP. Na tem mestu tožeča stranka nasprotuje stališču organa druge stopnje, ki navedene očitke neobrazloženo zavrne z zaključkom, da naj bi bil inšpektorat pristojen za nadzor nad izvajanjem ZPDZC.

ZLD ne prepisuje „listin o izpolnjevanju predpisanih pogojev oz. dovoljenj za obratovanje“, ki jih zgolj zaradi navezave na določbo 3. člena ZPZDC zakonskemu tekstu doda inšpekcijski organ.

Tožena stranka pa tudi prezre, da je tožeča stranka obravnavano podružnico vpisala v sodni register in da ima tožeča stranka registrirano dejavnost na območju celotne države. Glede pomena same verifikacije pa tožeča stranka opozarja, da gre v zadevi za poseben primer, saj je prevzela prostore in opremo podružnice zasebne lekarne, ki je bila ustrezno verificirana in po njihovemu prevzemu sprememb ni bilo. Navedenega tožena stranka ni presojala po določbah Pravilnika o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik), po katerem je nova verifikacija potrebna le, če pride do spremembe zaradi vzpostavitve nove lekarne, preselitve ali prenovitve lekarne, ki ima za posledico spremembo pogojev, določenih s tem Pravilnikom, ali do spremembe obsega strokovnega dela. Do teh sprememb v obravnavanem primeru ni prišlo, zato tožeča stranka vloge za novo verifikacijo ni bila dolžna podati, saj se verificira le opravljanje lekarniške dejavnosti v določenih prostorih, ne pa nosilca dejavnosti na splošno, kot to zmotno razlaga inšpektorat.

Tožeča stranka vztraja tudi pri stališču, da je verifikacija poseben upravni postopek, ki se konča z izdajo deklaratorne in ne konstitutivne odločbe, kar pomeni, da ministrstvo v postopku verifikacije ne bo izdalo nobenega akta, ki bi tožeči stranki dodeljeval kakršnekoli pravice (dovoljenja), na podlagi katerih bi ta lahko šele pričela opravljati dejavnost. Verifikacija ni nič drugega kot (predhodni) nadzor dejavnosti, podoben tistemu, kot se sicer opravlja tudi v času po opravljeni verifikaciji pogojev.

Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise. Odgovora na tožbo ni podala.

Tožba ni utemeljena.

Po pregledu vseh listin, ki se nahajajo v spisu, sodišče sodi, da temelji izpodbijana odločba na popolno in pravilno ugotovljenem dejanskem stanju ter na pravilni uporabi materialnega zakona. Z razlogi, s katerimi odločitev v dejanskem in pravnem pogledu utemelji inšpekcijski organ, se sodišče strinja. Strinja pa se tudi z razlogi, s katerimi je obrazložena zavrnitev pritožbenih ugovorov. Ker je tožba vsebinsko enaka pritožbi, se nanje sklicuje in jih po pooblastilu iz drugega odstavka 71. člena ZUS-1 ne ponavlja v celoti.

V dejanskem pogledu med strankama ni spora o tem, da je tožeča stranka v obravnavani podružnici lekarne pričela opravljati lekarniško dejavnost pred pridobitvijo odločbe o verifikaciji. V tem pogledu je sporna le upoštevnost odločbe o verifikaciji podružnice lekarne, ki je lekarniško dejavnost pred tožečo stranko opravljala na isti lokaciji. Ta iz razlogov, ki jih v svoji odločbi navede pritožbeni organ, tudi po presoji sodišča ni upoštevna. Po 5. členu ZLD mora imeti lekarna ustrezne kadre, prostore in opremo glede na obseg dejavnosti, ki jo opravlja, zato je vlogo za verifikacijo lekarne treba vložiti ob vsaki spremembi izvajalca lekarniške dejavnosti. Ne gre torej za verifikacijo prostorov in opreme za opravljanje lekarniške dejavnosti, temveč za verifikacijo lekarne, v pogledu prostorov in opreme torej za njihovo verifikacijo v povezavi s kadri in strokovnimi deli, ki jih lekarna v njih lahko opravlja.

Za delo na črno se po 3. členu ZPDZC šteje tudi, če pravna oseba opravlja dejavnost, ki ni vpisana v sodni register oziroma opravlja dejavnost, ki ni določena v njenem temeljnem aktu, ali če nima z zakonom predpisanih listin o izpolnjevanju pogojev za opravljanje registrirane ali v temeljnem aktu določene dejavnosti. Pogoji za opravljanje lekarniške dejavnosti so določeni v ZLD, po katerem lekarna ali podružnica lekarne lahko prične opravljati lekarniško dejavnost, ko ministrstvo, pristojno za zdravstvo ugotovi, da izpolnjuje kadrovske pogoje in pogoje glede prostorov in opreme, določene s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi (6. člen). Listina o izpolnjevanju pogojev za opravljanje lekarniške dejavnosti po določbah ZLD in Pravilnika je po navedenem odločba Ministrstva za zdravje, ki je tožeča stranka kot že navedeno, ni pridobila. Vprašanje, ali gre za odločbo konstitutivne ali odločbo deklaratorne narave, po presoji sodišča za odločitev v zadevi ni pomembno. Pomembna je njena pridobitev, saj je po 3. členu ZPDZC v nasprotnem primeru opravljanje dejavnosti opredeljeno kot delo na črno in s tem prepovedano, enako pa je v 6. členu ZLD odločba o verifikaciji predpisana kot pogoj za začetek opravljanja lekarniške dejavnosti.

Neutemeljen pa je po presoji sodišča tudi tožbeni očitek stvarne nepristojnosti. Da je tožena stranka pristojna za nadzor nad izvajanjem ZPDZC, ni sporno. Sporno je vprašanje, ali se njegove določbe uporabljajo tudi za tožečo stranko kot izvajalko javne službe, ki je urejena v posebnem zakonu. V tem pogledu sodišče ugotavlja, da navedeni zakon kot pravno osebo v celoti zavezuje tudi tožečo stranko. Pravna oseba po tem zakonu je namreč gospodarska družba, zadruga zavod oziroma druga pravna oseba, ki opravlja registrirano dejavnost. Obenem pa se sodišče ne strinja s stališčem, da je ZLD lex specialis v odnosu na določbe ZPDZC, saj je predmet pravnega urejanja po obeh zakonih povsem različen. ZPDZC pa tudi v ničemer ne posega v pristojnosti Ministrstva za zdravje po določbah ZLD in ZZD.

V zvezi z navedbo, da je tožeči stranki z izpodbijano odločbo ukrep naložen časovno neomejeno in brezpogojno, sodišče dodaja, da ji je ukrep naložen skladno z določbami ZPDZC in da se z njim prepoveduje opravljanje lekarniške dejavnosti kot delo na črno. To pa pomeni, da se z izpodbijano odločbo tožeči stranki prepoveduje opravljanje lekarniške dejavnosti do pridobitve predpisane odločbe o verifikaciji, o izdaji katere je tožeča stranka, kot izhaja iz predloženih upravnih spisov, toženo stranko obvestila po dokončnosti izpodbijane odločbe.

Ker je torej po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene, je sodišče tožbo na podlagi določb 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1.

Glede na nesporne dejanske okoliščine, ki so relevantne za odločitev, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave.